Politisk rådgiver Olav Kjørven

Åpningsinnlegg for urfolkskonferansen

4. mai 1999 (sjekkes mot framføring)

Bistanden tar sikte på å stimulere og forsterke endrings- og utviklingsprosesser. Slike prosesser kan ofte være både vanskelige og smertefulle. Få grupper står i denne sammenheng overfor større og mer dramatiske utfordringer enn urfolk.

Norges bistandssamarbeid spenner over et mangfold av kulturer. De utfordringer urfolk står overfor har mange felles trekk, men vil også være svært ulike ut fra kulturelle, politiske og økonomiske forhold i det enkelte land. Urfolk i Sør- og Mellom-Amerika og i Asia kjemper for eksempel for sine rettigheter hvor de er marginalisert, og har vært det i lang tid. I mange afrikanske land - med stort etnisk mangfold – er situasjonen mer uavklart og labil.

I flere land pågår det prosesser som gjør at ”nye grupper” risikerer å bli marginalisert. Norges innsats, enten det er gjennom bistandssamarbeidet eller på annen måte, må forholde seg til denne dynamiske virkeligheten. Samtidig som målene og prinsippene for vårt engasjement står fast, må virkemidlene variere. Vår innsats for urfolk gjennom bistanden avspeiler dette.

Urfolkstiåret

Urfolkstiåret, 1995 – 2004 er nå snart halvveis. Norge ga sin fulle støtte til at tiåret ble etablert og arbeider aktivt for å bedre urfolks situasjon. Flere har imidlertid pekt på at det mangler en mer helhetlig tilnærming fra norsk side. Dette seminaret er et ledd i arbeidet med å rette på dette.

ILO konvensjon 169

Norge var tidlig ute med å ratifisere ILO konvensjon 169. I lys av de vurderinger som nå gjøres av Justisdepartementet i forbindelse med Samerettsutvalgets innstilling ber jeg om forståelse for at jeg ikke berører denne konvensjonen i mitt innlegg.

Evalueringen av det norske urfolksprogrammet

Det gis i dag støtte til urfolk gjennom mange ulike kanaler for norsk bistand. Et av de viktigste redskapene i denne sammenheng er Det norske urfolksprogrammet, som ble evaluert i løpet av 1997/98. Bakgrunnen for evalueringen var et ønske om å få foretatt en uavhengig vurdering av et program som opprinnelig ble startet i 1983, og som fra 1991 har vært administrert av Forskningsstiftelsen FAFO.

Evalueringen gir verdifull informasjon om resultater, relevans, måloppnåelse, kostnadseffektivitet og virkning av de aktiviteter som er finansiert gjennom programmet. Jeg går ikke inn på dette her da jeg forutsetter at rapporten er kjent for dere. Evalueringen har også presentert og kategorisert Norges økonomiske støtte til urfolk i perioden 1990-1996. Evalueringsrapporten oppsummer norsk politikk i forhold til urfolk slikt det har vært uttrykt i stortingsmeldinger, i FN og i andre internasjonale fora. Evalueringen har også vurdert mulige administrative modeller for Norges videre støtte til urfolk.

Evalueringen peker på at mangelen på en overordnet norsk ”tverrgående” strategi for den store mengde tiltak, inkludert urfolksprogrammet, men også andre statlige og frivillige organisasjoners programmer, hindrer synergi mht. til effektivitet, ekstern profil og sammenheng i den norske bistanden til urfolk. Rapporten peker på mangel på kommunikasjon, samarbeid, erfaringsutveksling og læring mellom de ulike aktørene. For å bøte på dette foreslås at det utarbeides en overordnet politikk eller strategi som retningsgivende for bistanden til urfolk. Det foreslås også at det etableres et forum hvor det norske miljøet kan møtes for å diskutere urfolkspolitikk.

Oppfølgingen av evalueringsrapporten har vært drøftet inngående i Utenriksdepartementet. Det kan virke besnærende å lage en strategi for å bøte på noe som oppfattes som svakheter med dagens system. Men det reiser også spørsmål ved hvor mange strategier man skal ha, og hvor mange strategier det er mulig å forholde seg til i utviklingssamarbeidet. Departementet har kommet til at det er hensiktsmessig å utarbeide en oppfølgingsplan for arbeidet med urfolk. Gjennom denne vil støtten til urfolk struktureres og synliggjøres. Videre vil arbeidet med den handlingsplanen for menneskerettigheter som nå er under arbeid og ventes framlagt til høsten også bidra til en drøfting av Norges forhold til urfolk både i det bilaterale og det multilaterale utviklingssamarbeidet.

Bistand til urfolk

Sammenligner vi norsk støtte til urfolk i henholdsvis 1996, som er de tall som finnes i evalueringsrapporten, og til anslag for 1999, finner vi at det har foregått en økning på over sytti prosent over denne tre-års perioden. Det viser en klar prioritering av urfolk i det norske bistandsbildet, selv uten den koordinerte innsatsen som evalueringsrapporten anbefaler. Det at har vært en økning uten det samlede grep om innsatsen som evalueringen etterlyser kan jo bety at oppfølgingen av de generelle målsettingene for norsk bistand også i tilstrekkelig grad ivaretar hensyn til urfolk i bistanden.

Jeg tror likevel at en oppfølgingsplan vil bidra til å styrke sammenhengen i de norskfinansierte aktivitetene og bidra til bedret effekt både der vi deltar i det politiske arbeidet for å bedre vilkårene for urfolk og i saker av mer bistandsmessig karakter. Videre er det ønskelig å oppnå mer praktisk koordinering av innsatsene til de forskjellige norske og norsk-finansierte aktørene – både bilateralt, multilateralt og organisasjonsmessig – samt en forsterket synergi mellom de mange aktivitetene. Vi har nok mye å lære av andre aktører som er engasjert i disse spørsmålene.

Vi må i bistanden hele tiden stille kritiske og kanskje vanskelige spørsmål for å forsikre oss om at bistandsmidlene blir brukt på den mest hensiktsmessige og effektive måten. Vi må sikre oss at de løsninger vi velger, når hensikten er å støtte urfolk, er de som først og fremst kommer urfolk selv til gode. Er det kostnadseffektivt at mange norske organisasjoner skal alle arbeide med et variert utvalg av partnere i et gitt land ? Det vil være tilfeller der fordelene med å støtte en bred flora av organisasjoner og aktiviteter mer enn motveies av de samlede administrasjonskostnadene en slik ordning medfører. Som dere alle er klar over, koordinering er ikke bare et moteord i bistandsterminologien, men har også et reelt innhold. Det medfører administrasjonskostnader ikke bare for de norske organisasjonene, men også for de lokale partnere, som skal forholde seg til flere aktører på giversiden og blant annet generere rapporter for dem alle.

Samtidig vil en lokal samarbeidspartner som har tilgang til mange norske finansieringskilder under dagens ordning nødig gi opp noen av sine såkalte sugerør inn til de forskjellige giversekkene. Her ligger en viktig utfordring, ikke bare for Utenriksdepartementet og NORAD, men også for alle de norske institusjoner og frivillige organisasjoner som deltar i dette arbeidet. Det bør foretas en bedre koordinering og fordeling av arbeidsoppgavene. Oppgavene som står i kø for å løses vil alltid overstige de bistandsmidler som står til rådighet. Alle forvaltere av midler har et felles ansvar for å påse rasjonell bruk av knappe ressurser.

I oversikten som er laget over samlet norsk støtte til urfolk er det benyttet vide definisjoner. Det som den enkelte organisasjon selv definerer som urfolkstøtte er inkludert. Også støtte til prosjekter der urfolk inngår som en del av målgruppen er tatt med.

Vi må være oss bevisst at støtte som tillater urfolk å beholde egne særpreg og kultur har en annen funksjon og resultat enn støtte til urfolk med hensikt å assimilere dem inn i storsamfunnet i landet der de lever, eller støtte som har til hensikt å gi dem alternativer til deres tradisjonelle levemåter og inntektskilder. Støtte til assimilering vil kunne føre til at de utraderes som et eget folk.

Forskning og kunnskapsformidling om urfolks situasjon er selvfølgelig viktig. Departementet setter pris på det engasjement som vises i ulike forskningsmiljøer og har i noen grad vært med på å bidra finansielt til at det bygges opp norsk kompetanse på feltet. Vi trenger norsk kompetanse både fordi vi har behov for å benytte norske forskningsmiljøer som rådgivere og konsulenter, og fordi forskere gjennom sitt internasjonale nettverk er med på å utvikle ny kunnskap. Denne kunnskapen vil også kunne tjene som nyttig grunnlag for norsk politikkutvikling og er en forutsetning for slik utvikling.

Det er også viktig at norske miljøer bidrar til at det bygges opp kompetanse i utviklingsland, både om urfolks situasjon generelt og ved at urfolk selv får utdanning, kunnskap og egne forskningserfaringer som setter dem i stand til aktiv deltakelse i nasjonale beslutningsprosesser. I det nye forskningsprogrammet ”Utviklingsveier i sør” er det nettopp innvilget en søknad som vil bidra til kompetanseoppbygging både i Norge og i det sørlige Afrika.

Utenriksdepartementet ønsker også å vurdere det geografiske aspektet ved urfolksstøtte. I dag går over 90 pst. av støtten til Latin-Amerika, der Guatemala står i en særstilling. De resterende 10 pst. fordeler seg på Afrika (Namibia og Botswana) og Asia. Bistanden er i dag altså sterkt fokusert på Mellom Amerika. Dette kan ha med norsk kompetanse og interesse å gjøre, men det kan med rette stilles spørsmål om horvidt dette er i tråd med norsk bistandsstrategi. Bør man legge mer vekt på støtte til urfolk i områder hvor vi for øvrig er inne med bilateral bistand, slik at man kan benytte et bredere sett av virkemidler enn de som bare går direkte mot målgruppen.

Vurderinger av disse spørsmålene må foretas før departementet treffer beslutninger om retningslinjene for videreføringen av urfolksprogrammet.

Guatemala

I en omtale av norsk urfolksinnsats er det interessant å se på det norske engasjementet i Guatemala.

Norge var en viktig støttespiller for å finne fram til en fredelig løsning på den interne konflikten i Guatemala. Bistand ble i denne forbindelse brukt som et viktig virkemiddel. I perioden 1991-1996 ga Utenriksdepartementet således vel 7 mill. kroner i støtte til Kirkens Nødhjelps arbeid som tilrettelegger i fredsprosessen. Norge stilte umiddelbart etter undertegningen av fredsavtalen 23 mill. kroner til disposisjon for demobiliserings-, rehabiliterings- og reintegreringstiltak. Senere har omlag 80 pst. av den norske bistanden på ca.100 mill. kroner pr år gått til tiltak for å fremme fred, respekt for menneskerettighetene, demokrati og godt styresett. Det er også gitt betydelige norske midler til FNs verifikasjonsteam for implementering av fredsavtalen (MINUGUA). Støtte til gjennomføring av fredsavtalen omfatter bidrag til sosial og økonomisk utvikling; fred, demokrati og menneskerettigheter og støtte til kvinner og likestilling.

Norge har vært en av de viktigste bidragsyterne til arbeidet til Sannhetskommisjonen, som la fram sin rapport den 25. februar 1999. Arbeidet for å finne fram til en fredelig løsning på den guatemalanske konflikten og støtten til Sannhetskommisjonens arbeid må ses i sammenheng med innsatsen for å fremme urfolks rettigheter i Guatemala. Det er ingen tvil om at det var mayafolket som måtte betale den høyeste prisen i den 36-årige lange konflikten, der mer enn 200 000 mistet livet ifølge Sannhetskommisjonen, og der overgrepene var preget av en ekstrem grusomhet. Denne volden kan ikke bortforklares som utelukkende en konsekvens av den væpnede konflikten, men må ses i forhold til økonomiske og sosiale strukturer, rasisme, eskludering og manglende reformvilje som avgjørende for at konflikten oppstod.

Fredsavtaleverket og anbefalingene fra Sannhetskommisjonens rapport legger grunnlaget for et nytt og demokratiske Guatemala der reell deltakelse fra alle deler av befolkningen er idealet. Norge arbeider i dag for implemenering av fredsavtaleverket og har ovenfor guatemalanske myndigheter også sterkt understreket viktigheten av at anbefalingene i Sannhetskommisjonens rapporter følges opp, og uttrykt vilje til å bistå Guatemala i dette arbeidet. Foruten støtte til menneskerettighetsarbeid og

til reformer i statsforvaltningen, legges det innenfor det norske samarbeidet vekt på å støtte en rekke mayainstitusjoner samt UNICEF i deres arbeid med tospråklige utviklingsprogram. Norge gir også støtte til FNs utviklingsprograms urfolksprogram i Guatemala og til et Verdensbankfinansiert prosjekt som skal planlegge og gjennomføre tiltak for å støtte kvinners deltakelse i demokratiseringsprosessen i Guatemala. Videre er det et ikke ubetydelig engasjement gjennom NUFU-samarbeidet.

Andre aktørers bistand til urfolk

Det bistandsspolitiske rammeverket som våre danske naboer arbeider ut ifra, der fattigdomsorientering, kvinneaspektet, miljøhensynet og fremme av menneskerettigheter er de bærende elementer, er sammenfallende med våre egne prioriteringer. Danmark har hatt en strategi for urfolkstøtte siden 1994, som en oppfølging av 1993 som var FNs internasjonale år for verdens urfolk. Flere av målene Folketinget satte seg fore da strategien ble vedtatt, har det lykkes å oppnå. Den danske strategien skal evalueres i løpet av neste år og vil også kunne gi nyttig informasjon til Norges arbeid.

I Sverige har diskusjon nylig begynt om strategi for urfolksstøtte. Arbeidet ligger fortsatt i utredningsfasen, der den foreløpige konklusjonen er at som med menneskerettigheter, demokratisering og miljø vil urfolksspørsmålet innarbeides som en integrert del av all SIDA finansiering.

Utviklingsbankene er tunge bistandsaktører. Både Verdensbanken, Den interamerikanske utviklingsbanken (IDB) og Den asiatiske utviklingsbanken (ADB) har utarbeidet retningslinjer for hvordan urfolksspørsmål skal håndteres i bankenes operasjoner.

Verdensbanken var tidligst ute og lanserte i 1982 en første policy på dette området -”Tribal People in Bank-Financed Projects”. Hovedprinsippet i dokumentet var at Banken ikke ville bidra i finansieringsprosjekter som bevisst bidro til inngripen i land som ble benyttet av eller hadde bosettinger av urfolk, med mindre tiltak for ivareta hensynene til urfolk ble tatt - ”the Bank will not assist projects that knowingly involve encroachment on traditional territories being used or occupied by tribal people, unless adequate safegards are provided”. Dette dokumentet ble revidert i 1991 og har tittelen ”Indigenous Peoples”. Banken er nå i ferd med en ny revisjon. Norge har bidratt med kr. 370.000 i en forberedende fase av dette arbeidet ved å dekke utgifter til regionale og nasjonale konsultasjoner med urfolksgrupper og til internasjonale konsultasjoner med fagfolk og frivillige organisasjoner.

De andre bankene har også utarbeidet lignende retningslinjer. IDB har kommet lengst i prosessen med å integrere urfolkshensyn i sin virksomhet. I 1996/97 startet banken arbeidet med en strategi som skal gjøre banken mer pro-aktiv i urfolkspørsmål. Strategien vil rette seg mot tre områder:

• integrere urfolksspørsmål i bankens fattigdomsbekjempende operasjoner
• finansiere innovative prosjekter som i særlig grad er rettet mot urfolksspørsmål - for å rette opp den tradisjonelle skjevheten hva gjelder urfolks tilgang til ressurser og mulighet for samfunnsdeltakelse
• forsterke bankens interne evalueringsprosesser for å hindre og for å kompensere for at utviklingsprosjekter kan ha en negativ effekt på urfolk

De seneste årene har fire av utviklingsbankene; Verdensbanken, Den interamerikanske utviklingsbanken, Den asiatiske utviklingsbanken og Den afrikanske utviklingsbanken utarbeidet generelle policy-dokumenter vedrørende ”Involuntary Resettlement”. Også her er det IDB som er klarest i sitt språk rundt urfolksgrupper og etniske minoriteter. Generelt sett skal ikke banken støtte operasjoner som medfører ufrivillig folkeforflytting. I tilfeller hvor forflytting er helt uunngåelig, skal låntaker fult ut anerkjenne og kompensere for det berørte samfunnets tap av rettigheter.

Fra norsk side har man fulgt arbeidet med å utvikle disse retningslinjene. Policy-dokumentene har vært til høring i norske fagkretser, herunder Norad, Universitetet i Tromsø, Det norske urfolksprogrammet og konsulentmiljøet. De norske innspillene er blitt formidlet i styrebehandlingsprosessene gjennom de ulike nordiske valggruppekontorene. Departementet vil i fremtiden påse at vedtatte retningslinjer følges i bankenes operasjoner

I tillegg til ordinære kapitalpåfyllinger bevilger Norge øremerkede samfinansieringsmidler til Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene. Dette er en kanal som Norge benytter aktivt for å bidra til at virksomheten innrettes i tråd med norske utviklingspolitiske mål. Tradisjonelt sett har man lagt stor vekt på tiltak som fremmer kapasitets- og kompetansebygging både innad i bankene og i mottakerlandene på områder som Norge prioriterer høyt.

Foruten støtten til Guatemala har Norge gjennom Verdensbanken gitt støtte til et tiltak som i stor grad angår urfolk: ”World Commission on Dams” (WCD). Kommisjonen er uavhengig og bredt sammensatt, opprettet på bakgrunn av et initiativ fra ”World Conservation Union” (IUCN) og Verdensbanken, og skal over en toårsperiode vurdere store damanleggs utviklingsfremmende virkning, samt utvikle rådgivende retningslinjer for fremtidige damprosjekter. Kommisjonen vil adressere både generelle politiske problemstillinger og teknisk orienterte spørsmål relatert til vann og energi. Et av de sentrale områdene i denne sammenhengen vil være å belyse problemstillinger knyttet til urfolk. Nordmannen Tor Ziegler er av Verdensbanken ansatt som koordinator for dette arbeidet, og departementet holdes løpende orientert om kommisjonens fremdrift.

FN-systemet

UNDP – FNs utviklingsprogram - bistår med faglig bistand og prosjektfinansiering av utviklingsaktiviteter over store deler av verden. UNDP har ikke noe eget mandat for å støtte urfolk, men organisasjonen har flere engasjementer på området, særlig i sammenheng med en del miljøprosjekter. Urfolksaktiviteter tilpasses og bygges vanligvis inn i de nasjonale og regionale UNDP-strategiene der hvor dette er relevant.

I 1996 bevilget departementet 1 mill. kroner til UNDPs ”Indigenous Knowledge Programme” hvor formålet er å involvere urfolk og trekke på de kunnskaper de har om biologisk mangfold i det internasjonale samarbeidet.

For perioden 1993 – 1998 bevilget Norge i alt 7 mill. kroner til UNESCO – FNs særorganisasjon for utdanning, vitenskap og kultur - til ulike aktiviteter som tar sikte på å styrke lese- og skriveferdighetene blant kvinner som tilhører etniske minoriteter i Laos. Det ble etablert lokale utdanningssentre som er viktige for den uformelle utdanningen i området. Prosjektet i Laos har vært nært knyttet til utviklingen av et fjernundervisningsprogram som Norge også støtter.

Områder av strategisk betydning for ivaretakelse av urfolks interesser

La meg avslutningsvis ta for meg fem områder som jeg mener er av strategisk betydning for i hvilken grad urfolks interesser blir ivaretatt i utviklingsprosessene og som må stå sentralt i Norges tilnærming:

1. Demokrati og innflytelse.

Har urfolk formelt og praktisk mulighet til å la sin røst bli hørt når viktige beslutninger tas ? Og blir de lyttet til ? Er urfolk representert – direkte eller indirekte – når vi fører vår bistandsdialog med andre land? Gjennom støtte til demokratiseringsprosesser og utvikling av organisasjonsliv søker vi å bidra til at disse spørsmålene i økende grad kan besvares positivt. En utfordring til oss er at norske midler blir benyttet der de har størst virkning.

Vi er oss bevisst at et nasjonalt flertallsdemokrati, ofte med tyngdepunkt i en dominerende etnisk gruppe, på ingen måte er noen garanti for at urfolks interesser ivaretas på en forsvarlig måte. Norsk politikk bygger imidlertid på det grunnsyn at i et langsiktig perspektiv vil et samfunn med forankring i demokratiske verdier være det beste grunnlag for også å hevde urfolks rettigheter.

2. Godt styresett og ansvarlige myndigheter.

Dette omfatter bla. institusjonsutvikling, styrking av offentlig forvaltning og folkevalgte organer på nasjonalt og lokalt nivå. Regler for saksforberedelse og høring er elementer i dette. Ved større utviklingsprosjekter som kraft, veg eller industriutbygging må det gjennomføres konsekvensvurderinger for å sikre at alle sider ved tiltaket er vurdert. Styrking av utviklingslands egen kompetanse og forvaltningssystemer er nå en helt sentral del av norsk bistandstenkning.

3. Rettigheter.

Her har Norge gjort en betydelig innsats internasjonalt og representanten for Rettsavdelingen i departementet vil ta for seg de prosesser vi er involvert i i sitt innlegg. I tillegg må vi sikre at vi gjennom bistandsarbeidet bidrar til at internasjonalt vedtatt lover og regelverk følges opp.

4. Forvaltning av av naturressurser.

Urfolk har en unik rolle i forvaltnigen av naturressurser. Vi har sett hvordan prosjekter som truer natur og miljø også kan være en trussel mot urfolk. Programmet for Agenda 21, som refererer til urfolks rolle i en rekke sammenhenger, utgjør rammen for vår internasjonale innsats når det gjelder miljø og forvaltning av naturressurser.

5. Fordelingspolitikk og grunnleggende sosiale tjenester.

Vi ser at økonomisk og sosial marginalisering i mange utviklingsland har en klar etnisk dimensjon. Derfor er bl.a. utdanning, som vektlegges sterkt i bistandssamarbeidet, et særlig viktig virkemiddel i arbeidet for å styrke urfolks posisjon.

Avslutning

Evalueringsrapporten gir et godt grunnlag for det videre arbeid med urfolksspørsmål. Dette seminaret vil bidra til at departementet får del i de erfaringer og synspunkter som gjør seg gjeldende i det miljøet i Norge som er opptatt av og engasjert i urfolks situasjon i utviklingsland.

Det er ikke tilstrekkelig bare en med en bedre struktur og en større vektlegging på synliggjøringen av bistanden til urfolk. Vi må også sikre oss at vi yter kvalitativ god bistand, og at vi er relevante i forhold til de problemstillinger som er sentrale for urfolk.

I det bilalterale stat til stat samarbeidet må vi legge økt vekt på å integrere hensynet til urfolk mer bevisst i landstrategiarbeidet. I det multilaterale arbeidet må vi være pådrivere for en aktiv holdning fra disse organisasjonene til urfolks situasjon.

Jeg gleder meg til å høre på de neste innleggene. Jeg ser fram en interessant debatt og meningsutveksling som vil bidra til at det utarbeides en oppfølgingsplan for Norges forhold til urfolk som gavner dem det gjelder.