Vestby kommune - innsigelse til reguleringsplan for Vestby Senter

Vi viser til brev fra fylkesmannen i Oslo og Akershus, datert 16. februar 2004.

Saken er i henhold til plan- og bygningsloven § 27-2, nr. 2 oversendt Miljøverndepartementet til avgjørelse fordi Riksantikvaren har innsigelse til planen . Hovedbegrunnelsen for innsigelsen er at utbyggingen vil kunne virke utilbørlig skjemmende på høydedraget med 28 gravhauger nord og vest for planområdet, og at gravfeltet vil kunne marginaliseres som selvstendig landskapselement.

Miljøverndepartementet er innstilt på å stadfeste regu­lerings­planen for Vestby Senter, under forutsetning av at det gjøres enkelte endringer i planen og regulerings­bestem­melsene. Departementet mener at det er viktig å ivareta kultur­landskapet og kulturminne­verdiene i området. Gravhaugene som berøres av senterutbyggingen må gis tilstrekkelig med luft og rom. Departementet vil kreve at det utarbeides bebyggelsesplan før rammetillatelse kan gis. For øvrig legges det vekt på at de endringer og avbøtende tiltak som kommunen allerede har akseptert, langt på vei vil innfri Riksantikvarens krav i saken. Før planen kan realiseres kreves det utarbeidet et tillegg til eksisterende konsekvens­utredning, som viser konsekvensene av en kjøpesenter­utvidelse til 25.000 kvm.

Bakgrunn for saken

Vestby kommune vedtok 8. november 2003 reguleringsplan for Vestby senter. Planområdet omfatter ca 85 dekar på Søndre Randem i Vestby kommune. Planen legger til rette for etablering av en rekke nye senterfunksjoner i Vestby, både av handelsmessig og kulturell art, og vil bidra til å styrke Vestby sentrum som kommunesenter.

Det aktuelle området er i eksisterende kommuneplan lagt ut som "senterområde med forretninger, kontor, boliger m.m.". I konsekvensutredningen for Vestby senter 2000, godkjent av Nærings- og handels­departementet 12. juli 2000, omfatter kjøpesenterdelen 20.000 kvm bruksareal. Den vedtatte planen tillater maksimalt bruksareal for boliger og kjøpesenterdelen på henholdsvis 8.000 kvm og 25.000 kvm. Det legges opp til 1.550 parkeringsplasser. Reguleringsplanen er i tråd med gjeldende kommuneplan og fylkesdelplan for handelsvirksomhet, service og senterstruktur, men har overskredet konsekvensutredningen med 5.000 kvm i kjøpesenterareal.

Kommunen mener den har strukket seg langt i å innfri kravene fra Riksantikvaren, og mener planen nå i nødvendig grad ivaretar de kulturhistoriske verdiene i området.

Kommunen aksepterer at bebyggelsen reduseres i høyde, slik at den ikke skal rage over vegetasjon på høydedrag eller påvirke silhuetten i landskapet sett fra nord.

Utsikten fra E-6, Vestby kirke og prestegården blir dermed ikke berørt.

Kommunen mener Riksantikvarens krav om at det ikke kan tillates bygge- og anleggstiltak over bakkenivå i et område på 25 meter fra plangrensen mot vest og nord vil vanskeliggjøre gjennomføringen av det planlagte prosjektet med nye kultur-, service- og handels­virksomheter. Arealinnskrenkningene vil særlig gå ut over flerbrukshallen og parkeringsarealet.

Kommunen vil forplikte seg til å innarbeide i reguleringsbestemmelsene et krav om at gesimshøyde, herunder eventuelle reklameskilt på takene, ikke skal komme i konflikt med silhuetten. Det skal også gis føringer for å bevare helheten i området og bevaring av åsryggen. Kommunen ønsker at plangrensen rett sør for de sørligste gravhaugene flyttes 10 meter lenger nord enn det som ble foreslått på meklingsmøtet.

Riksantikvaren har i brev av 12. juni 2003 og 19. januar 2004 reist innsigelse til regulerings­plan for Vestby senter.

Riksantikvarens begrunnelse for å reise innsigelse er at gravfeltet med 28 graver (ID 010437) rett nord og vest for det planlagte senteret blir negativt berørt av utbyggingen. Åsryggen med de 28 gravhaugene er del av et gammelt kulturlandskap i Vestby som historisk og funksjonelt må ses i sammenheng med Vestby kirke og prestegård. Gravhaugene er automatisk fredet, jf kultur­minneloven § 4, 1. ledd, pkt a, men ligger utenfor planområdet. Gravhaugene er fra eldre jernalder og er det største feltet som er registrert i Vestby. Riksantikvaren mener at plasseringen av senterbebyggelsen vil true nasjonale kulturminneinteresser.

Riksantikvaren mener at opplevelsen av gravfeltet vil bli sterkt forringet av den planlagte utbyggingen. Senterbebyggelsen vil bli liggende høyt i terrenget og komme svært nært innpå høydedraget med gravhaugene. Riksantikvaren er opptatt av at høydedraget i størst mulig grad skal framstå som et eget landskapselement, med den gamle vegetasjonen intakt og med tilstrekkelig landskapsrom rundt seg. Den sørligste av gravhaugene blir direkte berørt av det opprinnelige planområdet.

Riksantikvaren har i forbindelse med megling i saken krevd at seks punkter må innfris før innsigelsen kan trekkes. I forbindelse med dette har Riksantikvaren foreslått en ny plangrense (blå strek) og en buffersone/byggegrense (gul strek) mot nord og vest.

Riksantikvaren aksepterer bygge- og anleggstiltak under bakkenivå innenfor buffer­sonen mot plangrensen, samt at åsryggen og vegetasjonen på den blir påvirket fra sør. Tiltak over bakkenivå må skje utenfor den foreslåtte buffersonen.

Akershus fylkeskommune har ikke fremmet innsigelse til planen, men anbefaler at gravfeltet nordvest for planområdet tas inn i reguleringsplanen og reguleres til spesialområde bevaring. Fylkeskommunen mener for øvrig at etablering av Vestby senter, med inntil 25 000 kvm handelsareal vil være tilpasset kommunens befolkningsgrunnlag, jf fylkesdelplan for handelsvirksomhet, service og senterstruktur.

Mekling i saken ble avholdt 15. desember 2003. Av meklingsprotokollen fremgår det at Riksantikvaren krever følgende seks punkter innfridd før innsigelsen kan frafalles:

• Reguleringsgrensen flyttes slik den er vist på kart datert 12. juni 2003
• Det tillates ikke bygge- og anleggstiltak over bakkenivå i et område på 25 meter fra plangrensen mot vest og nord. Denne byggelinjen skal vises på plankartet.
• Det må fremgå av planbestemmelsene at byggetiltak innenfor B/F/K1 skal plasseres og utformes slik at åsryggen med gravfelt nord for planområdet klart fremtrer som et eget element i landskapet, og at silhuetten til åsryggen ikke brytes sett fra E-6 i nord. Dette må dokumenteres gjennom fotomontasjer og illustrasjoner.
• Alle søknadspliktige tiltak innenfor området B/F/K1 skal inneholde en særskilt redegjørelse om tilpasning i forhold til kulturminneverdiene på Øvre Randem. Kulturminnemyndighetene skal gis anledning til å uttale seg.
• Før reguleringsplanen for Vestby senter kan realiseres, skal det foretas arkeologiske granskinger av de berørte automatisk fredete kulturminnene – bosettingsspor fra jernalderen som er vist på kart datert 12. juni 2003.
• Det skal tas kontakt med Akershus fylkeskommune i god tid før tiltaket skal gjennomføres, slik at omfanget av den arkeologiske granskingen kan fastsettes.

Kommunen har signalisert at de kan imøtekomme RAs innsigelse på 5 av 6 punkter. Det er dermed bare punktet om tillatelse til eventuelle bygge- og anleggstiltak over bakkenivå i et område på 25 meter fra plangrensen mot vest og nord, som fremdeles er uløst.

Som tillegg til meglings­protokollen har kommunen fremmet ønske om at plangrensen rett sør for de sørligste gravhaugene flyttes 10 meter lenger nord enn det Riksantikvaren foreslo på meklingsmøtet. Riksantikvaren har ikke hatt innvendinger mot dette.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus har i sitt brev av 16. februar 2004 til Miljøvern­departementet anbefalt at innsigelsen ikke tas til følge. Fylkesmannen viser til at Vestby kommune har signalisert vilje til å imøtekomme Riksantikvarens krav på flere punkter.

Befaring ble avholdt 20. april 2004 med representanter fra Vestby kommune, tiltakshaver, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Akershus fylkeskommune, Riksantikvaren og Miljøverndepartementet.

Miljøverndepartementets vurderinger

Miljøverndepartementets rolle i innsigelsessaker er å fatte endelig vedtak i plansaker der det er konflikt mellom kommunen og fylkeskommunen eller statlig sektormyndighet. Det må foreligge nasjonale eller viktige regionale interesser for at departementet skal kunne overprøve de lokalpolitiske prioriteringene. Avveining av ulike lokale interesser er foretatt gjennom den kommunale planprosessen og kommunestyrets behandling.

Miljøverndepartementet mener det er viktig å bevare åsryggen med gravhaugene som et selvstendig landskapselement. Etter departementets oppfatning vil det være nødvendig å opprettholde en buffersone på 25 meter fra åsen mot senterbebyggelsen for å gi luft og rom til kulturminnene. Departementet legger til grunn at det er enighet om at plan­grensen i hovedsak kan flyttes i henhold til Riksantikvarens forslag (blå strek) og at det opprettes en grense (buffersone) for bygge- og anleggstiltak på 25 meter fra ny plan­grense (gul strek). Det vises i den forbindelse til kart datert 12. juni 2003 og protokollen fra meglingsmøte hos fylkesmannen i Oslo og Akershus 15. desember 2003.

Det synes også som om partene kan akseptere at plangrensen rett sør for sørligste gravhaug kan flyttes 10 meter nærmere gravhaugene enn i Riksantikvarens forslag. I tillegg åpner departementet for at noe av bebyggelsen lengst nord i planområdet (flerbrukssenteret) kan plasseres innenfor buffersonen på 25 meter, men ikke nærmere plangrensen enn 10 meter. Dette vil ivareta hensyn til høyder, siktlinjer og landskap i tilstrekkelig grad. Departementet mener at bygging under bakken ikke vil innvirke negativt på kulturminnene, og må kunne aksepteres helt inntil plangrensen.

Reguleringsplanen legger etter departementets vurdering ikke tilstrekkelige føringer for bygningsplasseringen. Det må derfor i reguleringsbestemmelsene stilles krav til bebyg­gelsesplan før rammetillatelse kan gis. Før gjennomføring av planen bør det utarbeides fotomontasjer og illustrasjoner som dokumenterer at planvilkårene vil bli tilfredsstillende ivaretatt. Kulturminnemyndighetene må gis anledning til å uttale seg til bebyggelses­planen. Det overlates til kulturminnemyndighetene og kommunen å komme til enighet om detaljplassering av bygningene i forbindelse med utarbeidelse av bebyggelsesplan.

Ved departementets stadfestelse av reguleringsplanen vil de 52 automatisk fredete kulturminnene i planområdet frigis, jf kulturminneloven § 8. 4 ledd. Det stilles som krav at det foretas arkeologiske granskinger av de berørte automatisk fredete kulturminnene i planområdet, jf Riksantikvarens krav, før reguleringsplanen for Vestby senter kan realiseres. Det må tas kontakt med Akershus fylkeskommune i god tid før tiltaket skal gjennomføres, slik at omfanget av den arkeologiske granskingen kan fastsettes.

Som forutsetning for å realisere planen kreves videre en tilleggsutredning til eksisterende konsekvensutredning, som viser de samlede konsekvensene av en kjøpesenterutvidelse fra 20.000 kvm til 25.000 kvm.

Konklusjon

Miljøverndepartementet er innstilt på å stadfeste regu­lerings­plan for Vestby Senter i Vestby kommune, med de endringer på plankartet og i reguleringsbestem­melsene som her beskrives. Departementet ber med dette kommunen innarbeide de aktuelle endringene og returnere planen til departementet for endelig stadfesting. Følgende endringer og tillegg må innarbeides for at planen kan stadfestes:

Plankartet

• Plangrensen flyttes slik den er vist på kart datert 12. juni 2003 (blå strek), med unntak for området rett sør for sørligste gravhaugen.
• Det må opprettes en grense (buffersone) for bygge- og anleggstiltak på 25 meter fra ny plangrense slik den er vist på kart datert 12. juni 2003 (gul strek). Helt nord i planområdet, der det etter planen skal bygges flerbrukshall, kan buffersonen reduseres til 10 meter.
• Plangrensen rett sør for sørligste gravhaug kan flyttes 10 meter nærmere gravhaugene enn i Riksantikvarens forslag, men uten at buffersonen justeres tilsvarende.

Reguleringsbestemmelsene

• Det tillates ikke bygge- og anleggstiltak over bakkenivå i et område på 25 meter fra plangrensen mot vest og nord (buffersonen), med unntak av området lengst mot nord der det kan bygges flerbrukssenter over bakken 10 meter fra plangrensen. Byggelinjen skal vises på plankartet.
• Byggetiltak innenfor B/F/K1 skal plasseres og utformes slik at åsryggen med gravfelt nord for planområdet klart fremtrer som et eget element i landskapet, at bebyggelsen ikke rager over vegetasjonen på åsen og at silhuetten til høydedraget ikke brytes sett fra E-6 i nord, Vestby kirke og prestegården. Dette må dokumenteres, f.eks. gjennom fotomontasjer og illustrasjoner.
• Vegetasjonen på åsryggen med gravhaugene skal sikres.
• Gesims/mønehøyde eller eventuelle reklameskilt på takene skal ikke komme i konflikt med silhuetten og føringer for å bevare helheten i området og bevaring av åsryggen.
• Alle søknadspliktige tiltak innenfor området B/F/K1 skal være tilpasset kulturminneverdiene på Øvre Randem. Kulturminnemyndighetene skal gis anledning til å uttale seg før det gis rammetillatelse eller godkjennelse til tiltak etter plan- og bygningsloven.
• Før reguleringsplanen for Vestby senter kan realiseres skal det foretas arkeologiske granskinger av de berørte automatisk fredete kulturminnene – bosettingsspor fra jernalderen, som er vist på kart datert 12. juni 2003.
• Det skal tas kontakt med Akershus fylkeskommune i god tid før tiltaket skal gjennomføres, slik at omfanget av den arkeologiske granskingen kan fastsettes.
• Det skal utarbeides bebyggelsesplan før rammetillatelse kan gis.

I henhold til plan- og bygningslovens § 27-2 nr 2 kan departementet, etter at kommunen er gitt høve til å uttale seg, gjøre de endringer i planen som finnes påkrevd. Vi ber om en uttalelse fra kommunen til de aktuelle endringene, som må innarbeides før planen kan stadfestes av Miljøverndepartementet.

Med hilsen
Knut Arild Hareide

Kopi:
Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Akershus fylkeskommune
Riksantikvaren

Se også departementets avgjørelse av 6. januar 2006