Rundskriv I-19/99

De regionale helseutvalgene

Om krav til og arbeidet med regionale helseplaner

Formålet med dette rundskrivet er å gi utfyllende retningslinjer til forskrift om regional helseplan og informere om det videre arbeidet i departementet med å legge til rette for arbeidet med regionale helseplaner.

Forskrift om regional helseplan

Forskrift om regional helseplan trådte i kraft 10. februar 1999 og er fastsatt av Sosial- og helsedepartementet 1. februar 1999 med hjemmel i lov om sykehus § 2 a og lov om psykisk helsevern § 2 a. Forskriften er basert på modell for regional helseplanlegging skissert i arbeidsgrupperapporten ” Konkretisering og gjennomføring av modell for regionalt helsearbeid/nasjonal styring” som ble avgitt til Sosial- og helsedepartementet 24. juni 1998.

Om plikten til å utarbeide regional helseplan og forholdet til fylkeskommunale planer

I henhold til forskrift om regional helseplan § 2 skal det regionale helseutvalg innen rammen av foreliggende og påregnelige ressurser, utarbeide en fireårig regional helseplan for spesialisthelsetjenesten i regionen.

Flere høringsinstanser har etterlyst en bedre presisering av forholdet mellom regional helseplan og fylkeskommunale helseplaner. I Ot prp nr 48 (1997-98) er det lagt til grunn at departementets vedtak av regionale helseplaner skal erstatte godkjenning av fylkeskommunale helseplaner. Departementet presiserer at hensikten med det regionale helsesamarbeidet er å få en mer effektiv sykehusstruktur og en regional samordning av spesialisthelsetjenesten. Dette innebærer at helseregionen utgjør enheten for overordnet planlegging.

Den enkelte fylkeskommune må vurdere om det er behov for ytterligere planer for spesialisthelsetjenesten for at fylkeskommunen skal oppfylle sin plikt etter sykehusloven § 2 første ledd og lov om psykisk helsevern § 2 første ledd. Dette omfatter plikt til å sørge for planlegging, oppfølging og drift av institusjoner og tjenester slik at nødvendige spesialisthelsetjenester blir dekket for befolkningen innen området. Eventuelle fylkeskommunale planer må utarbeides i samsvar med vedtatt regional helseplan.

Det vil være hensiktsmessig at de regionale helseplanene refererer til eventuelle foreliggende fylkeskommunale handlingsplaner, temaplaner, prosjektbeskrivelser osv. i de tilfeller disse inngår som bakgrunnsmateriale og dokumentasjon for tilrådinger i regional helseplan. Sosial- og helsedepartementet vil også nevne at det foreligger en plikt etter plan- og bygningsloven § 19-1 til løpende planlegging av fylkeskommunens økonomiske, sosiale og kulturelle virksomhet. Når det gjelder iverksettelse av tiltak i henhold til regional helseplan og forholdet til den økonomiske situasjonen i fylkeskommunen, henvises det til kravene om økonomiplan i kommunelovens § 44. Dette er omtalt i forskriftens § 7 som har følgende ordlyd:

” Fylkeskommunene i regionen skal legge den regionale helseplanen til grunn i sin planlegging, utbygging og drift av spesialisthelsetjenester. Gjennomføringen av tiltak som i henhold til vedtatt plan skal iverksettes i planperioden, vurderes i forbindelse med den ordinære budsjettprosessen.”

Om godkjenning av helseinstitusjoner

Nybygging eller ombygging av sykehus som medførte vesentlige funksjonsendringer, krevde tidligere endring av godkjent fylkeskommunal helseplan. Etter endringen i sykehusloven (Ot prp nr 48 (1997-98)) erstatter departementets vedtak av regionale helseplaner tidligere praksis med godkjenning av fylkeskommunale planer. Godkjenning av planer for nybygging/ombygging for det enkelte sykehus var inntil juli 1998 delegert til Statens helsetilsyn. Myndigheten til å godkjenne sykehus ligger nå i Sosial- og helsedepartementet, mens for de øvrige institusjonene er det fortsatt Statens helsetilsynet/fylkeslegen som har godkjenningsmyndighet.

Det er nå lagt opp til en interimsordning for godkjenning av helseinstitusjoner fram til det tidspunkt regionale helseplaner er vedtatt av departementet og ny lov om spesialisthelsetjeneste og forskrifter til denne trer i kraft. Departementet har gitt retningslinjer for dette i rundskriv I-20/99.

Om innholdet i og utforming av regional helseplan

Krav til innholdet i regional helseplan er omtalt i § 3 i forskriften:

” Det skal redegjøres for hvordan behovene for spesialisthelsetjenester i regionen er planlagt dekket. Regional helseplan skal inneholde:

· overordnede prioriteringer og mål i planperioden, herunder langsiktige mål og strategier,

· strategier og tiltak som skal iverksettes i planperioden for å nå disse prioriteringer og mål, herunder fordeling av oppgaver mellom institusjoner og gjennomføring av nasjonal helsepolitikk, og

· økonomiske konsekvenser av planlagte tiltak.

Det skal framgå hvilke institusjoner og tjenester den enkelte fylkeskommune er ansvarlig for.”

Regional helseplan skal være en fireårig strategisk plan. Den skal gi oversikt over sentrale utfordringer og problemstillinger og relevante planforutsetninger med tilhørende overordnet analyse. En del av denne beskrivelsen skal også inneholde en overordnet del med perspektiv utover fireårsperioden. Det skal utarbeides tiltaksplaner på sentrale områder i forhold til nasjonale mål og satsingsområder som fastsettes av departementet for hver fireårs periode.

Den fireårige planen vil ha sin største betydning som styringsdokument og vil være utgangspunkt for tiltaksplanene. Den fireårige planen bør normalt ikke gjennomgå noen omfattende revisjon i planperioden. Det kan imidlertid være nødvendig å foreta korrigeringer dersom det skjer vesentlige endringer i forutsetningene som ligger til grunn for planen. Slike justeringer forutsettes å skje sammen med den årlige resultatrapporteringen.

Om planens utforming – mal for regional helseplan

I henhold til § 4 i forskriften, skal det regionale helseutvalg utforme den regionale helseplanen etter mal fastsatt av departementet. Departementets foreløpige utkast til mal er vedlagt dette rundskrivet. Malen tar utgangspunkt i krav til innhold og format som er foreslått i arbeidsgrupperapporten som ble avgitt til departementet i juni -98.

Om nasjonale mål og satsingsområder

Nasjonale mål og satsingsområder som skal inngå i de fireårige regionale helseplanene fastsettes av Sosial- og helsedepartementet for hver fireårs periode. Disse framlegges av departementet ved innledningen til hver planperiode, slik at eventuelle statlige satsinger og nasjonale mål kan legges inn i regionenes planer. Departementet vil gjøre rede for de nasjonale mål og satsinger for den første planperioden som starter i 2000 (se pkt. om plankalender) i et eget rundskriv. Dette vil foreligge sammen med endelig mal for regional helseplan, i etterkant av konferansen som planlegges i Bergen 27. og 28. mai 1999.

Om regionale mål og satsingsområder

Det er forutsatt at regionale mål og satsingsområder blir initiert i den enkelte helseregion. Flere regioner har på gang prosesser for ulike satsingsområder. Dette gjelder eksempelvis etablering av regional, elektiv enhet innen definerte fagområder, samordning av akuttmedisinsk beredskap både på sykehusnivå og mellom forvaltningsnivåer (etablering av FAM), ulike prosjekter for fagutvikling og rekruttering osv.

Planprosessen

Departementet legger stor vekt på vurderingene og anbefalingene om planprosessen som er gjort i arbeidsgrupperapporten ” Konkretisering og gjennomføring av modell for regionalt helsearbeid/nasjonal styring”.

Plankalender

Det første året i planprosessen er satt til 2000. Det er to grunner til dette. Den ene grunnen er at 1999 er valgår. Det vil være mest hensiktsmessig at det er de samme medlemmene av de regionale helseutvalgene som både deltar i utarbeidelsen av og gjennomføringen av regional helseplan. For det andre så er det behov for 1999 som et ”år 0” der staten, helseregionene og fylkeskommunene gjennomfører det nødvendige forberedende arbeidet, før selve planperioden.

Staten har ansvar for å gi nasjonale føringer for planarbeidet og tilrettelegge for kommunikasjon mellom nasjonalt og regionalt/fylkeskommunalt nivå. Departementets signaler om nasjonale mål og satsingsområder, tilrettelegging av styringsdata for planlegging og rapportering og eventuelle justeringer av planene, skal være koordinert og enhetlig for alle helseregioner.

Helseregionene og de tilhørende fylkeskommuner er ansvarlig for kartlegging, analyse og forankring av planprosessen. Dette vil foregå internt i de enkelte fylkeskommuner, i samhandling mellom fagmiljøer i regionen, mellom administrative og politiske organer i fylkeskommunene og i regionale organer.

Første gangs gjennomføring av planleggings- og vedtaksfasen i den regionale helseplanprosessen vil foregå i årene 2000 og 2001. Den årlige prosessen med justering av planen og tidsskjemaet for dette, vil derfor først være aktuelt fra 2002.

Som plankalenderen viser, er det lagt opp til et meget strengt tidsskjema for behandling- og vedtak av regional helseplan. Det er en forutsetning at fylkeskommunene og de regional helseutvalgene tar hensyn til dette ved fastsettelsen av møtekalender for de berørte politiske organene.

linkdoc030005-990703#docEgen side med plankalender

Deltakerne i planleggingsfasen

I henhold til lov om sykehus § 2 a jf forskrift om regional helseplan § 2, skal det regionale helseutvalget, på vegne av fylkeskommunene i regionen, utarbeide regional helseplan. Departementet skal i tillegg til å vedta regionale helseplaner, informere det regionale helseutvalget om nasjonale prioriteringer og mål som skal følges opp i regional helseplan. Dette er de formelle aktørene i planprosessen.

I forbindelse med høringen til forskrift om regional helseplan har det blitt pekt på at bl.a. universitetene v/ de medisinske fakultetene, primærkommunene og brukerorganisasjonene burde trekkes med i arbeidet med regional helseplan. Som det er omtalt i Ot prp nr 48 (1997-98), møtte forslaget om at departementet skulle kunne gi bestemmelser om organiseringen av det regionale helseutvalg og organer som bistår det regionale utvalget, stor motstand. Departementet utelot i lovforslaget en hjemmel til å regulere hvem som skal ta del i det regionale helsesamarbeidet før planen blir oversendt departementet for vedtakelse.

Hvilke andre aktører som skal trekkes inn i det regionale helsesamarbeidet, utover de formelle aktørene, er opp til de regionale helseutvalgene og fylkeskommunene å avgjøre. Departementet anbefaler at sentrale aktører som nevnt over, trekkes inn i planprosessen når dette er naturlig.

Organisering og roller i planleggingsfasen

Målet er å få en planprosess som er rask, dynamisk og handlingsorientert der dialog mellom aktørene vil være et sentralt element.

Det avholdes ordinært en konferanse i januar/februar hvor staten gir sine styringssignaler om nasjonale mål og satsingsområder. (Denne gangen er konferansen framskyndet, og avholdes i Bergen 27. og 28. mai i år, dvs. ”år 0”.) Ved samme anledning legger de regionale helseutvalgene/fylkeskommunene fram sine vurderinger av situasjonen i spesialisthelsetjenesten og gir innspill til departementet. Dette følges opp med en skriftlig redegjørelse om de statlige styringssignalene for planprosessen.

I tidsrommet fra juli til september i ”år 1” legges det opp til møter mellom staten og helseregionene for å diskutere de enkelte regionenes forslag til tiltak og resultatmål i regional helseplan. I tillegg avholdes et årlig kontaktmøte mellom departementet og den enkelte helseregion for å diskutere resultatrapportering.

Helseregionene står ellers selvsagt fritt til å gjennomføre ulike prosesser i planperioden. I arbeidsgrupperapporten er det gitt en beskrivelse av hvilke aktører som forventes å ha de mest sentrale rollene i de ulike fasene i planprosessen (side 24).

Departementets behandling av regional helseplan

Departementet vedtar regional helseplan etter at denne har vært behandlet av fylkestingene i regionen. 1. januar 2001 er frist for innsending av regional helseplan til departementet. Saksbehandling og endelig vedtak i departementet skal foregå i løpet av januar og februar 2001.

Departementet skal i utgangspunktet basere sitt vedtak på den planen som er lagt fram for departementet. Som det går fram av merknadene til forskriften, kan det være tilfeller hvor departementet ikke finner å kunne slutte seg til planen eller at det er nødvendig å foreta endringer i den framlagte planen.

Dette vil først og fremst gjelde i tilfeller der det etter behandling i fylkeskommunene er uenighet mellom fylkeskommunene om de foreslåtte tiltakene i planen. Departementet vil kunne nekte å slutte seg til planen eller foreta nødvendige endringer i denne, hvis planen ikke er i samsvar med kravene i forskriften eller retningslinjer. Ved vesentlige endringer i planen vil departementet forelegge disse for fylkeskommunene.

Når staten skal fatte vedtak i saker der fylkeskommunene er uenige, vil prosessen kunne ta lengre tid enn forutsatt, bl.a. for å innhente nødvendig informasjon eller foreta nye utredninger. Dette vil også kunne skje hvis planen ikke inneholder tilstrekkelig opplysninger slik at departementet har godt nok grunnlag for å slutte seg til planen. Departementet vil da kunne sende planen tilbake for fornyet behandling i det regionale helseutvalget, eller be om ytterligere informasjon. Departementet kan også vedta planen med forbehold om de punkter som ikke er tilstrekkelig opplyst. Dette vil være aktuelt hvis mangelen på opplysninger kun gjelder enkelte, mindre vesentlige deler av planen.

Om tilsynsmyndighetens rolle

I forbindelse med departementets behandling og vedtak av de regionale helseplanene, vil kvalitetssikring av det faglige tilbudet være sentralt. Dette ble også vektlagt av Stortinget ved behandlingen av Ot prp nr 48 (1997-98).

Som et ledd i denne kvalitetssikringen, vil departementet innhente en faglig vurdering av tilbudet som blir skissert i planene, før endelig vedtak fattes. I tråd med ordinær, etablert arbeidsfordeling mellom sentrale helsemyndigheter vil Statens helsetilsyn foreta den faglige vurderingen og gi råd til departementet. Det tidsmessige opplegget for planprosessen er stramt og det vil være uheldig om regionale helseplaner skulle bli avvist på faglig grunnlag når de skal behandles av staten. Departementet har derfor bedt om at Statens helsetilsyn gir faglige tilrådinger for ulike tjenesteområder. I tråd med den generelle rådgivings- og veiledningsvirksomhet som inngår i Helsetilsynets virkeområde, bør faglige tilrådinger i størst mulig grad skal være kjent i forkant av planprosessen i helseregionene.

I tråd med dette vil fylkeslegene følge det regionale helseplanarbeidet og utøve tilsynsmyndighetens rådgivings- og veiledningsvirksomhet lokalt/regionalt. Departementet har også merket seg at fylkeslegene har fått møte- og talerett i det regionale helseutvalget i alle helseregionene.

Resultatrapportering

I henhold til § 8 i forskriften skal det regionale helseutvalget årlig rapportere om gjennomføringen av tiltak som etter vedtatt plan, skal iverksettes i planperioden. Departementet fastsetter hva som skal rapporteres og frister for dette.

Som det går fram av plankalenderen, vil 1. mars være frist for årlig innsending av resultatrapport. En samlet resultatrapport for helseregionene vil bli bearbeidet og offentliggjort i St prp nr 1. Første rapportering i henhold til vedtatte regionale helseplaner vil bli aktuelt i 2002.

Det er et mål å forenkle rapporteringen og bedre kvaliteten på de dataene som presenteres. Sosial- og helsedepartementet har derfor tatt initiativ til et prosjekt med sikte på å lage en enhetlig nasjonal struktur for utveksling av styringsinformasjon for helsetjenesten. Dette vil være et grunnlag for både planlegging og resultatrapportering. Styringsinformasjonen skal baseres på lokale pasientadministrative systemer, i første omgang innrettet mot den somatiske spesialisthelsetjenesten i sykehus. Prosjektet er forankret hos SINTEF Unimed, Norsk Institutt for Sykehusforskning, og vil bli koordinert med andre datakilder.

Det er opprettet en regional arbeidsgruppe for å ivareta delmål 1 i prosjektet; å sikre at nødvendige data er tilrettelagt for ulike aktørers styringsbehov, herunder hva som er hensiktsmessige intervaller for rapportering til brukerne av informasjonen. Arbeidsgruppa skal også vurdere andre aktuelle datakilder for å innhente styringsinformasjon, bl.a. for prognoser for befolkningsutvikling og sykdomspanorama, økonomi og personell. En liste over relevante data skal foreligge 1. juni 1999 og informasjonen skal etter planen være tilgjengelig innen 1. januar 2000.

Evaluering

Departementet vil gjennomføre en løpende evaluering av det regionale helsesamarbeidet.

Departementet har lagt opp til at det skal gjennomføres studier for å få vurdert

• effektiviteten av regionalt helsesamarbeid som styringsverktøy,
• effekter av spesifikke regionale satsinger,
• effekter av regionalt helsesamarbeid i forhold til overordnede nasjonale målsettinger og sett i forhold til andre virkemidler.

Det er avholdt drøftingsmøter med flere forskningsmiljøer om ulike områder som er aktuelle for evaluering. Det vil bli aktuelt å oppnevne representanter fra helseregionene til en referansegruppe for evalueringen etter at det foreligger skisser til forprosjekt og avtaler er inngått med forskningsmiljøene. Det vil bli sendt ut invitasjon til forskningsmiljøene i henhold til EØS-regelverket i løpet av våren 1999.

Oppsummering

Departementet har i dette rundskrivet gitt utfyllende retningslinjer til forskrift om regional helseplan og informert om det videre arbeidet i departementet med å legge til rette for arbeidet med regionale helseplaner. Foreløpig utkast til mal for regional helseplan er vedlagt. Det går videre fram av rundskrivet at:

· Hensikten med det regionale helsesamarbeidet er å få en mer effektiv sykehusstruktur og en regional samordning av spesialisthelsetjenesten. Dette innebærer at helseregionen utgjør enheten for overordnet planlegging og at departementets vedtak av regionale helseplaner erstatter tidligere godkjenning av fylkeskommunale planer.

· Første gangs gjennomføring av planleggings- og vedtaksfasen i den regionale helseplanprosessen vil foregå i årene 2000-01. 1. januar 2001 er frist for innsending av regional helseplan og saksbehandling og endelig vedtak i departementet skal foregå i løpet av januar og februar 2001.

· De regionale helseutvalgene, fylkeskommunene og Sosial- og helsedepartementet er de formelle aktørene i planprosessen. Hvilke andre aktører som skal trekkes inn i planprosessen er opp til de regionale helseutvalgene og fylkeskommunene å avgjøre.

· Statens helsetilsyn skal bistå departementet i kvalitetssikringen av regionale helseplaner og fylkeslegene vil følge det regionale helseplanarbeidet og utøve tilsynsmyndighetens rådgivings- og veiledningsvirksomhet lokalt.

· Rundskriv om nasjonale mål og satsingsområder vil foreligge i juni 1999, i etterkant av konferansen i Bergen 27. og 28. mai.

· Det pågår et prosjekt om regional styringsinformasjon som skal vurdere behovet for styringsdata, herunder grunnlag for rapportering, og hvordan disse skal gjøres tilgjengelig for alle aktører. En liste over relevante data skal foreligge i juni 1999 og informasjonen skal etter planen være tilgjengelig innen 1. januar 2000.

· Departementet vil gjennomføre en løpende evaluering av det regionale helsesamarbeidet. Invitasjon til forskningsmiljøene vil bli sendt ut i løpet av våren 1999.

Med vennlig hilsen

Håkon Melsom e.f.

Gerd Vandeskog

linkdoc030005-990704#docVedlegg

Kopi til:Landets fylkeskommuner

Kommunenes Sentralforbund

Statens helsetilsyn

Landets fylkesleger

Lagt inn 16. april 1999 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen