Statsminister Kjell Magne Bondevik

Det regionale forvaltningsnivå på den nordiske dagsorden

Åpning av konferansen "Regional forvaltning i Norden", Oslo 22. oktober 1998

Nordiske statsråder, kjære forsamling,

Det er med glede og forventning jeg ønsker dere alle hjertelig velkomne til Norge og Oslo for at vi sammen skal kunne dele våre erfaringer og meninger om regional forvaltningsutvikling.

Mange av dere har i går kveld eller i morgentimene i dag stiftet bekjentskap med vår nye hovedflyplass på Gardermoen. Noen står der kanskje ennå. De problemer vi har hatt siden åpningen skyldes ifølge våre luftfartsmyndigheter ikke bare omleggingen fra Fornebu, men også en samtidig omorganisering av luftrommet i hele Europa. Dette viser oss hvor uendelig komplisert og sårbar denne type infrastruktur er i en virkelighet hvor folk beveger seg over fylkes- og landegrensene som aldri før.

Jeg vet ikke nøyaktig hvordan reise- og kontaktmønsteret mellom våre nordiske land har utviklet seg, men jeg har en bestemt fornemmelse av at kurvene med antall reiser er bratt stigende, både på privat basis, i handels- og næringssammenheng og blant politikere og byråkrater. Det nordiske samarbeidet er preget av lange tradisjoner over et bredt spekter. Det offisielle samarbeidet berører alle sektorer innen forvaltningen. Det frivillige samarbeidet gjennom ideelle organisasjoner har enda dypere røtter og er enda mer vidtfavnende. Det nordiske samarbeidet er genuint også i den forstand at det i stor utstrekning er tuftet på menneskelige relasjoner, kontakt mellom personer, grupper og institusjoner på tvers av landegrensene. Limet i samarbeidet har i første rekke vært kulturelle og språklige likheter, demokratiske samfunnsmodeller og sammenfallende verdivurderinger. Det kan knapt tenkes andre regioner hvor samarbeid mellom nasjoner ligger bedre til rette enn nettopp i Norden. Jeg er blant dem som alltid har sett den nordiske dimensjonen som en naturlig forlengelse av nasjonal politikk, samfunnsdebatt og organisasjonsliv. Likevel skal vi ikke underslå de spenninger i samarbeidet som på den annen side ligget i de forskjeller som likevel finnes mellom de nordiske land og de nordiske folk, og de ulike tilknytningsformer våre land har valgt når det gjelder europeiske samarbeidsarenaer.

Den offentlige forvaltningen i de nordiske land har store likhetstrekk. Den offentlige sektor er godt utbygget, og oppgavefordeling og organisering følger de samme hovedlinjer. Det er løpende samarbeid mellom de nordiske land på dette området, og landene har mye å lære av hverandre. Det tror jeg også man har når det gjelder utviklingen av våre regionale forvaltningsstrukturer.

”REGIONENES EUROPA”

Det regionale styringsnivå har inntatt en sentral plass i diskusjonen om organiseringen av den offentlige forvaltning. I løpet av de siste tiårene har det skjedd viktige institusjonelle endringer på regionnivået i Vest-Europa. Særlig to forhold har satt regionenes rolle på den politiske dagsorden. For det første har utviklingen av et demokratisk styringssystem på regionalt nivå vært et kjennetegn ved politikken i europeiske land de siste tiårene. Det finnes mange eksempler på denne utviklingen. Spania innførte folkestyrte regioner fra slutten av 70-tallet, Frankrike fra 1982, mens Italia gradvis har utvidet det regionale selvstyret siden 1970-tallet. De demokratiske reformene har, sammen med regionenes økte ansvar for ulike politikkområder, bidratt til stadig sterkere politiske institusjoner på regionalt nivå. I Norden kan man plassere utbyggingen av amtskommunen i Danmark og landstingene i Sverige på 1960-70-tallet og innføringen av den selvstendige fylkeskommunen i Norge i 1976 inn i denne utviklingsretningen.

For det andre har regioners deltakelse i europeisk politikk ført til økt oppmerksomhet mot dem de siste årene. Slagordet om «Regionenes Europa» er lansert som uttrykk for denne trenden. Regionene er blitt mer bevisst sin egen rolle, nasjonale myndigheter overfører oppgaver til dem og regionene deltar i samarbeidsformer som krysser de nasjonale grenser. Her skal vi likevel være klar over at regionbegrepet kan dekke så mangt; det er forskjell på befolkningstunge og nasjonsaktige regioner som Catalonia eller Bayern målt mot vårt eget Vest-Agder. Også i de nordiske land er begrepsbruken flertydig; det snakkes både om Barentsregionen og Osloregionen. I norsk språkbruk er regionbegrepet i bruk på både administrative enheter som er både større og mindre enn dagens fylker. Som eksempel kan nevnes våre fem helseregioner som er innrettet for å planlegge og koordinere de fylkeskommunale helsetjenester for større områder. I vår sammenheng faller det likevel mest naturlig å reservere begrepet til våre län, amt og fylker.

LOKAL- OG REGIONALFORVALTNING I NORDEN

På tross av at «tunge» europeiske forvaltningstrender slår inn også i de nordiske land skal en være forsiktig med å føre sammenligningen for langt. Det er kanskje mer på sin plass å minne om at den nordiske lokal- og regionalforvaltning har en lang og selvstendig tradisjon. Inndelingen i regionale enheter kan for alle våre lands vedkommende føres helt tilbake til 11-1200-tallet, og fra denne tid har det også eksistert en statlig regionalforvaltning som har hatt i oppgave å se til at kongens og statsmaktens interesser ble ivaretatt i regionene. Når det gjelder innføringen av det moderne lokale og regionale selvstyret i Norden er det vanlig å tidfeste det til midten av forrige århundre.

I Norge ble eksempelvis det lokale selvstyre gjennomført med innføringen av formannskapslovene i 1837. Utviklingen etter denne tid har i hovedtrekk vært kjennetegnet av at de kommunale organer har blitt tilført et bredt spekter av offentlige oppgaver og beslutningsmyndighet. I Norge og Norden for øvrig har hovedregelen for oppgavefordelingen vært at oppgaver som krever lokal utøvelse av skjønn har blitt lagt til folkevalgte organer i kommuner eller fylkeskommuner, mens den lokale og regionale statsforvaltning har konsentrert seg om oppgaver som preges av regelanvendelse, forvaltningsavgjørelser og kontroll- og tilsynsoppgaver. På den bakgrunn kan det derfor hevdes at subsidiaritetsprinsippet har vært praktisert i Norden i lange tider.

Kommuneinstitusjonene i Norden karakteriseres ved to sentrale kjennetegn. For det første er de betydelige velferdprodusenter. Utbyggingen av de nordiske velferdsstater hadde de kommunale og regionale organer som sine viktigste pilarer. Utfordringene i denne perioden var å fordele tjenester så likeverdig som mulig til alle deler av landet. Store reformer ble gjennomført på riksnivå og de kommunale og regionale organer ble oppfattet som naturlige nærorganisasjoner som skulle produsere tjenestene. Fortsatt er kommunale og regionale myndigheter betydelige produsenter av velferdstjenester. Oppgaver innenfor helse-, sosial- og utdanningssektoren utgjør nærmere 90 % av fylkeskommunens virksomhet i Norge, og lignende andeler gjør seg gjeldende for de andre regionalnivå i Norden.

Men de kommunale styringsorganer er ikke bare utførere av statlig definert velferdspolitikk. Det andre kjennetegnet ved kommuneinstitusjonen i Norden er at de er selvstyreorgan. Det innebærer at kommuner og fylkeskommuner er demokratiske arenaer for løsning av lokal og regionalpolitiske spørsmål. Som politiske organer skal de både representere og stå til ansvar for innbyggerne i lokalsamfunnet og regionen. Kommuneinstitusjonene er således uttrykk for viktige verdier som demokrati og deltakelse. Lokale og regionale folkevalgte organ innebærer nærhet mellom de politisk styrende organer og innbyggerne, og bidrar til bred deltakelse om fellesskapsløsninger i lokalsamfunnene. Det er derfor viktig å understreke at lokalt og regionalt selvstyre er en viktig utfylling av det nasjonale demokratiet.

Det har likevel blitt vanlig at de to sidene ved kommuneinstitusjonen ses i sammenheng. Velferdsproduksjonen skjer gjennom lokalpolitikken. I begrunnelsene av reformen har da også de to aspektene gått hånd i hånd. Målsettingene har gjerne vært at effektiviteten i oppgaveløsningen og velferdsproduksjonen skal øke ved at den lokalpolitiske styringen blir styrket.

KOMMUNALT SELVSTYRE – STATLIG STYRING

Forholdet mellom det kommunale selvstyre og behovet for statlig styring er naturlig nok et løpende debattema, og fra skiftende synsvinkler. Den mest vidtgående norske versjonen er om staten skal styre eller ikke. Dette er en lite nyttig angrepsvinkel. Kommuneforvaltningen må erkjenne at det er riktig og nødvendig at statlige myndigheter har en oppfatning om resultatene på de ulike politikkområder. Kommuner, fylkeskommuner og staten er ikke likestilte forvaltningsnivåer. Kommuner og fylkeskommuner arbeider innenfor Stortingets oppfatninger om hva som er samfunnsmessige mål. I forhold til lovpålagte oppgaver kan det kommunale selvstyret defineres som frihet til å oppfylle de nasjonale målsettinger, der slike finnes, på en lokalt og regionalt tilpasset måte. Med hensyn til disse oppgavene har kommuner og fylkeskommuner liten grad av frihet til å definere egne mål. Når det gjelder oppgaver som kommuner og fylkeskommuner på grunnlag av eget initiativ tar på seg har de stor grad av frihet til å definere egne målsettinger. Den konstruktive varianten av styringsdebatten er derfor hvor sterkt og med hvilke virkemidler statlige myndigheter skal styre. Dette vil variere fra sektor til sektor og fra tid til tid. Det er åpenbart at kravene om nasjonal likhet er sterkere innenfor områder som skolens innhold og tilbudet av helsetjenester, enn det f eks er på kulturområdet. Jeg tror ikke det er riktig å avvise noen av de vanlig brukte styringsvirkemidler ut fra en prinsipiell synsvinkel. Poenget må være at det er sammenheng i de statlige styringssystemene, og at de utformes med nødvendig respekt for lokale tilpasninger og behov der dette er naturlig.

STATUS FOR DET REGIONALE FORVALTNINGSNIVÅ

Hva er så status for det regionale forvaltningsnivå i dag? Jeg skal ikke våge meg frempå med omfattende analyser eller på noen måte foregripe det som skal skje senere i dag. Likevel prøver meg likevel med følgende tilstandsbeskrivelse: I grove trekk kan det se ut som om debatten om regional forvaltning i Sverige og Finland og til en viss grad i Danmark er fokusert på en styrking av det folkevalgte regionalnivået, både gjennom opprettelsen av nye folkevalgte regionale organer (Finland og Sverige) og gjennom en overføring av oppgaver fra den statlige regionalforvaltning.

I Norge - som jeg kjenner betydelig bedre - har det i lengre tid pågått en livlig debatt om organiseringen av det regionale styringsnivået. I sentrum for diskusjonen er spørsmålet om fylkeskommunens videre skjebne. Fra mange hold blir fylkeskommunen kritisert, både for hvordan den utfører pålagte oppgaver innenfor tunge velferdssektorer som helse og utdanning, men også for å være et uinteressant politisk organ. Det siste momentet er reflektert i en stadig synkende valgdeltakelse i fylkestingsvalg som var nede i 58 % på landsbasis ved kommune og fylkesvalgene i 1995. At legitimiteten til dagens norske fylkeskommune er lav fremgår også av en undersøkelse som ble foretatt for noen år siden. Etter denne sier 60% av ordførerne og rådmennene, nesten 70% av bedriftslederne og fagforeningslederne, og hele 86% av lederne i statlig forvaltning på fylkesnivået seg uenige i påstanden om at fylkeskommunen bør beholdes slik den er i dag. Samme undersøkelse tyder på at fylkeskommunens demokratiske legitimitet blir lavt vektlagt. Snart 25 år etter at fylkeskommunen ble fornyet med direkte valgt fylkesting som et sentralt element vil altså mange konkludere at fylkeskommunen som demokratisk organ ikke har svart til forventningene. På den annen side viser det seg i flere undersøkelser at publikum er gjennomgående fornøyd med de tjenester fylkeskommunene yter.

Det hevdes kanskje med rette at fylkesnivået som administrativt nivå mangler en velutviklet eller klar idé. Mye er sagt og mye er tenkt om staten og den sentrale stats legitimitet. Likeledes er det kommunale selvstyre forankret i verdier som lokal frihet, effektivitet i oppgaveløsning og lokalt demokrati. Fylkesnivået er sammensatt av statlige og folkevalgte organer, men hva er ideen bak den blanding av politiske og administrative organer som finnes i fylkene? Og hva betyr utformingen av fylkesnivået for oppgaveløsning, utvikling og demokrati? I Norge har vi lenge hatt en delt modell på fylkesnivået, med en adskilt fylkeskommunal og statlig del. Det som slår meg med diskusjonen om fylkesnivåets utforming, er mangelen på systematisert kunnskap og analyse.

Mange av de sentrale utfordringer for utvikling og velferd utspilles i dag på regionalt nivå. Ofte oppleves staten sentralt for fjern, mens kommunene blir for små. Regionnivået er et bindeledd mellom det lokale og det sentrale. Et bindeledd mellom sektoravveining og helhetstenkning. Et bindeledd mellom nasjonal styring og lokal mobilisering. Den territorielle dimensjon - og herunder den regionale forvaltning - er en nervetråd i samfunnsmekanismen i de fleste land, og ikke minst i langstrakte Norge.

Ett trekk ved mellomnivået i europeiske land er at nivået generelt kan ses som en møteplass for sektorer og forvaltningsnivåer. Noe av dette har gitt seg uttrykk i generalistorgan - både med basis i regionale valg (av typen fylkeskommune) og med basis i nasjonalstatlig representasjon (av typen fylkesmann). Mellomnivået hviler gjennomgående på en kombinasjon av selvstyreverdier og av nasjonalstatsverdier.

FYLKESKOMMUNE - FYLKESMANN

Debatten går for tiden høyt i Norge om særlig fylkeskommunens fremtid og eksistens. På samme måte stilles det spørsmål ved sider av fylkesmannsinstitusjonens rolle som bindeledd mellom stat og kommune. Fylkesmenn har vi hatt siden 1685 og fylkeskommunen fra 1837. Begge virker slik sett robust nok. Fylkeskommunen som et organ forankret i direkte valg har imidlertid en kortere historie.

Den norske regjering tar spørsmålet om den regionale forvaltningsutvikling og fylkeskommunens fremtid alvorlig. Det er liten tvil om at vi trenger et regionalt organ under folkevalgt kontroll, med ansvar for tjenesteproduksjon og til å dekke regionale utviklingsoppgaver som ikke kan løses innen den enkelte kommune. Det er heller ikke særlig tvil om at vi trenger et styringsledd mellom staten sentralt og kommunesektoren for å sikre at nasjonale mål og hensyn blir godt ivaretatt. Disse vanskelige spørsmål ligger nå på Oppgavefordelingsutvalgets bord. Dette utvalget skal innen 30. juni 2000 evaluere dagens norske oppgave- og funksjonsfordeling. Deretter vil disse spørsmål bli behandlet av Regjeringen og Stortinget.

HVORFOR KONFERANSE

Hvorfor så en nordisk konferanse om regional forvaltning? Den felles nordiske historie har som vi alle vet lange røtter og vever landene sammen på ulike måter. I internasjonal sammenheng pleier man å fremheve likheten mellom de nordiske land, også når det gjelder politikk og forvaltning på lokalt og regionalt nivå. Det er kanskje derfor ikke tilfeldig at det i nå pågår reformprosesser om utforming av det regionale forvaltningsnivå og diskusjoner om oppgaver og oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene både i Danmark, Finland, Sverige og Norge. Selv om disse prosessene befinner seg på ulike stadier, og det finnes både likheter og ulikheter med hensyn til utgangspunkt og innhold danner de pågående nasjonale prosesser et godt utgangspunkt for å møtes på tvers av de nordiske grenser for å dele erfaringer, foreta sammenligninger - ja rett og slett, lære av hverandre!

Det er på denne bakgrunn at vi fra norsk side har tatt initiativ til denne konferansen. Konferansen har to hovedinnfallsvinkler - den første, som vi vil beskjeftige oss med i dag, retter oppmerksomheten mot de regionale oppgavers organisering - med både nordiske og europeiske perspektiver: Hvilke oppgaver dreier det seg om? Hvilke organ ivaretar oppgaveløsningen? Hvordan avstemmes statlige styringsbehov med det lokale og regionale selvstyre? Sist men ikke minst vil oppmerksomheten rettes mot de nasjonale reformprosesser som nåfinner sted: Hva er bakgrunnen for at regionnivået reformeres? Hva er innholdet i reformene? Hvilke overordnede hensyn og behov legges det vekt på? Sentralt plasserte ministre fra de respektive land vil trekke opp perspektivene og dermed gi oss et innblikk i de pågående prosesser.

Den andre innfallsvinkelen til konferansen, som vil bli hovedtema i morgen, fokuserer mer eksplisitt på statens rolle og organisasjon på det regionale nivået. Hvilke konsekvenser har styrkingen av folkevalgte regioner for den statlige regionalforvaltningen. Og hvordan skal statsinstitusjonene forholde seg til utviklingen av lokal- og regionaldemokratiet: Er de medspillere eller motspillere? En hovedtema blir å belyse hvordan de nordiske land har valgt - og velger- å utforme sin statlige regionalforvaltning som svar på de komplekse oppgaver og omgivelser en i dag står overfor.

Det er vårt ønske at konferansen vil bidra til erfaringsutveksling og læring på tvers av landegrensene. Vi tror at det kan være fruktbart - også for en forståelse av egen situasjon - å ha hele Norden som utgangspunkt for en diskusjon om den regionale forvaltnings utforming, og hvordan ulike reformer og hensyn uttrykkes i våre respektive land. Det er derfor ikke tilfeldig at svært mange av dere som er til stede i dag er sentralt plassert i reformarbeidet i hjemlandet. Deltakelsen er i hovedsak knyttet til de statlige forvaltninger sentralt og regionalt, som har særlig ansvar for utvikling av det regionale styringsnivå og for iverksetting av de løsninger som velges. Vi håper at disse to dagene vil gi dere impulser og perspektiver som oppleves som relevante i forhold til den nasjonale kontekst hver enkelt av dere står i, og at konferansen på denne måten kan bidra - som det heter i programmet - til et bredere og bedre kunnskapsgrunnlag for de nasjonale prosesser.

Ved flere anledninger har jeg registrert at norske medier ynder å fremstille det nordiske samarbeidet som en saga blott. Det blir hevdet at dansker, finner og svensker nå utelukkende ser mot Europa, mens det nordiske samarbeidet gis laveste prioritet. Oppslutningen om denne konferansen viser at så ikke er tilfelle.

På en konferanse om regional forvaltning i Norden er det likevel viktig å understreke at Norden selv er en region i Europa, en region med et unikt fellesskap, - både med hensyn til historie, språk og kultur, som er blitt utviklet gjennom århundrer. Det er jo nettopp dette fellesskapet som gjør at vi kan samles her i Oslo for å utveksle erfaringer og meninger om den interne forvaltningsorganisering i våre land på en meningsfull måte. Det nordiske samarbeidet står fremfor store utfordringer, blant annet som en følge av at vi har valgt forskjellig tilknytning til EU, men det er min overbevisning at det grunnleggende samholdet og samarbeidet i Norden vil bestå, og jeg håper at denne konferansen også kan være et bidrag i så måte.

Med disse ord har jeg gleden av å åpne og å ønske lykke til med konferansen!

Lagt inn 22. oktober 1998 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen