Politisk rådgiver Ruth Stenersen
Barne- og familiedepartementet

Barnehagepolitisk konferanse i Bergen

Grieghallen, 4. juni 2002

Full barnehagehagedekning, offentlig finansiering og kommunen som barnehagemyndighet

Jeg skal hilse fra statsråden og beklage at hun ikke kunne komme.

Dere har lagt opp til en bred tilnærming til dagens tema om barnehagepolitikk og dere har invitert innledere fra ulike deler av sektoren; politikere og administratorer, og pedagoger fra inn og utland. Jeg har stor sans og respekt for en slik innfallsvinkel. Selv kan jeg av og til få inntrykk av at barnehager kun dreier seg om kroner og ører. Den siste tids intense forhandlinger både i regjeringen og i Stortinget har bidratt til dette. Det er godt for oss fra departementet å komme ut fra tid til annen og treffe glade barnehagebarn, dyktige barnehageansatte og engasjerte administratorer.

Vi må aldri tape av syne at barnehagepolitikk først og fremst handler om barn. Å sikre barn gode oppvekstvilkår bør være en av samfunnets aller viktigste oppgaver! Barndommen er en viktig fase i livet der grunnlaget for senere utvikling legges. Barnehagene er ikke en del av utdanningssystemet, men det er ingen tvil om at grunnlaget for et positivt møte med skolen legges i barnehagen. Det er derfor ikke uten grunn at OECD er opptatt av barnehager i sitt arbeid med livslang læring.

Barnehager er også viktig for de barna som har behov for særskilt tilrettelegging. Antakelig er gode barnehager ett av de beste forebyggende verktøyene vi har, både i forhold til å integrere minoritetsspråklige og i forhold til barnevernets arbeid. Vi må heller ikke glemme at barnehager er viktig for barn med funksjonshemming.

I tillegg til å være helt sentralt i oppvekstpolitikken, er barnehager en nødvendig del av familiepolitikken. Flertallet av dagens familier ønsker å kombinere småbarnsperioden med at begge foreldrene deltar i yrkeslivet eller tar utdanning. Noen velger at begge foreldrene er fulltids yrkesaktive hele tiden; andre velger ulike kombinasjoner av deltidsarbeid eller perioder der en av foreldrene er hjemmearbeidende. Muligheten til å motta kontantstøtte har gjort at disse valgene blir mer reelle for småbarnsfamiliene, og vi ser at de ønsker stor grad av fleksibilitet.

Barnehager er også viktig for kommunenes sysselsettingspolitikk. Vi vet at kvinner på 1970-tallet valgte å gå ut i arbeidslivet selv om det var vanskelig å skaffe godt barnetilsyn. Men i dag har unge attraktive arbeidstakere forventninger om å få et godt barnehagetilbud for sine barn; og dette er det kommunen som må sørge for. Dersom kommunene ikke tar denne utfordringen, vil de raskt kunne oppleve at småbarnsforeldre velger å bosette seg i andre kommuner med bedre tilbud.

Det er med andre ord ikke vanskelig å argumentere for betydningen av barnehager. I mange år har vekslende regjeringer snakket om målet om full behovsdekning, dvs at alle som ønsker det skal få barnehageplass. Men hvorfor er det da slik at vi fortsatt har barnehagekøer? Og hvorfor er tilbudet jevnt over for dyrt, slik at det blir en betydelig økonomisk belastning for mange småbarnsfamilier?

Kanskje vi har satt oss for ambisiøse mål? Det koster å etablere mange tusen nye barnehageplasser. Både på statlig og kommunalt nivå må det ofte gjøres vanskelige prioriteringer for å finne nødvendige midler. Det er tverrpolitisk enighet om at barnehager er et gode for barna og da må vi også være villige til å betale det det koster.

Det er ikke enkelt å svare på hvorfor det tar så lang tid å fullføre barnehageutbyggingen. På begynnelsen av 1990-tallet ble det etablert mange plasser hvert år, men de siste 5 årene har utbyggingen vært liten. Jeg har nylig fått foreløpige tall for utbygging i 2001 som viser at om lag 3000 flere barn fikk et barnehagetilbud. Målet var 6000 plasser og vi kan ikke si oss fornøyd med bare å ha kommet halvveis. For Hordaland viser de foreløpige tallene at det ble etablert mindre enn 100 plasser i 2001. Hordaland har en dekning som er under

landsgjennomsnittet, og fylkesmannens undersøkelse om videre behov viste at det til sammen er behov for 3200 flere plasser. Som fylke har dere dermed et stykke vei å gå! Jeg vet at mange av dere jobber hardt for å få etablert flere plasser og jeg ber dere innstendig stå hardt på! Til tross for innsatsen til alle deres om sitter i salen her i dag, og til deres kolleger i mange andre kommuner, er jeg redd at det kan ta lang tid før vi alle når målet dersom vi ikke gjør noe med rammebetingelsene for sektoren.

For å forstå utviklingen i barnehagepolitikken er det kanskje viktig å være klar over at barnehager ikke alltid har vært oppfattet som et offentlig ansvar. I en del kommuner har det nok inntil relativt nylig vært en viss uenighet om hvilket ansvar kommunen egentlig skal ha på dette området. Vi kan ikke se bort fra at dette har forsinket utbyggingen. Det er også slik at flere av de velferdstjenestene som barnehagene "kjemper mot", som skole og eldreomsorg, har en tydeligere forankring i kommunen. Dette er lovpålagte tjenester som kommunene ikke kan velge bort. Barnehagene er ikke sikret samme juridiske forankring og kommunene er strengt tatt ikke pålagt å ha et barnehagetilbud på et gitt nivå. Dermed blir resultatet ofte at kommunene ser seg nødt til å nedprioritere barnehager.

Manglende kommunalt engasjement har imidlertid fått foreldrene på banen, og en betydelig andel av dagens barnehager er eiet og drevet av foreldre. Det er selvfølgelig positivt med engasjement fra foreldre, men vi kan ikke se bort fra at dette har fungert som en sovepute for enkelte kommunen. Private barnehager utgjør i dag halvparten av alle barnehagene og private eiere står for 40 prosent av plassene. Det private eierskapet er mangfoldig; foreldre utgjør en sentral gruppe. Videre har vi bedrifter, menigheter, privatpersoner, organisasjoner mv.

Barnehagesektoren er dermed todelt; i en kommunal og en privat del. Dessverre er det slik at private eiere jevnt over har dårlige driftsvilkår enn det kommunale barnehager har. Det er svært uheldig at såpass mange private eiere sliter økonomisk. I Oslo måtte nylig en av

pionerene; stiftelsen Husmødrenes barnehager, gi opp. Vi hører også at mange menighetsbarnehager ikke makter oppgaven å drive barnehager lengre.

Staten gir driftstilskudd til alle godkjente barnehager; på like vilkår uansett eierskap. Kommunene skal også delta i finansieringen. Kommunene gir i dag om lag 2,7 mrd kroner i støtte til de barnehagene de selv eier, men bare om lag 400 mill kroner til de privat eide barnehagene. Dette har ført til at private eiere har måttet legge seg på et høyt nivå for foreldrebetaling, og for noen blir det i lengden ikke mulig å opprettholde driften. Det er uheldig at noe av mangfoldet i sektoren dermed er i ferd med å forsvinne. Nå skal det

riktignok sies at det er mange kommuner som gjør en svært hederlig innsats for at private barnehager skal ha gode vilkår. Jeg er blant annet kjent med at Bergen har tatt et krafttak de siste årene, og jeg er imponert over den pakken dere nå etter hvert tilbyr private eiere.

Men alle kommuner er ikke som Bergen, og etter Samarbeidsregjeringens oppfatning er det på tide å endre bruken av virkemidler for å styre barnehagesektoren. Staten har tilført sektoren betydelige midler de siste årene, men uten at dette ser ut til å resultere i særlig økt utbygging.

Da Samarbeidsregjeringen tiltrådte presenterte vi hovedtrekkene i vår politikk i den såkalte Sem-erklæringen. Her sa vi tydelig at vi ville jobbe for full behovsdekning, og at likebehandling av private og kommunale barnehager var et viktig virkemiddel. Videre sa vi at vi ville samle alle offentlige tilskudd til barnehagene i et direkte tilskudd til den enkelte barnehage og at barnehageplassene måtte bli billigere.

Vi har brukt tiden fra vi tiltrådte i oktober i fjor til å utrede og drøfte hvordan vi best kunne oppfylle de målene vi satte oss i Sem-erklæringen. Det skal ikke legges skjul på at dette har vært en stor utfordring.

Parallelt med at vi har jobbet har debatten gått høylydt rundt oss. Også Stortinget har engasjert seg og som dere sikkert er kjent med fremmet representanter fra SV og Fremskrittspartiet tidligere i år et forslag om innføring av en ordning med maksimalpris i barnehagene. Ingen foreldre skal etter dette forslaget betale mer enn 1500 kroner for en

barnehageplass. Forbildet er tydeligvis Sverige, og det er ikke noe dårlig forbilde å ha i denne sammenhengen! Men det er noen forskjeller mellom våre to land. Sverige hadde full

utbygging da de innførte sin max-taxa. Videre har de i all hovedsak kommunale barnehager, mens vi på en helt annen måte er nødt til å ta hensyn til et mangfoldig privat eierskap.

Forslaget om innføring av maksimalpriser også i Norge har satt fokus på spørsmålet om hva som skal komme først, full utbygging eller lavere foreldrebetaling? Dette er et vanskelig spørsmål, alle vil vel som kjent både ha melk og honning. Men vi må prioritere.

Debatten har også i noen grad fokusert på hvilken rolle kommunene skal ha i utformingen av barnehagepolitikken. Det er ikke til å legge skjul på at noe av bakgrunnen for vårt forslag om økonomisk likebehandling av private og kommunale barnehager, er at alt for mange kommuner har forskjellsbehandlet og forsømt den private delen av sektoren. Vi syns det bør være selvsagt at alle barnehageeiere skal få tilnærmet samme offentlige støtte for samme type tilbud! Spørsmålet er så hvordan dette best kan gjennomføres.

I en tale til landets ordførere i april i år skisserte statsministeren to alternativer til ny finansiering av barnehagene; enten at staten overtar hele den offentlige finansieringen, eller at kommunene overtar. Dagens modell med delt finansieringsansvar har for mange uheldige sider.

I kommuneproposisjonen som ble lagt fram i midten av mai i år har vi presentert vårt forslag til virkemidler. Forslaget er presentert som en skisse, der det gis rom for ulike alternativer og tidsløp. Bakgrunnen for at vi har valgt å legge oss på et slikt nivå er at det nå pågår forhandlinger i Stortinget. Det er bred vilje til å komme fram til et bredt tverrpolitisk kompromiss for å bygge ut barnehagesektoren. Regjeringen har da ment at det vil være uheldig om vårt forslag var for fasttømret.

I kommuneproposisjonen sier vi at vi mener at barnehager er en type tjeneste som varierer mye fra kommunene til kommune. Videre er behovet for denne tjenesten varierende i ulike typer kommuner, og også kostnadsnivået er ulikt. Vi er derfor kommet til at det mest

hensiktsmessige er å la kommunene få hovedansvaret for barnehagesektoren, også når det gjelder finansieringen. Dette vil være i tråd med det finansielle ansvarsprinsippet og med

regjeringens mål om økt lokaldemokrati. En slik løsning vil også legge til rette for en helhetlig kommunal tenkning rundt barns oppvekst.

Vi legger derfor opp til at det statlige driftstilskuddet legges inn i inntektssystemet til kommunene. Vi har imidlertid ikke vært helt konkrete på tidspunktet for innlemming. Enten kan dette gjøres fra og med 2004, eller det kan gjennomføres når utbyggingsmålet er nådd. Dette er noe vi må jobbe videre med for å få til en best mulig løsning.

Overgang til rammefinansiering på barnehageområdet vil være en stor omlegging. Kommunene vil få en betydelig økning i sine frie inntekter og vil få mer handlingsrom, blant annet til å prioritere hvordan midlene i kommunen totalt sett best og mest effektiv kan

benyttes. Sett fra barnehagenes ståsted er det ikke gitt at dette alltid vil slå ut til beste for sektoren. Vi kan ikke se bort fra at en slik finansieringsform kan bety at barnehager blir nedprioritert. For å unngå dette tar vi sikte på å sikre sektoren bedre juridisk. Vi har derfor signalisert at vi vurderer å innføre en plikt for kommunene til å sørge for at det finnes et tilstrekkelig antall barnehageplasser i kommunen. Dette vil bidra til å sikre brukerne at barnehagetilbudet opprettholdes og videreutbygges i tråd med behovene. En slik pliktbestemmelse kan være gunstig på mange måter men det er også ulemper.

Denne regjeringen har også som mål: "Et enklere Norge" og da ser jeg at det kan være problematisk med for sterk detaljregulering av kommunenes oppgaver. På den annen side ser vårt departement at dagens lovbestemmelse ikke har sikret at alle kommuner har nok barnehageplasser til å møte behovet. Dette er bakgrunnen for at vi vurderer en pliktbestemmelse.

Men vi har samtidig sagt at det kan være et alternativ å prøve ut en ordning med såkalte forpliktende konsultasjoner med kommunesektoren. Vi har allerede i dag en ordning der stat og kommunesektor møtes regelmessig for å drøfte det økonomiske opplegger for kommunene i forbindelse med statsbudsjettet. En ordning med forpliktende konsultasjoner vil være å gå et skritt videre, og bli enige om årlige utbyggingstall, der kommunesektoren forplikter seg til å etablere et visst antall plasser, og staten sørger for at kommunene blir tilført tilstrekkelig midler til å gjennomføre dette. Dette ville være basert på frivillighet i større grad enn en

lovfesting, men vil kanskje ikke i samme grad sikre barnehagesektoren og brukerne. Hva tror dere?

Som nevnt tidligere er vi svært opptatt av likebehandling av private og kommunale barnehager. Når kommunene får det totale finansieringsansvaret, tror vi det er nødvendig å sikre at private barnehager får samme finansiering som kommunale. Vi har derfor signalisert at vi vil lovfeste en plikt for kommunene til å likebehandle private og kommunale barnehager økonomisk. Dette vil innebære at kommunene må gi samme tilskudd for samme barnehagetilbud; uavhengig av om barnehagen er privat eller kommunalt eiet. Denne

modellen vil imidlertid ikke sikre at barnehager i hele landet får samme kronebeløp i offentlig støtte. Det vil være opp til den enkelte kommune å bestemme nivået på det offentlige tilskuddet.

Vi er kommet til at dette er den mest hensiktsmessige måten å gjennomføre målet om likebehandling av private og kommunale barnehager på. Dersom staten skulle ha fastsatt størrelsen på det offentlige tilskuddet - slik jeg vet at enkelte private aktører nok hadde håpet – kunne det hatt en rekke uheldige konsekvenser. For det første ville det vært svært vanskelig for staten å komme fram til et riktig nivå på støtten. Kostnadsnivået varierer for mye i dette langstrakte landet. Inntektssystemet er designet for å ta høyde for disse forskjellene. Kommunene ville mistet et viktig virkemiddel i styringen av barnehagesektoren. Det har vært viktig for oss å legge opp til en løsning som sørger for at kommunene beholder sitt ansvar og engasjement for sektoren. Ingen ville være tjent med en kommunesektor som fraskriver seg ansvaret på dette området. Vi var redd dette ville skjedd dersom vi valgte en løsning med ett statlig tilskudd.

Kommunene skal bestemme nivået på støtten til barnehagene i sin kommune; men total frihet får de nok ikke likevel! I kommuneproposisjonen gjentar vi målet om at det offentlige skal dekke om lag 80 prosent av kostnadene for sektoren. I dag dekker de offentlige tilskuddene langt under dette, og det er derfor et godt stykke igjen å gå før også dette målet er nådd. Det er flere grunner til at dette målet er viktig. For det første er det nødvendig med økte offentlige midler inn i sektoren for å sikre stabile driftsvilkår. Dette er antakelig avgjørende for at de siste plassene blir etablert. Både kommuner og private aktører har behov for forutsigbarhet når de planlegger utbygging. Etableringstilskudd kan nok ha en viss effekt, men det er den langsiktige driften som er tyngst. Videre er økte offentlige tilskudd nødvendig for å få ned nivået på foreldrebetalingen. Selv om regjeringen har argumentert for at den ikke støtter forslaget om innføring av en ordning med maksimalpris nå, ønsker vi selvfølgelig at plassene skal bli rimeligere. Ved å øke den offentlige finansieringen til 80 prosent, vil vi legge til rette for at foreldrebetalingen i snitt kan utgjøre 20 prosent av kostnadene. Dette er nesten en halvering i forhold til dagens nivå.

I regjeringens forslag til modell for finansiering av barnehagesektoren, gis arbeidet med full utbygging førsteprioritet. Vi mener det er riktig å sørge for at alle får et tilbud, før vi setter ned prisene for de som allerede er innenfor. Dette er et av våre hovedargumenter mot forslaget om å innføre statlig fastsatte maksimalpriser. Vi mener likevel at vårt forslag også ivaretar hensynet til at foreldrebetalingen må ned.

I 2003 legger vi opp til en todelt ordning der staten overtar finansieringen av de private barnehagene. Vi har foreslått at de 400 mill kronene som kommunene bruker til finansiering av private barnehager, trekkes ut av inntektssystemet. Dette beløpet legges inn i et eget statstilskudd til private barnehager, og vil være et viktig første skritt for å sikre likebehandling av barnehagene. I kommuneproposisjonen er det signalisert at barnehager er et av områdene det vil bli satset på i statsbudsjettet for 2003, og vi ønsker å tilgodese private barnehager i dette opplegget. Jeg kan ikke gi nærmere detaljer rundt dette; regjeringen er ikke ferdig med arbeidet med statsbudsjettet for 2003. Men det er helt klart at en omfordeling av de midlene kommunene i dag bruker til private barnehager, kun vil sikre en likebehandling av private barnehager. Dersom vi skal få til en større grad av likebehandling mellom private og kommunale barnehager, må det legges inn mer midler til de private.

Stortinget arbeider nå intenst med barnehagepolitikken. De er i ferd med å ferdigbehandle forslaget om innføring av maksimalpriser, og de skal behandle kommuneproposisjonen. Det foregår reelle drøftinger der også regjeringspartiene deltar, og jeg oppfatter at det nå er stor vilje til å legge fram en forpliktende plan for denne sektoren. Jeg tror det nå er veldig viktig at det gis en klar retning på hvordan staten legger opp den videre finansiering og styring av sektoren. Vi kan ikke se bort fra at den lave utbyggingen de siste årene skyldes uklare signaler fra statlig hold, noe som kan ha skapt usikkerhet blant potensielle utbyggere. Dette håper vi nå kan være et tilbakelagt stadium!

Regjeringens forslag til modell for styring av barnehagesektoren legger opp til en omfattende vurdering av de juridiske virkemidlene i barnehageloven. Målet er at barnehagefeltet skal forankres tydeligere i kommunene. Vi er allerede i full gang med en gjennomgang av loven på flere områder. Det er et overordnet mål å få til et tidsriktig regelverk. Dette er en utfordrende balansegang, for å sikre kommunalt selvstyre, samtidig som vi må ta høyde for at loven skal regulere en svært uensartet virksomhet med blant annet mange små enheter.

Det er ikke tid og anledning her til å drøfte alle de spennende og utfordrende problemstillinger som reises i forbindelse med at vi reviderer barnehageloven. Vi tar sikte på å sende saken på offentlig høring i løpet av høsten. Men noen områder bør likevel nevnes her:

Fra kommunesektoren er det blitt reist spørsmål om det er nødvendig å ha så detaljerte bestemmelser om personalet i barnehagen. Flere ønsker større frihet til å selv bestemme personellsammensetning og forholdstallet mellom barn og ansatte. Her vet vi at det er sprikende oppfatninger. Jeg vil legge avgjørende vekt på at barnehager er et pedagogisk tilbud for små barn, og at det gjør at vi må ta spesielle hensyn.

En del kommuner er også opptatt av lovens bestemmelse om at alle barnehager skal ha én styrer. Jeg er kjent med at mange kommuner har foretatt relativt omfattende omorganiseringer og har fjernet leddet mellom rådmann og virksomhetsleder. Jeg har vært på besøk i kommuner som har gjennomført slike omlegginger og dette har svært interessant og nyttig for meg. Vi vet at enkelte kommuner og bydeler har valgt å slå sammen barnehager for å få større enheter med én virksomhetsleder. Kommunene har opplevd at denne prosessen har vært vanskeliggjort av barnehagelovens bestemmelse om at det skal være én styrer i hver barnehage.

Når vi nå reviderer barnehageloven vil vi vurdere dette spørsmålet grundig. Vi vil legge vekt på at barnehager skal være godt ledet, og at barnehagene skal drive slik at tilstrekkelig pedagogiske ressurser brukes til direkte arbeid med barna. Samtidig vil vi være opptatt av å ha en mest mulig tidsriktig lov som ikke er til hinder for utviklingsprosesser i samfunnet for øvrig. Vi har planer om å gjennomføre et prosjekt for å skaffe oss kunnskap om hvordan omorganisering til såkalt "to-nivå modell" påvirker kommunens arbeid som barnehagemyndighet. Videre ønsker vi mer systematisk kunnskap om hvordan slike omorganisering slår ut for ledelsen av barnehagene. Vi arbeider i disse dager med et prosjektnotat, og skal sende dette ut på anbud relativt snart.

Jeg vet at dere her i Hordaland har vært særlig opptatt av tilsyn. Fylkesmannen har hatt flere spennende prosjekter om tilsyn og er i disse dager i ferd med å avslutte et prosjekt om tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet. Noe av bakgrunnen for prosjektet er at barnehagefeltet er det eneste området innen helse- og sosialforvaltningen der det ikke er etablert tilsynsordninger som sikrer at kommunene forvalter feltet i tråd med myndighetskrav. I forsøket har fylkesmannen ført tilsyn på fem sentral områder som alle berører hvordan den enkelte kommune ivaretar sine forpliktelser som barnehagemyndighet. Jeg ser fram til å lese rapporten fra prosjektet og har tro på at denne typen tilsyn har mye for seg. Dagens lov gir imidlertid ikke hjemmel for et slikt tilsyn. Dette er også noe vi vil vurdere i forbindelse med gjennomgangen av loven.

En god barnehagelov er helt sentral for å utvikle og opprettholde et barnehagetilbud av god kvalitet. Vi ser at foreldrene er i ferd med å bli mer kvalitetsbevisste. De stiller spørsmål ved tilbudet den enkelte barnehage gir, og shopper rundt mer enn det vi har vært vant til. Dette representerer en utfordring for barnehageeiere og for kommunen som barnehagemyndighet. Jeg syns dette er en sunn utvikling, men vi kan ikke se bort fra at det stiller særlige krav til kommunenes dimensjonering og innretning av sektoren. Denne utfordringen håper jeg kommunene tar.

Departementet gjennomfører i perioden 2001-2003 en satsing på kvalitetsutvikling i barnehagesektoren. Det overordnede målet er at kommuner og barnehager skal ha etablert redskaper og systemer som sikrer kvaliteten og at den videreføres og fornyes. Vi har gitt forskningsinstituttet NOVA i oppdrag å foreta en kartlegging av status når det gjelder utbredelsen av kvalitetssystemer og redskaper i barnehagene per i dag. NOVA har sendt ut et spørreskjema til om lag 10 prosent av landets barnehager, og rapport skal etter planen foreligge ved utgangen av juni.

Jeg vet at mange syns at det er bevilget alt for lite midler til denne kvalitetssatsingen, og når vi sammenlikner med hva som gis til tilsvarende formål i skolesektoren, er det ikke vanskelig å være enig i en slik kritikk. På den annen side ser jeg at en slik satsing og fokusering utløser mye aktivitet og kreativitet. Og det er ikke alltid størrelsen på tilskuddet fra staten som er avgjørende for kreativiteten…!

Avslutningsvis vil jeg si at vårt departement er svært opptatt av at barn og barnefamilier får et godt barnehagetilbud. Noe av det viktigste jeg gjør er å legge til rette for at dette skal bli mulig. Jeg tror vi har en unik anledning nå til å forhandle oss fram til en tverrpolitisk forpliktende plan for å fullføre utbyggingen, og gi de ulike aktørene i sektoren gode og stabile rammebetingelser.

Jeg ønsker alle dere som er her i dag lykke til videre med det viktige arbeidet dere utfører!