Offentlig sektor – lønns- og personalpolitikk som virkemiddel for omstilling

Foredrag av statsråd Victor D. Norman

Tariffpolitisk konferanse i UHO, 14. februar 2002

Innhold:

1. Takk for invitasjonen!
2. Hvorfor en ny offentlig personalpolitikk?
3. Det inkluderende arbeidsliv
4. Organisering og måten å jobbe på
5. Lønnsbetingelsene
6. Pensjon
7. Sluttord

Takk for invitasjonen!
La meg først få lov til å takke Utdanningsgruppenes hovedorganisasjon for innbydelsen. Organisasjonen er den største hovedsammenslutningen i staten og er derfor en viktig samtalepartner i moderniseringsarbeidet til regjeringen.

Hvorfor ønsker regjeringen en ny offentlig personalpolitikk?
Modernisering av offentlig sektor er en av de største utfordringene Norge står overfor. Til tross for at Norge er blant de landene i Europa som har høyest offentlig forbruk, og til tross for at det er blitt nesten 200.000 flere ansatte i det offentlige i løpet av de siste fem­ten årene, har vi fortsatt helsekøer, barne­hagekøer, svikt i eldre­omsor­gen, kvalitets­prob­lemer og misnøye i skolen, og motivasjonsproblemer blant ansatte. Det politiske og sam­funns­messige enga­sje­ment blant folk flest blir svakere, næringslivet opplever det offentlige som byråkratisk og regelverket som en hemsko, og blant mange skattebetalerne er det en utbredt oppfat­ning at det ikke er et rimelig forhold mellom det vi betaler i skatt og det vi får igjen av tjenester fra det offentlige.

Vi klarer ikke å løse disse problemene ved å gjøre offentlig sektor mindre enn den er i dag; men det er heller ingen løsning bare å øke innsatsen av arbeidskraft og andre ressurser ytterligere. Veien til bedre offentlige tjenester må gå via effektivisering, omorganisering og forenkling, slik at vi får flere og bedre tjenester ut av hver krone og hver ansatt.

Det forutsetter i sin tur at vi motiverer, engasjererer og ansvarliggjør de vel 700.000 enkeltpersonene som i sum utgjør ressurs- og kunnskapsbasen i det offentlige. En avgjørende forutsetning for en bedre offentlig sektor er derfor en personalpolitikk som virker motiverende. Perso­nalpolitikken må sikre bred rekruttering, stimulere til kulturelt og kompetansemessig mangfold i staben, lette omstilling og overgang både innen offentlig sektor og mellom det offentlige og privat næringsliv, og forhindre utstøting av eldre arbeidstakere.

I den forbindelse er det spesielt viktig at vi får revet skottet mellom det private og det offentlige arbeidsmarkedet. At det offentlige har ansvar for viktige tjenester, betyr ikke at det er nødvendig med spesielle ansettelses- og arbeidsvilkår for dem som yter tjenestene. Vi er tjent med utveksling av personer og kompetanse mellom det private og det offentlige, og vi er tjent med at det stilles samme type krav og brukes samme type motivasjons- og belønningssystemer i det som tradisjonelt har vært to deler av arbeidslivet. Ikke minst er vi tjent med det fellesskapet mellom offentlig og privat ansatte som et integrert arbeidsmarked vil føre til.

Det er ikke slik i dag. Faktisk er det nesten vanntett skott mellom privat og offentlig sektor. Med unntak av noen få yrkesgrupper som sivilingeniører, siviløkonomer, tannleger og jurister, går flesteparten av kandidatene fra universiteter og høyskoler til offentlig sektor – og der blir de. Arbeidstakerne flytter seg innen sektorene, men i liten grad fra privat til offentlig sektor og omvendt. Dette mønsteret ønsker regjeringen å endre. Vi tror det vil være en fordel for Norge at personer i de ulike sektorene kjenner bedre til hverandres organisasjonsmodeller, kulturer og tenkemåter. Ikke bare tror vi at de ulike virksomhetene selv vil tjene på dette, men også at arbeidstakerne vil høste fordeler i form av høyere lønn, kompetanseoppbygging og flere muligheter for varierte og spennende arbeidsoppgaver. På en måte virker arbeidsmarkedet i dag som en husmannskontrakt med små muligheter for å bryte ut av den sektoren man har havnet inn i. Systemet er slik at dess eldre man er, dess mer taper man på å krysse sektorgrensene. Et åpnere arbeidsmarked ville også lette de omstillingsbehov som måtte komme i ulike sektorer. Dette vil være en fordel både for samfunnet, virksomhetene og den enkelte arbeidstaker.

I dag er ansettelses- og arbeidsvilkårene i privat og offentlig sektor så forskjellige at overgang er problematisk. Offentlige ansatte, og spesielt ansatte i staten, har typisk hatt et livstidsanset­telses­per­spek­tiv, med sterkt oppsigelsesvern, velde­finerte karriere­stiger, gode pen­sjons­ordninger – og relativt lav lønn. Dette fører til at offentlige ansatte låses inne i, og ansatte i det private næringsliv stenges ute fra, offentlig sektor.

På det personalpolitiske området – og det er det jeg er blitt bedt om å snakke om her i dag - kan utfordringen derfor formuleres slik: Hvilke personalpolitiske virkemidler fremmer økt mobilitet mellom offentlig og privat sektor, og hvilke virkemidler hemmer en slik mobilitet?

Med disse spørsmålene som et bakgrunnsteppe vil jeg her i dag belyse noen av de viktigste utforingene vi står overfor på det personalpolitiske området, nemlig spørsmål knyttet til et inkluderende arbeidsliv, lønn, pensjon, organisering og – nært knyttet til dette – måten å jobbe på.

La meg begynne med det inkluderende arbeidsliv
Offentlig forvaltning og tjenesteytelse har ennå ikke stor nok lokal frihet til å kon­kurrere om nøkkelpersonell, og offentlige arbeidsgivere er ikke flinke nok til å sikre seg det mangfold av ideer og impulser man får gjennom rekruttering fra et bredt utvalg av grupper, herunder etniske minoriteter. Det gjenstår også mye når det gjelder å trekke på de 50% av samfunnets ledertalenter som utgjøres av kvinner.

Skal vi få bedre offentlige tjenester uten at det går på bekostning av tilgangen på arbeidskraft og kompetanse til privat næringsliv, må vi få mer ut av de ressursene som brukes i offentlig sektor, og vi må mobilisere mer av den kompetansen og arbeidskapasiteten som finnes hos eldre arbeidstakere, yrkeshemmede og uføretrygdede. Og ikke minst: Vi må forhindre ytterligere utstøting fra arbeidsmarkedet. Et inkluderende arbeidsliv og modernisering av offentlig sektor er derfor to sider av samme sak.

Avgangen fra arbeidslivet har økt sterkt de senere årene. Antallet uførepensjonister er nå på cirka 283000, mot 236000 ved utgangen av 1995, sykefraværet på det høyeste nivå som noensinne er registrert, og gjennomsnittlig pensjoneringsalder er nede i 59 år.

Vi må bryte denne trenden. Det må bli lettere å stå i arbeid ut over den formelle pensjonsalderen, og det må lønne seg å stå i arbeid. Vi skal gjøre det lettere å kombinere alders- og uførepensjon med arbeid og vi vil utvide ordningen med kjøp av helsetjenester, slik at flere bringes tilbake i arbeid. Dette er målsettinger som går rett inn i de operative målene for intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv og krafttaket for seniorpolitikk som partene i arbeidslivet har forpliktet seg til.

Både intensjonsavtalen og krafttaket skal følges opp i de ulike sektorer og tariffområder. Intensjonsavtalen pålegger både Regjeringen, arbeidsgiverne og arbeidstakerne plikter, men vil også gi nye muligheter, gjennom et antall tiltak. Skal det imidlertid være mulig på varig basis å motivere arbeidstakerne til å stå lenger i arbeid, fremfor å ta tidlig pensjon eller forlate arbeidslivet på annet grunnlag, vil det også være nødvendig å gjøre 1ønns- og personalpolitikken mer fleksibel og differensiert, slik at den blir bedre tilpasset de ulike livsfaser arbeidstakerne går gjennom. I tillegg må altså staten gå foran som inkluderende arbeidsgiver, i forhold til eldre, yrkeshemmede og etniske minoriteter.

I dag opplever vi dessverre altfor ofte at eldre arbeidstagere i det offentlige støtes ut iste­denfor å bli hjulpet over i nye arbeids­oppgaver. I og med at det er mangel på hender og hoder som er den virkelige begrensningen for offentlig tjenesteytelse, er det meningløst å støte ut arbeidstagere bare fordi de ikke lenger fullt ut kan fungere i de arbeidsoppgavene de hittil har hatt. Skal vi forhindre dette, må innsatsen settes inn tidlig. Det er arbeidsgivers ansvar å følge opp og utvikle den enkelte på en måte som gjør at de ikke stivner og blir omstil­lings­udyk­tige.

Enkelte grupper har langt større arbeidsledighet enn arbeidsstyrken generelt. Det gjelder spesielt arbeidstakere med innvandrerbakgrunn. Et krav til1ønns- og personalpolitikken fremover vil derfor være at den i større grad medvirker til å rekruttere og integrere arbeidstakergrupper som i dag faller utenfor, slik at mangfoldet i befolkningen med hensyn til kjønn, alder, etniske grupper og funksjonsdyktighet bedre gjenspeiles blant de statsansatte. Større mangfold vil også medføre at man utnytter bedre de kompetansereserver som gruppene som i dag faller utenfor, er bærere av. Som et ledd i arbeidet mot rasisme og diskriminering, påla Regjeringen i fjor høst alle departementene – som et ettårig prøveprosjekt med virkning fra 1. september 2001– å innkalle minst en søker med minoritetsbakgrunn til intervju for hver stilling som utlyses, under forutsetning at søkeren er kvalifisert for stillingen. Med dette tiltaket ønsker Regjeringen å kunne bidra til å endre holdningene og åpne for at personer med innvandrerbakgrunn i større grad enn i dag vil få muligheten til å få relevant arbeidspraksis fra departementene og gjenspeile hele befolkningen bedre. Tiltaket skal evalueres midtveis i prøveperioden, dvs. ved månedsskiftet februar/mars. Det vil da også bli vurdert om det kan være aktuelt å utvide tiltaket til å gjelde hele staten. I så fall vil det inngå i Regjeringens nye handlingsplan mot rasisme og diskriminering.

Det andre området jeg vil rette søkelyset på er organisering og måten å jobbe på
Tjenesteproduksjonen i offentlig sektor bærer i dag for sterkt preg av et styrings­system basert på en for­valt­ningstradisjon. Orga­nisa­sjons- og ledelses­for­mer, rappor­te­rings­veier, budsjettsystemer og kon­troll­rutiner er utformet med utgangs­punkt i forvaltningens behov, og med vekt på idealer som åpenhet og innsyn, demo­kratisk medvirkning og poli­tisk styring. Det som er gode prinsipper for forvaltning, er imidlertid ikke nødvendigvis like gode retningslinjer for personlig tjenesteytelse. En hierarkisk orga­nisasjon er forvaltningsmessig oversiktlig, men er vanskelig å forene med teamarbeid, brukermedvirkning og andre tjenesteytelsesidealer. Åpenhet og innsyn kan komme i konflikt med individets krav på konfidensialitet, og stivbente budsjett- og kontrollsystemer gir liten fleksibilitet til å imøtekomme individuelle ønsker og behov.

Vi ønsker altså et klarere skille mellom forvaltning og tje­neste­ytelse, noe som gjør det mulig å velge mer fleksible, brukerrettede organisasjonsmodeller for tjenestedelen av offentlig virksomhet. En eventuelt fri­stilling vil gi den enkelte enhet frihet til å utvikle den organi­sasjonsmodellen som egner seg best. Vinje kommune har for eksempel kuttet 19 administrative årsverk og allerede frigjort 14 millioner kroner. Når omorganiseringen er gjennomført vil kostnadsnivået være redusert med 17 millioner kroner. Alle de gamle mellomnivåene er borte, og dermed også all detaljstyringen. Mange har gjennom denne flatere strukturen fått utvidede og mer spennende ansvarsområder, det gjelder for eksempel både den tidligere renholdsoperatøren som nå er blitt multimedarbeider og rektor på grunnskolen - i følge siste nummer av bladet Personal. Renholdsarbeideren er nå blitt multimedarbeider med arbeidsoppgaver som lærervikar, renholder og kontormedarbeider, og rektor på barneskolen er nå blitt oppvekstsjef med ansvar både for barneskolen med 31 elever og daghjemmet med 17 plasser.

Ikke bare må vi kunne skille klarere mellom forvaltning og tjenesteproduksjon, men også mellom ansvar for finansieringen av offentlige tilbud og selve produksjonen av tjenesten. For den enkelte borger er det for eksempel revnende likegyldig om den eller de som leverer en legetjeneste er ansatt i en privat, kommunal eller statlig virksomhet. For brukeren er det derimot viktig å vite at den er tilgjengelig når vedkommende behøver tjenesten, og at kostnadene for å få den utført er rimelige. Det er grunn til å tro at det er en slik tankegang som ligger til grunn for Eidskogs helsegaranti. Kommunen har garantert at alle innbyggerne for eksempel skal få utført en operasjon innen seks uker, enten den kan bli utført på et offentlig eller privat sykehus eller eventuelt i utlandet. I følge ordføreren skal kommunen sette pasienten i fokus og være et slags pasientombud.

Når jeg trekker frem disse eksemplene fra kommunesektoren, er det ikke for å fortelle at regjeringen vil pålegge den enkelte kommune å følge disse eksemplene. Poenget er at vi vil gi den enkelte kommune og den enkelte statlige tjenesteyter større frihet til selv å velge sine egne løsninger. Større frihet og ansvar krever at lokale enheter belønnes ut fra oppnådde resultater. I de tilfellene der brukerne kan velge fritt og pengene følger brukerne, skjer det automatisk: Tjenesteytere som gjør en god jobb, får flere brukere og økte inntekter, de som gjør en dårlig jobb, opplever brukerflukt. På andre områder der det er nødvendig med mer direkte former for resultatbasert finansiering, vil vi videreutvikle ordningene slik at de klarere knyttes til oppnådde resultater.

Det offentlige må utvikle en mer aktiv perso­nalpolitikk. De ansatte er en ressurs som må gis utvik­lingsmulig­heter. Det krever at staten sentralt, og etater og tjenesteytere lokalt, må drive et fortløpende personalutviklingsarbeid med oppmunt­ring og veiledning av den enkelte og gode muligheter for etter- og videreutdannelse. Videre må de enkelte ansatte gis større frihet og mulighet til å på­virke sine egne arbeidsoppgaver. Det må oppmuntres til mindre kontrollfokuserte organisasjoner og flatere strukturer som i større grad virker moti­verende for de ansatte.

Det tredje området jeg vil trekke frem og som skiller offentlig sektor fra det private, er lønnsbetingelsene
Dersom vi ønsker utveksling av personer og kompetanse mellom det private og det offentlige, er vi tjent med at det stilles samme type krav og brukes samme type motivasjons- og belønningssystemer i det som tradisjonelt har vært to deler av arbeidslivet.

Et hovedprinsipp i arbeidet med modernisering, effektivisering og forenkling av offentlig sektor er større lokal frihet og ansvar. Statlige tjenesteytere skal gis større selvstendighet. Finansiering og belønning skal i større grad baseres på resultater. En aktiv og utviklende statlig lønns- og personalpolitikk skal bidra aktivt til å gi statlige virksomheter gode rammevilkår for å gjennomføre effektivisering og omstilling.. I tillegg til det jeg allerede har nevnt om en inkluderende og stimulerende personalpolitikk med utfordrende og utviklende arbeidsplasser, krever dette også økt vekt på lokal handlefrihet i lønns- og personalpolitikken.

Dette vil bli en nøkkelfaktor for at offentlig sektor skal kunne konkurrere om arbeidskraften fremover.

En partssammensatt arbeidsgruppe med representanter fra AAD og hovedsammenslutningene/ Norsk Lærerlag avga før jul en rapport med forslag til endringer i statens lønns- og forhandlingssystem. I rapporten vises det bl.a. til at mulighetene for lønnsendringer etter Hovedtariffavtalens punkt om Produktivitetsavtale er lite brukt av de lokale parter. Heller ikke punktet som omhandler fordeling av gevinster ved effektiviseringstiltak, er brukt i særlig grad. Arbeidsgruppen viser videre til at det er ønskelig med ytterligere fleksibilitet for å kunne belønne arbeidstakere. Dette kan bl.a. være å kunne belønne fra det tidspunkt resultatet er nådd og kunne gi bonus/engangsbeløp ved milepæler i prosjekt/omstillinger.

I rapporten reises det spørsmål om hva som skal legges til grunn for at beløpet utbetales – både subjektive og objektive kriterier, eller om bruk av bonus/engangsbeløp skal være undergitt arbeidsgivers styringsrett. Rapporten viser også til at det er gjort få systematiske undersøkelser av erfaringene med lokale forhandlinger i staten, og at det foreligger lite materiale. Partsgruppen mener det er viktig å få erfaringene belyst nærmere. AAD har derfor tatt initiativ til et prosjekt hvor Fafo skal kartlegge erfaringene med lokal lønnspolitikk i staten.

Partene har også blitt enige om å nedsette arbeidsgruppe (der også UHO er med), for å vurdere nærmere de før nevnte punktene i Hovedtariffavtalen med sikte på å gjøre de mer brukervennlige for å fremme omstilling, effektivisering og økt produktivitet i virksomhetene. Videre skal arbeidsgruppen vurdere alternative belønningsformer som et incitament for arbeidsinnsats, effektivisering, beholde nøkkelpersonell og eventuelt som et seniorpolitisk tiltak for å redusere tidlig avgang fra arbeidslivet. Arbeidsgruppen kan vurdere rammer og ta initiativ til prøveprosjekter.

Arbeidet er foreslått delt inn i to faser:

i fase 1 vurderes og fremmes forlag til hovedtariffoppgjøret pr. 1. mai 2002

i fase 2 vurderes øvrige deler av mandatet, bla. basert på funnene i Fafos prosjekt om lokale forhandlinger i staten. Sluttrapport avgis innen 31. desember 2002.

Som nevnt ønsker vi ikke bare bedre mulighet for lokal lønnsdannelse, men også for mer individuelle lønnsfastsettelser basert på dyktighet, ansvar og resultater. Jeg har merket meg en nylig inngått protokoll som peker på at Hovedtariffavtalens punkt om ”Årlige forhandlinger for skoleverket” ikke hjemler adgang til å inngå særavtaler i de lokale preliminære forhandlingene, men at tilleggene skal gis på individuelt grunnlag til enkeltpersoner eller grupper. Slike tillegg skal altså ikke baseres på alder, ansiennitet eller funksjoner. Det står også i protokollen at dersom slike avtaler ikke er gitt på individuelt grunnlag, skal de reforhandles ved de kommende preliminære forhandlingene i år.

Dere som sitter her, kjenner sikkert bedre til tariffavtalens bestemmelser og lønnssystemets muligheter enn undertegnede. Jeg har likevel lyst til å minne oss selv om de mulighetene som finnes i vårt lønnssystem: Vi kan i vårens lønnsoppgjør fordele alle pengene sentralt, lokalt eller begge deler. Vi kan gi prosentvise tillegg, et fast kronebeløp eller begge deler. Hovedtariffavtalen hjemler muligheten for å forhandle på særskilt grunnlag dersom stillingen har endret seg vesentlig, og man kan lage avtaler basert på produktivitet og effektivitet. Vi har også sett at den lokale arbeidsgiver – og for noen gruppers vedkommende: staten - ved de årlige forhandlingene kan gi ekstra tilskudd til den lokale lønnspotten. Ved tilsetting har arbeidsgivere store frihetsgrader til å fastsette arbeidsområdets innplassering på lønnstabellen.

Frihetsgradene er relativt store, men innenfor forhandlingssystemets rammer. Arbeidsgiver har for eksempel ingen ubegrenset styringsrett når det gjelder lønnspørsmål i tariffperioden. Dette er en del av spillereglene for vårt forhandlingssystem. Hvorvidt dette er en ulempe eller en fordel for offentlig sektor kan selvfølgelig diskuteres. Vi kommer i alle fall fra statens side til å bevisstgjøre lokale arbeidsgivere, på de muligheter som allerede finnes i dagens lønnssystem og vurdere nærmere behov for endringer som ledd i moderniseringsarbeidet.

Det fjerde personalpolitiske området jeg vil kommentere i dag, gjelder pensjon
Dersom pensjon ikke skal være en mobilitetshemmende faktor, må vi få en harmonisering av offentlige og private pensjonsordninger, som gjør at fristilling av offentlige enheter eller overgang mellom offentlig og privat virk­somhet ikke fører til dårligere samlede vilkår for den enkelte. Dette harmo­niseringsarbeidet må sees i sammenheng med arbeidet i Pensjonskom­mi­sjonen. La meg bare her peke på at de største forskjellene mellom private og offentlige pensjonsordninger, ligger på at de offentlige pensjoner er bruttofinansiert, mens de aller fleste private er nettofinansiert. I tillegg har de offentlige ordningene elementer som vi ikke finner i private forsikringsordninger. Det gjelder 85 års regelen, G-regulering av løpende pensjoner og - viktigst – G-regulering av oppsatte pensjoner. Om lag halvparten av de sysselsatte i privat sektor har for øvrig ingen tjenestepensjonsordning i det hele tatt.

I dag er det mulighet til full mobilitet av arbeidskraft innen offentlig sektor uten at den enkelte taper pensjonsrettigheter ved å flytte. På samme måte gir medregningsreglene og flyttereglene i privat sektor anledning til mobilitet innen privat sektor uten tap av opparbeidede pensjonsrettigheter.

Det er imidlertid ikke mulig - eller svært vanskelig- for en arbeidstaker å flytte fra privat til offentlig eller fra offentlig til privat sektor uten at pensjonsrettighetene blir berørt.

En arbeidstaker i offentlig sektor som tar seg arbeid i privat sektor, og dermed meldes ut av den offentlige pensjonsordningen, vil i gjennomsnitt tape ca. 6 % av sine opparbeidede pensjonsretter (tapet kan være høyere avhengig av tjenestetid og pensjonsgrunnlag). Dette skyldes at oppsatte pensjonsretter beregnes etter en opptjeningstid på inntil 40 år mot 30 år dersom en pensjoneres i offentlig sektor. I tillegg vil denne arbeidstakeren kunne bli pensjonsmessig dyrere enn en tilsvarende arbeidstaker fra privat sektor. Dette skyldes at en arbeidsgiver med en foretakspensjonsordning ikke kan ta hensyn til tiden i offentlig sektor ved beregning av premien til denne arbeidstakeren i motsetning til arbeidstakeren fra privat sektor som kan få medregnet sin tidligere pensjonsrett i den nye ordningen.

En arbeidstaker fra privat sektor som søker seg over til offentlig sektor, kan ikke ta med seg sin pensjonsrett og få denne medregnet i den offentlige ordningen. Han blir derfor sittende igjen med en fripolise og risikerer å få en samlet mindre pensjon enn om han hadde vært i privat sektor hele karrieren.

Sluttord
Regjeringens arbeid med å modernisere, effektivisere og forenkle offentlig sektor vil som nevnt innebære desentralisering av ansvar og myndighet, fristilling eller selvstendiggjøring av statlige og kommunale tjenesteytere. Dette vil kreve omfattende omorganiseringer som bl.a. vil kunne innebære en oppmykning av arbeids- og ansettelsesforhold, omorganisering i retning av flatere strukturer og på noen områder mindre kontrollfunksjoner.

Dette vil sette store krav til personalet og ledelsen i det offentlige, og staten vil derfor ta et ansvar for å sette i gang med skreddersydde lederprogrammer. Jeg tror forbedringspotensialet er til stede i offentlig sektor, men jeg vet at et slikt moderniseringsarbeid av offentlig sektor er et langsiktig prosjekt. Kulturer, tradisjoner og væremåter endrer vi ikke over natta. Det forhindrer oss imidlertid ikke å starte et høyst nødvendig arbeid. Vi inviterer hermed den nye hovedorganisasjonen til å bidra aktivt og konstruktivt i dette arbeidet. Takk for oppmerksomheten!