Utviklings- og menneskerettighetsminister Hilde Frafjord Johnson

Redegjørelse om humanitær bistand til Stortinget

21. januar 1999

Jeg vil i denne redegjørelsen legge fram en strategi for humanitær bistand, der 10 punkter for konkret oppfølging skisseres tilslutt. For å sette strategien inn i en sammenheng vil jeg først beskrive det endrete landskap den humanitære innsatsen må operere i.

1998 var et katastrofenes år.

• I Sør-Sudan rammet sulten med uhyggelig styrke og omfang. Dette ga støtet til den største hjelpeaksjon verden har sett på svært lenge.
• I Mellom-Amerika herjet den største naturkatastrofen på flere tiår. Ødeleggelsene etter orkanen Mitch sies å ha satt utviklingen i regionen en generasjon tilbake.
• I Europa var vi igjen vitne til at tusener ble drevet fra sine hjem. Denne gang i Kosovo. Og nå er situasjonen igjen meget foruroligende.

I Norge har vi lang tradisjon for å yte hjelp og bistand på et erklært humanitært, solidarisk grunnlag etter naturkatastrofer, miljøødeleggelser og i kjølvannet av krig og voldelig konflikt.

Tusener, ja kanskje millioner av menneskeliv er blitt reddet fra sultedøden gjennom hjelpeinnsats i flere omganger i Sahel-området og på Afrikas Horn. Vi var blant de første på stedet etter jordskjelvtragedien i Spitak i Armenia i 1989. Feltsykehuset vi satte opp er fortsatt i drift. I Bosnia har vi siden 1994, og mens krigen ennå pågikk, gitt nødhjelp, bygget boliger og rehabilitert sykehus for mange tusen mennesker. Da sultkatastrofen i Nord-Korea ble internasjonalt kjent i 1997 var vi på plass med matvareleveranser, særlig til barna. Hjelp er fortsatt nødvendig. I fjor høst responderte vi raskt på Mitch-katastrofen, og gjenoppbyggingen av landene er nå igang. Humanitær bistand nytter.

I 1992 bevilget Stortinget en milliard kroner til slike humanitære hjelpetiltak. Iår er bevilgningen i overkant av to milliarder. Over de siste sju årene er vår humanitære bistand med andre ord doblet. Denne bistanden utgjør nå litt under 20% av vårt samlede bistandsbudsjett. Dette er ikke fordi det er et politisk mål i seg selv å gi mer humanitær bistand. Det er fordi behovene bare øker og øker. Denne utviklingen må snus. Det er på tide at Stortinget drøfter den humanitære bistanden særskilt.

Sentrale utviklingstrekk

Idag utøves det meste av den humanitære bistanden i et vanskelig politisk landskap, ofte i områder der væpnet konflikt fortsatt pågår. Vi ser ikke bare ut til å stå overfor et nytt konfliktbilde, men også et nytt katastrofebilde. Dette har endret forutsetningene for det som tradisjonelt har vært kalt nødhjelp. Naturkatastrofer synes stadig mer å skyldes menneskets press på og inngripen i miljøet. De er derfor ofte delvis menneskeskapt. Voldelige konflikter er alltid en villet menneskelig handling. Villet av noen. Det har ført til omfattende menneskelige lidelser. Det har stilt oss overfor vanskelige avveiinger. Det har gitt oss nye utfordringer i bestrebelsene på å sikre at bestemmelsene i det internasjonale humanitære regelverk etterleves. Det har vist hvor viktig det er med effektiv internasjonal samordning av hjelpetiltakene.

La meg vise dette ved noen tall:

• Voldelige konflikter utspilles nå oftere innenfor snarere enn mellom nasjoner. Av de 101 væpnede konfliktene mellom 1989-96 var bare 6 mellom stater. De resterende 95 var borgerkriger i ulike former.
• Av de 27 konfliktene som i 1996 ble klassifisert som “omfattende væpnede konflikter” med mer enn 1000 drepte per år, hadde 22 et tydelig etnisk innslag.
• Under 1. verdenskrig var 5% av de falne sivile. Under den 2. steg dette tallet til 50%. I 1990-årene viser enkelte kilder at andelen sivile ofre i krig er økt til mellom 80 og 90%.
• I 1998 var rundt 30 millioner mennesker på flukt. Nær 14 millioner av disse er flyktninger i mer tradisjonell forstand. Stadig flere er internt fordrevne, dvs. på flukt i eget land.
• Siden den 2. verdenskrig har billige, masseproduserte håndvåpen drept langt flere mennesker enn de tyngre typer våpen som tradisjonelt anvendes ved militære trefninger.
• Rundt 26 000 personer drepes eller lemlestes av antipersonell-miner hvert år.
• De siste tiårene er naturkatastrofenes antall og omfang økt kraftig. I 1960-årene inntraff det 16 større naturkatastrofer. I 1980-årene var det 70. (En begivenhet omtales som en katastrofe når minst 10 er drept eller minst 100 berørt.)
• I perioden januar 1997 til mars 1998 ga FN 51 medlemsland bistand til å håndtere ødeleggelsene etter 77 naturkatastrofer og miljø-relaterte ulykker.

Dette stiller oss overfor meget store utfordringer. Det krever effektive og samordnete hjelpeoperasjoner når kriser oppstår. Det krever at vi ser vårt humanitære engasjement i sammenheng med vår øvrige innsats for fred, menneskerettigheter og utvikling. Det krever at vi satser mer på å forebygge katastrofer og voldelig konflikt, og intensiverer arbeidet med å skape fred og forsoning. Det krever en integrert tilnærming som binder humanitær bistand og langsiktig utviklingssamarbeid sammen. Med andre ord, vi må møte disse utfordringene med en mer helhetlig strategi for det humanitære bistandsarbeidet. Det er dette denne redegjørelsen skal dreie seg om.

Det nye konfliktbildet

Væpnet konflikt har i all tid først og fremst handlet om makt. Mange av dagens konflikter kjennetegnes ved at de er langvarige, og særdeles voldelige. Volden rammer i første rekke sivilbefolkningen. Ofte har partene i konflikten fordriving eller gjengjeldelse som mål. Volden rammer også de svakeste gruppene hardest. Kvinner og barn er høyt på listene over drepte og sårede. Langtidseffekten er gjerne at vold blir akseptert og institusjonalisert, og samfunnet brutaliseres.

Samtidig ser vi at etniske konflikter regionaliseres. Ulike folkegrupper er ikke bosatt først og fremst etter nasjonalstatlige grenser. Uenighet og ulikhet, kombinert med diskriminering av grupper i tilgangen til økonomiske og sosiale ressurser som jord, arbeid og utdanning, gir betydelig maktpolitisk spillerom. Det blir lett å gi en ‘etnisk’ og kulturell forklaring på uretten. Dette blir benyttet til å motivere vold mot andre grupper enn din egen.Vi har sett det i det tidligere Jugoslavia. Vi ser det i Sentral-Afrika der opptrappingen av konflikten bl.a i Den Demokratiske Republikken Kongo står i fare for å velte den skjøre politiske stabiliteten i hele regionen.

Mange av dagens kriger er blandingskonflikter, ofte med ukontrollerte militsiagrupper og aggresjonselementer utenfra. Erfaring viser at det er liten åpning for kompromiss og forhandlede løsninger. Ofte kan krig bli en livsstil, der mange ikke ser noen framtid etter krigens slutt. Fortsatt er det slik at de fleste konflikter opphører ved at den ene parten får et militært overtak. Samtidig viser det seg at i omlag halvparten av de konfliktene der en har klart å forhandle fram en løsning, griper partene til våpen igjen etter få år. Angola, Sierra Leone og Guinea Bissau er eksempler på dette. Dette understreker også behovet for et sterkere politisk press fra det internasjonale samfunn.

Det humanitære imperativet

I en slik situasjon er det vår moralske plikt, ikke bare å bidra til å løse konfliktene og stille makthavere til ansvar, men å hjelpe ofrene, de som rammes. Det dreier seg om menneskeverd, om solidaritet og om å bekjempe urett og nød. Dette er det humanitære imperativet. Mange utviklingsland pådrar seg store byrder ved å ta imot store flyktningestrømmer fra naboland, noe som burde verdsettes langt høyere. Desto større ansvar har vi, som hører til blant verdens rikeste land, til å bruke ressurser på å bistå de som trenger det.

Dersom vi ikke går inn i årsakene til at konflikter oppstår og katastrofer inntreffer, kan vi ikke snu utviklingen. Det humanitære imperativ må derfor ikke bare komme til uttrykk gjennom humanitær bistand, å redde liv, men gjennom et langt bredere engasjement. Hjelpen må fylle de behovene befolkningen reelt har og ivareta deres rettigheter. Den må bidra til å styrke - ikke svekke - lokal kapasitet. Den må se til at de som er rammet ikke blir avhengige av støtte utenfra, men snarest kan ta hånd om sin egen situasjon og egen utvikling. Den må innrettes så den ikke gir grunn til gjenoppblusset konflikt eller nye konfliktlinjer. Den må ikke etterlate samfunn mer sårbare for nye naturkatastrofer. Den må ikke få vedvare og erstatte politisk handling.

Rammeverket for den humanitære bistanden

Humanitær hjelp har to grunnpilarer. Den skal gi øyeblikkelighjelp til akutt nødstilte, og den skal, så langt det er mulig, beskytte uskyldige mot overgrep. Samtidig skal den utvirkes i to helt ulike miljø, dvs. i tilknytning til væpnet konflikt og når naturkatastrofer slår menneskers normale liv i stykker. Dette utgjør på mange måter to hovedformer for humanitær bistand.

Beskyttelse er både en statlig plikt og en individuell rettighet. Det har utgangspunkt i retten til liv. Den viktige forlengelsen av dette, nemlig retten til et liv i verdighet uansett situasjon, er nedfelt i menneskerettsforpliktelsene. Den humanitære bistanden må innrettes slik at den bygger på og fremmer menneskerettighetene.

Menneskerettighetene gjelder i utgangspunktet alltid. Og de gjelder alle. Men ettersom det er statene selv som skal gjennomføre dem, ser vi ofte at der det er stor politisk uro blir menneskerettighetsvernet særlig utsatt. I slike tilfelle kan det være behov for et internasjonalt nærvær som kan gi sivilbefolkningen den beskyttelsen de trenger.

Beskyttelsesspørsmålet

FNs Høykommissær for flyktninger og Den internasjonale Røde Kors Komiteen har et særlig ansvar for å beskytte ofrenes rettigheter. Deres arbeid og mandat er derfor sentrale stolper i vår humanitærepolitikk, basert blant annet på et omfattende regelverk for å beskytte sivile i ulike former for væpnet konflikt. Vi vil arbeide aktivt for at regelverket respekteres.

• Det dreier seg om de fire Geneve-konvensjonene om internasjonal humanitær rett. De handler om hvordan man skal behandle syke, sårede, krigsfanger og sivile i internasjonale konflikter. Enkelte av bestemmelsene gjelder også i interne konflikter. Alvorlige brudd på bestemmelsene i disse konvensjonene vil normalt være krigsforbrytelser eller forbrytelser mot menneskeheten, med personlig straffeansvar. Det er i år 50 år siden Geneve-konvensjonene ble vedtatt. Dette er en anledning til fornyet fokus på deres betydning og etterlevelse.
• Det dreier seg om Flyktningekonvensjonen. Ulike konflikter har i 1990-årene drevet godt over 30 millioner mennesker på flukt. Vi har sett den politiske virkningen av masseflukt, masseutvisninger, tvungen flytting og ulike former for etnisk rensning. Ikke minst i det tidligere Jugoslavia, hvor dette har hatt - og har - stor innvirkning på den nasjonale og regionale stabiliteten.
• Det dreier seg om retningslinjer for internt fordrevne - eller mennesker på flukt i eget land. Flertallet av mennesker på flukt er idag internflyktninger. Disse omfattes ikke av flyktningekonvensjonens bestemmelser. Norge har lenge vært en pådriver for bedre beskyttelse av internt fordrevne. FNs Menneskerettighetskommisjon la i fjor fram retningslinjer, utarbeidet av Generalsekretærens spesialrepresentant for internt fordrevne. De bygger på eksisterende humanitær rett og menneskerettighetene. Vi vil arbeide aktivt for at retningslinjene blir benyttet som internasjonal standard.

De humanitære prinsipper i bl.a. Genevekonensjonene ansees i vesentlig grad som bindende sedvanerett. Stater er derfor forpliktet til å ikke bare tillate, men også å respektere og støtte det nødvendige hjelpe- og beskyttelsesarbeid som utføres. Når FN og Røde Kors går inn med bistand i et konfliktområde, er det denne folkerettslige rammen som gjelder for deres virksomhet.

Menneskerettigheter forveksles ofte med internasjonal humanitær rett. Den humanitære rettens forbud mot vold, drap og tortur henger sammen med retten til liv og fysisk integritet som vi kjenner igjen fra menneskerettighetene. Mens menneskerettighetene alltid gjelder, er den humanitære retten gjeldende i krig- og konfliktsituasjoner. Under menneskerettighetskonvensjonene er det bare stater som kan gjøres ansvarlig for brudd på forpliktelser. I den humanitære retten er det først og fremst individer som er ansvarlig. I Jugoslavia- og Rwanda-tribunalene straffeforfølges enkeltpersoner for folkemord, andre forbrytelser mot menneskeheten og alvorlige krigsforbrytelser. Vedtaket om etablering av den permanente internasjonale straffedomstolen ifjor sommer var et folkerettslig og humanitært gjennombrudd. Regjeringen vil arbeide aktivt for at domstolen etableres så raskt som mulig med størst mulig internasjonal oppslutning. Dette kan også ha en forebyggende virkning.

Mens humanitært arbeid ofte fordrer håndhevelse av prinsippet om upartiskhet eller nøytralitet i konfliktsituasjoner, kan mange menneskerettighetsaktivister sees som politiske aktører. De humanitære organisasjonene målbærer ulike holdninger til spørsmålet om å ta stilling i en konflikt.

Å få hjelpen fram: tilgang og sikkerhet

Hovedtyngden av det humanitære arbeidet gjennomføres imidlertid fortsatt upartisk og forutsetter uhindret tilgang til å bistå nødstedte. Samtidig ser vi at disse prinsippene krenkes som aldri før. Å sikre tilgang for humanitær bistand har vært et stort problem i Bosnia, i Sudan, i Afghanistan og mange andre steder. Blokkering av hjelpesendinger er blitt brukt som virkemiddel for å svekke den annen part. Plyndring og angrep mot hjelpesendinger og overgrep mot hjelpearbeidere har vært - og er - utbredt.

FN og Røde Kors har lang erfaring i å forhandle fram nødvendig tilgang for hjelpen. Men i flere konflikter har forhandlingsveien ikke ført fram. Sterkere politisk press har vært nødvendig. Det er derfor FNs sikkerhetsråd på 90-tallet har engasjert seg i spørsmål om humanitær tilgang og om sikkerheten for hjelpearbeidet. I enkelte tilfelle, slik som i Bosnia og Somalia, førte dette til at FN opprettet fredsbevarende styrker. Dette er et ressurskrevende virkemiddel og det viser seg stadig vanskeligere å mobilisere politisk vilje og ressurser til slike innsatser. Fredsbevarende styrker forutsetter også et minimum av respekt og samarbeid fra de stridende parter for å lykkes. Sikkerheten for humanitære hjelpearbeidere er en økende bekymring for alle som arbeider med humanitær bistand. FN har derfor utarbeidet bedre beredskapstiltak. Samtidig må de krigførende parter stilles til ansvar for overgrep mot ovennevnte grupper. Tiltakene for bedre etterlevelse av prinsippene for beskyttelse humanitære hjelpearbeidere må styrkes. Regjeringen har vært og vil fortsatt være en pådriver i dette arbeidet.

Menneskerettigheter og humanitær bistand

Kvinner og barn er spesielt utsatt i konflikt- og krisesituasjoner. De utgjør 80% av verdens flyktninger. Likevel får de ofte dårligere internasjonal beskyttelse og bistand enn menn.

Kvinner på flukt er oftere underernært, dør oftere av sykdommer og er mer utsatt for voldshandlinger enn den mannlige flyktningebefolkningen. De siste årenes konflikter har vist skremmende eksempler på systematiske overgrep mot kvinner, massevoldtekt, bortføringer, tvungen prostitusjon, krav om seksuelle tjenester i bytte mot mat og andre overgrep. Kvinnekonvensjonen fordømmer volden mot kvinner. Regjeringen vil arbeide aktivt for at den etterleves. Tiltak må i større grad beskytte og hjelpe kvinner som utsettes for overgrep. Vi må styrke kvinners rettigheter. Vi må sikre dem roller i arbeidet for fred og forsoning.

Barn er ofte enda mer utsatt. Den lette tilgangen til, og utstrakte bruken av, håndvåpen i moderne krigføring bidrar til den økte voldsbruken. Disse våpnene er lette å lære - og de er lette å bære. Det gjør det også enklere å rekruttere barn til soldater. Å satse på utdanning, også i konfliktsituasjoner, er et hovedgrep for å unngå slik rekruttering og for demobilisering av barnesoldater. Det er blitt anslått at en kvart million barn - noen bare sju år gamle - i dag er trenet i våpenbruk og krig. Fra 1980 til 1995 ble i gjennomsnitt 365 barn hver dag drept som følge av krigshandlinger. Antipersonell-miner dreper og sårer 800 barn i måneden. Enda mange fler lider av krigsrelaterte traumer.

Regjeringen vil bidra til å løfte disse spørsmålene høyt opp på den internasjonale dagsordenen. Barnekonvensjonen sikrer barns rett til å være barn. Den understreker barns krav på et sunt oppvekstmiljø og framhever deres rettigheter - i krig som i fred. Vi må styrke barns rettigheter. Derfor arbeider Regjeringen intensivt i FN med å få i stand en tilleggsprotokoll til Barnekonvensjonen om å heve aldersgrensen for deltakelse i krig. Slik kan vervingen av barn som soldater bekjempes. Da vil vi samtidig trygge barnas rett til en barndom.

I det siste har særlig Taliban-regimet i Afghanistan aktualisert spørsmålet om viderføring av humanitær bistand samtidig som det begås klare brudd på menneskerettighetene. Går det en

grense for hva vi skal akseptere av overgrep og massive brudd på menneskerettighetene for å opprettholde hjelpearbeidet? Skal vi godta de groveste krenkelser av kvinners og jenters rettigheter samtidig som vi samarbeider med myndighetene om humanitær hjelp? Spørsmålet er om det finnes en nedre grense for hva det internasjonale samfunn kan akseptere. Når kvinner nektes allmenn tilgang til sykehus og helsetjenester og jenter ikke får gå på skole må vi stille krav til myndighetene om å oppfylle grunnleggende rettigheter. I Afghanistan er det nå åpen konflikt mellom Taliban og giversamfunnet. FN og de fleste private organisasjonene er ute og det meste av hjelpearbeidet har stoppet opp. Tilbake står de nødstedte. Å finne den rette balansen mellom ivaretakelsen av menneskerettighetene og behovet for å bringe hjelp til de nødlidende, er vanskelig. Giversamfunnet må ikke her spilles ut mot hverandre. Den eneste løsningen er tett internasjonal koordinering.

Vi må holde fast ved at internasjonalt hjelpearbeid verken kan eller skal frita stater ansvar for egne borgere. Vi må insistere på staters plikter og respekten for menneskerettighetene. Å drive uønskede folkegrupper vekk er ofte et av borgerkrigens mål. Vi må ikke bidra til at myndigheter avskriver spesielle folkegruppers sikkerhet og velferd. Regjeringen vil derfor styrke menneskerettighetsdimensjonen i det internasjonale nødhjelpsarbeidet.

En samordnet internasjonal innsats

Rwanda - et vannskille

Dette spørsmålet har også vært aktualisert i Sentral-Afrika. Folkemordet i Rwanda i 1994, hvor opp mot en million mennesker ble drept, var et vannskille i internasjonalt humanitært arbeid. Det internasjonale samfunn grep ikke tidsnok inn for å stanse folkemordet. Dette førte til kraftig kritikk mot FN og mange av de internasjonale aktørene.

Rwanda er også et eksempel på en av de vanskeligste utfordringer som humanitære organisasjoner kan stå overfor; nemlig å skille de flyktninger som har legitime krav på internasjonal beskyttelse fra de som ikke har det. Ekstremistgruppene som stod bak folkemordet, tok med seg opp til 3 millioner mennesker som gisler til nabolandene. Militsgrupper og mordere skjulte seg i flyktningestrømmen. FNs høykommissær for flyktninger har aksepterte prosedyrer for å fastsette beskyttelsesstatus, men ikke mandat eller ressurser til å gjennomføre dette når væpnede grupper gjør motstand mot det. De humanitære organisasjonene ble samtidig stilt overfor enorme oppgaver med å bringe mat og forsyninger til den massive nye flyktningebefolkningen. Dette arbeidet etterlot imidlertid et tomrom ved at hjelpen ble mer rettet mot de som flyktet enn mot de som var igjen. Den humanitære situasjonen i Sentral-Afrika gir fortsatt grunn til stor uro.

De alvorlige manglene ved den internasjonale innsatsen overfor Rwanda har lært oss mye:

• Det internasjonale giversamfunnet må bli mer bevisst på konfliktpotensialet i samfunn med indre spenninger.
• Humanitær innsats må følges opp med politiske og tillitsskapende tiltak. Humanitære, politiske og sikkerhetsmessige spørsmål er uløselig knyttet sammen. De påvirker og forsterker hverandre gjensidig.
• Kjennskap til og analyse av lokale forhold og konfliktens dynamikk er en forutsetning for utformingen av en effektivt hjelpeinnsats.
• På et tidspunkt var 200 private organisasjoner involvert i Rwanda. Dette var klart for mange aktører. Det kom til å hindre en effektiv samordning av hjelpearbeidet.
• Grove brudd på humanitær rett og flyktningerettslige prinsipper er alvorlige trusler mot hjelpearbeideres sikkerhet.
• Dersom humanitære hjelpeorganisasjoner blir stående alene i felten kan konsekvensene bli tragiske. Bistandens integritet blir kompromittert og den kan få utilsiktede negative virkninger.
• Det internasjonale humanitære systemet og bistandsorganisasjonene er dårlig rustet til å takle overgangen fra nødhjelp til en mer langsiktig bærekraftig utvikling.

Nye mekanismer for samordnet innsats

Skal vi unngå gjentakelser av slike feil kreves gode humanitære beredskapssystemer og en helt annen internasjonal samordning av hjelpeinnsatsen. Det må være resultatene som teller, ikke flaggene. Derfor har vi fra norsk side gått kraftig ut mot manglende koordinering og tendenser til rivalisering mellom de ulike bistandsaktørene. Det er behov for internasjonalt lederskap og nye mekanismer i samordningen av humanitær bistand. Et lederskap som omfatter alle internasjonale, bilaterale og frivillige aktører. Etter Regjeringens vurdering er det bare FN som kan påta seg en slik oppgave. FN-reformene i 1997 omorganiserte det humanitære arbeidet og etablerte et nytt og mer effektivt kontor for koordineringen av humanitære spørsmål (OCHA). Utviklingen har gått i riktig retning etter dette, ikke minst som et resultat av press fra giverne - der Norge har vært i første rekke.

Men vi må komme lenger. I Afghanistan er det forsøkt å omsette behovene for økt samarbeid til praktisk handling. Etter 18 års humanitært arbeid i landet er et strategisk rammeverk utarbeidet under ledelse av FN. Sammen med de viktigste giverne - og frivillige organisasjoner - ble det utviklet en plattform der humanitær bistand ses i sammenheng med utviklingspolitiske mål og de politiske prosessene for fred og forsoning. Erfaringer fra Afghanistan-modellen er lovende. Også i Kongo og Angola er samordningen god. Vi må etablere lokalt tilpassede felles rammeverk for alle humanitære operasjoner. Formålet med felles strategier må være å sikre at hjelpen gir best mulige resultater for de mennesker og samfunn som rammes av dyptgripende konflikt og katastrofer, også på sikt.

Derfor må strategiene innebære felles planlegging og se humanitær bistand og langsiktige tiltak i sammenheng. De må omfatte initiativer som kan fremme forsoning, en demokratisk utvikling og respekt for menneskerettighetene mens konflikten enda pågår. De må motvirke ujevn fordeling av alle hjelpetiltak. De må innbefatte politiske og sikkerhetspolitiske spørsmål. De må innrettes slik at de støtter opp om politiske initiativ for fred. Dette må bli en integrert del av det internasjonale samfunnets svar på omfattende krisesituasjoner. I takt med en økt evne fra FNs side til å utvikle helhetlige strategier for å samordne internasjonale humanitær innsats, vil Regjeringen vurdere å gi FN en større plass i norsk humanitær bistand.

De frivillige organisasjonenes rolle

Antallet aktører på den internasjonale humanitære arena er i løpet av 90-tallet mangedoblet. Flere FN organisasjoner enn før driver med humanitær virksomhet, regionale samarbeidsorganisasjoner har bygget kompetanse for humanitær hjelpeinnsats og frivillige organisasjoner er blitt flere og større. I hovedsak er dette en positiv utvikling fordi den har gitt det humanitære systemet en større total kapasitet. Men det har også økt oppmerksomheten om de frivillige organisasjonenes plass og rolle i det humanitære arbeidet.

Den norske modellen

Norske myndigheters samarbeid med frivillige organisasjoner er blitt svært omfattende - både med hensyn til andelen av bistand som går gjennom organisasjonene og bredden av samarbeidsområder. Ikke minst har de fem store hjelpeorganisasjonene en helt sentral rolle i den humanitære bistanden. “Den norske modellen” er blitt en betegnelse på den tette, men uformelle og fleksible, samarbeidsformen som har utviklet seg mellom myndighetene og frivillige organisasjoner. Betegnelsen viser ikke bare til samarbeid om humanitær bistand, men like mye til det nære samarbeid om freds- og forsoningsprosesser, hvor organisasjonenes lokalkunnskap og gode kontakter kan kombineres med myndighetenes medvirken og mellomkomst mellom partene.

Guatemala er et eksempel på dette. I 1976 ga det store jordskjelvet i Guatemala støtet til en massiv internasjonal hjelpeinnsats. Da hadde borgerkrigen rast i 15 år. Etter at de verste ødeleggelsene var avhjulpet, fortsatte norske frivillige organisasjoner hjelpearbeid i landet. Deres nettverk spilte senere en betydelig rolle i fredsprosessen, blant annet ved å formidle de innledende kontakter mellom geriljaen og regjeringssiden, ved forhandlingsstarten med den såkalte “Oslo-avtalen”og ved gjennomføringen av selve fredsprosessen fram til den endelige fredsavtalen om Guatemala i 1996. Da hadde krigen vart i 36 år. Krig koster. Og det er som regel de fattigste som betaler mest. Derfor er forsoningsarbeidet vanskelig. Men fredsprosessen fortsetter gjennom iverksettelse av fredsavtalen og støtte til sosial og økonomisk utvikling. Her er det tette samarbeidet mellom organisasjonene og norske myndigheter fortsatt svært viktig.

Nye utfordringer i samarbeidet med organisasjonene

Norske frivillige organisasjoner har gjort en enestående innsats for nødlidende gjennom mange år. De vil fortsatt være sentrale partnere for norske myndigheter i internasjonalt hjelpearbeid. Det er positivt at de frivillige organisasjonene selv har utarbeidet atferdsregler, eller standarder for å sikre kvaliteten av hjelpearbeidet. Her er nøytralitet et krav. For noen organisasjoner forutsetter ekte solidaritet imidlertid et politisk valg av side. Her kan en ha ulike vurderinger i den aktuelle situasjon. Det avgjørende er imidertid at en arbeider komplementært og i samråd med det internasjonale humanitære rammeverket under FNs ledelse.

For samarbeidet mellom myndigheter og organisasjoner må hele tiden tilpasses behovene. Med respekt for de frivillige organisasjones egenart og uavhengighet, må de som bistandsaktører innrette sitt arbeid etter den økte internasjonale koordinering av humanitære operasjoner som vi arbeider for, også når dette krever felles finansieringsmekanismer. Det er derfor et voksende behov for mer forutsigbare bevilgninger fra departementets side. Særlig for de organisasjoner som mottar store tilskudd, vil Regjeringen søke avtaleformer som både kan gi større forutsigbarhet og sikre behovet for fleksibilitet i nye krisesituasjoner. For de organisasjoner som er engasjert i både humanitær bistand og mer langsiktig utviklingsarbeid, er det viktig at dette ses i sammenheng også i forhold til de samlede tilskudd fra departementet.

NOREPS

NOREPS, det norske beredsskapssystemet for humanitær bistand, ble etablert i 1991. Hensikten var å øke norsk kapasitet til på kort varsel levere varer, tjenester og personell til humanitære operasjoner. Ordningen innebærer et tett samarbeid mellom myndighetene, hjelpeorganisasjonene og norsk næringsliv. Samtidig har målsettingen vært å fremme eksport av norske leveranser til internasjonale nødhjelpsorganisasjoner.

For Regjeringen er det maktpåliggende at bidragene fra “den norske modellen” holder høy kvalitet, er kostnadseffektive og bruker og utvikler lokal kapasitet i utviklingsland der dette er mulig. En må få mest mulig ut av hver krone, og i størst mulig grad basere seg på løsninger som har bærekraft over tid. Jeg ba derfor ifjor om en uavhengig gjennomgang for å undersøke om dagens NOREPS-ordning lever opp til disse målsettingene. Rapporten ferdigstilles nå. Regjeringen vil på bakgrunn av rapporten gjennomgå mulige endringer som sikrer at NOREPS og øvrige norske bidrag på dette området opererer i tråd med overordnede målsettinger for norsk humanitær bistand og økt internasjonal koordinering av humanitære operasjoner.

Den humanitære bistandens utfordringer og dilemma

For å kunne få bedre resultater i det humanitære hjelpearbeidet, må vi gå dypere inn i årsakene til konfliktene og katastrofene - og bli flinkere til å håndtere dilemmaene og begrensningene.

Prioriteringer

En av dem er prioritering av ressurser. Humanitær bistand følger ofte medienes oppmerksomhet og CNNs lyskastere. Folk krever rask handling når mediene setter søkelys på lidelsene. Når lyskasterne slukkes, er mye glemt. Men på samme måte som vi må være raskt til stede når kriser oppstår, må vi også være rede til å bli når medieinteressen avtar.

Likevel - det humanitære imperativet om å hjelpe der det trengs, og når det er nødvendig, er ikke alltid like sterkt uttalt i giversamfunnet totalt sett. Alle må vi prioritere begrensede ressurser. Ofte påvirker imidlertid historiske bånd, geografisk nærhet og strategiske interesser hvor ressursene går. To positive eksempler på at det går an å mobilisere massiv solidaritet i vanskelige situasjoner er responsen på katastrofen i Mellom-Amerika før jul og den fortsatte giverinnsatsen i Bosnia.

Desto verre er det at andre kriser “glemmes”. De blir “usynlige”. Ressurstilgangen blir stadig mindre. Ikke minst gjelder dette en del afrikanske land der mediafokuseringen ikke lenger er tilstede. Vi ble alle rystet over massakren av 45 mennesker i Kosovo. Tilsvarende daglige hendelser i andre konfliktområder får ingen oppmerksomhet, heller ikke massakren i DR Kongo nylig der 1000 mennesker ble drept. Vi kan ikke tillate at noens nød glemmes. Vi må bruke ressursene bedre og få flere til å bidra. Økt effektivitet vil også kunne gi økt bistand. Vi må se i øynene at vi neppe kan dekke alle humanitære behov. Derfor må vi forbedre samarbeidet og samordningen slik at det internasjonale samfunn kan møte de samlede humanitære utfordringene på en forsvarlig måte. Regjeringen vil prioritere innsats i områder som ikke får den internasjonale oppmerksomhet de fortjener.

Nødhjelpens dilemmaer

I 30 år har vi gitt humanitær hjelp til Sudan. Det er lenge. I Afghanistan har vi bidratt i 20 år. Det er også lang tid. Går det an å trekke en grense mellom hva som er lenge - og hva som er for lenge? På et humanitært og solidarisk grunnlag mener jeg vi ikke kan det. Men vi må bruke flere virkemidler samtidig, og gjøre det på en strategisk måte.

I diskusjonen om nødhjelp er det ofte blitt reist spørsmål om: Forlenger vi krigen? Matvarehjelpen vi gir metter mange munner. Metter den også soldatene? Og krigsherrene? Er det flyktningene uten husvære som får ullteppene våre - eller sover væpnede kadre bedre om natten? Kort sagt; setter våre humanitære bidrag mottakerne i stand til å prioritere egne resursser til å holde konflikten gående? Vi må gjøre hva vi kan for å unngå slike utilsiktede virkninger. Men vi kan ikke operere i vanskelige konfliktsituasjoner uten å ta risiko - for å nå fram til mennesker som er i den ytterste nød.

Videre er det en voksende erkjennelse av at den humanitære bistanden også kan ha andre utilsiktede konsekvenser. Den kan skape nye sosiale konfliktlinjer. Matvarehjelp kan svekke folks evne til å klare seg selv. Langvarig nødhjelp kan gjøre folk avhengige av støtte utenfra. Den kan heller ikke alene løse en krisesituasjon uten at den følges av politiske initiativ. Nødhjelp i seg selv avvikler sjelden volden.

Vi må erkjenne at rekkevidden av humanitær bistand er begrenset. Dette ser vi særlig tydelig der nødens opphav er politisk betinget enten i form av rovdrift på naturressurser eller som følge av væpnet vold. Nødhjelp kan også gjøre vondt verre om vi ikke også tar tak i nødens utgangspunkt og strukturelle problem.

Regjeringen ønsker å ta tak i disse problemene. Det innebærer bl.a. vilje til å arbeide for å løse konflikter gjennom politiske initiativ. Det er dette som er bakgrunnen for mitt engasjement i Sudan-konflikten. Det innebærer bedre internasjonal samordning, bedre planlegging av operasjoner og bevisst målretting av tiltakene. Det er bakgrunnen for at Norge leder an i koordineringsarbeidet i Afghanistan. Når humanitært nærvær vedvarer over tid, handler det bl.a. om holdning til bruk av lokale krefter. Om å finstille et gehør for nyanser i lokale forutsetninger. Vi må bygge lokalsamfunnets evne til å motstå brutalisering. Vi kan lete fram tradisjoner som styrker respekten for menneskets integritet. Vi kan arbeide målbevisst gjennom ulike tiltak for å bryte ned frykt og mistillit mellom enkeltmennesker og grupper.

Vi kan støtte nettverk som vil overkomme ulikhet, bygge det sivile samfunn.Vi kan forebygge ny vold ved å gi konfliktorienterte våpendragere en mulighet til å velge noe annet. Skal en lykkes i å skape grunnlag for en varig fredsløsning må det tas tak i den følelsen av urett som lå til grunn for at volden grep om seg.

Evalueringer og systematisk læring av erfaring er også avgjørende for å møte de dilemmaene vi står overfor. En stor internasjonal evaluering av innsatsen i Rwanda ga mye kunnskap. Andre evalueringer av humanitær bistand gir norske organisasjoners arbeid for å lindre nød, sult og lidelse en gjennomgående positiv vurdering.

Eksemplet Sudan

Det meste av vår bistand til Sudan har hatt form av humanitær bistand formidlet gjennom norske organisasjoner. I en evaluering etterlyses en mer helhetlig strategi i forhold til Sudan. Dette har Regjeringen grepet fatt i. Konflikten i Sudan er blitt det afrikanske kontinentets mest langvarige krig. Og den har fått betydelige regionale overtoner. Den humanitære situasjonen er nå mer uforutsigbar enn noensinne, og kan meget raskt utvikles til det verre. Respekten for menneskerettighetene nærmer seg nullpunktet. Sult er blitt et våpen på alle sider i konflikten.

Trass i inngående landkunnskap og innsikt i den politiske dynamikken i Sudan har resultatene av vår humanitære innsats i stor grad forblitt lokal. Man har ikke maktet å finne tiltak som har kunnet snu det tragiske konfliktforløpet. Det er mange grunner til dette. Den fremste synes likevel å være at ingen av de stridførende partene så langt har nådd et punkt hvor de innser at forhandlinger om fred er den eneste farbare løsningen.

Men vi skal ikke gi opp. Det internasjonale samfunn må legge et større press på partene. I over fire år har flere av landene i den regionale samarbeidsorganisasjonen IGAD forsøkt å skape grunnlag for en fredelig løsning i Sudan. Sentrale giverland har støttet opp om disse fredsbestrebelsene gjennom en egen Sudan-komite i IGAD Partners Forum. Jeg leder dette arbeidet. Som følge av dette må Norge nå ha på plass en midlertidig representant i Sudan, underlagt vår ambassade i Kairo. Lørdag morgen reiser jeg til Sudan og Nairobi for - sammen med min italienske kollega - å ha nye samtaler med partene i konflikten om fredsprosessen. Jeg vil derfor gi Stortinget en oppdatering også av den humanitære situasjonen i landet den 4. februar.

En strategi for den humanitære bistanden

Jeg vil nå ta for meg premissene for Regjeringens strategi for humanitær bistand. Altfor lenge har det vært snakket om utvikling og nød som om det skulle være to atskilte fenomener, - med avstand i tid. Først nød, så utvikling. Og tilsvarende når det gjelder vår bistand: først nødhjelp, så utviklingssamarbeid. Etter hvert er begrensningene knyttet til et slikt perspektiv blitt nokså åpenbare. Virkeligheten - slik jeg bl.a. har forsøkt å beskrive den i denne redegjørelsen - viser at en slik tenkemåte ikke holder. Nå er det på tide at vi forlater dette todelte perspektivet, dette kunstige skillet. Vi må ta utgangspunkt i det åpenbare faktum at de to begrepene utvikling og nød faktisk bare beskriver to ulike trekk i en samfunnsprosess. Utvikling beskriver tradisjonelt det positive, veksten og framskrittet. Nød beskriver det negative og tilbakegangen. Overalt vil vi finne elementer av begge deler. Ved å bekjempe nøden fremmer vi utvikling. Og ved å støtte opp om de positive elementene - fremme utvikling - bekjemper vi nøden. Det vi nå trenger er en ny tilnærming, der alle tiltak sees som brikker, som byggesteiner, som del av en helhet. Blant de viktigste er arbeidet for fred og forsoning.

Vi må tenke langsiktig

Det betyr at vi må tenke langsiktig utvikling i alt vi gjør. Innsatsene våre kan variere i lengde og på andre måter; fra et flyslipp med mat til mennesker i akutt nød til langvarige programmer for institusjonsutvikling. Alt dette må inngå i en langsiktig tenkning. Vi kan ikke stille opp for nødstilte den ene dagen, for så å slå hånden av dem den neste.

Mange steder, ikke minst i Afrika, lever mennesker i en tilnærmet permanent katastrofesituasjon. Dette gjelder i områder peget av tørke og i krigsrammede samfunn. I slike sårbare sammenhenger er det særlig viktig at humanitære innsatser og utviklingsrettet arbeid går hånd i hånd. Vi må bidra til politiske løsninger samtidig som vi avhjelper nød. Vi må ivareta menneskers rettigheter og gjenreise deres menneskeverd der det brytes ned. Vi må støtte framveksten av robuste sivile samfunn. Den humanitære bistanden vil forhåpentlig kunne være kortvarig, men er helt nødvendig for å legge grunnlaget for å løse problemer på lang sikt. Langvarig utviklingssamarbeid kan være nødvendig for en varig reduksjon av sårbarheten overfor både naturkatastrofer og voldelige konflikter.

Utdanning er en annen grunnleggende byggestein, en fundamental investering i menneskelige ressurser. Utdanning kan bidra til å befeste normer og verdier som kan forebygge og dempe voldelig konflikt. Dette er alltid viktig, og avgjørende når samfunn skal reise seg fra vold. Vi må sikre barn og unge tilgang til utdanning også når de gjennomlever konflikt. Slik kan en bedre levekårene for den enkelte, og i tillegg legge grunnlag for utvikling, dempe befolkningsvekst, bekjempe barnearbeid og - ikke minst - bidra til økt deltakelse og styrke en demokratisk utvikling. Gjennom å satse på utdanning kan vi nå flere utviklingsmål samtidig. Bedre kunnskap kan også redusere miljøbelastningen. Og den kan fremme forståelse og toleranse. Alt dette er viktig for å forebygge konflikter og katastrofer. Regjeringen vil styrke satsningen på dette området.

Vi må anlegge et bredt perspektiv

Innsatsen vår må bygge på et bredt perspektiv. Vi må være fleksible i vår måte å bistå på. Vi må primært sikte oss inn på å bidra til å løse de underliggende årsaker til fattigdom og nød, og ikke begrense oss til å bøte på symptomer. Det kan for eksempel bety at vi må bidra til politiske løsninger, eller økonomiske reformer samtidig som vi avhjelper akutt nød. Med andre ord flere parallelle innsatser.

Vi må dessuten se vår innsats i forhold til hva andre bidrar med. I denne sammenheng er det viktig at det skjer en tilnærming i arbeidsmåte og perspektiv til de humanitære organisasjonene og de som driver mer tradisjonelt utviklingssamarbeid. De utviklingsorienterte organisasjonene og utviklingsbankene preges ofte av at planlegging og beslutningsprosesser skjer for sakte og er lite fleksible. De humanitære aktørene handler raskt, men legger for lite vekt på sammenhenger, langsiktighet og bærekraft. På begge sider er det for mye fokus på mandat, og for lite på faktiske behov og de enkelte organisasjoners fortrinn.

Det er behov for en mer pro-aktiv og kreativ tilnærming til rehabilitering og gjenoppbygging. Forsoningsfremmende tiltak og styrking av lokal kapasitet må stå sentralt. Innsatsen må være basert på lokalt eierskap og sikre deltakelse fra berørte grupper. Særlig må en legge vekt på å trekke med de mest sårbare og marginaliserte gruppene i befolkningen. Bare slik kan demokratiet bygges og fred og stabilitet sikres. Dette betyr at vi må bidra til å løse det finansieringsgapet som finnes internasjonalt i slike post konflikt-situasjoner. Dette er en utfordring for hele det internasjonale giversamfunnet, der ikke minst utviklingsbankene må trekkes inn.

Vi må forebygge konflikter

Framfor alt må vi ikke glemme at det er bedre å forebygge enn å reparere. Systemer for tidlig varsling er viktig. Nød har alltid en årsak. Hvis vi kan bidra til å redusere, eller aller helst eliminere, årsaken til at nød oppstår, vil vi ikke bare spare mange mennesker for ufattelige lidelser. Vi vil dessuten spare mye ressurser.

Å forebygge konflikter og andre kriser, identifisere mulige nye konflikter eller å hindre at en skjør fredsavtale bryter sammen og fører til ny konflikt, innebærer arbeid på mange fronter, fra mellomstatlige forhandlinger, over freds- og forsoningsarbeid til utviklingsarbeid. Mye av det jeg allerede har omtalt kan ses i en slik sammenheng. Men det er også andre viktige elementer.

Å befeste en politisk kultur som kan forebygge voldelig konflikt er helt avgjørende. Dette kan vi oppnå ved å bistå med å utvikle normer, regler og institusjoner for håndtering av interessemotsetninger uten at det gripes til våpen. Vi vet f.eks. at et godt utviklet demokratisk styresett og rettsstatsprinsipper har en konfliktdempende effekt på det politiske forholdet mellom mennesker og mellom stater. Dette understreker viktigheten av å legge grunnlaget for et “godt styresett” i land som er rammet av konflikter. Dette gjelder så langt det er mulig både mens konflikten utspilles, og når den er avsluttet. Her må en ta høyde for særegne lokale forutsetninger. Ikke minst er det viktig for å stabilisere en fredsløsning. Et godt styresett er et som har en høy grad av legitimitet. Det er inkluderende, fleksibelt og har evne til å tilpasse seg nye forhold, oppgaver og utfordringer. Det oppfordrer til deltakelse fra et aktivt sivilt samfunn. Det fremmer verdier som pluralisme, toleranse, forhandling og kompromiss. Det er med andre ord det beste konfliktforebyggende redskap vi har.

Vi må også rette oppmerksomheten mot sosiale og økonomiske skjevheter og de våpen som øker undertrykking og utrygghet. Derfor er det viktig med handling mot antipersonellminer og håndvåpen. Den utrygghet de forårsaker kan gjøre humanitær bistand umulig og vanskeliggjøre et langsiktig bistandsarbeid. Regjeringen arbeider aktivt for internasjonal oppfølging av konvensjonen om forbud mot antipersonell-miner og for å bedre kontrollen med håndvåpen. Sammen med Canada leder vi det internasjonale arbeidet på håndvåpensiden.

Dette er ledd i det såkalte Lysøen-samarbeidet mellom Canada og Norge om humanitære spørsmål og menneskelig sikkerhet.

Vi må forebygge naturkatastrofer

Selv naturkatastrofene gjør forskjell på fattig og rik. Til tross for et langt høyere antall naturkatastrofer på det amerikanske kontinent enn i Afrika i perioden 1961-91 krevde de afrikanske katastrofene 15 ganger flere liv. Virkningene av katastrofene henger med andre ord sammen med fattigdomsproblemer. Jeg nevnte innledningsvis at vi har et nytt katastrofebilde, naturkatastrofene øker i antall og omfang. Årsakene til dette er mange. Delvis kan det skyldes klimaendringer, dels befolkningsvekst og økt fattigdom. Industriutvikling og kommersiell rovdrift på naturressurser er også viktige faktorer. Fattigdomsrettet bistand og innsatser på miljøområdet kan bidra til å forebygge eller redusere slike skader, og dermed også behovet for humanitære innsatser. Regjeringen vil bidra til dette.

Hvis vi lykkes i våre mål om å redusere fattigdom, sikre menneskerettighetene, fremme et godt styresett og folks deltakelse i beslutninger som angår dem, har vi samtidig lagt et godt grunnlag for å redusere voldelige konflikter og omfanget av naturkatastrofer. Vi må ta i bruk alle de virkemidler vi har for å bidra til dette. Ofte må vi gjøre ting parallelt, slik vi bl.a. gjorde i Mellom-Amerika nylig. Både nødhjelp og gjeldslette var nødvendig for å hjelpe på en effektiv og langsiktig måte.

Prosesser for en mer samordnet og integrert tilnærming er satt igang internasjonalt. Samtaler jeg har hatt blant annet med Verdensbankens president, James Wolfensohn og topplederne i flere FN-organisasjoner indikerer klart at en nå er i ferd med å gå fra ord til handling på dette området. Vi kan stå overfor et paradigmeskifte i det internasjonale bistandsarbeidet.

Jeg vil nå presentere en strategi for den humanitære bistanden i 10 punkter:

1. Norsk humanitær bistand er basert på internasjonal humanitær rett, flyktningerett og menneskerettighetene, som nedfelt i internasjonalt bindende konvensjoner.

• Vi vil arbeide for å styrke den humanitære bistandens integritet og hjelpearbeideres sikkerhet, både i internasjonale fora og overfor regjeringer og andre aktører i konfliktområder.
• Vi vil bidra aktivt for bedre internasjonal koordinering i tilfeller hvor vanskelige avveininger må gjøres mellom humanitære, politiske og menneskerettslige hensyn (som f.eks. i Afghanistan).

2. Norsk humanitær bistand skal fortsatt ligge på et høyt nivå. Økte ressurser til nye behov vil søkes mobilisert.

• Vi ønsker å få mer resultater for hver krone gjennom skjerpet innsats for økt kvalitet, effektivitet og bedre samordning av den humanitære bistanden.
• Vi vil yte en aktiv innsats for å trekke land som ikke bidrar tilstrekkelig, med i en global ressursmobilisering.
• Vi vil bidra til bedre integrert og mer effektiv innsats for å forebygge natur- og menneskeskapte katastrofer.

3. Norge skal arbeide for større effektivitet og bedre koordinering i den internasjonale humanitære innsatsen.

• Vi vil bidra til videreutvikling av beredsskapssystemer og øke evnen til rask respons på krisesignaler.
• Vi vil arbeide for økt samordning på alle plan - i felten, mellom hovedkvarterene og på hovedstadsnivå; bruke finansielle midler katalytisk og selv gå foran med et godt eksempel gjennom komprissløs støtte til gode koordineringsinitiativer.
• Vi vil bidra strategisk med politisk og finansiell støtte til økt FN-koordinering av humanitær bistand; blant annet i regi av FNs Koordinator for humanitære spørsmål (OCHA). Norge vil fortsette sin pådriverrolle i FNs reformprosess.
• Vi ønsker ytterligere forbedringer i apparatet for felles nødhjelpsappeller og strategiske rammeverk for humanitær bistand, og Norge vil arbeide for at andre land samt frivillige organisasjoner samkjøres tettest mulig gjennom disse koordineringsmekanismene.

4. Norge vil gå i spissen for en fullt integrert tilnærming til humanitær bistand, fred og forsoning og utvikling.

• Vi vil arbeide aktivt i internasjonale fora for å vinne oppslutning om et nytt, integrert nytt grep for helhetlig humanitær innsats. Eksempel: Lysøen-samarbeidet med Canada og andre likesinnede land.
• Vi vil vurdere mulige budsjettmessige endringer i forvaltningen av norsk humanitær bistand. En mer integrert tilnærming krever det. Det kan blant annet være behov for mer fleksibel bruk av regionalbevilgningen.

5. Vi vil gi høy prioritet til forebygging av konflikter og konsolidering av skjør fred gjennom strategisk arbeid for fred, forsoning og konfliktløsning .

• Vi vil fortsette å utnytte effektivt de muligheter til freds- og forsoningsinitiativer som den omfattende norske humanitære innsatsen gir.
• Vi vil være aktive pådrivere for videreutvikling av ulike strategiske rammeverk som gir retning til og integrerer humanitær bistand og politiske initiativer for fred og forsoning.
• Vi vil arbeide for effektiv implementering av konvensjonen mot antipersonellminer, og videreutvikle internasjonale initiativer mot håndvåpen og bruk av barnesoldater i krig.

6. Vi vil gi høy prioritet til forebygging av konflikter og katastrofer og konsolidering av skjør fred gjennom bevisst fattigdomsorientert satsing på utdanning, miljø og demokrati.

• Vi vil vurdere egne nye initiativer for hvordan utdanning kan brukes mer strategisk til konfliktforebygging og konsolidering av fred.
• Vi vil arbeide for mer strategisk innsats for forebygging av miljøproblemer, noe de delvis menneskeskapte flomkatastrofene i Kina og Mellom-Amerika demonstrer behov for.
• Vi vil i løpet av våren 1999 utvikle en plan for hvordan vi kan effektivisere vår støtte til demokrati i Sør og bruke demokratistøtten mer bevisst i freds- og forsoningsarbeidet.

7. Vi vil bidra til å utvikle nye finansieringsmekanismer som fyller kritiske finansieringsgap mellom akutt nødhjelp og mer langsiktige innsatser.

• Vi vil bidra katalytisk, gjennom rask respons til opprettelse av gjeldsfond som i tilfellet Mitch og andre situasjonsspesifikke finansieringsmekanismer, og vurdere kritisk hvorvidt det er behov for mer permanente løsninger.
• Vi vil vurdere egne initiativer internasjonalt for et giversamarbeid der utviklingsbankene får en mer sentral rolle.

8. Vi vil videreutvikle “den norske modellen” for humanitær bistand gjennom større effektivitet og tettere integrering i den globale humanitære innsatsen.

• Vi vil at de frivillige organisasjonene fortsatt skal være sentrale aktører i norsk humanitær bistand; forutsatt høy effektivitet og vilje til tett integrering i global koordinering.
• Vi vil revurdere forvaltningen av støtten gjennom frivillige organisasjoner med sikte på å gi organisasjonene større forutsigbarhet og bedre muligheter til å gi den humanitære innsatsen et langsiktig perspektiv.
• Vi vil justere NOREPS-systemet i lys av den rapporten som snart foreligger, med vekt på: større effektivitet gjennom internasjonal konkurranse og økt bruk av lokale og regionale ressurser.

9. Styrking av lokal kapasitet og lokalt eierskap skal være et sentralt premiss i all norsk bistand, inklusive den humanitære innsatsen.

• Vi vil bidra til at den humanitære bistanden gis en sterkere rettighetsforankring der mottakerne ikke bare er ofre, men også en ressurs.
• Vi vil bidra til bevisstgjøring på økt bruk av lokale ressurser i alle kanaler for norsk humanitær bistand, inklusive NOREPS.

10. Norsk humanitær innsats er og bør være forankret i det moralske imperativ om å hjelpe og beskytte mennesker i nød og solidaritet med de nødstedte.

• Vi må tilstrebe en universell tilnærming til humanitære kriser; folk i nød hvor enn de er, må ha lik rett til humanitær bistand.
• Vi vil legge særlig vekt på en solidarisk hukommelse når medias blitzregn avtar, og bidra til å løfte “glemte” konflikter og ofre frem i lyset. Dette er kanskje vår viktigste utfordring.

Lagt inn 21. januar 1999 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen