Barne- og familieminister Laila Dåvøy

Innledning på den nasjonale barnehagekonferansen i Oslo

Felix kurs- og konferansesenter, 17. april 2002.

Først vil jeg takke PBL for invitasjonen til denne konferansen. Jeg synes det er svært viktig å kunne komme ut og møte aktørene i barnehagesektoren. Regjeringen jobber nå med en spennende og omfattende reform, som blir viktig både for kommunene, barnehagene og brukerne. Skal vi få til det vi ønsker så er vi avhengig av en løpende dialog med de som kan barnehager best og er gode - de som har sitt daglige virke i sektoren. Med henvisning til innledningen vil jeg si: Den som har skoen på vet hvor det trykker. Vi har en flott barnehagesektor i Norge, med et entusiastisk, engasjert og høyt kompetent personale. Vi har et variert og spennende barnehagetilbud, barna blir møtt på barns premisser, og den kombinasjonen av lek og læring som foregår i barnehagene legger et godt grunnlag, som vi alle vet, for barns videre utvikling.

Det er selvfølgelig helt uakseptabelt – at ikke alle som ønsker barnehageplass skal få det. Derfor vil denne Regjeringen slåss til vi har nådd det målet som må være en selvfølge for alle barnefamilier: Hvis de ønsker barnehageplass, så skal svaret være ja, hva har du behov for? Heltid eller deltid? Jeg vil i hvert fall ikke gi meg før foreldrene fritt kan velge hvilken løsning de ønsker for sine barn. Med dagens knapphet på barnehageplasser inkludert deltidsplasser, har vi fortsatt et stykke å gå før denne valgfriheten er sikret.

Tittelen på min innledning er "Reform til brukernes beste". Ja, det er en reform vi legger opp til. Det har vært fokusert mye på at vi ønsker å sikre økonomisk likebehandling av alle barnehager. Dette er en viktig bit av det arbeidet vi har startet – et arbeid som skal gi oss den barnehagesektoren vi ønsker, og som foreldrene fortjener. Da Samarbeidsregjeringen tiltrådte i fjor høst utarbeidet vi et forpliktende styringsdokument - "Sem-erklæringen". Her er barnehagene viet stor oppmerksomhet, og de viktigste målene her er følgende:

- å sikre full behovsdekning – dvs. barnehageplass til alle som ønsker det
- å sikre en økonomisk likebehandling av offentlige og private barnehager
- å sikre lavere foreldrebetaling

Full behovsdekning
Først litt om målet om full behovsdekning. Hvis vi skuer bakover og ser på utviklingen i antall barnehageplasser de seneste årene så er det lett å argumentere for at dette er et alt for ambisiøst mål. Vekslende regjeringer har snakket om full behovsdekning i snart 15 år, men det har ikke vært samsvar mellom statlige ambisjoner og det som faktisk har blitt gjort ute i kommunene der barnehagene bygges. Derfor er vi fortsatt et stykke unna målet. Det er særlig de siste 5 årene at utbyggingen har fått et så lavt tempo, til tross faktisk økte statstilskudd. Jeg har nylig fått foreløpige tall for utbygging i 2001. Disse tallene viser en netto økning langt under måltallene som var satt fra forrige regjering. Med uendrede rammebetingelser i 2002, så er jeg redd utbyggingen i inneværende år også kan bli noe lavere enn det måltallet vi har lagt til grunn. Jeg håper at det ikke skjer. Spesielt bekymringsfullt er det at private i så liten grad er involvert i utbygging. De aller fleste nye plassene de seneste årene er etablert i kommunal regi. Skal vi nå målet om full behovsdekning så er vi avhengig av langt større aktivitet, både fra kommunene, men også fra private etablerere.

Vi må legge grunnlag for flere nyetableringer, og vi må forhindre nedleggelser som vi har sett mye av de senere årene. Begge disse elementene er viktige. Derfor har Regjeringen først og fremst valgt å fokusere på bedrede driftsvilkår for alle barnehager. Et høyt offentlig driftstilskudd er et godt virkemiddel for å sikre en forsvarlig drift av eksisterende barnehager. Samtidig skaper vi en forutsigbarhet som jeg tror også vil bidra til økt etablering. At flere tør satse på egne barnehager. Egne etableringstilskudd har vært brukt som virkemiddel enkelte år, med vekslende erfaringer. Men, kostnadene ved å etablere en barnehage tas tross alt ikke når barnehagen etableres. Kostnadene løper som renter og avdrag på lån, og da er et høyt og forutsigbart offentlig driftstilskudd et minst like godt virkemiddel som et etableringstilskudd, fordi det kommer alle barnehager til gode, selv om nyetablerte barnehager vil ha høyere kapitalkostnader enn eldre barnehager med nedbetalte lån.

Jeg regner med at de fleste av dere er kjent med tallene for barnehageutbygging i 2001. Bl.a. har noe av tallene vært lagt ut i Aftenposten, selv om noen av tallene er usikre. Selv om tallene fortsatt er ureviderte og noe usikre så gir de en klar pepekepinn på en utvikling vi må jobbe sammen for å snu. Både 6-årsreformen og kontantstøtten reduserer behovet for plasser. Men fremdeles er det køer. Jeg tror de seneste års lave utbygging også handler om manglende ansvarsforankring. Dette er noe vi må gripe fatt i, hvis vi de målene vi har satt oss skal være realistiske. I motsetning til andre velferdstjenester i samfunnet, så er ikke barnehageutbygging en lovpålagt oppgave for kommunene. Lovverket gir ingen klare signaler i forhold til hvem som har ansvar for at det bygges ut nok plasser, og hvem som har ansvar for å sikre et tilbud som er mest mulig i tråd med brukernes behov. Det er også klart at det alltid vil være ulike lokale oppfatninger om hva som bør være prioriterte områder i en kommune. Vi kan ikke uten videre forutsette at statlige mål alltid samsvarer med hva lokaldemokratiet ønsker å prioritere. Dette har medført at barnehagene ofte kommer bak i køen i konkurranse med faktisk de lovpålagte oppgaver, eller andre lokalt viktige områder. Det er fortsatt et mål at sektoren skal utformes på lokalt plan. Staten skal ikke drive lokal barnehagepolitikk. Det er brukernes behov som skal dekkes, og da er det betydelige oppgaver som fortsatt må ligge til de lokale barnehagemyndigheter. Men når den siste etappen frem til full behovsdekking ikke nås og ikke har vært nådd med dagens virkemidler, må vi være villige til å ta andre i bruk til målet er nådd.

I dag er det slik at en privat barnehage som etableres ikke møter noen krav om formalisert samarbeid med den lokale barnehagemyndigheten, dersom ikke kommunen selv har et system med vilkår knyttet til ulike støtteordninger. Det stilles heller ingen krav overfor kommunene i forhold til hvordan de skal agere ved privat etablering. Etablerere kan dermed oppleve en uforutsigbarhet som hemmer utbyggingen, en uforutsigbarhet som også påvirker driftssituasjonen til mange barnehager. Håndteringen av de private barnehagene varierer også sterkt fra kommune til kommune. Forskjellsbehandlingen er åpenbar.

Regjeringen jobber med nye virkemidler. Selv om vi endrer finansieringen, så vil det fortsatt ligge betydelige og viktige oppgaver til den lokale barnehagemyndigheten. Målet er en kombinasjon av statlig styring og lokal tilpasning som sikrer at brukernes behov blir ivaretatt. Vi er opptatt av at ansvaret legges der ansvaret best kan ivaretas.

Vi har satt oss klare mål, som skal oppfylles i løpet av inneværende stortingsperiode. I den prosessen vi har satt i gang er samarbeid med de lokale barnehagemyndighetene, både kommunale og private eiere, og organisasjoner og eiere i sektoren svært viktig. Måloppnåelse krever et felles løft, et siste krafttak før vi har den sektoren vi ønsker oss. Vi er opptatt av at innholdet i den statlige del av styringen skal bygge på omforente virkemidler. I prosessen fram mot iverksettelse av endringer i sektoren, vil vi legge opp til at alle parter så langt det er mulig skal være med å påvirke. Jeg vil nevne et godt eksempel på et slik samarbeid som er etablert. Departementet har satt i gang en kartlegging av ulike kostnader i private og kommunale barnehager. Dette arbeidet vil ha stor betydning for innretning og nivå på et nytt offentlig tilskudd. Prosjektet pågår i 8 kommuner, og alle barnehagene deltar. Våre eksterne konsulenter har møtt en utrolig velvilje og entusiasme i forhold til dette prosjektet. Dette engasjementet håper jeg vi kan videreføre i andre sammenhenger i tiden framover.

Økonomisk likebehandling

Økonomisk likebehandling er nedfelt i Sem-erklæringen, og dette er en viktig del av reformen. Dette gjør vi for å utjevne de store forskjellene det er i dag – mellom kommuner, og mellom barnehager i de enkelte kommunene. Så lenge en kommunal og en privat barnehage tilbyr samme type tjeneste, er det selvfølgelig urimelig at den offentlige støtten skal variere, slik den gjør i dag. Statstilskuddet gis på like vilkår til alle godkjente barnehager, men vi ser at de kommunale midlene er skjevt fordelt. Anslagsvis bruker kommunen 3 milliarder kroner årlig på barnehager, 2,7 milliarder til drift av egne barnehager, og bare 300 millioner kroner i tilskudd til private. Mens det kommunale bidraget dekker rundt 28 prosent av kostnadene i de kommunale barnehagene, så dekker kommunale tilskudd kun 8 prosent av kostnadene i private barnehager. 4 av 10 private barnehager drives helt uten kommunalt tilskudd, altså bare med statstilskudd. Dette er fakta. Konsekvensene kan vi tydelig se på foreldrebetalingen – foreldrene betaler vesentlig mer for en privat enn en kommunal barnehageplass. Samtidig vet vi at brukerne av private barnehager er minst like fornøyd med det tilbudet de får, som kommunale brukere. Men, det å opprettholde et godt tilbud samtidig som man driver på grensen til det økonomisk forsvarlige, må bety en urimelig slitasje både på eier og på personalet. De seneste års mange nedleggelser av private barnehager viser kanskje tydelig hva denne forskjellsbehandlingen kan føre til på sikt. Vi har i den senere tid fått innspill fra private barnehager. Men dere må ha tålmodighet en stund til med oss. Vi jobber så fort vi kan. Kostnadsprosjektet er viktig.

Omleggingen kan bety at kommunene ikke lenger vil ha finansieringsansvar for driften av barnehager. Vi vil bidra til at sektoren har en god og forutsigbar finansiering. Jeg tror kommunene er enig i at veien ville vært lenger og tyngre, om vi skulle bygd videre på dagens tredelte finansieringssystem. Uansett – akkurat hvordan modellen blir utformet, er ennå ikke helt klarlagt.

I den fasen vi er i nå er det viktigere at kommunen fokuserer på å utvikle og tydeliggjøre sin rolle som lokal barnehagemyndighet. Som nevnt jobber vi med endrede virkemidler for å sikre at kommunene også blir bedre i stand til å ivareta denne funksjonen. Regjeringen har døren åpen for en framtidig rammefinansiering. I forbindelse med behandlingen av den seneste stortingsmeldingen om barnehager så vedtok Stortinget at tilskuddet skulle innlemmes i inntektssystemet når sektoren var fullt utbygd og den offentlige finansieringsandelen er innfridd. Dette er et vedtak vi også vil følge opp. Som Stortinget også mente, så ligger en vurdering av en eventuell innlemming noen år fram i tid, vi snakker altså om nrå vi har fått full dekning.

Lavere foreldrebetaling – opptrapping av det statlige tilskuddet
Jeg nevnte innledningsvis målet om lavere foreldrebetaling. Skal vi klare det, nytter det ikke bare å omfordele dagens offentlige midler. Dette gir en jevnere fordeling av pengene, men øker nødvendigvis ikke antall barnehager. Det må friske midler inn – mye friske midler. Vi har foreløpig beregnet at staten må gå inn med 2,4 milliarder kroner i økte midler i perioden 2003-2005 dersom vi skal oppfylle vårt mål om 80 prosent offentlig finansiering. En så stor økning vil kunne legge til rette for vesentlig lavere foreldrebetaling. Jeg mener gjennomsnittsprisen på foreldrebetaling utfra dagens priser bør kunne halveres. Økt konkurranse og større mangfold vil også kunne presse ned prisene og øke kvaliteten.

Regjeringen ønsker ikke å diktere foreldrebetalingen. Vi har tro på at eierne selv vil redusere betalingen i takt med økende offentlig tilskudd. Den seneste foreldrebetalingsundersøkelsen fra SSB viser at prisene i fjor høst for første gang gikk ned. Vi er på rett vei. Mest i de kommunale barnehagene, noe mindre i de private. Som også er naturlig utfra den finansieringsordningen vi har i dag. Denne nedgangen mener jeg kan tilskrives økningen i statstilskuddet fra 1.juli i fjor, sammen med forventningen om ytterligere økninger i år. Selv om reduksjonen i foreldrebetalingen i fjor høst var relativt beskjeden, tror jeg disse tallene viser starten på en utvikling som vil fortsette i de nærmeste årene. Barnehager er ingen kommersiell virksomhet. De aller fleste eiere vil være interessert i å holde foreldrebetalingen på et lavest mulig nivå, ut fra hva som er kostnadsmessig forsvarlig i den enkelte barnehage. Men, vi vil selvfølgelig følge med på utviklingen, og vurdere endrede virkemidler dersom dette mot formodning skulle være nødvendig.

Dette betyr igjen at Regjeringen i dag ikke støtter forslaget om maksimalpriser i barnehage som nylig ble fremmet av SV og FrP. Forslaget deres er likevel interessant, for mange av virkemidlene samsvarer med denne Regjeringens varslede grep, ikke minst likestillingen mellom kommunale og private barnehager og ønske om at pengene skal gå rett til barnehagen. Men vi mener en innføring av maksimalpriser fra 2003 som ligger i dette forslaget, vil være uheldig. Da setter man for det første ensidig fokus på de som allerede har et barnehagetilbud. Dette vil nok føles urettferdig overfor de mange tusen som ønsker barnehageplass, men som ikke får det. En slik prioritering kan forsterke skjevheten mellom de som er innenfor og de som er utenfor. Ser man helt objektivt på et slik forslag, virker det uansett urimelig etter min mening å innføre ordningen før alle som ønsker det har barnehageplass. For meg bekjent blir makspris innført i Sverige etter at full dekning var oppnådd.

Et annet viktig motargument er at maksimalpriser ville innebære full statlig styring med barnehagenes inntekter. Staten ville bestemme både hvor mye offentlige tilskudd barnehagen skulle få, og hvor mye den kunne kreve inn i foreldrebetaling. For å sikre forsvarlige økonomiske rammebetingelser i alle barnehager måtte statstilskuddet da hatt et meget høyt presisjonsnivå. Kanskje til og med organisert mer i retning av en refusjonsordning. Tungrodd og nærmest uhåndterlig administrativt. Ordningen er innført i Sverige, men de er også rammefinansiert og nesten utelukkende i offentlig regi – uten det privateide store mangfold vi har i Norge. I tillegg hadde Sverige tilnærmet full barnehagedekning før maksimalpris ble innført.

Den svenske ordningen legger press på barnehagene om å ta inn flere barn pr. voksen og det har også vært snakk om at kommunene kanskje må øke andre avgifter for å få regnskapet i ballanse. Det blir et regionalt system.

For øvrig er det merkelig å ha en og samme pris på ulike tilbud. For vi ønsker vel fremdeles et mangfold i barnehagemarkedet? Og kostnadene er jo ulike når tilbudene er ulike.

Et offentlig tilskudd som skal dekke 80 prosent av kostnadene vil bety ulikt tilskudd avhengig av kostnadsnivået. Her har vi satt i gang flere prosjekter. Målet med disse er å kartlegge alle kostnader, og hvilke faktorer som faktisk utløser kostnadsvariasjoner som vi har i dag. Gjennom dette skal vi legge grunnlaget for et rettferdig, men enklest mulig tilskuddssystem. Det virker fornuftig å ta utgangspunkt i en form for enhetskostnader, dvs. hva ulike typer barnehageplasser koster. Disse kan brukes som norm på nivået på det offentlige tilskuddet. 80 prosent av denne enhetskostnaden dekkes gjennom offentlig finansiering, mens resten dekkes gjennom foreldrebetaling eller andre inntekter. Når vi setter et slik tak på kostnadene, så ivaretas også langt på vei statens behov for kostnadskontroll.

Når jeg så er inne på dette med offentlig kontroll vil jeg benytte anledningen til å rette en liten pekefinger mot barnehagene – men det er vennligsinnet! Offentlig kontroll og - krav vil alltid stå i forhold til nivået på den offentlige subsidieringen av en sektor. Barnehagene er ikke noe unntak. En sterk økning i den offentlige finansieringen vil nødvendigvis også innebære en tettere oppfølging av barnehagene. Vi vil i sterkere grad ha behov for dokumentasjon på at midlene brukes etter intensjonen, og at disse bidrar til at målene med tilskuddet blir oppfylt. Det er viktig at vi kommer fram til gode kontroll- og rapporteringsrutiner som sikrer at våre behov ivaretas, samtidig som de er enklest mulig å forholde seg til for den enkelte barnehage. Unødvendig detaljkontroll er det ingen som ønsker, heller ikke denne regjeringen.

Barn med særlig behov

Jeg nevnte innledningsvis at reformen består av flere elementer. Denne regjeringen er opptatt av at barnehage skal være et tilbud til alle som ønsker det. Dette målet betyr at sektoren skal være tilrettelagt slik at alle barn skal kunne tilbys et likeverdig barnehagetilbud, uavhengig av den enkeltes forutsetninger. Staten har i dag egne tilskuddsordninger i forhold til barn med funksjonshemming og minoritetsspråklige barn i barnehage som dere sikkert kjenner til alle. Men, definisjonen av "særlige behov" er videre enn dette. Alle barn skal få den tilretteleggingen som er nødvendig for at de skal ha et godt barnehagetilbud.

Hvis vi skal sikre dette, er vi i stor grad avhengig av at det gjøres individuelle vurderinger. Dette kan ikke være en statlig oppgave. Det virker rimelig at en slik oppgave blir lagt ned på lokalt nivå, og at de ekstra midlene som er nødvendige også disponeres lokalt. I mange tilfeller vil barnehageplass også bare være en del av en helhetlig tilrettelegging for det enkelte barn og deres familie. Dette er en oppgave som utvilsomt best kan ivaretas på kommunalt nivå. Regjeringen er svært opptatt av disse barna, og har et klart mål om at reformen skal sikre flere barn med særlige behov et enda bedre barnehagetilbud.

I dette ligger også et krav om en bredere integrering. I dag så går 84 prosent av barn med funksjonshemming, og drøyt 80 prosent av minoritetsspråklige barn med barnehageplass, i kommunale barnehager. Kommunale og private barnehager må nødvendigvis ta et felles ansvar for disse gruppene. Dette betinger selvfølgelig at det følges opp med nødvendige midler. Det er viktig å bygge opp en forståelse og toleranse for at noen barn er litt annerledes. Barnehagen er en svært god arena for dette. Vi er også kjent med at i noen kommuner tar private barnehager opp barn med spesielle behov. Dette fungerer godt.

Kvalitet og et kompetent personale
Penger er èn ting, men minst like viktig er det at personalet i barnehagene kvalifiseres til å møte de nye utfordringene – og mulighetene – som barnehagereformen gir. Det er satt i gang en statlig initiert kvalitetssatsing i barnehagesektoren, som skal pågå i perioden 2001-2003. Departementet har gitt midler, og lagt noen overordnede føringer for arbeidet. Men, det viktigste er det som skjer lokalt. De rutiner og verktøy for kvalitetssikring som utvikles, må fokusere på hva som best tjener brukerne. Den gode barnehagen skal legge til rette for tilpassede aktivitets- og utviklingsmuligheter i trygge og pedagogiske omgivelser. Den gode barnehagen skal være et sted der det enkelte barn blir sett, blir verdsatt og blir forstått. Et kompetent personale er en forutsetning for dette. Rammeplanen for barnehager, som er en forskrift til barnehageloven, slår fast at barnehagenes viktigste ressurs er menneskene som arbeider der. Og vi har som jeg sa innledningsvis: Vi har en flott barnehagesektor i Norge, med et entusiastisk, engasjert og høyt kompetent personale.

Men samtidig sier Rammeplanen også følgende: " Men mangel på tilstrekkelige materielle ressurser kan effektivt hindre at personalet får tatt i bruk krefter og evner til det de skulle: Nemlig å skape et godt oppvekstmiljø og en god barndom for barna". Er ikke dette egentlig en beskrivelse av dagens virkelighet for mange barnehager? Det er ingen tvil om at dagens barnehageansatte har motivasjon og vilje til endring. Og det arbeidet som pågår gjennom kvalitetssatsingen skal hjelpe til med å systematisere slike prosesser. Men, ærlig talt, vi kan ikke la mangel på økonomiske ressurser komme i veien for dette. Jeg mener at de grep vi nå vil gjøre i forhold til den offentlige finansieringen, vil bedre muligheten for alle barnehagene til å jobbe aktivt i forhold til nødvendig videreutvikling og endring av kompetansen.

Avslutning
Jeg skal avrunde min innledning med en kort oppsummering av framdriften i reformarbeidet. Vi jobber med sikte på å være i mål i løpet av 2005. De viktigste delmålene er:

Full behovsdekning i løpet av 2003
Omlegging av finansieringen fra 2003
80 prosent offentlig finansiering i løpet av 2005

Jeg har innledningsvis sagt at jeg er bekymret for tallene fra 2001.
Mer detaljert informasjon om framdrift og virkemidler blir presentert i Kommuneproposisjonen, som vi legger fram i mai. Det økonomiske opplegget blir presentert i vårt forslag til statsbudsjett for 2003, som legges fram i oktober.

Takk for oppmerksomheten!