Statsråd Laila Dåvøy

Barne- og familiedepartementet

Innlegg på konferanse for eiere og styrere i menighets- og organisasjonsbarnehager i regi av IKO

Oslo, 26. oktober 2004

Kjære forsamling!

Takk for invitasjonen til denne konferansen. Jeg setter stor pris på å møte dere som arbeider i eller nær den praktiske barnehagehverdagen. Det er viktig for oss som politikere å lytte til de erfaringer dere har med den politikk vi iverksetter. Dere kjenner best ”hvor skoen trykker" .

Jeg vet en del om spørsmål dere er særlig opptatt av. Som eiere og styrere i private barnehager er dere naturlig nok opptatt av rammebetingelsene for denne delen av sektoren. Den interessen deler dere med oss i regjeringen: privat sektor er en særs viktig del av barnehagene. Dere er viktig fordi dere utgjør en stor og økende del av tilbudet: for første gang er det nå flere private enn offentlige barnehager i Norge. Antallet barn i private og offentlige barnehager er imidlertid relativt stabilt. Det betyr at den private delen i gjennomsnitt utgjøres av noe mindre enheter. Samtidig representerer de private et viktig mangfold i form av ulike pedagogiske retninger og som dere, med spesiell vekt på det kristne innholdet. Dette er det viktig å ivareta og styrke.

Forutsigbarhet i rammebetingelser er viktig, og særlig nå når vi trenger stor og økt innsats for bygging av flere barnehager. Enkeltpersoner og organisasjoner vil gjerne vite hvordan rammebetingelsene blir - og gjerne langt fram i tid. Investeringene gjelder for mange år framover.

Nå er det slik at statsbudsjettet bare gjelder for ett år av gangen. Dette er, må jeg medgi, lite egnet for langsiktig planlegging og investering. Men jeg kan som statsråd ikke love mer enn jeg kan holde ! Neste år er det for øvrig stortingsvalg som også kan gi en annen politikk. Når det er sagt, vil jeg tilføye at barnehager er blitt et svært sentralt tema for alle partier. Barnehageforliket som ble vedtatt i juni 2003 var et bredt tverrpolitisk dokument som vi må anta vil ha betydning lenge selv om det rent formelt gjelder ut denne stortingsperioden.

Dere tilhører en vekstsektor. Det er fortsatt behov for nye barnehageplasser. Kommunene har rapportert at det totalt står om lag 20 800 barn på venteliste for barnehageplass pr. 20. september i år. Dersom økningen i etterspørselen etter heltidsplasser fortsetter, vil behovet for nye plasser øke ytterligere. Dette vil jeg si litt mer om senere i innlegget.

Så litt mer konkret om statsbudsjettet og forslaget for 2005:

Regjeringen har økt bevilgningene til barnehagesektoren med om lag 5,5 milliarder kroner nominelt i perioden 2002-2004. I budsjettet for 2005 foreslår Regjeringen ytterligere økte bevilgninger til barnehagesektoren med om lag 1,4 milliarder kroner i forhold til saldert budsjett 2004.

Den økonomiske støtten til drift og etablering av barnehager er høyere enn noen gang. Gjennom ulike tilskuddsordninger fullfinansierer staten på makronivå nye barnehageplasser av normal standard. I tillegg til en videreføring av dagens øremerkede tilskuddsordninger til barnehager, legger Regjeringen til rette for at 9 000 flere barn skal få et barnehagetilbud i 2005. Regjeringen foreslår 260 millioner kroner i økte bevilgninger til drift av nye barnehageplasser i 2005 og 230 millioner kroner i økt offentlig tilskudd til private barnehager. Om lag 60 prosent av alle private barnehager vil med dette få mer offentlige tilskudd neste år. Med Regjeringens forslag vil private barnehager bli sikret en offentlig finansiering som tilsvarer 85 prosent av det de offentlige barnehagene mottar fra 1. august 2005.På årsbasis utgjør dette om lag 550 millioner kroner.

Stortinget vedtok som kjent i 2003 en ny bestemmelse i barnehageloven som lyder som følger: ( § 7 b ) ”Godkjente barnehager skal behandles likeverdig i forhold til offentlige tilskudd. Kongen kan gi forskrifter med nærmere bestemmelser om hva som menes med likeverdig behandling ”. Lovbestemmelsen trådte i kraft 1.mai 2004. Forskriften gjelder i første omgang for budsjettåret 2004. Dersom Stortinget vedtar regjeringens forslag til statsbudsjett, vil det bli utarbeidet ny forskrift om likeverdig behandling som tar høyde for økt tilskudd til private barnehager. For øvrig vil hovedprinsippene i forskriften videreføres.

Målet om økonomisk likeverdig behandling er en svært viktig del av regjeringens politikk. Økonomisk likeverdig behandling handler først og fremst om rettferdighet for brukerne av barnehagetilbudet. Det kan vanskelig forsvares at foreldre i samme kommune må betale svært ulik pris for et ”likt” barnehagetilbud. Men det kan heller ikke forsvares at driftsvilkårene er så vidt forskjellige mellom barnehager som tilbyr samme type tjeneste. Dette er vi i ferd med å rette på. De økonomiske rammebetingelsene for alle barnehager må bli mer like. Prosessen startet høsten 2003, ved å differensiere det statlige driftstilskuddet med høyere satser til private enn til de kommunale. Dette ble videreført i budsjettet for 2004 og blir foreslått videreført i 2005.

Økonomisk likeverdig behandling er et mål i seg selv, men også et middel for å sikre mangfoldet i sektoren og dermed økt valgfrihet for foreldre. Økonomisk likeverdig behandling er et nødvendig virkemiddel for å sikre full dekning og en foreldrebetaling i tråd med forskriften om maksimalpris.

Forskriften om økonomisk likeverdig behandling pålegger kommunene nye og meget omfattende plikter. Hovedregelen er at kommunene skal dekke alle kostnader til ordinær drift som ikke dekkes gjennom foreldrebetaling eller andre offentlige tilskudd. Kommunene har imidlertid ikke plikt til å dekke kostnader som følge av at barnehagen setter foreldrebetalingen lavere enn kommunenes egne barnehager. Videre har heller ikke kommunene plikt til å dekke kostnader dersom det samlede offentlige tilskuddet vil overstige det en tilsvarende kommunal barnehage mottar.

Barnehageforliket hadde også en viktig forutsetning om kostnadskontroll. Dette punktet glemmes ofte, men er en rammebetingelse jeg som statsråd også må forhold meg til. Jeg vil imidlertid nevne at forskriften tar høyde for at mange barnehager mottar ikke-økonomisk støtte i form av for eksempel gratis husleie uten at det kommunale tilskuddet reduseres

I juridiske termer er det slik at den enkelte kommune er pliktsubjektet i forskriften. På godt norsk betyr det at barnehagene i den enkelte kommune skal behandles likeverdig i forhold til hverandre. Det kan bety at det kan bli forskjeller mellom kommunene. Forskriften har en bestemmelse som gir eier en rett til å påklage vedtaket om kommunalt tilskudd. Fylkesmannen er klageinstans.

Kommunenes plikter i forhold til bruk av egne frie midler er regulert i forliket. Her sies det at kommunene samlet sett nominelt skal opprettholde sin ressursinnsats i barnehagesektoren på nivå da forliket ble inngått. Alle videre økning i offentlig finansiering skal komme gjennom økt statstilskudd. Innføring av ordningen med skjønnsmidler til kommunene inngår i oppfølgingen av barnehageforliket for at målet om en samlet offentlig finansiering på 80 prosent kan bli oppfylt.

Skjønnsmidlene tildeles kommunene, og det er opp til kommunene å disponere midlene lokalt. Det er viktig å presisere at skjønnsmidlene er et statlig øremerket tilskudd til drift av barnehager. Midlene skal uavkortet brukes til barnehager, selv om kommunene i utgangspunktet må se disse pengene i sammenheng med egne frie midler. Den lokale disponeringen er regulert tydelig gjennom forskriften om økonomisk likeverdig behandling.

Kommunenes plikt til likeverdig behandling gjelder alle godkjente barnehager, også familiebarnehager. Forskriften pålegger kommunene en finansieringsplikt. Denne plikten må kommunene, som tidligere nevnt, oppfylle gjennom bruk av egne midler og midler fra skjønnspotten. Kommunenes ressursbruk kommer i tillegg til det ordinære statlige driftstilskuddet. Ordningen med skjønnsmidler videreføres i 2005 Kommunene overføres friske skjønnsmidler knyttet til:

• nye plasser som tas i bruk i 2005
• ·
• endring i forskriften om økonomisk likeverdig behandling.

I forslag til statsbudsjett for 2005 er det avsatt 1, 25 mrd kroner til skjønnsmidler. Midler som kommunene har fått i 2004 videreføres med helårseffekt. Det innebærer at midler til plasser som var i bruk ved utgangen av 2003 allerede er lagt inn med helårseffekt i 2004. Kompensasjonen for 50 prosent søskenmoderasjon er lagt inn med 8/12 effekt i 2004 og gis helårseffekt i 2005. Kompensasjon for nye plasser i 2004 er lagt inn med 5/12 effekt i 2004 og gis helårseffekt i 2005. Skjønnsmidlene prisjusteres for 2005 (3, 4 prosent).

Vi er nå i gang med å forberede utbetalingen av resten av skjønnsmidlene for 2004. Disse går i hovedsak til nye plasser. Dersom noe uforutsett ikke oppstår i dette arbeidet, skal midlene være i kommunene per 1.november i år. Som nevnt tidligere, foreslår vi videreført skjønnsmidlene i 2005 med totalt 1 247 933 mrd. kroner. Tildelingskriteriene vil i hovedsak være som for 2004. Midlene utbetales etter beregninger av kostnadene i den enkelte kommunale og private barnehage og skal videre gå til å bedre driftsvilkårene for de private barnehagene, som et neste trinn i innfasing av likeverdig behandling.

Vi vet at kostnadsnivået i gjennomsnitt har vært høyere i kommunale barnehager enn i ikke-kommunale. De fleste ikke-kommunale barnehagene vil derfor få dekket sine kostnader til tross for en begrensing av kommunenes plikt. Ikke-kommunale barnehager som driver med et særlig høyt kostnadsnivå vil imidlertid ikke være sikret total kostnadsdekning. Dette er heller ikke rimelig. Om slike tilfeller finnes må de i så fall redusere sine kostnader eller dekke inn deler av kostnadene på annen måte. Det er vel kjent at regjeringen var bekymret for innføring av maksimalpris i forhold til utbygging og barnehagenes økonomi. Vi fikk derfor til slutt flertall for at barnehagene i spesielle tilfeller kan gå ut over maksimalprisen. Dette gir den enkelte barnehage en nødvendig fleksibilitet.

Så litt om utbygging av barnehager og maksimalpris.

I barnehageforliket ( Innst.S.nr 250 (2002-2003)) ble det lagt til grunn at tidspunktet for innføring av trinn 2 i maksimalprisen måtte vurderes på nytt dersom målet om full behovsdekning ikke nås i 2005. Det heter i forliket:
"Det innføres en maksimalgrense (trinn 2) for foreldrebetaling på 1 500 kroner (2002-kroner pris- og kostnadsjustert) pr. måned i barnehagene fra 1. august 2005, under forutsetning av at tilnærmet full behovsdekning nås i 2005. Hvis målet om tilnærmet full behovsdekning ikke nås i 2005, må tidspunktet for innføring av trinn 2 i maksimalprisen vurderes på nytt (…)"

Jeg nevnte tidligere i mitt innlegg at det sto om lag 20.000 barn på ventelister i september i år. Nå skal en være forsiktig med å legge alt for stor vekt på ventelister. Men i tillegg til ventelister har vi fått analyser basert på tellinger i alle kommuner i august og september i år som viser en vesentlig økning i etterspørselen etter heldags barnehageplasser og en nedgang i deltidsplasser. Dette innebærer at kapasitetsveksten første halvår 2004 er gått med til å dekke økt etterspørsel etter heltidsplasser blant barn som allerede har et barnehagetilbud. Antall barn i barnehage har derfor ikke økt fra januar til august 2004.

Økt etterspørsel etter heltids barnehageplasser gjør det vanskelig å forutsi i hvilket omfang nye barnehageplasser vil føre til at nye barn får et barnehagetilbud. I 2002 fikk 5 900 flere barn plass i barnehage, mens økningen i 2003 var på 7 400 barn. I forhold til økningen i antall barn med barnehagetilbud i 2002 og 2003, og forventet utvikling i 2004, legger Regjeringen bevilgningsmessig til rette for at 9 000 flere barn skal få et barnehagetilbud i 2005. Men det betyr at vu nå bygge mer enn 9000 plasser fordi nye plasser også fremover vil gå til barn som ønsker heltid fremfor deltid.

Vi mener det ikke er realistisk å forvente en utbygging av plasser i andre halvår 2004 og i 2005 som vil sikre en barnehageplass til alle som ønsker det. Selv med en videreføring av dagens sterke statlige virkemidler knyttet til etablering av nye plasser, mener Regjeringen at det vil være mest realistisk å gjennomføre den resterende utbyggingen over to år. Vi mener derfor det er riktig og i tråd med barnehageforliket, å prioritere de familier som fortsatt står i barnehagekø, framfor å senke prisen ytterligere. I denne sammenheng vil bedre økonomiske rammebetingelser for de private barnehagene være et viktig virkemiddel for å nå målet om barnehageplass til alle som ønsker det.

En innføring av trinn 2 i maksimalprisen vil forsterke etterspørselen ytterligere og gjøre det enda vanskeligere for kommunene å nå målet om full behovsdekning. Analyser fra Asplan Viak AS viser at bare litt over halvparten av kommunene tror de vil klare full behovsdekning i 2005 dersom trinn 2 i maksimalprisen innføres.

ECON Analyse har gjennomført en omfattende undersøkelse av foreldrebetalingen i barnehagene etter innføring av maksimalpris. Undersøkelsen viser at kravet om maksimalpris på kort sikt har ført til en gjennomsnittlig reduksjon i høyeste sats på 9 prosent i ikke-kommunale barnehager og på 4 prosent i kommunale barnehager. Samtidig er de laveste satsene gjennomgående økt i både private og kommunale barnehager med inntektsgraderte satser. På den annen side er det flere barn enn tidligere som omfattes av inntektsgraderings­ordninger. I mai 2004 var det fortsatt 19 prosent av barna i ikke-kommunale barne­hager som betalte mer enn maksimalprisen på 2.750 kroner per måned. Dette kan være endret nå.

Fordi: I undersøkelsesperioden var det stor usikkerhet blant barnehageeierne om finansieringen av reformen, og de mer langsiktige effektene kan avvike betydelig fra det som ble observert umiddelbart etter at pålegget om maksimalpris trådte i kraft. Departementet har derfor besluttet å igangsette en ny undersøkelse om foreldrebetalingen.

Jeg har fått spørsmål om rammefinansiering – og hvor endelig tidspunktet er. For å svare på dette vil jeg si litt om barnehagepolitikk som et ansvar for kommunene. Barnehagesektoren er stor både når det gjelder økonomisk omsetning, antall ansatte og antall brukere. Den sysselsetter om lag 60 000 personer og over 207 000 barn har barnehageplass. Med de siste endringene i barnehageloven, har sektoren fått en tydelig plass som en viktig velferdssektor i offentlig regi. Regjeringen har som mål å styrke lokaldemokratiet og øke den kommunale handlefriheten. Dette påvirker også rammebetingelsene for barnehagesektoren og alle aktørene som virker i den.

Det er viktig at innbyggerne skal oppleve nærhet til og innflytelse over beslutninger i lokalsamfunnet. Ved å flytte ansvar til politiske organ nærmest innbyggerne forsterkes mulighetene for aktiv brukertilpasning og brukermedvirkning. Brukermedvirkning er noe vi ønsker i barnehagesektoren: Vi ønsker barns medvirkning ut fra deres forutsetninger og modenhetsnivå. Vi ønsker foreldres og foresattes medvirkning fordi de har hovedansvar for og er de fremste eksperter på egne barn.

Den tydeligste konsekvensen av en desentralisert politikk for barnehagene vil være at det statlige øremerkede tilskuddet til barnehager avvikles og inngår i rammeoverføringen til kommunene fra og med 2006. Her er et flertall på Stortinget og regjeringen fullt ut på linje. Denne datoen står per i dag fast.

Når dette skjer vil kommunene få et helhetlig ansvar for sektoren på lik linje med andre sektorer som skole, helse- og omsorg. Statens virkemidler for styring vil fortsatt være økonomiske rammer, lover, forskifter og ”mykere” virkemidler som informasjon og veiledning.

Innenfor et kommunalt helhetlig ansvar vil den private delen av tilbudet ha en selvfølgelig plass. Jeg vil minne om at kommunene har lange tradisjoner for å samarbeide med ulike private aktører innen flere sektorer.

Så litt om barnehageloven og arbeidet med kvalitet:
Kommunene har hatt en noe utydelig myndighetsrolle slik barnehageloven har vært formulert. Endringen i barnehageloven i juni i fjor, som pålegger kommunene en plikt til å sørge for et tilstrekkelig antall barnehageplasser, har endret på dette. Lovendringen gjør barnehager til en lovpålagt oppgave for kommunene.

Departementet arbeider nå med en revisjon av barnehageloven og rammeplanen for barnehagen. Lov og rammeplan er laget i en utbyggingsperiode, og må totalgjennomgås, forenkles, og tilpasses en situasjon med full utbygging og fullt kommunalt ansvar. Et høringsnotat til ny barnehagelov sendes ut i disse dager på bred høring. Det skal legges fram en proposisjon for Stortinget i mars 2005.

For meg er det viktigste at loven ivaretar nasjonale normer for kvalitet, samtidig som kommunene får tilstrekkelig frihet til lokalt skjønn. Denne balansegangen er ikke enkel. Jeg vil understreke at høringsrunden blir svært viktig. De endelige konklusjoner vil ikke bli truffet før etter dette.

Også rammeplanen skal revideres. Vi vil med det første nedsette en arbeidsgruppe med fagfolk fra sektoren som skal komme med innspill til dette. Rammeplanen er svært omfangsrik og bør bli mer kortfattet og klar. Hensikten med planen er at den skal utdype lovens bestemmelser om formål, innhold og barn og foreldres medvirkning i barnehagen. Den skal være grunnlag for barnehagens planlegging, gjennomføring og vurdering av innhold og kvalitet. Og den skal også fungere som informasjon til foreldre, redskap for barnehagens ansatte og grunnlag for myndighetenes tilsyn med barnehagen.

Jeg mener at dagens plan er god og at de sentrale prinsippene i planen bør beholdes. Jeg ønsker å ivareta og videreføre barnehagens egenart som arena for omsorg og læring, glede og humor. Jeg mener at vi fortsatt skal ha en rammeplan, ikke en læreplan, for barnehagen. Vi må bevare den gode barnehagetradisjonen med lokal frihet. Men planen må tilpasses nye utfordringer. Planen må være klar på hvilke må1 som skal nås, slik at det er mulig for foreldre og myndigheter å vurdere om barna får det tilbudet de har krav på.

Det vil være departementet som fastsetter rammeplanen som en forskrift til loven, og den vil bli sendt ut på bred høring høsten 2005. Planen skal tre i kraft samtidig med endringene i barnehageloven 1. januar 2006. Jeg håper det blir livlige diskusjoner rundt i barnehagene og kommunene om hva slags rammeplan vi trenger. Jeg er åpen for innspill.

Departementet har også nedsatt en bredt sammensatt arbeidsgruppe som skal gi innspill til arbeidet med sikring og utvikling av kvaliteten i framtidens barnehage. Kvalitetsgruppa ledes av professor Frode Søbstad ved høgskolen Dronning Mauds Minne. Gruppa ble tidlig spurt om det var mulig å jobbe kjapt og kreativt med innspill til revisjon av barnehageloven. Det gjorde de, og vi har fått synspunktene med i revisjonsarbeidet. Gruppa har også gitt sine synspunkter på rammeplanen. Gruppa skal avgi sin endelige rapport i februar neste år, og det blir viktige innspill til det videre arbeidet med å sikre og utvikle kvaliteten i barnehagene.

Til slutt : Regjeringen vektlegger en familiepolitikk som bygger på valgfrihet og rettferdig fordeling. Foreldre skal ha valgfrihet med hensyn til omsorgsløsninger for sine minste barn. De skal kunne velge mellom barnehage og kontantstøtte. Større rettferdighet i statlige overføringer til dem som ikke velger barnehage som omsorgsløsning, var en viktig begrunnelse for innføring av kontantstøtten. Men valgfriheten er ikke reell før vi har fått full barnehagedekning. Jeg er derfor glad for at vi nå tar et nasjonalt krafttak for å realisere målet som over flere år har vært uttalt fra Storting og regjeringer – nemlig full barnehagedekning.

Gode barnehager er et selvsagt velferdsgode i alle kommuner. De har betydning i et livslangt læringsperspektiv fordi de bidrar til positive oppvekstmuligheter og virker sosialt utjevnende i samfunnet. I utviklingen av trygge og vekstkraftige nærmiljøer med stabil bosetting og tilgang på kompetent arbeidskraft, er barnehager et like viktig element som skole og helsetilbud. Framveksten av barnehager er i stor grad kommet etter initiativ fra foreldre som har manglet kommunale plasser. Private aktører har i betydelig grad stått for initiativ, etablering og drift. For øvrig er dette ikke ulikt framveksten av andre velferdstjenester der det offentlige gradvis har gått inn med et tydeligere ansvar, finansielt og juridisk. Det positive for barnehagesektoren er at vi på denne måten har fått en mangfoldig sektor, med ulike barnehagetyper som har forskjellig pedagogikk og livssyn.

Regjeringens ønske og mål er å sikre og videreutvikle denne gode barnehagetradisjonen. Så selv om vi legger til rette for økt offentlig ansvar og plikter der kommunene får en tydeligere myndighetsrolle, betyr ikke det at vi ønsker å redusere det private engasjementet. Tvert i mot: vi ønsker å legge til rette for rammebetingelser som gjør det mulig med et sterkt innslag av privat virksomhet. Vi er dessuten helt avhengig av privat engasjement for å nå målet om full utbygging.

Jeg vil avslutte med å ønske lykke til med denne konferansen og med arbeidet framover i den enkelte barnehage.