Departements- og etatssamlingen 8. mai 2002

Arbeids- og administrasjonsminister Victor Norman
"En offentlig sektor for fremtiden – hvor skal vi og hvordan kommer vi dit?"

Som dere vet fra før og som statsministeren poengterte veldig sterkt, så er vår tilnærming til moderniserings, - fornyelses-, effektiviserings- og forenklingsarbeidet - kjært barn har veldig mange navn. Det spiller imidlertid ikke så veldig stor rolle hva vi kaller det, men vår tilnærming til dette er delegering og desentralisering. Vi tror den viktigste erkjennelsen vi må ta med oss er at forsøk på sentral styring, sentral detaljstyring, - det fungerer ikke! Det har vært prøvd på alle nivåer, i nesten alle land i løpet av de siste 80-90 årene og erfaringen er at hver gang man forsøker å overstyre et apparat, så blir resultatet: Mangel på motivasjon, mangel på kreativitet, i noen tilfelle direkte motstand og påfølgende dårlige resultater og høye kostnader.

Derimot viser all erfaring at klarer man å organisere et desentralisert system på en god måte, så får man de resultatene man ønsker.

Når vi så sterkt poengterer at tilnærmingsmåten til modernisering og effektivisering må være å overlate mye mer ansvar til lokale enheter, så er det ikke en floskel, det er en erkjennelse av at det er den eneste veien som er dokumentert å føre frem til mål. Dette handler med andre ord om: Hvordan kan vi på en god måte klare å flytte makt og myndighet så langt ned i det offentlige systemet som mulig. Og det er det saken dreier seg om. Men, hvis jeg skal stå her en time og snakke om hvordan man skal modernisere offentlig sektor, - og utgangspunktet er at prinsippet for modernisering skal være delegering og desentralisering av ansvar og myndighet, så er det ikke så veldig mye jeg kan si. Poenget er nemlig, at det er ikke vi som skal finne på hva som skal skje i offentlig sektor.

Hvis vi skal delegere og desentralisere for ansvar og myndighet, så er det de som sitter ute i de tjenesteproduserende enheter og dere som sitter i etater og departementer som skal finne ut hvordan vi kan gjøre jobben bedre, og hvis jeg da forsøker å fortelle dere hvordan dere skal gjøre jobben bedre, så henfaller jeg til den gamle stalinistiske tenkningen, eller risikerer jeg at dere tror at vi nå sitter på toppen og skal forsøke å fortelle dere hva dere skal gjøre.

Det første jeg har lyst til, er å be dere høre på det jeg sier i den riktige konteksten. Vi sentralt skal ikke forsøke å fortelle dere hvordan dere skal gjøre en bedre jobb, det skal dere finne ut av selv, for det er dere som har innsikten, det er dere som har kompetansen, det er dere som må ha motivasjonen og begeistringen og det er dere som må formidle den samme motivasjonen og begeistringen videre nedover i systemet, slik at kreativiteten utløses så lavt ned som overhodet mulig. Det er dere som må gjøre det. Det vi kan gjøre sentralt – er å si litt om hvilke prosesser som må trekkes i gang og hvilken tenkning som ligger bak prinsippet om delegering og desentralisering og hva vi sentralt skal gjøre når det gjelder rammevilkår rundt dette, som kan oppmuntre til lokal kreativitet. Men det første jeg ber om er altså at dere tror meg på mitt ord når jeg sier at vi skal ikke sentralt sitte å synse om hva man skal gjøre lokalt, vi mener alvor med delegering og desentralisering.

Noe av det viktigste som må sikres hvis man skal få et desentralisert system til å fungere, det er at roller er usedvanlig klart definert, og ansvarsfordelingen er klar. Vi tror det er å trekke klarere grenser mellom politikk og forvaltning og mellom forvaltning og tjenesteytelse. Dette er klart forskjellige oppgaver. Det er også viktig å trekke klare skiller mellom forvaltning og tjenesteytelse på den ene side og tilsyn og kontroll på den andre side. Hvis vi ikke har ryddig grensedragning mellom disse funksjonene, så kan et desentralisert system føre til et samrøre og en rolleuklarhet som i beste fall fører til uryddighet og i verste fall fører til at brukerne av offentlige tjenester blir prisgitt vilkårlig saksbehandling.

Så rolleavklaringen er helt sentral i hele arbeidet. Den rolleavklaringen kommer også fram i forhold til det jeg skal si, for et sentralt element i rolleavklaringen er altså avklaringen i roller mellom politikk og forvaltning. Dere sitter stort sett som representanter for forvaltning, noen av dere for tjenesteytelse. Jeg sitter som representant for politikk. Vi politikere skal ikke tråkke inn på deres områder. Det vi skal gjøre, er å gi noen politiske rammer for det arbeidet dere skal gjøre, og så er det dere som skal følge det opp og gi det innhold, - og bidra til at rammene for systemet videre nedover blir i tråd med de signalene som vi forsøker å formidle.

Jeg kan nok komme til å si ting i dag som innebærer at jeg tråkker litt over grensen fra politikk til forvaltning, men jeg vil be om at dere oppfatter også det som det er. Det er ment å være eksemplifisering av en politisk tenkning, - det er ikke en resept på hvordan forvaltningen skal gjøre jobben. Så i den grad jeg kommer med eksempler i det jeg skal snakke om, så er disse eksempler på en tankemåte, ikke konkrete direktiver om det som skal gjøres på de ulike områdene. Det var det jeg hadde lyst til å si innledningsvis.

Statsministeren betonte i sitt innlegg, i- tillegg til delegering, desentralisering og forenkling, veldig sterkt at tilnærmingsmåten til modernisering i offentlig sektor må være brukerretting og borgerretting av forvaltning og av tjenesteproduksjon. Når det er så sentralt, så er det fordi vi tror at brukerretting og brukerrettet organisering av tilbudene ikke bare gir bedre tilbud for den enkelte borger og bruker, men også fordi hvis det gjennomføres som fundamentalt prinsipp, - så vil det føre til at vi høster store effektiviseringsgevinster.

Vi tror mye av problemstillingen i offentlig sektor er at mange omorganiseringer har funnet sted på, kall det litt tilfeldige historiske premisser. Det betyr at vi har mange aktiviteter som det er vanskelig for å forsvare. Det er ikke klart hvorfor de er der. Derfor tror jeg at ved å få etablert et klart gjennomgående prinsipp for hvordan offentlig sektor skal være organisert, så tror jeg vi både kan få avdekket underveis mange oppgaver og funksjoner som ikke kan forsvare sin eksistensberettigelse. Vi vil også oppdage at har vi brukerrettet organisering som gjennomgående prinsipp, så vil også det føre til mye forenkling bakover i systemet. Så vi tror brukerretting og effektivisering ikke er to konkurrerende mål i moderniseringsarbeidet. Det er to mål som henger så tett sammen, at når vi det ene, så har vi også oppnådd det andre.

Derimot tror vi det å få til en brukerrettet organisering er en mye større jobb enn de fleste av oss i utgangspunktet aner. Statsministeren hadde et eksempel fra Kristiansand på hvordan man kunne organisere ting ut fra brukernes behov. Det er også lett å finne mange eksempler på at man ikke får det til.

Jeg har et eksempel som jeg brukte på Høyres landsmøte, som jeg synes er godt, det er fryktelig godt, og det er enkelt. Studentsamskipnaden i Bergen driver, og er en utmerket organisasjon, som bl.a. driver studentbarnehaver, og de driver studentbarnehaver ut fra det gode ideelle målet at det er viktig at småbarnsforeldre også skal kunne være studenter. Flott tiltak. Disse barnehavene er veldig gode, de har god lokalisering og godt personale og er blant de virkelig gode barnehavene vi har i Norge. Det er bare et par småting som er litt dumt. Det ene er at barnehavene følger samme årsplaner som alle andre barnehaver i Bergen. Det betyr bl.a. at de har planleggingsdager midt i eksamensperiodene. De har også samme åpningstid som alle andre barnehaver, dvs. at de har ikke åpningstid når det er forelesninger på kveldstid, hvilket det er i alle studier i Bergen. Det er jo litt pussig, for det betyr at i praksis er dette akkurat som i alle andre barnehager.

Her er det altså laget et skreddersydd tilbud med tanke på studenter som også er småbarnsforeldre, og så er det ikke skreddersydd i utformingen av tilbudet. Og det er jo litt pussig på mange måter. Det er pussig fordi at, for hva er da formålet med å ha disse spesialbarnehavene. Det er det ene, og det andre er at den manglende brukertilpassingen, brukerorganiseringen her, skyldes jo ikke at det vil være særlig vanskelig å få det til. Altså, det kreves ikke all verdens anstrengelser for å ha en særskilt årskalender for studentbarnehavene sånn at planleggingsdagene ikke legges til eksamensperioder, og det kreves ikke så veldig mye av ekstrakostnader heller, å åpne for at det i hvert fall i semestrene når det er forelesninger, også er tilbud om åpningstid frem til kl 2000 om kvelden.

Så kan man da spørre, hvorfor er da ikke disse tingene på plass? Er det vrang vilje? Nei, jeg tror ikke det er vrang vilje. Dette er imøtekommende, både organisasjoner og mennesker, og det er altså ikke manglende muligheter for å få det til. Hva er det da? Jeg tror svaret er snublende enkelt, jeg. Det er fordi det er ikke den måten vi er vant til å tenke på. Altså, skal man lage en barnehave, så lager man en barnehave, og barnehaver er en bestemt ting og barnehaver har bestemte åpningstider og sånne ting, så vi lager det. Så, i stedet for å si at nå skal vi ha et skreddersydd tilbud, og da begynner vi med behovene for de vi skal skreddersy for og så bygger vi opp tilbudet derfra, og så har man laget et barnehavetilbud som er standardtilbud, - sånn som vi pleier å gjøre det.

Problemstillingen er med andre ord at man har nærmet seg problemet fra tilbudssiden i stedet for fra brukersiden og det er et banalt eksempel, men det er dessverre et eksempel som går igjen nesten over alt. Det finnes såklart flere og flere positive eksempler av Kristiansandstypen, men det aller meste av offentlig forvaltning og tjenesteytelse er fortsatt bygd opp fra tilbudssiden.

Sykehus er bygd opp for å gi rasjonelle behandlingsrutiner, de er bygd opp for å sørge for at behandlende leger som er en knapphetsfaktor, ikke skal måtte vente og kaste bort tiden sin. Det er bygd opp for å gi gode turnusopplegg for å få driften til å gå. De er bygd opp for å sørge for akuttmedisinsk beredskap når det er nødvendig, og alt dette er utmerkede ting.

Og dette er hensyn som klart må ivaretas i organiseringen. Men jeg vet ikke om et eneste sykehus hvor organiseringen og systemene er bygd opp med utgangspunkt i å si at: Her har vi de og de pasientkategoriene. Hva er de spesielle behovene de har og hvordan kan vi bygge opp organiseringen ut fra disse.

Universiteter og høyskoler, som jeg kjenner godt, er organisert med utgangspunkt i professorenes faglige interesser, det skulle jo bare mangle. Det er jo derfor de er der. Så institutter og sånn avspeiler våre interesser. De er bygd opp ut fra de ansattes ønsker om demokratisk medvirkning. Det er klart at det er vi som professorer som skal bestemme. Så organisasjonskartet får sørge for at vi får bestemme. Og så er de delvis bygd opp for å forhindre forandring, for vi er en konservativ rase og vil ha det rolig og fredelig. Det er ikke et eneste universitet eller en eneste høyskole i Norge som er bygd opp med utgangspunkt i studentenes behov. Og sånn kunne jeg fortsette.

Egentlig, så er offentlig sektor i hovedsak fortsatt en pyramide av klassisk karakter, toppen åpnet dette seminaret nå. Statsministeren er på toppen og så har han noen "lakeier" rundt seg, så har vi forvaltning og saksbehandlere under oss, så har vi tjenesteytere under forvaltningen og så har vi brukerne på bånn, og så styrer vi det ovenfra og nedover. Så er jeg blitt fortalt mange ganger – at dere som sitter i departementene - dere er til for statsrådenes skyld. Og tjenesteytende enheter er underlagt forvaltningen. Skulle bare mangle at ikke universiteter og høyskoler har det klart for seg at det var undervisnings- og forskningsdepartementet som var deres sjef. Og studentene og andre brukere av offentlige tjenester er så underlagt tjenesteytelsen. Vi sier det selvfølgelig ikke sånn i klare ordelag, men det er den veien kommandokjeden og lojalitetskjeden egentlig går.

Skal vi få en mer velfungerende offentlig sektor, så må vi snu den pyramiden. Vi må gjøre som Janne Carlsson gjorde i SAS - snu pyramiden! Tanken skal alltid begynne med brukerens behov, så bygges tjenesteytelsen opp for å møte disse behovene. Forvaltningen skal legges opp slik at den støtter opp under tjenesteytelsen. I bunnen ligger et politisk system som har som hovedformål å sørge for at hele pyramiden skal tjene brukeren eller borgeren. Det siste skulle jo også bare mangle, for hele hovedformålet med at vi har et demokrati i Norge, er at politikerne skulle være folkets tjenere. Det er politikernes rolle i forhold til pyramiden å sørge for at hele pyramiden er bygd opp for å imøtekomme borgernes og brukernes behov. Og klarer vi å få til denne endringen ikke bare i tenkesett, men i arbeidsmåte, så vil vi få en mye mer velfungerende offentlig sektor. Og det er det som må være gjennomgangsmelodien i alt vi gjør i moderniseringsarbeidet.

I tittelen på mitt innlegg her, så er det sagt at jeg skal snakke om hvor vi skal hen, og det har jeg nå gjort. Vi skal ha en oppbygging av hele offentlig sektor som innebærer at man begynner med brukernes behov og så ruller hele organiseringen derfra og bakover. Dette istedenfor å begynne med et system hvor forvaltningen først utformer tjenesteytelsen, og deretter, ser vi hva vi kan klare å få til av brukertilpasning.

Som eksempel på hvordan en brukerrettet tilnærming kan fungere, og nå skal jeg være litt forsiktig, for nå begynner vi å gi oppskrifter, og det skal vi ikke gjøre. Et av de store prosjektene i moderniseringsarbeidet er prosjektet for samordning av den offentlige innsatsen innen området arbeid, trygd, og sosiale tjenester, det såkalte SATS-prosjektet. Det er initiert av og ledes av Sosialdepartementet i samarbeid med KRD og AAD. Formålet er samling av brukerrettede tjenester og samordning av etater og økonomiske støtteordninger.

Jeg skal si litt om hva tankegangen bak prosjektet er og måten man jobber på. Utgangspunktet for prosjektet er en erkjennelse av at vi har et system i dag som ikke er brukerrettet og heller ikke spesielt kostnadseffektivt. I dag har vi et system hvor folk som skal ha jobb, eller som har behov for å kvalifisere seg til arbeidslivet er blitt fortalt at de har sin etat, den heter Aetat, der skal de gå, og Aetat har sine tiltaksprogrammer og sine økonomiske støtteordninger, dagpenger og yrkesrettet attføringsmidler og sånne ting, - så det er stedet for de som skal ha jobb. De ikke-yrkesaktive skal forholde seg til trygdeetaten. De som trenger rådgivning eller økonomisk støtte utover det de statlige etatene kan tilby, har de kommunale sosialkontorene.

Det er et flott system, glimrende! Hver brukergruppe har sin etat. Det må da være greit, problemet er bare at disse brukergruppene ikke nødvendigvis er ikke-overlappende, for å si det sånn. Hele systemet forutsetter i virkeligheten at verden er sånn at de som trenger arbeid aldri er på trygd og aldri kommer opp i akutte økonomiske problemer. Det forutsetter at alle de som er på trygd ikke under noen omstendigheter er aktuelle for arbeid og det forutsetter i virkeligheten at alle sosialklienter er folk i arbeid og bare med arbeidsinntekt.

Men sånn er det jo ikke i virkeligheten. Et av hovedformålene med alt vi gjør, både på trygdesiden og arbeidsmarkedssiden er å få folk fra trygd til arbeid. Hovedformålet med hele systemet, med Aetat, Trygdeetat og Sosialkontor er å prøve å hjelpe folk til å klare seg selv. Og samtidig ser vi at mye av det Aetat jobber med, er arbeid overfor brukergrupper som neppe kan klare seg helt bare ved arbeidsinntekt fremover. Vi har med andre ord et system med sterkt overlappende brukergrupper, hvor mange har behov for å forholde seg til alle tre etater. Det er det ene problemet vi står overfor.

Det andre problemet vi har, er at veldig mye av det vi holder på med i Aetat og Trygdeetat i førstelinjen er saksbehandling for økonomiske ytelser. Det vi prøver å få til gjennom SATS-prosjektet, er å samle de brukerrettede tjenestene og samordne etater og økonomiske støtteordninger. Helt konkret er målet å bygge opp en ny felles førstelinje, som ikke primært skal drive saksbehandling, men som primært skal være personlig tjenesteytelse overfor de enkeltpersonene som er brukerne. En felles førstelinje skal drive rådgivning, gi bistand til å få arbeid, og derved klare seg selv, tilrettelegge kvalifiseringstiltak, og finne frem til nødvendige støtteordninger. Førstelinjetjenesten skal altså være en tjenesteytende enhet, ikke en saksbehandlings- og forvaltningsenhet, og den skal drive tjenesteytelse og rådgivning og bistand med utgangspunkt i den enkelte brukers behov.

Når vi har funnet en god måte å organisere denne førstelinjen på, så skal resten av denne sektoren utformes sånn at den støtter opp under førstelinjen. Prosjektet innebærer at man går igjennom de økonomiske støtteordningene, delvis for å forenkle, men først og fremst for å sørge for at førstelinjen har de virkemidlene den trenger for å gjøre en god jobb overfor brukerne. Deretter kan vi utforme etatene, eller etaten (vi vet ikke hvor mange det blir), slik at de kan fungere som hensiktsmessige. Vårt mål er med andre ord en sektor som sikrer effektiv saksbehandling, oppfølging og effektuering av tiltak og økonomisk støtte ut ifra de behovene som førstelinjen har, for å gi brukerne et godt tilbud.

I de moderniserings- og omstillingstiltakene som nå foregår i de forskjellige departementene, tror vi det er fornuftig å ha dette som tilnærmingsmåte. For å gå foran med et godt eksempel, så legger vi den samme tilnærmingsmåten til grunn for omorganisering av Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Hvis vi har så stor tro på dette som vi sier, så må vi i hvert fall være villige til å handle deretter selv. Vi holder nå på med en større omorganisering av Arbeids- og administrasjonsdepartementet og underliggende etater. Vi er et departement, som med unntak av Aetat og Statskonsult, har få publikumsrettede virksomheter. Men vi er, eller i hvert fall burde være, en viktig tjenesteleverandør til andre deler av statsforvaltningen. Derfor er målet vårt at vi i løpet av året skal lage et service-departement organisert ut ifra departementsfellesskapets behov. Et service-department som kan hjelpe dere med tjenester over et bredt spekter fra IT og innkjøp via bygg til personal- og lederutvikling.

I den prosessen så skal vi, for å gi uhildede råd og tjenester, skille ut og konkurranseutsette de deler av våre underliggende etater som tilbyr tjenester som like gjerne kan kjøpes i markedet. For å rendyrke roller skal vi skille ut og konkurranseutsette deler av Statsbygg, Statskonsult og Statens forvaltningstjeneste. La meg presisere: Vi har ingen planer om å nedlegge Statskonsult, Statsbygg eller Statens forvaltningstjeneste. Men vi ønsker å rendyrke funksjoner og ha klarere roller.

Vi må vi få til et system, hvor organisasjonene bygges opp fra brukernes behov, og organisasjonskartet rulles opp baklengs. Det er imidlertid ikke vi i AAD som skal sitte og tegne organisasjonskart for alle offentlige etater eller tjenesteprodusenter. Det er heller dere som sitter i andre departementer som skal tegne organisasjonskart for underliggende etater eller underliggende tjenesteproduserende enheter. Utvikling av organisasjonene må skje lokalt, ut i fra de forutsetningene man har og ut fra de behovene de lokale brukere har.

For at lokale enheter til å fungere godt, må vi ha gode lokale ledere. Det hjelper lite med gode tanker om brukerretting, - det hjelper lite med gode tanker om å mobilisere lokal entusiasme, - det hjelper lite med tanker om lokal ansvarliggjøring, - hvis det ikke finnes en ledelse i den enkelte tjenesteproduserende enhet eller den enkelte etat, som faktisk utøver et godt, inspirerende, brukerrettet lederskap.

Og der har vi en kjempeutfordring. Dette krever et stort antall godt kvalifiserte ledere, og i utgangspunktet er det lite et systematisk arbeid for å utvikle lederne i offentlig sektor. Bare i skolen er det 4000 enheter som skal ha større selvstendighet og som skal ha lokal ledelse. Vi skal ha èn god leder for hver skole. Det er gjennomført en kartlegging, det er Kristin Clemet som har fortalt om det, av de lederne som finnes i skolen i dag. Godt under 30% av dem har hatt en eller annen form for systematisk lederopplæring. Så i så fall er det i hvert fall 3000 ledere bare i skolen som i dag ikke har hatt noen form for systematisk lederopplæring.

Et grovanslag er vel at vi sikkert snakker om nærmere 50 000 ledere i offentlig sektor. Som vi venter at skal kunne utøve et godt lederskap, skal kunne motivere for organisasjonsutvikling og brukerretting. De gjør ikke det hvis ikke vi sørger for at de har forutsetningene for å gjøre det.

Og så må vi få det til på en måte som gjør at vi ikke faller i fellen fra Akerskolen, som tror at en som kan lede èn type virksomhet, kan lede hva som helst, det er ikke det samme å lede en skole som å lede Aetat eller lede Orkla. Det å skulle lede innebærer klart noen generelle lederelementer, men det krever også at man kjenner godt det man skal lede. Så vi må få til en lederutviklingsaktivitet som kombinerer spesifikk kunnskap om det man skal lede, som er forskjellig fra område til område, med det å utøve lederskap i alminnelighet. Og det betyr at å utvikle en lederutviklingsaktivitet for offentlig sektor, ikke er noe som kan gjøres bare sentralt, men det er faktisk også et eksempel på noe som kan gjøres bare lokalt.

Mitt departement jobber med et prosjekt om lederutvikling. Det er viktig at alle departementer og etater også jobber med hvordan man kan få til lederutvikling på deres områder, og at all mulig kreativitet lokalt utløses på dette tema. I samarbeid med arbeidsgiveravdelingen i AAD skal det utvikles et godt felles opplegg for en kombinasjon av lokal og sentral lederutvikling.

Og jeg vil si det så sterkt, hvis vi ikke kan få til lederutvikling, ja så vil vi ikke få en desentralisert modell til å fungere, - og hvis vi ikke får en desentralisert modell til å fungere, så får vi ikke til modernisering og fornyelse av offentlig sektor. For det finnes ikke, som jeg sa innledningsvis, noe alternativ til delegering og desentralisering. Det å utvikle, la oss si 50 000 gode ledere, og ha en oppfølgingsprosess etter hvert som de skal skiftes ut over tid - det å gjøre det er kanskje den største utfordringen vi har i hele moderniseringsarbeidet. Og jobben er altså fryktelig stor, kanskje nesten umulig, men den må være mulig, for vi har ikke noe valg.

Nå hjelper det ikke bare med gode ledere, de må også ha rammevilkår som gjør at de faktisk kan utøve lokalt lederskap. Det innebærer at lokal ledelse må få større myndighet og større ansvar, og så må de få mer verktøy i verktøykassa. En av de tingene som også kom frem i forbindelse med kartlegging av rektorers arbeidsforhold, var at forbløffende mange rektorer ikke var involvert i ansettelsen av lærerne. Det er helt fantastisk, hvis man skal utøve lokalt lederskap, men ikke har noe man skulle ha sagt når det gjelder sammensetningen av den gruppen mennesker man skal utøve lederskap for. Og det illustrerer nok også noe av det som er problemet. Vi må la lokale ledere få større ansvar og vi må gi de større innflytelse på de sentrale rammevilkårene de jobber under.

Det er en av hovedgrunnene til at vi må fristille så mye som vi overhodet kan fristille, og la meg i denne sammenheng si at vi skal være litt forsiktige med å tenke for firkantet på hva fristilling innebærer. Og spesielt være oppmerksom på at fristilling ikke er et 0-1 fenomen. Det er ikke sånn at enten må man være fristilt som eget juridisk objekt, aksjeselskap, eller hva det nå måtte være, ellers så kan man ikke være fristilt i det hele tatt. Vi må finne frem til ulike former for fristilling, som innebærer at også virksomheter eller etater som ikke kan fristilles fullt ut, reelt sett kan få større frihet. Det har noe med å gjøre å trekke opp de juridiske og formelle rammer rundt aktiviteter, men det har også veldig mye å gjøre med departementenes arbeidsform.

En av de tingene som jeg tror dere fra departementene med fordel kan gå hjem og tenke mer over, er: Hva er egentlig formålet med etatsstyringen som dere driver – på hvilken måte bidrar styringen til at etatene faktisk fungerer bedre i forhold til det som er deres mål? Slipper dere etatene nok løs på de områdene hvor etatene burde ha frihet?

Lokale enheter trenger mer verktøy og i den forbindelse så må vi huske at det viktigste redskap som lokale ledere har, er lokale ansatte. Det er der hovedtyngden av kompetansen ligger. Det er der hovedtyngden av arbeidsinnsatsen og kostnadene skal være.

Når vi snakker om større handlefrihet for lokale ledere, - så snakker vi først og fremst om større frihet i lønns-, ansettelses- og personalspørsmål. Lokale ledere må kunne bruke lønns- og arbeidsvilkår som virkemidler for å motivere og selvstendiggjøre og premiere de ansatte. Det var hovedgrunnen til at staten i årets lønnsoppgjør la avgjørende vekt på å få en markert større pott til lokale forhandlinger, og det er samme grunn til at KS la så stor vekt på det samme i deres forhandlinger. Og nå har vi fått en rekordstor pott til lokale forhandlinger. Det er nå avtalt en ramme på mellom 1.9 og 2 % som skal gå til lokale forhandlinger i år. Det er en ramme som er mer enn dobbelt så stor som noen gang før. I det ligger det en enestående mulighet for lokale ledere til mer aktiv bruk av lønnspolitikken for omstilling og fornyelse, men det er en mulighet som lokale ledere må ta.

En av grunnene til at jeg tror vi fikk gjennomslag for økt lokal ramme, er den enestående mulighet for revitalisering av deler av fagbevegelsen dette gir. Jeg tror de store organisasjonene ser at hvis de skal klare å få flere til å melde seg inn i fagforeninger og engasjere seg i fagforeningsarbeid, så må det være en mye mer direkte kobling mellom det å være fagforeningsmedlem og de resultatene man eventuelt oppnår og den koblingen må være lokal. Hvis lokale fagforeninger engasjerer seg sterkere i det som skjer, både lønnsmessig og organisasjonsmessig, og hvis lokale ledere tar den muligheten som ligger i en stor lokal pott.

Ja, så kan det begynne å skje mye ute i de lokale enhetene. Det er det som er formålet. Vi skal utløse prosesser lokalt.

Lederutvikling, lederansvar og flere verktøy til lokale ledere er helt avgjørende for å få til modernisering. Samtidig må finansieringsordningene for lokale enheter legges om. Og her trenger vi drahjelp. Prinsippene er for så vidt veldig greie. Hvis et delegert, desentralisert system til å fungere, så må lokale enheter premieres for de resultater de oppnår overfor brukerne.

En større andel av finansieringen av etater og tjenesteproduserende enheter bør derfor være former for resultatbasert finansiering. De kan gjøres på mange måter. Den enkleste formen for resultatbasert finansiering er den måten vi har når jeg går og kjøper brød i bakeriet – da har jeg pengene i lommeboka - og bakeren får penger hvis han leverer godt brød, enkelt og greit. Det enkleste er et system der pengene følger brukeren. Nå behøver ikke det at pengene følger brukeren innebære at de går veien om brukeren så lenge de faktisk følger brukeren hvis brukeren går fra en leverandør til en annen.

De nye systemet for finansiering av universiteter og høyskoler med finansiering pr. vekttall produsert, er et system der pengene følger brukeren. Hvis en student flytter fra Universitetet i Oslo til Universitetet i Bergen og tar vekttallene i Bergen i stedet, så følger pengene med. Helsedepartementet jobber med en omlegging av sykehusfinansieringsordningen ut fra samme prinsipp.

Men det finnes andre former for resultatbasert finansiering. AAD arbeider med et nytt finansieringssystem for Aetat. Vi ønsker at en større del av Aetats virksomhet skal være koblet til den aktiviteten de har og til de resultatene som oppnås - hvor mange som kommer i jobb – men vi kan jo ikke organisere et sånt system ut fra at pengene følger brukeren, for det er prosenten som får jobb, som skal premieres, ikke den enkelte person som får jobb. Det må være sånn at gjør man et systematisk godt arbeid for å få 3 personer i jobb, og får to av dem i jobb, men ikke den tredje, - så skal man premieres for den samlede innsats og for det samlede resultat man oppnår.

Vi trenger å få utviklet andre former for resultatbasert finansiering. For å kunne utvikle gode former for resultatbasert finansiering, så kreves det en detaljkunnskap som vi slett ikke har på politisk nivå, som uavhengige fagfolk sannsynligvis ikke har, - men som dere som sitter i departementene og etatene, har. Og da trenger vi at dere tar eierskap til denne ideen og selv er med på å både initiere og utforme og være kreative når det gjelder former for resultatbasert finansiering.

Nå har ikke vi tenkt å gjennomføre resultatbasert finansiering overalt, den største tjenesteytende sektor i Norge, kommunesektoren, holder vi utenfor. Det skyldes at i kommunesektoren ønsker vi reelt sett å gi kommunene større frihet og større ansvar, og da kan vi ikke gå Frp.s vei ved å koble ut lokale selvstyre og sentralt innføre bare stykkprisfinansiering av kommunale tjenester.

For å brukerrette offentlig sektor må vi også styrke brukernes reelle posisjon. Når bakeren min baker brød som jeg liker, så er det bare fordi jeg har en sterk posisjon, formelt og reelt i forhold til bakeren. Kan umulig tenke meg at min baker i Bergen har en spesiell forkjærlighet for å bake langebrød, for det er noe av det kjedeligste som finnes å bake, men han baker langebrød fordi at han vet at det er jeg som er ”herre”, enkelt og greit. Det samme forholdet må gjelde i offentlig sektor til offentlige tjenester, og da må vi igjen gjøre flere ting. På noen områder så kan vi styrke brukerens posisjon ved å gi brukeren reell valgfrihet, og det kan vi gjøre på områder som skole, høyere utdannelse og helse. På de områdene vi gir brukerne reell valgfrihet, er det samtidig viktig synliggjøre kvalitet.

Regjeringen har derfor besluttet at alle statlige tjenesteproduserende enheter og etater skal pålegges å gjennomføre brukerundersøkelser og brukerevalueringer, og at disse skal offentliggjøres. Det pålegget kommer til å bli gjennomført om ikke så lenge. Men da har jeg igjen lyst til å si en liten ting: Det er ingen til å vente på at pålegget kommer.

Ved alle større omlegginger av statlige tjenestetilbud har vi også innført et krav om totalkostnadsberegninger, altså beregninger på totalkostnadene inklusive kostnadene for brukeren. Dette gjør vi for å unngå at man skyver kostnadene over fra stat eller kommune til brukeren. Dette er også et interessant poeng, for som mange, ikke minst Finansdepartementet, har påpekt overfor oss, er dette faktisk et svakere krav enn det som allerede ligger i reglementene. Det foreligger allerede et krav om at ved alle større omlegginger av statlige tjenestetilbud og investeringer, skal det gjennomføres fullstendige nytte-/kostnadskalkyler, som ikke bare kartlegger totalkostnadene, men også kartlegger og tallfester nytteverdien.

Tar vi totalkostnadene for en etat som Aetat, så "koster" etaten rundt 1500 millioner per år. Aetat forholder seg samtidig til i hvert fall i størrelsesorden 150 000 mennesker som ikke er i jobb, og som skulle i jobb. Hvis de 150 000 menneskene blir forsinket en måned fordi at Aetat ikke fungerer godt nok, så representerer det 15 000 årsverk, eller det tidobbelte av staben i Aetat. Med andre ord hvis vi ikke har bevissthet om de kostnadene brukerne faktisk påføres, så vil hele effektiviserings- og forenklingsarbeidet komme galt av sted, og det er det som ligger i kravet om totalkostnadskalkyler.

Vi legger om og vi styrker kvalitetskontrollen og tilsynet med offentlige tjenester. Og grunnen til at vi gjør det er at vi mener at sterke uavhengige tilsyn er en avgjørende forutsetning for at brukernes interesser skal kunne bli ivaretatt og kvaliteten av offentlige tjenester skal sikres i et system hvor vi aktivt delegerer og desentraliserer ansvar og myndighet. Dette er ikke spesielt for offentlig sektor, det var umulig å avregulere finansnæringen i Norge uten samtidig å bygge opp et sterkt kredittilsyn. For hvis vi bare hadde avregulert, så hadde det ikke vært noen ting i veien for at vi hadde fått etablert piratlivsforsikringsselskaper som fikk folk til å tegne livpoliser over en lav sko, og så lot pengene forsvinne i tilfeldige investeringsprosjekter her og der sånn at folk aldri fikk forsikringen når de trengte den. Uten aktive og offentlig tilsyn var avreguleringen av den næringen umulig.

På tilsvarende måte har jeg lyst til å minne om at når vi avregulerte post- og telesektoren, så etablerte vi et post- og teletilsyn som er helt nødvendig for at aktørene skal ha den markedsmessige frihet som vi ønsker at de skal ha. Akkurat det samme gjelder ved fristilling og delegering og desentralisering innen offentlig sektor. Vi må ha tilsyn som sørger for at konkurranse mellom offentlige leverandører ikke fører til et kvalitetsmessig ”race to the bottom” og vi må ha tilsyns- og ankeinstanser som gjør at den enkelte bruker av offentlige tjenester faktisk har en reell mulighet til å få overprøvd uheldige beslutninger. Og faktisk må vi ha tilsyn som har større myndighet enn tilsynene tradisjonelt har hatt i forhold til enkeltinnbyggerne.

Det ligger i vårt opplegg at vi skal gi kommunene større frihet, herunder større frihet til å detaljutforme tjenestetilbudet. Det betyr at kommunene skal utøve et skjønn. Men skal kommunene utøve et skjønn overfor den enkelte tjenestemottager og for at den enkelte tjenestemottager ikke skal risikere å utsettes for vilkårlighet, så må også det skjønnet kunne overprøves. Vi må derfor ha tilsyns- og ankeinstanser som gjør ikke bare at man kan anke inn saksbehandlingsfeil, man må også kunne anke inn til overprøving, - et skjønn rettet til personrettede tjenester.

Så vil mange si at dette fører vel bare til at vi skaper mer byråkrati i en prosess hvor vi skulle forenkle. Man kan si det på den måten, en annen måte å si det på er at: Dette er en kostnad som er nødvendig for i det hele tatt å få et desentralisert system til å fungere. En tredje måte å si det på, som jeg tror er den beste er: Hvis vi organiserer tilsynsfunksjonen på en god måte, er det ikke noe kostnad i det hele tatt, men i virkeligheten et hjelpemiddel til kvalitetsutvikling i de tjenesteproduserende enhetene. For selv om vi må ha sterkere tilsyn, er det ingen som sier at tilsynene må jobbe på en måte som bare virker byråkratiserende og hemmende. Vi vet at det på flere områder er utviklet nye arbeidsmåter for tilsyn, hvor hovedformålet har vært å bidra til kvalitetsutvikling, hjelpe til med ansvarliggjøring av organisasjonene og hjelp til å bygge opp de interne kontrollsystemene som er nødvendige for å sikre kvalitet og brukernes interesser. Det er det som etter hvert blir hovedprinsippet i alt arbeid med helse, miljø og sikkerhet. Oljedirektoratet har funnet gode måter å jobbe på som i virkeligheten bidrar til at HMS-arbeid er en positiv del av det oljeselskapene holder på med.

Vi kan finne tilsvarende ordninger, når det gjelder fylkesmennenes arbeid overfor kommunene på tilsynsområdet, og vi må altså forsøke å gjøre tilsynsfunksjonen til en kvalitetsutvikling og kvalitetssikringsfunksjon. Og da er jeg ikke sikker på at dette er en byråkratisering.

Arbeidet med å omorganisere og styrke de statlige tilsynene er derfor i utgangspunktet egentlig en del av arbeidet med å sikre brukernes formelle posisjon. Derfor har det høy prioritet i vårt arbeid med moderniseringen. Vi har gitt oss selv ett år på gjennomgang og omorganisering av alle tilsynene. Vi holder på å hamre fast grunnprinsippene i disse dager.

Det første er at tilsynene i størst mulig grad bare bør ha et formål. Situasjoner hvor et tilsynsorgan skal føre tilsyn med flere mål eller ha flere mål, som til dels er i konflikt med hverandre, gjør at tilsynsoppgavene blir politiske i stedet for faglige og det er viktig at tilsynsoppgavene primært er faglige.

Det andre er at vi helst ønsker å ikke ha mer enn et tilsyn pr. formål. I Norge har vi faktisk mange eksempler på at vi ha flere tilsyn med akkurat det samme formål. På mitt yndlingsområde, konkurranse, som er et flott område, og hvor det sikkert er veldig bra å ha mange tilsyn, har vi i hvert fall fem som har som oppgave å føre tilsyn med konkurransen i ulike markeder eller andre markeder. Vi har Konkurransetilsynet, vi har Post- og teletilsynet, vi har Kredittilsynet, vi har Norges Vassdrags- og elektrisitetsvesen og vi har Eierskapstilsynet for medienæringen.. Men jeg har et spørsmål: Trenger vi fem tilsyn for å føre tilsyn med konkurranse? Vi tror at ideen med ett tilsyn pr. formål, kan være en rimelig god idè.

Og det tredje viktige hovedprinsippet er at tilsynene skal være reelt uavhengige av det politiske nivå. Tilsynene skal drive tilsyn, de skal ikke drive politikk og - politikere skal drive politikk, de skal ikke drive tilsyn, - da må vi finne måter å håndtere forholdet mellom de to på, som sikrer tilsynenes uavhengighet. Det kan gjøres på mange måter, og det er ikke sikkert at samme måte egner seg for alle tilsyn. En modell er den vi har for datatilsynet og noen andre, nemlig en helt uavhengig anke- og klageinstans, helt frikoblet fra det politiske nivå. En annen måte kan være å plassere tilsyn under et annet departementet.

Og det siste hovedprinsippet vi er opptatt av, er at det ikke skal være tilsynenes oppgave å koordinere departementer. Så i den grad tilsyn har behov for å forholde seg til flere departementer, så må tilsynene høre hjemme i ett departement og så får det være departementet som sørger for samordningen. For hvis tilsyn skal drive med samordning på tvers av departementer, så er tilsynene langt inne i forvaltningen, og da blir ikke rolleavklaringen særlig god.

Det var det jeg egentlig hadde tenkt å si, i hovedsak. Altså, i utgangspunktet, så trenger vi å få mobilisert lokale enheter, og lokale enheter er alt fra departementer via etater til tjenesteproduserende enheter. Få mobilisert de til å komme i gang med et arbeid med å omorganisere tilbudene på brukernes premisser.

For å få det til, må det utløses et engasjement lokalt, det må tas eierskap til hovedideen lokalt, og så må vi lage rammevilkår som gjør at de lokale enhetene faktisk følger dette opp. Og så hjelper det veldig i prosessen hvis vi som sitter sentralt, og veldig mange av dere sitter også sentralt, har tro på tilnærmingsmåten og klarer og få formidlet den troen på en måte som skaper begeistring og entusiasme nedover i systemet. Og det burde ikke være så vanskelig.

Hovedbudskapet vårt er fryktelig enkelt, altså, nå skal vi slippe offentlig sektor løs, vi skal slippe de 720 000 som jobber i offentlig sektor løs og la dem få lov til å vise hva den kompetansen de besitter egentlig kan brukes til. Offentlig sektor sitter på nesten all den human capital vi har i Norge. Det er her de utdannede finnes, det er her erfaringen finnes, og hvis ikke vi er villige til å slippe den kompetansen løs, ja hvem skal vi da stole på? Hvis vi ikke kan stole på at de dyktigste menneskene i Norge er i stand til å gjøre en god jobb og finne frem til nye løsninger hvis de gis frihet, ja, så bør vi jo stenge oss inne alle sammen da, for da har vi ikke tro på noen andre enn kanskje meg selv, og en eller to til.

Så vi må ha tro på at man lokalt faktisk kan gjøre en mye bedre jobb, vi må ha tro på at hvis de slippes løs, så får vi en mye større offentlig sektor. Og så må vi da også ha tro på at det har folk lyst til. Må være mye gøyere å jobbe i offentlig sektor hvis man får være med på å legge premissene for sin egen jobb. Så det burde være mulig å formidle en begeistring for dette prosjektet helt ned til den enkelte professor ved Universitetet i Oslo. Og klarer vi å gjøre de begeistret, så klarer vi å gjøre alle begeistret.

Takk skal dere ha!