Innlegg av statssekretær Janne Haaland Matlary

OSSE - fra konferansesekreteriat til feltorganisasjon

Bolkesjø, 25.-26. mars 1998

Det har bare passert tre år siden medlemslandene bestemte at OSSE ikke lenger skulle være en konferanse, men en organisasjon. På denne korte tiden har OSSEs virksomhet endret seg nesten til det ugjenkjennelige. OSSE har skiftet fra ens møteromstilværelse til aktiv handling i felten. En god andel av de grå dressene er blitt byttet ut med mer komfortable klær, som egner seg bedre til feltarbeid. I mitt bidrag til dette Bolkesjø-seminaret vil jeg gjerne forsøke å konsentrere meg om OSSEs operative virksomhet. Med det mener jeg; hva kan OSSE bidra med konkret i de utsatte områder, for å fremme fred. demokratifremmende tiltakene.

La meg i utgangspunktet nevne noen data:

OSSE har idag ca. 450 medarbeidere felten, og de er fordelt på delegasjoner i 12 medlemsland. I tillegg deltar OSSE aktivt ved valg med observatørlag i stadig flere medlemsland. I år tar OSSE sikte på å være tilstede ved minst 12 lokalvalg, president, eller parlamentsvalg og mer enn 1000 langtids- og korttids observatører oppnevnes.

Norge har for tiden 23 sendelagsmedlemmer i 6 land, og vi vil gjøre vårt beste for å bidra med valgobservatører ved samtlige valg som er aktuelle for OSSEs oppsyn.

Aktivitene i Bosnia Hercegovina har hittil vært den mest utfordrende oppgaven OSSE noen gang har tatt på seg. Det har vært den største feltoperasjonen for OSSE, og den dyreste. Sendelagsvirksomheten innenfor det tidligere Jugoslavia, som også omfatter sendelaget i Kroatia, kan på mange måter betraktes som et mikrokosmos av alle de viktigste aspektene ved OSSEs rolle idag. Arbeidet omfatter:

- Konfliktforebygging, - krisehåndtering, - postkonflikt gjenoppbygging, - valgovervåking, - våpenkontroll, - den humanitære og den økonomiske dimensjon, - nasjonale minoriteter og tillitsskapende tiltak.

Bosnia, på samme måte som Albania, kan ansees som situasjoner der medlemslandenes even til å svare fler-institusjonelt testes. OSSE-sendelagene i disse to landene er godt bevis på at mangesidige konflikter krever mangesidige svar. Disse svarene, eller tiltakene, må inneholde flere komponenter som ikke bare har som mål å gjenopprette orden, men også legge til grunn mulighetene for gjenoppbygging. Stadig oftere har denne type flerspekteret internasjonal innsats i et kriseområde politi som en komponent, og det vil jeg komme tilbake til, men som i Bosnia og noen andre områder, kan de også ha en militær komponent.

Vi tør ennå ikke være helt sikre på om Dayton-avtalen virkelig har vært en suksess, og at langsiktig fred virkelig er oppnådd for Bosnia og Hercegovina. OSSE-sendelaget i Bosnia og Hercegovina har vært engasjert i tre hovedområder: Forberedelser og gjennomføring av valg, bistå i demokratioppbygging, observere menneskerettighetssituasjonen og bistå i forhandlinger om våpenkontroll og tillitsskapende tiltak. Bosnia og Hercegovina utenriksminister; Dr. Jadranko Prlic’, har uttalt at denne OSSE-virksomheten etterhvert er å anse som et kroneksempel på hvordan OSSE er istand til å håndtere så kompliserte situasjoner.

Særlig de positive signalene om hva man foreløpig har oppnådd i oppfølging av våpenreduksjons-avtalen, dvs. Dayton-avtalens art. V, er oppløftende. Dette arbeidet ble inntil nylig utført under General Vigleik Eides kloke ledelse, og stafettpinnen har nå gått videre til den franske ambassadør Henry Jacolin.

De nylig avholdte lokalvalgene i Bosnia Hercegovina og parlamentsvalget i Republica Serbska, ble overvåket av OSSE, og har hatt meget stor betydning for den demokratiske utviklingen. Valgene var ikke perfekte. Men, var de gode nok ? Flere svakheter ble rapportert, likevel, var det allmen oppslutning blant observatørene om at valget burde godkjennes. Vi har eksempler fra valgovervåking i andre land hvor OSSE har måttet foreta en kritisk og ganske nedslående vurdering av valgopplegget og gjennomføringen. Flere OSSE-rapporter fra slike valg peker på følgende problemer: mangel på erfaring, tekniske vanskeligheter, mangel på ytringsfrihet og kontroll av media. Det er ikke vanskelig å se for seg at valgobservatør-teamet kan komme i et dilemma. Teamet skal først foreta en nøktern vurdering av hva det ser, hører og opplever og en rapport blir utformet. Grunnleggende spørsmål vi møter er:

• Kan de observerte uregelmessigheter ha påvirket utfallet i vesentlig grad?
• Dersom ikke, vil det utifra en helhetsvurdering være hensiktsmessig å underkjenne valgen ?

Det nylig avholdte valget i Armenia er et godt eksempel på at OSSE har befunnet seg i et slikt dilemma. Observatør-teamets konklusjoner etter første valgrunde på ny president var kritisk. Det ble konkludert med at 15% av stemmene ikke var korrekt avgitt, og man advarte med at noe slikt ikke kunne bli tolerert i annen valgomgang, som skal finne sted 30. mars. OSSE-sendelagets konklusjoner har vakt debatt og kritiske kommentarer blant presidentkandidatene i Armenia.

Går vi tilbake til Bosnia Hercegovina, ser vi at det har vært avholdt mange valg i løpet av de siste to årene: Først president- og parlamentsvalget i Bosnia Hercegovina, president og nasjonalforsamlingsvalget i Republica Srpska og valg i Føderasjonens 10 kantoner i 1996. I 1997 ble valg på kommunestyrer og nytt valg på nasjonalforsamlingen i Republica Srpska avholdt. OSSE hadde hovedansvaret for gjennomføring av alle disse valgene, og selv om de slett ikke kan karakteriseres som perfekte, så har de etter mitt syn vært helt avgjørende, og en milepæl i dette landets meget vanskelige ferd mot demokrati og en lysere framtid. OSSEs oppgaver er imidlertid ikke avsluttet med dette. Det å installere de valgte representantene i de respektive kommunestyrene, er antakelig den vanskeligste delen av valgprosessen, og betyr nå det neste steg videre i arbeidet med å bygge demokratiske institusjoner. Fra norsk side legger vi stor vekt nettopp på denne perioden i utviklingen, og vi har ved flere anledninger gitt til kjenne at OSSE-sendelaget i enda sterkere grad enn det gjør idag, bør styrke sin virksomhet for demokratifremmende tiltak, både kvantitativt og kvalitativt.

La meg avslutningsvis i omtalen av OSSEs arbeid med valgbistand og valgovervåking, at det er liten tvil om at dette bør være et høyt prioritert arbeidsområde for organisasjonen også i fremtiden. Erfaringene fra Bosnia Hercegovina kan nå brukes i mange land. Jeg nevnte Armenia. I Moldova ble det arrangert parlamentsvalg 22. mars og i Ukraina blir det presidentvalg 29. mars. I alle disse landene deltar OSSE aktivt med en observør-gruppe og vi fra norsk side har representanter i alle tre gruppene. Vi har stor tiltro til den norske eksperten, Kåre Vollan, som nå har hovedansvaret for å koordinere OSSEs valgaktiviteter.

Når vi blir spurt hva som er OSSEs sterkeste side sånn rent generelt, så svarer vi ofte: Organisasjonens fleksibilitet. Både mandatet og virksomheten til OSSE-sendelaget i Bosnia Hercegovina er et godt eksempel på dette. Sendelaget har allerede gått mye lengre enn hva man opprinnelige hadde i tankene da mandatet ble vedtatt og man har ikke tenkt å avslutte ennå. Ifølge ambassadør Frowick, tidligere sendelagsleder, så har sendelagets aktiviteter brakt med seg mange flere positive endringer i retning av positiv pluralisme enn hva man hadde forventet. Dette hadde man kanskje ikke lyktes med i samme grad, dersom man arbeidet utfra et rigid mandat, som krevet politisk behandling i Det permanente råd, hver gang justeringer skulle foretas. Faren ved et altfor tøyelig sendelagsmandat ligger imidlertid i at det er vanskelig å få dem avsluttet. Det vil altfor ofte være nye oppgaver, hvor støtte fra det internasjonale samfunn, eksempelvis gjennom OSSE, er ønsket.

Tar vi fortsatt utgangspunkt i Bosnia Hercegovina som eksempel, så oppdager vi at det å overvåke menneskerettigheter og bygge opp rettssystemet er conditio sine qua non for at flyktninger skal kunne vende tilbake og for at det kan bygges en langvarig fred i et konfliktområde. OSSE er for all del ikke den eneste organisasjonen som arbeider med overvåking av menneskerettigheter, heller ikke i Bosnia Hercegovina. Det er en utfordring til oss som politiske myndigheter i et medlemsland å bidra til at det blir en fornuftig arbeidsdeling mellom de forskjellige organisasjonene. Samarbeidet mellom OSSE og Europarådet har blitt styrket i løpet av de siste årene. Det er likevel fremdeles noen uklarheter med hensyn til arbeidsdeling, særlig når det gjelder arbeidet i felten. Europarådet har unik juridisk kompetanse og muligheter til å behandle enkeltsaker. Dette er denne organisasjonens komparative fortrinn, om man vil. Dette er etter mitt syn områder hvor OSSE burde kunne utnytte Europarådets kapasitet bedre enn idag gjennom styrket samarbeid. Ser man etter hva som kan være OSSEs komparative fortrinn, så vil jeg særlig peke på at medlemslandene har forpliktet seg til å akseptere at OSSE har direkte kontakt, og samarbeider med forskjellige grupper innenfor deres grenser. Det skal ikke være behov for å søke tillatelse til et slikt aktivt feltarbeid, så lenge man holder seg innenfor de forpliktelsene som er nedfelt i OSSE-dokumentene, og som medlemslandet har sluttet seg til. En slik frihet til å operere ser man ikke i like stor grad hos andre internasjonale organisasjoner, og denne retten er en klar fordel i håndtering av interne konflikter og oppfølging av menneskerettighetene. Etter min vurdering bør OSSE-sendelagenes kapasitet utnyttes mer bevisst for å gjøre mer ut av denne klare fordelen. Jeg har imidlertid stor respekt for hvordan ambassadør Frowick i sitt sendelagsarbeid i Bosnia Hercegovina la vekt på arbeidet med å forsone religiøse ledere og religiøse samfunn. Det er et godt eksempel på hvordan OSSE, gjennom sitt feltarbeid kan nå fram til forskjellige grupper og bistå dem i oppbygging av et demokrati.

Forutsetningen for lykkes med oppbygging av et nytt rettsvesen, er at det finnes en ordensmakt, et politi, som nyter respekt og som håndhever sin oppgave rettferdig og i henhold til gjeldende standarder. Internasjonale politistyrker er blitt et stadig viktigere instrument i konflikt-situasjoner og post-konfliktsituasjoner for å bistå i oppbygging av lokalt politi og styrke deres troverdighet. FN har mange års erfaring med dette, VEU er i ferd med å utvikle sin ekspertise på området og EU-landene diskuterer om dette er et fredsfremmende instrument som skal opprettes i EUs regi. OSSE har for første gang fått ansvaret for en politistyrke i Øst-Slavonia som skal opprettes etter at FN avslutter mandatet for UNPSG 15. september i år.

Fremtidige krav til politistyrker i fredsoppdrag er blitt et aktuelt tema etter erfaringer, ikke minst fra Bosnia-Hercegovina. Ulike opsjoner vurderes, fra ren overvåking og opplæring av lokale politistyrker til et mer robust mandat hvor bevæpnede politistyrker selv står ansvarlig for ro og orden. OSSE er iferd med å påta seg ansvaret for et politioppdrag av den mer tradisjonelle karakter: "Monitoring and training". Avhengig av erfaringene fra Øst-Slavonia kan dette ansvarsfeltet utvikles til å bli et viktig arbeidsområde for OSSE. Det vil vise seg om medlemslandene er villige til å satse ressurser på å gjøre OSSE profesjonell. Gjennomføring av politioppdrag av mer robust karakter vil sette store krav til organisasjonen. Etter mitt syn bør mindre grupper/enheter av internasjonale militærstyrker eller polititjenestemenn, i felt ikke utstyres med våpen. Et mandat som krever at den internasjonale tilstedeværelsen er bevæpnet, krever en internasjonal styrke av en viss størrelse, hvor en egen kommando- og kontrollstruktur er påkrevet. Idag er ikke OSSE beredt til dette.

Bygging av et langsiktig demokrati krever også andre innsatsfaktorer. Ser vi for eksempel på hva som bør inngå i arbeidet for å bygge varig demokrati i OSSE-medlemslandene i Sentral-Asia, så finnes et bredt spekter av utfordringer, både politiske og økonomiske. Jeg refererer her til: Usbekistan, Kirgisistan, Kasakstan, Tadsjikistan og Turkmenistan.

Sentral-Asia utgjorde tidligere i historien et bindeledd mellom Øst og Vest. Man kan si at området utgjorde en gjensidig utveksling og berikelse av forskjellige kulturer, religioner og sivilisasjoner. Historien viser imidlertid også at området utgjorde episentrum for sjokkhendelser som fikk destruktive konsekvenser for Europa. Sentral-Asia står idag overfor nye problemer og nye former for trusler, og også denne gangen kan det få negative følger for Europa. For befolkningen i dette området er demokrati at relativt nytt ord. Men, ifølge de OSSE-dokumenter som disse landenes myndigheter har undertegnet, har befolkningen krav på demokrati. Demokrati er også blitt en forutsetning for å skape langsiktig stabilitet i regionen. Gjennom OSSE har vi muligheter til å bidra til at prosessen lykkes. Det vil ha stor betydning for befolkningen i området, og det har betydning for oss i Europa på sikt. OSSE har etablert et liaison-kontor i Tashkent som foreløpig har ansvaret for organisasjonens demokratifremmende tiltak i hele området. Et tidligere norsk sendelagsmedlem i Tsjetsjenia arbeider nå ved kontoret, med særlig ansvar for menneskerettighetstiltak.

Men, som jeg nevnte, så er økonomisk fremgang i de sentral-asiatiske landene en av forutsetningene for å lykkes, også politisk. OSSE er ingen rik organisasjon som kan drive klassisk bistandsarbeid på linje med for eksempel UNDP. Større aktivitet for OSSE i felten, både med hensyn til valgsamarbeid, demokratifremmende tiltak og overvåking av menneskerettigheter, krever imidlertid at det bygges ut feltkontorer i flere områder. Vi ser klart at det er begrenset hva OSSEs medlemsland er villig til å betale for bl.a. å kunne bygge ut denne siden av virksomheten. Vi må derfor være realister når vi skal vurdere OSSEs operative framtid, og det er heller ikke norsk politikk å skulle omgjøre OSSE til å bli en bistandsorganisasjon. Likevel vil jeg friste meg til å hevde at OSSEs praktiske arbeidsinstrumenter i felten kan og bør videre utvikles til å bli mer profesjonelle. Det må stilles krav til feltaktivitetene at de må nå begge målgruppene: nemlig Myndighetene, nasjonale og lokale, - og befolkningen, blant annet representert gjennom frivillige organisasjoner.

Blant de demokratifremmende tiltakene OSSE er engasjert i, vil jeg spesielt nevne arbeidet med å få etablert ikke-statlige, frivillige organisasjoner i land med mangel på demokratisk erfaring. Spennende arbeid er igang i landene i Sentral-Asia for at det skal bli etablert representative frivillige organisasjoner, og for å skape en naturlig dialog mellom disse og myndighetene. Jeg er glad for å kunne si at Utenriksdepartementet har gitt tilsagn om økonomisk støtte til denne virksomheten. Jeg vil også benytte anledningen til å nevne at Norge på vegne av det polske formannskapet i år har påtatt seg oppgaven som NGO-kontakt, og vår OSSE-delegasjon i Wien har utformet et godt program for dette kontaktarbeidet utover i året.

Kjære forsamling,

La dette være mitt innspill til en forhåpentligvis konstruktiv debatt om OSSEs framtid. Organisasjonen er i en rivende utvikling, og av og til må vi, på linje med andre medlemsland medgi at den endrer sine oppgaver i praksis, raskere enn de ansvarlige for å utvikle organisasjonen klarer å henge med. Jeg håper at nettopp denne anledningen her kan utnyttes til å tenke litt rundt OSSEs framtid, - særlig med hensyn til organisasjonens felt-oppgaver.