Grenseland mellom rettssikkerhet og personellsikkerhet

Innholdsfortegnelse

1 Sammendrag……………………………………………………………………………....6

1.1 Opprettelse av arbeidsgruppen……………………………………………………6

1.2 De konkrete forslagene………………………………………………………..…..6

1.2.1 Forslag til endringer i loven…………………………………………….....6

1.2.2 Forslag til endringer i forskriften…………………………………………7

1.2.3 Forslag til endringer i klareringsmyndighetsstruktur…………………..8

2 Bakgrunn for arbeidet (hvorfor arbeidsgruppen ble oppnevnt)………………...9

3 Sammensetningen av gruppen og dens mandat…………………………………..10

4 Arbeidsmåte……………………………………………………………………………...11

5 Forebyggende sikkerhetstjeneste……………………………………………….…...12

5.1 Generelt……………………………………………………………………………12

5.2 Om de forebyggende sikkerhetstiltak…………………………………………..15

5.3 Kontroll med den forebyggende sikkerhetstjenesten…………………….……18

6 Hva er rettssikkerhet…………………………………………………………………..19

6.1 Innledning…………………………………………………………………………19

6.2 Materiell rettssikkerhet…………………………………………………………..19

6.3 Prosessuell rettssikkerhet………………………………………………………..20

6.4 Faktiske rammebetingelser for rettssikkerhet………………………………….20

6.5 Avveining mellom elementer rettssikkerhetsbegrepet………………………...20

7 Personellsikkerhet……………………………………………………………………...21

7.1 Generelt…………………………………………………………………………....21

7.2 Nærmere om sikkerhetsklarering……………………………………………….22

7.3 Nærmere om personkontroll……………………………………………………..24

7.4 Nærmere om sikkerhetsmessig ledelse, kontroll og autorisasjon…………….24

7.5 Nærmere om sikkerhetssamtaler og dialog……………………………….……25

7.6 Nærmere om Nasjonal sikkerhetsmyndighets rolle innen personellsikkerhetstjenesten………………………………………………………...25

8 Historisk utvikling……………………………………………………………………...28

8.1 Innledning…………………………………………………………………………28

8.2 Sikkerhetstjenestens organisering………………………………………….…...28

8.3 Regelverkshistorikk………………………………………………………………29

8.4 Materielle regler…………………………………………………………….…….29

8.5 Saksbehandlingsregler…………………………………………………………...32

9 Saksgang (regelverket i praksis)………………………………………………….….34

9.1 Innledning…………………………………………………………………………34

9.2 Behovet for sikkerhetsklarering og iverksettelse av anmodning om denne…………………………………………………………………………………..36

9.3 Anmodning om sikkerhetsklarering og rette klareringsmyndighet……..……37

9.4 Klareringsmyndighetens behandling av anmodningen om sikkerhetsklarering……………………………………………………………..….…38

9.5 NSMs behandling av anmodning om personkontroll…………………………..39

9.6 Klareringsmyndighetens arbeid etter mottak av svar om anmodning om personkontroll og før avgjørelsen fattes……………………………………………..40

9.7 Spesielt om NSMs råd ved klarering av utenlandske borgere………………...41

9.8 Klareringsavgjørelsen og den interne samtidige begrunnelse………………...41

9.9 Underretningen om avgjørelse…………………………………………………..42

9.10 Behandling av anmodning om begrunnelse……………………………….…..42

9.11 Klagesaksbehandling …………………………………………………………...43

9.12 Førsteinstansens behandling av saken…………………………………………43

9.13 Klageinstansens behandling av saken………………………………………….44

9.14 Reklarering……………………………………………………………………….44

9.15 Revurdering av allerede gitt sikkerhetsklarering……………………………..45

9.16 Sikkerhetsklarering – noen nøkkeltall………………………………………....46

10 Personellsikkerhet i andre land……………………………………………………57

10.1 Innledning………………………………………………………………………..57

10.2 Personellsikkerhet i Nederland………………………………………………...57

10.2.1 Innledning………………………………………………………………..57

10.2.2 Identifisering av stilling som innebærer kontakt med gradert informasjon……………………………………………………………………...57

10.2.3 Personkontrollen………………………………………………………..58

10.2.4 Materielle vilkår for sikkerhetsklarering……………………………...59

10.2.5 Saksbehandlingsregler………………………………………………....60

10.2.6 Kontrollordninger i klareringssaker…………………………………...61

10.3 Personellsikkerhet i Sverige …………………………………………………...61

10.3.1 Innledning………………………………………………………………..61

10.3.2 Säkerhetsklass…………………………………………………………..63

10.3.3 Säkerhetsprövning……………………………………………………....64

10.3.4 Registerkontroll, personutredning og innhenting av kompletterende informasjon…………………………………………………..65

10.3.5 ”Skyddsamtal” og ”Säkerhetssamtal”………………………………….67

10.3.6 Avsluttende kommentarer……………………………………………...67

11 Arbeidsgruppens vurderinger og anbefalinger……………………………68

11.1 Innledning………………………………………………………………….68

11.2 Klareringsbehovet…………………………………………………………68

11.3 Materielle regler…………………………………………………………...73

11.4 Saksbehandlingsregler…………………………………………………....77

11.4.1 Innledning………………………………………………………….77

11.4.2 Saksbehandlingsreglene i sikkerhetsloven……………………..78

11.4.3 Sikkerhetssamtale………………………………………………...78

11.4.4 Begrunnelse…………………………….………………………....80

11.4.4.1 Klareringsmyndighetens interne begrunnelse…………80

11.4.4.2 Klareringsmyndighetens eksterne begrunnelse……….80

11.4.4.3 Kriterier for når begrunnelse kan nektes……………….82

11.4.5 Utlevering av opplysninger til autorisasjonsansvarlig………….84

11.4.6 Underretning ……………………………………………………...85

11.4.7 Forholdet mellom klareringsavgjørelser fattet av forskjellige klareringsmyndigheter……………………………………………...……87

11.4.8 Innsyn………………………………………….………………...…88

11.4.9 Klage……………………………………...………………………..89

11.4.10 Problemstillinger vedrørende autorisasjon…………………….90

11.5 Klareringsmyndighetsstrukturen…………………………..…………….91

12 Økonomiske og administrative konsekvenser…………………………….96

12.1 Administrative konsekvenser……………………………………………..96

12.2 Økonomiske konsekvenser……………………………………………….97

13 Merknader til lov– og forskriftsendringer………………………………….98

14 Forslag til lov- og forskriftsendringer……………………………………...105

15 Vedlegg

Sikkerhetsloven og personellsikkerhetsforskriften

1 SAMMENDRAG

1. Opprettelse av arbeidsgruppen

Forsvarsdepartementet besluttet sommeren 2003 å opprette en arbeidsgruppe som skulle vurdere sikkerhetsloven kap. 6, personellsikkerhetsforskriften og praksis, samt fremme begrunnede forslag til endringer i dette regelverket som styrker den enkeltes rettssikkerhet.

2. De konkrete forslagene

1.2.1 Forslag til endringer i loven

Forslaget omfatter i hovedtrekk følgende:

• Vilkårene i § 19 for når klareringsprosess kan gjennomføres, innskjerpes. Klareringsprosessen er inngripende for den enkelte og kostnadskrevende for samfunnet. Behovet for klarering bør derfor dokumenteres bedre enn i dag, noe som antas å ville medføre at vilkårene for å få noen klarert blir strengere. Antall klareringer antas på denne bakgrunn å ville gå ned.
• Innføre ny bokstav k i § 21, der det fremgår at ”tilknytning til andre stater” er relevant i en vurdering om sikkerhetsmessig skikkethet. Den nye bokstaven må ses i sammenheng med endringen i § 22 om vilkår for når klarering av utenlandske statsborgere kan finne sted. Den nye bokstaven tydeliggjør at norske statsborgeres tilknytning til annen stat, kan vektlegges i en klareringsavgjørelse. Dette vil kunne bidra til større likhet mellom norske og utenlandske statsborgere.
• Innføre nytt ledd i § 21 som bestemmer at klarering kan gis på vilkår. Dette vil redusere faren for at klareringsmyndigheten tar i betraktning mer hypotetiske muligheter for at vedkommende kan komme i en spesiell situasjon der risiko aktualiseres. Vilkårsordningen vil bidra til å sikre større forholdsmessighet ved avgjørelsene.
• Vilkårene i § 22 for når utenlandsk statsborger kan gis klarering endres, slik at regelen blir mindre skjematisk. Det må etter nærmere vilkår foretas en mer konkret vurdering av vedkommendes sikkerhetsmessige skikkethet, og saksbehandlingen blir dermed mer lik den som gjelder etter § 21 for norske statsborgere.
• Innføre hovedregel i § 25 om samtidig begrunnelse til den som er søkt klarert og en presisering av skrankene for når begrunnelse kan unnlates. Begrunnelse kan unnlates av hensyn til rikets sikkerhet, kildevern, personvern og forretningshemmeligheter.
• Innføre ny § 25 a som angir hovedregel om innsyn til den som er søkt klarert med samme skranker som for begrunnelse. Paragrafen angir videre unntak for rett til innsyn i interne dokumenter og i audiovisuelle opptak av sikkerhetssamtale.
• Innføre ny § 25 b som innebærer at en advokat etter begjæring av den som er søkt klarert, skal gjennomgå saken der begrunnelse/innsyn ikke gis i negative klareringsavgjørelser, og gi råd til vedkommende om hvorvidt avgjørelsen bør påklages. Advokatene skal være spesielt oppnevnte, klarerte og ha taushetsplikt i forhold til den det gjelder. Paragrafen bidrar til ivaretakelse av kontradiksjonshensynet.
• Innføre ny § 25 c om klage som gir forvaltningsloven kap. VI anvendelse så lang den passer der ikke annet følger av sikkerhetsloven eller personellsikkerhetsforskriften. Paragrafen viderefører dagens hovedregel om klageadgang for den avgjørelsen retter seg mot og presiserer at det kan klages på vilkår for klarering, observasjonstid og unnlatelse av å gi begrunnelse eller innsyn.

1.2.2 Forslag til endringer i forskriften

Forslaget omfatter i hovedtrekk følgende:

• Innføre regel i § 3-1 strengere krav til autorisasjonsmyndighetens begrunnelse og dokumentering av klareringsbehov. Klareringsmyndighetens kompetanse til å avvise utilstrekkelige klareringsanmodninger presiseres. Endringene må ses i sammenheng med lovens § 19 om strengere vilkår for når klareringsprosess kan gjennomføres.
• Innføre regel i § 4-2 om at faktaopplysninger og vurderinger holdes atskilt i den skriftlige dokumentasjonen av en sikkerhetssamtale. Det er ingen rett til innsyn i interne vurderinger. En slik atskillelse er derfor en forutsetning for at innsyn kan gis i faktum.
• Innføre i § 4-2 en formalisering vedrørende bruk av audiovisuelt opptak av sikkerhetssamtale. Vedkommende skal ha mulighet til å motsette seg slikt opptak etter å ha blitt informert om eventuelle negative følger av dette (informert reservasjonsadgang). Audiovisuelt opptak sikrer notoritet, og vil således bidra til en styrking av vedkommendes rettssikkerhet.
• Innføre i § 4-5 en adgang for vedkommende til å stoppe fremsendelse av klage på klareringsavgjørelse i de tilfeller førsteinstansen omgjør sitt vedtak delvis til gunst. Vedkommende kan være tilfreds med delvis omgjøring. Rettssikkerhetshensyn tilsier derfor at det i disse tilfeller gis en anledning til å stanse fremsendelse av klagen til klagemyndigheten.

• Innføre i § 4-8 at man som hovedregel ved reklarering ikke alene kan basere en klareringsnektelse på forhold som har vært vurdert ved tidligere klareringsavgjørelser. Regelen er begrunnet ut fra forutberegnelighetshensyn for den enkelte.

1.2.3 Forslag til endringer i klareringsmyndighetsstruktur

Arbeidsgruppen presenterer tre modeller for ny organisering av klareringsmyndighetene. Alle modellene innebærer i forskjellig grad sentralisering av klareringsmyndighet. Den første modellen betyr en innskjerpet videreføring av dagens struktur med hovedregel om vedkommende departement som klareringsmyndighet. Andre og tredje modell angir en nokså radikal omlegging med henholdsvis to og én klareringsmyndighet(er). Sentralisering vil medføre økt kompetanse hos klareringsmyndighetene som vil bidra til å sikre forsvarlig saksbehandling og korrekte avgjørelser. En sentralisering legger også til rette for en lettere kontroll fra forvaltningen og EOS-utvalget. Ingen av alternativene vil ha nevneverdige økonomiske konsekvenser. Arbeidsgruppen er delt i synet på hvilken modell som er mest hensiktmessig. Den har derfor valgt å ikke konkludere på dette punkt.

Bakgrunn for arbeidet (hvorfor arbeidsgruppen ble oppnevnt)

Lov om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven) ble vedtatt 20. mars 1998. I perioden 1998-2001 ble utfyllende forskrifter til loven utarbeidet. Lov og forskrifter trådte i kraft fra 01.07.2001. Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) har etter ikrafttredelsen utarbeidet en rekke veiledninger til loven og forskriftene.

Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåknings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) har i sine årsmeldinger for 2000, 2001 og 2002 satt særskilt fokus på om de gjeldende saksbehandlingsregler i saker om sikkerhetsklarering i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til den enkeltes rettssikkerhet. Utvalget har uttalt at det i disse sakene må stilles strenge krav til saksbehandlingen, og særlig at den som søkes klarert gis innsyn i saksgrunnlaget så langt dette kan gjøres uten å komme i konflikt med hensynet til rikets sikkerhet. I tillegg må det tas hensyn til tvingende regler om taushetsplikt. Dette er også problemstillinger departementet har hatt stort fokus på.

Avgjørelse om sikkerhetsklarering er ikke ansett å være en avgjørelse om den enkeltes rettigheter eller plikter, jf Ot.prp. nr. 49 (1996 - 1997) side 56-57. Forvaltningsloven kap IV til VI kommer derfor ikke til anvendelse på avgjørelser om sikkerhetsklarering. Dette er også nedfelt i sikkerhetslovens § 25. Dette innebærer at forvaltningslovens regler om forhåndsvarsel, partsoffentlighet, underretning, begrunnelse og klage ikke kommer til anvendelse ved avgjørelser om sikkerhetsklarering. Den enkeltes rettigheter i klareringssaker er imidlertid regulert i og i medhold av sikkerhetsloven. Den enkeltes rettigheter etter sikkerhetsloven er i hovedsak noe mindre vidtgående enn de reglene som følger av forvaltningsloven kap IV til VI.

Departementet kom på denne bakgrunn til at sikkerhetsloven med forskrifter burde evalueres. I forhold til sikkerhetslovens kapittel 6 og forskrift om personellsikkerhet ønsket departementet at regelverket ble gjennomgått av en bredt sammensatt arbeidsgruppe.

På bakgrunn av ovennevnte nedsatte Forsvarsdepartementet 18 september 2003 en bredt sammensatt arbeidsgruppe til å foreta en evaluering av regelverket.

3. Sammensetningen av gruppen og dens mandat

Arbeidsgruppens ble gitt følgende sammensetning:

Leder:

Randi Haukebø, sorenskriver i Eidsvoll tingrett

Medlemmer:

Børre Bakke, rådgiver i Forsvarets sikkerhetsavdeling
Johnny Beck, rådgiver i Post- og teletilsynet
Anders Bjønnes, seniorrådgiver i Nasjonal sikkerhetsmyndighet
Astrid Flesland, seniorrådgiver i Datatilsynet
Hilde Indreberg, avdelingsdirektør i Justisdepartementet (Lovavdelingen)
Severin Vikanes, underdirektør i Forsvarsdepartementet

Sekretariat

Jarle E. Holberg, rådgiver i Forsvarsdepartementet
Christian Robert Reusch, seniorkonsulent i Nasjonal sikkerhetsmyndighet

Arbeidsgruppen ble gitt følgende mandat:

”Arbeidsgruppen skal:

• Vurdere gjeldende regler og praksis i personellsikkerhetstjenesten med tanke på ivaretakelsen av rettssikkerheten for den enkelte.
• Fremme begrunnede forslag til lov- og forskriftsendringer som styrker den enkeltes rettsikkerhet, herunder formaliserer adgangen til innsyn i egen klareringssak, og som på en god måte ivaretar hensynet til rikets sikkerhet og selvstendighet, vitale nasjonale sikkerhetsinteresser og forholdet til fremmede makter, herunder Norges folkerettslige forpliktelser.
• Redegjøre for forslagenes konsekvenser for det forebyggende sikkerhetsarbeidet og for samarbeidet mellom etterretnings- og sikkerhetstjenestene nasjonalt og internasjonalt.
• Redegjøre for de organisatoriske, administrative og økonomiske konsekvenser av forslagene.

Arbeidsgruppen skal levere sin rapport til Forsvarsdepartementet innen 31.12.2003”.

Denne fristen ble med statsrådens tilslutning utsatt til 27. februar 2004.

4 Arbeidsmåte

Arbeidet har i hovedsak vært gjennomført ved arbeidsmøter der gruppen har diskutert problemstillinger vedrørende rettssikkerhet i klareringssaker.

For å vurdere praksis på området, har gruppen gjennomgått et relativt stort antall anonymiserte klareringssaker fra Post- og teletilsynet, Forsvarets sikkerhetsavdeling, NSM og Forsvarsdepartementet.

Arbeidsgruppen har mottatt orientering fra Politiets sikkerhetstjeneste om trusselvurderinger. NSM har gitt orientering om forebyggende sikkerhet generelt, samt en særlig grundig redegjørelse om personellsikkerhet. Gruppen har mottatt en særskilt orientering av NSM om avholdelse av sikkerhetssamtale.

Arbeidsgruppen har videre hatt møte med Befalets fellesorganisasjon og Næringslivets sikkerhetsorganisasjon for å få en redegjørelse om hvordan enkeltpersoner/private virksomheter har erfart rettssikkerheten i klareringssaker. Arbeidsgruppen sendte anmodning om slikt møte til Senter mot etnisk diskriminering, men møte kunne ikke gjennomføres innenfor de tidsrammer arbeidsgruppen måtte forholde seg til. Arbeidsgruppen har også hatt et møte med EOS-utvalget for å drøfte rettssikkerhetsproblemstillinger innenfor dette tema.

Gruppen har sett hen til regelverk om personellsikkerhet i NATO, Nederland og Sverige. I denne forbindelse har representanter fra arbeidsgruppen gjennomført et heldagsmøte i Haag med nederlandsk sikkerhetstjeneste for sivil sektor (AIVD) for å få innblikk i nederlandske rettssikkerhetsløsninger i tilsvarende saker.

5 Forebyggende sikkerhetstjeneste

5.1 Generelt

Den forebyggende sikkerhetstjenesten er regulert i sikkerhetsloven og forskrifter gitt med hjemmel i denne. Formålet med loven er i henhold til § 1 å

1. legge forholdene til rette for effektivt å kunne motvirke trusler mot rikets selvstendighet og sikkerhet og andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser,
2. ivareta den enkeltes rettssikkerhet, og
3. trygge tilliten til og forenkle grunnlaget for kontroll med forebyggende sikkerhetstjeneste.

Loven slår i § 4 første ledd fast at departementet har det overordnete ansvar for forebyggende sikkerhetstjeneste. Dette overordnete ansvar er ved forskrift av 04 juli 2003 nr 900 delt mellom Forsvarsdepartementet i militær sektor og Justisdepartementet i sivil sektor. For øvrig er ansvaret for gjennomføringen av de forebyggende sikkerhetstiltak et linjeansvar, jfr lovens § 4 første ledd og § 5 første ledd.

Loven etablerer ”Nasjonal sikkerhetsmyndighet” som iht lovens § 4 annet ledd skal ivareta departementets utøvende funksjoner. I organets oppgaver ligger også å koordinere de forebyggende sikkerhetstiltak, kontrollere sikkerhetstilstanden og være utøvende organ i forhold til andre land og internasjonale organisasjoner. Disse oppgavene er nærmere konkretisert i lovens § 9. Ved lovens ikrafttredelse 1 juli 2001 ble denne funksjonen lagt til Forsvarssjefen ved Sikkerhetsstaben i Forsvarets overkommando. Oppgaven som nasjonal sikkerhetsmyndighet i sikkerhetsloven er en videreføring av de tverrsektorielle koordinerings-, kontroll- og internasjonale oppgaver som var gitt Forsvarssjefen alt ved Kgl res av 24 sep 1965 (Om ordningen av forebyggende alminnelig sikkerhetstjeneste i statsforvaltningen).

1 januar 2003 ble det opprettet et eget direktorat kalt Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) som skal ivareta lovens funksjon som nasjonal sikkerhetsmyndighet. NSM er dessuten gjennom de årlige iverksettingsbrev (i fremtiden egen instruks) tillagt andre oppgaver innen samfunnssikkerhetsarbeidet, herunder i forhold til lov om forsvarshemmeligheter, lov om forsvarsviktige oppfinnelser, beskyttelsesinstruksen, sertifiseringsordningen for produkter og systemer (SERTIT), varslingssystem for digital infrastruktur (VDI), med mer. NSM er iht forskrift av 4. juli 2003 nr 900 om fordeling av ansvar for forebyggende sikkerhetstjeneste og Nasjonal sikkerhetsmyndighet administrativt underlagt Forsvarsdepartementet. Den faglige ansvarslinje er til Justisdepartementet for oppgaver i sivil sektor og til Forsvarsdepartementet i sivil sektor. Forsvarsdepartementet er iht samme forskrift regelverksforvalter for sikkerhetsloven og skal ivareta regjeringens kontroll med forebyggende sikkerhetstjeneste gjennom regelmessige inspeksjoner av NSM.

Forebyggende sikkerhetstjeneste defineres i loven § 3 som planlegging, tilrettelegging, gjennomføring og kontroll av forebyggende sikkerhetstiltak som søker å fjerne eller redusere risiko som følge av sikkerhetstruende virksomhet. Slik sikkerhetstruende virksomhet defineres i samme paragraf som forsøk på og gjennomføring av spionasje, sabotasje eller terrorhandlinger, samt medvirkning til slik virksomhet (jf omtale av trusler i loven § 1). Spionasje, sabotasje og terrorhandlinger er såkalte villede handlinger. Risikoeliminering eller risikoreduksjon i forhold til slike handlinger må også ta høyde for hendelser som ikke nødvendigvis har en intensjon om spionasje, sabotasje eller terrorhandlinger, men som likevel kan medføre det samme – men utilsiktede – resultat gjennom en kompromittering av sikkerheten. Slike hendelser kan være basert på menneskelig, rutinemessig eller teknisk svikt, naturskade eller intensjonsbaserte handlinger med annet formål, for eksempel vinningskriminalitet. Dette viser at risikobegrepet i henhold til sikkerhetsloven både viser til planlagte og mer tilfeldige hendelser eller utilsiktede konsekvenser. En konsekvens av dette er at grunnlagsinformasjon til bedømming av risiko både må være etterretningsbasert (ift spionasje, sabotasje og terrorhandlinger, samt relevante intensjonsbaserte handlinger med annet formål) samt statistikkbasert (ift menneskelig, rutinemessig og teknisk svikt, og naturskade).

Sikkerhetslovens ”faglige” formål og forutsetning er som nevnt å motvirke trusler mot rikets sikkerhet og selvstendighet og andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser. Truslene konkretiseres som spionasje, sabotasje og terrorhandlinger. De forebyggende tiltak som skal til for å fjerne eller redusere risiko for slike handlinger utformes med utgangspunkt i en vurdering av at mulige trusselaktører – de vi må forvente å stå overfor – er særlig kraftfulle aktører som fremmede stormakters etterretningsorganisasjoner, fremmede stormakters spesialstyrker eller internasjonale terrororganisasjoner. Samtidig skal tiltakene på en god måte trygge den enkeltes rettssikkerhet, og trygge tilliten til og forenkle grunnlaget for kontrollen med forebyggende sikkerhetstjeneste.

Iht § 2 gjelder sikkerhetsloven for ethvert forvaltningsorgan. Med dette menes ethvert organ for stat eller kommune. Loven gjelder videre for leverandører av varer eller tjenester til et forvaltningsorgan i forbindelse med såkalte sikkerhetsgraderte anskaffelser. Slike anskaffelser innebærer iht loven § 3 at leverandøren vil kunne få tilgang til skjermingsverdig informasjon eller objekt, eller at anskaffelsen av andre årsaker må sikkerhetsgraderes. Kongen kan videre iht § 2 utvide lovens virkeområde til å omfatte ethvert rettssubjekt som eier eller råder over skjermingsverdige objekter eller som av et forvaltningsorgan - av andre grunner enn ifm sikkerhetsgraderte anskaffelser - gis tilgang til skjermingsverdig informasjon. Kongens myndighet er iht loven § 2 tredje ledd delegert til Forsvarsdepartementet i forskrift av 27. juni 2003 nr 802. Loven gjelder for domstolene. Stortingets og dets organer er imidlertid unntatt.

Arbeidet med å utforme en egen lov om forebyggende sikkerhetstjeneste i Norge kom som et resultat av en anbefaling fra den såkalte Skaugekommisjonen som tidlig på 90-tallet var etablert for å vurdere behovet for parlamentarisk kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenestene. Kommisjonen foreslo at denne kontrollen ble etablert med hjemmel i lov. For å forbedre kontrollgrunnlaget foreslo kommisjonen samtidig at de berørte tjenesters virksomhet også burde lovfestes. Overvåkingspolitiets lovmessige forankring i politiloven ble av Regjeringen vurdert som tilstrekkelig, men Etterretnings- og sikkerhetstjenesten burde gis et eget lovgrunnlag. Etter først å ha vurdert en felles lov for de to tjenester, falt man ned på at det var behov for to separate lover. Arbeidet med en egen lov for forebyggende sikkerhetstjeneste tok utgangspunkt i det gjeldende regelverk innen fagområdet. Dette fremstod som sterkt fragmentert ved at det var gitt på forskjellige nivåer, for forskjellige sektorer og på forskjellige tidspunkter. Regelteknisk var deler av regelverket lite tilfredsstillende, og det var et behov for å avgradere enkelte deler med tanke på bedre tilgjengelighet for brukere og publikum. Den teknologiske og samfunnsmessige utvikling hadde dessuten gjort deler av regelverket irrelevant og på andre måter problematisk.

Så vel etterretningsloven som sikkerhetsloven ble vedtatt av Stortinget 20. mars 1998. Etterretningsloven trådte i kraft umiddelbart, men sikkerhetslovens ikrafttredelse måtte avvente utarbeidelse av et større forskriftsverk. Dette ble for fagområdene informasjonssikkerhet, personellsikkerhet, sikkerhetsadministrasjon og sikkerhetsgraderte anskaffelser høringsbehandlet og ferdigstilt vinteren 2001. Arbeidet med å utvikle nærmere bestemmelser innen fagområdet objektsikkerhet var ikke avsluttet, men det ble likevel valgt å iverksette loven med foreliggende forskrifter fra 1. juli 2001.

Følgende forskrifter er gitt med hjemmel i sikkerhetsloven:

• Forskrift av 29 juni 2001 nr 721 om delegering av myndighet til Forsvarsdepartementet etter sikkerhetsloven § 12 andre ledd, § 15 fjerde ledd, § 16 andre ledd og § 29
• Forskrift av 29 juni 2001 nr 722 om personellsikkerhet
• Forskrift av 29 juni 2001 nr 723 om sikkerhetsadministrasjon
• Forskrift av 01 juli 2001 nr 744 om informasjonssikkerhet
• Forskrift av 01 juli 2001 nr 753 om sikkerhetsgraderte anskaffelser
• Forskrift av 27 juni 2003 nr 802 om delegering av myndighet til Forsvarsdepartementet etter sikkerhetslovens § 2 tredje ledd
• Forskrift av 04 juli 2003 nr 900 om fordeling av ansvar for forebyggende sikkerhetstjeneste og Nasjonal sikkerhetsmyndighet

Det er foreløpig ikke gitt noen forskrift om beskyttelse av skjermingsverdige objekter som utfyller lovens kapittel 5 om objektsikkerhet. En arbeidsgruppe avga imidlertid en rapport i mai 2002 hvor det ble foreslått et konkretisert regelverk for fagområdet. Rapporten har høsten 2003 vært på en bred høring, og Forsvarsdepartementet forbereder nå det videre arbeid frem mot ferdigstillelse.

Iverksettelsen av sikkerhetsloven har medført endringer i

• Forskrift til offentlighetsloven
• Beskyttelsesinstruksen

Sikkerhetsloven med forskrifter erstattet

• Sikkerhetsinstruksen
• Datasikkerhetsdirektivet
• Direktiv for personellsikkerhet og personkontroll i den sivile del av statsforvaltningen
• Direktiv for personellsikkerhetstjenesten i Forsvaret
• Vernepliktige mannskaper
• Direktiv for sikkerhetsmessig ledelse og kontroll av utlendinger som er tenkt nyttet i den sivile del av statsforvaltningen

Om de forebyggende sikkerhetstiltak

Avgrensninger

Tiltakene som foreskrives i sikkerhetsloven med forskrifter benevnes ofte som defensive forebyggende tiltak eller sårbarhetsreduserende tiltak (på engelsk: protective security). Dette for å avgrense i forhold til offensiv forebygging. Med hensyn til den offensive forebygging av spionasje, sabotasje og terrorhandlinger, er det Politiets sikkerhetstjeneste (PST) – tidligere Overvåkingstjenesten – som er samfunnets hovedaktør. PSTs aktiviteter og forebyggende sikkerhetstjeneste iht sikkerhetsloven er slik sett komplementære størrelser.

Tiltakene i sikkerhetsloven må videre avgrenses i forhold til politiets utøvelse av sin generelle oppgave med å avverge og etterforske straffbare handlinger, samt opprettholde den alminnelige ro og orden i samfunnet. I denne oppgaven vil politiet i gitte situasjoner – herunder i forbindelse med håndtering av terror- og sabotasjehandlinger – kunne anmode Forsvaret om bistand.

Videre må tiltakene i sikkerhetsloven avgrenses i forhold til nødetatenes (politi, brann, redning) ansvar knyttet til å håndtere skade som følge av ulykker, herunder sabotasje og terrorhandlinger. Her vil Forsvaret kunne komme inn som en bistandsressurs. I denne sammenheng må det også avgrenses i forhold til Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps koordineringsoppgaver knyttet til planlegging og øving.

På informasjons- og objektsikkerhetsområdet er det viktig å avgrense sikkerhetslovens nedslagsfelt i forhold til behov for en alminnelig og gjennomgående sikkerhet i samfunnet, omfattende alt fra husstander til små og mellomstore bedrifter (SMB’er), store bedrifter, det offentlige og organisasjonslivet. Nærings- og handelsdepartementet (NHD) har et særlig ansvar for IT-sikkerhet rettet mot private, mens Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) og Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) har et ansvar for hhv statlige og kommunale/fylkeskommunal virksomhet i så måte.

Verdivurdering

Utgangspunktet for alt forebyggende sikkerhetsarbeide er at man identifiserer og klassifiserer det som er beskyttelsesverdig ut fra

1. en vurdering av hva som kan tenkes rammet av trusselhandlinger, og
2. en vurdering av viktigheten av å unngå at trusselhandlingen lykkes (uttrykt ved skadeverdi)

En mest mulig korrekt identifisering og klassifisering av det som anses beskyttelsesverdig er av stor betydning for at det forebyggende sikkerhetsarbeidet ikke skal være mer omfattende eller inngripende enn det som er nødvendig. En mest mulig korrekt verdivurdering er også viktig for at det som reelt sett er beskyttelsesverdig faktisk oppnår slik beskyttelse.

Sikkerhetsloven oppstiller to hovedkategorier av beskyttelsesverdige (kalt skjermingsverdige) mål:

1. informasjon
2. objekter

Skjermingsverdig er informasjon som i forskjellig grad kan skade Norges eller dets alliertes sikkerhet, forholdet til fremmede makter eller andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser dersom informasjonen ble kjent for uvedkommende, jf lovens § 11. Skjermingsverdig informasjon tilordnes i fire graderinger fra den mest verdifulle og nedover: STRENGT HEMMELIG, HEMMELIG, KONFIDENSIELT og BEGRENSET. Av formuleringen ”dersom informasjonen ble kjent for uvedkommende” forstås at det er uhjemlet innsyn (og dermed spionasje) man ønsker å motvirke med begrepet skjermingsverdig informasjon. Sikkerhetsloven foreskriver imidlertid i § 12 siste ledd, siste setning at Kongen kan gi regler om plikt til å legge forholdene til rette for at sikkerhetsgradert informasjon er korrekt, fullstendig og tilgjengelig. Disse sikkerhetsbehovene – som utledes av faren for forskjellige former for manipulering og ødeleggelse (og dermed sabotasje) – er ikke egne frittstående vurderingskriterier på samme måte som konfidensialitetsbeskyttelsen (beskyttelse mot spionasje).

Skjermingsverdige objekter er i loven § 3 nr 12 definert som eiendom som må beskyttes mot sikkerhetstruende virksomhet av hensyn til rikets eller alliertes sikkerhet eller andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser. I § 17 gis vedkommende virksomhet en plikt til å utpeke slike skjermingsverdige objekter som den selv eier eller på annen måte har kontroll over eller fører tilsyn med. Loven oppstiller ikke nærmere kriterier for hvilke trusselhandlinger som skal motvirkes og dermed hvilken skadeverdi som skal ligge til grunn for identifisering. Loven angir heller ikke noe klassifiseringssystem som skal nyttes for skjermingsverdige objekter.

Personer kan ikke anses som skjermingsverdige etter loven direkte, men vil indirekte kunne være dette ved at deres rolle som nøkkelpersoner eller symbolpersoner inngår i den underliggende begrunnelse for å identifisere og klassifisere (gradere) informasjon om dem, eller identifisere og eventuelt klassifisere objekter (eiendom) de måtte befinne seg i/på/ved.

Barrierer, årvåkenhetstiltak og reaksjon

De forebyggende defensive sikkerhetstiltak skal søke å forhindre at spionasje, sabotasje og terrorhandlinger gjennomføres mot det som anses skjermingsverdig (informasjon og objekter). Hvorledes tiltakene utformes er i stor grad avhengig av hvordan slik informasjon og slike objekter forekommer og hvordan de behandles/håndteres gjennom sitt livsløp. Tiltakenes utforming er imidlertid også i stor grad avhengig av hvordan man tenker seg at eventuelle angrep eller kompromitteringer/sikkerhetsbrudd vil kunne skje. Ser man eksempelvis på skjermingsverdig informasjon vil tiltakene måtte ta hensyn til hvordan informasjonen genereres, lagres, kommuniseres, realiseres, sammenstilles, splittes opp, makuleres etc. Hvilke angrep eller kompromitteringer/sikkerhetsbrudd informasjonen kan utsettes for må likeledes tas hensyn til. Den kan avlyttes, manipuleres/endres, gjøres utilgjengelig, stjeles, utleveres, etc.

Tiltakene har tre samvirkende formål. For det første skal de som barrierer virke avvergende eller i det minste forsinkende i forhold til angrep og kompromitteringer/sikkerhetsbrudd. For det andre skal tiltakene gi årvåkenhet i forhold til de samme påkjenninger. Et poeng i den forbindelse er at årvåkenheten må søke å oppfange indikasjoner på påkjenninger så tidlig som overhode mulig. For det tredje skal tiltakspakken ha reaksjonsmuligheter for de situasjoner i de tilfeller som nevnt foran.

De forebyggende defensive tiltakene kan grupperes som fysiske, elektroniske, logiske, psykologiske og administrative tiltak.

Nærmere om grunnsikring og taktisk tilpasning

De forebyggende defensive tiltak i henhold til sikkerhetsloven er ment å beskytte samfunnsmessige vesentlige verdier. De trusselaktørene man kan forventes å stå overfor har videre en ikke ubetydelig kapasitet (fremmed stormakts etterretningstjeneste, fremmed stormakts spesialstyrker og internasjonal terrorisme). Tiltakene er i mange tilfeller av en slik art at man ikke kan vente med å iverksettes dem til man har mer konkrete opplysninger om at en trussel er overhengende. Man vil ikke ha tid eller mulighet til å få gjort noe effektivt for å forebygge. Løsningen er at en del av tiltakene må iverksettes som grunnsikring i en normalsituasjon uten at noen konkret trussel foreligger. Enkelte tiltak kan man vente med å iverksette. Dette kan også være hensiktsmessig av effektivitet- økonomisk og rettsikkerhetsmessige hensyn. Disse tiltakene bør reserveres til taktisk tilpasning som ledd i et beredskapssystem. Tilgangen på etterretningsmateriale er imidlertid en forutsetning for at taktisk tilpasning overhode skal være mulig. Forskrift om sikkerhetsadministrasjon § 3-5 annet ledd oppstiller krav om planlegging og øving av taktisk tilpassing av sikkerhetstiltakene.

Nærmere om sentralisert utførte sikkerhetstiltak

De forebyggende defensive sikkerhetstiltak gjennomføres først og fremst i linjen, det vil si ute i virksomheter og sektorer som sikkerhetsloven gjelder for, og som håndterer skjermingsverdig informasjon og objekter. Enkelte tiltak vil av forskjellige grunner måtte gjennomføres mer sentralt. Årsaken vil være behovet for særlig kompetanse, eller at man ønsker en sterkere politisk kontroll med utførelsen. En årsak kan også være at en slik behandling gir økonomiske besparelser i forhold til en desentralisert utførelse. Eksempler på slik sentralisert gjennomføring er sikkerhetslovens fullmakter til NSM knyttet til tekniske sikkerhetsundersøkelser i § 16, inntregningstesting i informasjonssystemer i § 15 annet ledd, monitoring av informasjonssystemer i § 15 første ledd, og klareringsmyndighet for leverandørklarering i § 28 første ledd, siste setning. En annen sentraliserende bestemmelse, men som går noe videre enn til NSM, er reglene for utøvelse av klareringsmyndighet for sikkerhetsklarering av personer, jf § 23 første ledd.

Kontroll med den forebyggende sikkerhetstjenesten

En del av de forebyggende sikkerhetstiltak er meget inngripende overfor enkeltpersoner. Enkelte tiltak er også av en slik art at de kan misbrukes og rettes mot enkeltpersoner. Samfunnet har derfor funnet det nødvendig å underkaste den forebyggende sikkerhetstjeneste særskilte kontrollmekanismer utover de som på generelt grunnlag er etablert for forvaltningen gjennom Riksrevisjonen, sivilombudsmannen og ombudsmannen for Forsvaret. Denne særskilte kontrollen er hjemlet i en egen lov og utøves av et utvalg (EOS-utvalget) nedsatt av Stortinget. EOS-utvalget har også som oppgave å kontrollere Politiets sikkerhetstjeneste (PST) og Etterretningstjenesten. Dersom ombudsmennene får seg forelagt klagesaker vedrørende den forebyggende sikkerhetstjenesten, blir disse automatisk oversendt EOS-utvalget. Utvalget skal føre etterfølgende kontroll med tjenestenes oppgaveløsning. De avgir årlige – eller særlige ad-hoc – rapporter til Stortinget hvor det eventuelt fremkommer kritikk mot tjenestene. Disse rapportene behandles av Kontroll- og konstitusjonskomiteen, og kan eventuelt danne grunnlag for Stortingets kritikk av Regjeringen. Utvalget kan ikke omgjøre vedtak fattet av tjenestene. Normalt vil merknader fra EOS-utvalget bli tatt til følge av sikkerhetsmyndighetene.

Regjeringens kontroll med den forebyggende sikkerhetstjenesten utøves gjennom NSM og ved Forsvarsdepartementets kontroller med NSM.

6 Hva er rettssikkerhet 1Jf Torstein Eckoff og Eivind Smith, Forvaltningsrett 7. utgave 2003, Torstein Eckoff, Rettskildelære 5. utgave ved Jan E. Helgesen 2000 og Hans Petter Graver, Alminnelig forvaltningsrett 1999.

6.1 Innledning

Formålet med utredningen er å rette fokus mot rettssikkerheten for enkeltindivider, når disse sikkerhetsklareres av offentlige myndigheter med hjemmel i sikkerhetsloven. Sikkerhetsklareringer foretas som et ledd i utøvelse av forebyggende sikkerhetstiltak av hensyn til rikets selvstendighet og sikkerhet og vitale nasjonale sikkerhetsinteresser, jf loven § 1 som angir formålene. Sikkerhetsklarering er en avgjørelse som bygger på en forutgående personkontroll. I denne kontrollen innhentes opplysninger om en person for å vurdere vedkommendes skikkethet til å behandle informasjon som er skjermingsverdig etter loven. Rettssikkerhet i denne sammenheng er viktig fordi en negativ klareringsavgjørelse kan få avgjørende betydning for en persons yrkesmessige karriere; klareringstap kan føre til oppsigelse eller avskjed fra stilling, samt at negativ klareringsavgjørelse kan influere på ansettelse eller avansement.

Begrepet rettssikkerhet er flertydig, og brukes på forskjellige måter og i forskjellige sammenhenger. Å gi en uttømmende redegjørelse for hva som ligger i rettssikkerhetsbegrepet, er derfor vanskelig. Den tradisjonelle betydningen av begrepet rettssikkerhet har gjerne vært at individet skal ha sikkerhet for sine rettigheter. I hovedsak innebærer dette at man skal være beskyttet mot overgrep og vilkårlighet fra myndighetenes side, og ha muligheter for å forutberegne sin rettsstilling og forsvare sine rettslige interesser. Lik og rettferdig behandling er også mål som knyttes til rettssikkerhetsbegrepet.

Når arbeidsgruppen i det nedenstående drøfter og foreslår endringer i sikkerhetsloven og tilhørende forskrifter for å bedre enkeltindividets rettssikkerhet, gjøres dette med utgangspunkt i følgende forståelse av rettssikkerhetsbegrepet:

6.2 Materiell rettssikkerhet

Materiell rettssikkerhet innebærer at det treffes en korrekt avgjørelse i henhold til gitte regler som er kunngjort overfor borgerne. Ved offentlig myndighetsutøvelse vil reglene som oftest ha sitt utgangspunkt i en lov. Lovbestemmelser som angir hvordan en avgjørelse skal bli og som angir skranker for forvaltningens myndighetsutøvelse, er essensielle med hensyn til at individet skal kunne forutberegne sin rettsstilling og motvirke vilkårlighet. Lovregler sikrer også formell likhet, ved at like tilfeller som omhandles av samme lovbestemmelse skal behandles likt.

Prosessuell rettssikkerhet

For at forvaltningen skal komme frem til en korrekt avgjørelse, er det viktig at forvaltningen overholder det grunnleggende kravet om at den skal treffe en avgjørelse på bakgrunn av en forsvarlig saksbehandling. Dette forsvarlighetsprinsippet er i norsk rett kommet til uttrykk i lovfestede krav til saksbehandlingen i forvaltningen, der forvaltningsloven er sentral. Forsvarlighetsprinsippet er også en ulovfestet rettsregel som supplerer de lovfestede krav til saksbehandlingen.

Forsvarlig saksbehandling innbefatter generelt sett saksbehandlingsregler om habilitet, forhåndsvarsling, utredningsplikt, begrunnelse, innsyn, at saken blir avgjort innen rimelig tid, klageadgang og domstolsprøving av forvaltningens avgjørelse. Slike saksbehandlingsregler muliggjør den grunnleggende rett for individet til å kunne forsvare sine interesser (kontradiksjon), samt at saksbehandlingsreglene utgjør en rettslig kvalitetssikring for at riktig faktum blir lagt til grunn.

Forsvarlig saksbehandling har en egenverdi utover det primære formål at den skal sikre en korrekt avgjørelse. En forsvarlig saksbehandling vil bidra til at individet og almenheten respekterer og har tillit til at forvaltningen har fattet en riktig avgjørelse. Det må videre anses som en egenverdi at individet via en forsvarlig saksbehandling behandles respektfullt som et handledyktig subjekt som skal orienteres om hva saken gjelder og ha adgang til å ivareta sin tarv.

6.4 Faktiske rammebetingelser for rettssikkerhet

Rammebetingelsene må legges til rette for at de materielle og prosessuelle reglene skal kunne ivaretas tilfredsstillende. Slik tilrettelegging kan være god organisering av forvaltningen og at de økonomiske ressursene er tilstrekkelige. God organisering kan igjen bidra til god kompetanse hos den som behandler en sak. Slike faktiske rammebetingelser har relevans for eksempel med hensyn til å komme frem til en korrekt avgjørelse og for hvor lang tid man bruker på behandlingen av en sak.

6.5 Avveining mellom elementer i rettssikkerhetsbegrepet

Rettssikkerhetsbegrepet består av elementer som til dels står i motstrid med hverandre, og som således må veies opp mot hverandre når man skal utforme regler om rettssikkerhet. For eksempel kan utredningsplikt som innebærer at saken skal opplyses så godt som mulig før avgjørelse fattes, stå i motstrid til ønsket om at en avgjørelse skal fattes innen rimelig tid.

Personellsikkerhet

Generelt

I forskrift om personellsikkerhet § 1-2 defineres personellsikkerhet som tiltak, handlinger og vurderinger for å hindre at personer som vil kunne utgjøre en sikkerhetsrisiko, plasseres eller er plassert slik at risikoen aktualiseres.

Det personellet som kommer i befatning med skjermingsverdig informasjon eller objekter (spionasje-, sabotasje- og terrormål) på en slik måte at de kan påvirke sikkerhetstilstanden, kan komme i en meget sensitiv posisjon for sikkerheten. I tillegg kan vedkommende selv komme i en utsatt stilling. I systemet av sikkerhetstiltak skal personellet utgjøre en effektiv barriere, samtidig som de skal ha den fornødne årvåkenhet i forhold til hendelser som kan true sikkerheten. De skal derfor kunne informere raskt og eventuelt initiere taktisk tilpasning.

Risikosituasjonene er for det første at vedkommende selv kan innhente, manipulere eller ødelegge skjermingsverdig informasjon, eller legge forholdene til rette for at andre gjennomfører slike destruktive aktiviteter. For det andre kan vedkommende bli tilnærmet og gjennom eksempelvis overtalelse og press komme til å utføre ovennevnte handlinger. En person vil for det tredje gjennom egen manglende sunn dømmekraft eller manglende kunnskaper, kunne sette sikkerheten i fare ved at vedkommende ufrivillig begår sikkerhetsbrudd som kan resultere i mulig kompromittering og som en trusselaktør mer eller mindre tilfeldig kan dra nytte av. For det fjerde vil en person kunne sette sikkerheten i fare ved at vedkommende av andre årsaker bevisst eller ved uaktsomhet velger å omgå regelverket.

Personellsikkerhetstjenestens oppgave blir da gjennom forskjellige former for vurderinger, handlinger og tiltak å sikre at det personellet som blir satt til sensitive og utsatte stillinger til enhver tid er skikket for oppgaven. Det må søkes avdekket hvorvidt det er sannsynlig at aktuelt personell er eller vil opptre som agent for potensielle trusselaktører. Det må også tas hensyn til om vedkommende ved egen adferd – eller andre omstendigheter ved eller omkring vedkommende – gjør at det er risiko for at han kan overtales ved lokking eller press, eller rett og slett lures til å begå sikkerhetstruende handlinger. Svak dømmekraft og manglende evne til å tilegne seg kunnskaper og omsette disse i handlinger vil også måtte inngå i vurderingsgrunnlaget. Også indikasjoner på at det finnes andre særlige forhold som gjør det sannsynlig at vedkommende ikke vil handle i tråd med regelverket. Spørsmålet om vedkommendes sikkerhetsmessige skikkethet er således komplisert og sammensatt.

Personellsikkerhetsarbeidet har følgende målsettinger:

• Ved behov fastslå graden av sikkerhetsmessig skikkethet hos den enkelte
• Sørge for at sikkerheten jevnlig kontrolleres
• Ha rutiner som fanger opp og vurderer indikasjoner på om skikketheten forverres
• Iverksette tiltak for om mulig å forbedre sikkerheten
• Ekskludere personell fra sensitive stillinger dersom den sikkerhetsmessige skikkethet ikke lenger anses tilstrekkelig og det ikke er mulig å forbedre denne raskt (dette først og fremst av hensyn til sikkerheten, men også av hensyn til den enkelte selv)

Det er en forutsetning for å få gjennomført de sikkerhetsmessige vurderinger at vedkommende aktivt bidrar, at han gir fornøden informasjon om og egne vurderinger av seg selv, og at tilstrekkelig bakgrunnmateriale lar seg fremskaffe slik at sannhetsverdien og kvaliteten i vedkommendes opplysninger og vurderinger kan reelt kontrolleres.

For å oppnå målsettingen for personellsikkerhetstjenesten, benyttes spesielle vurderinger, tiltak og handlinger. Hovedelementene i personellsikkerhetssystemet er a) avgjørelse om å gi sikkerhetsklarering og b) den sikkerhetsmessige ledelse og kontroll av vedkommende i virksomheten. Under disse hovedelementer finnes flere understøttende elementer. Hovedelementene og de understøttende elementer omhandles kort i det følgende. For en mer detaljert gjennomgang vises til kapitlet om saksgang (regelverket i praksis) nedenfor.

Sikkerhetsloven gir to viktige ordninger i personellsikkerhetstjenesten; klarering og autorisasjon. Disse må i stor grad ses i sammenheng. Dersom personen er sikkerhetsklarert, skal det alltid foretas en autorisasjonssamtale før tilgang til den skjermingsverdige informasjonen gis. Dersom vedkommende kun skal ha tilgang til informasjon gradert BEGRENSET er det kun nødvendig med autorisasjonssamtalen.

Nærmere om sikkerhetsklarering

Sikkerhetsklarering defineres i sikkerhetslovens § 3 nr 16 som ”en avgjørelse, foretatt av klareringsmyndighet og bygget på personkontroll, om en persons antatte sikkerhetsmessige skikkethet for angitt sikkerhetsgrad.”

Hvert enkelt departement er iht lovens § 23 første ledd klareringsmyndighet for personell innen sitt myndighetsområde. Departementet kan i særlige tilfeller delegere klareringsmyndighet til underlagte virksomheter som har et stort klareringsbehov. Slik delegasjon er gjort i et stort antall. Departementene er også iht § 22 annet ledd klareringsmyndighet for personell i private virksomheter som i forbindelse med sikkerhetsgraderte anskaffelser har behov for å få personell sikkerhetsklarert. Denne myndigheten kan delegeres til underlagte anskaffelsesmyndigheter under forutsetning av at de på forhånd er delegert klareringsmyndighet for eget og eventuelt underlagte organers personell. Kongen bestemmer iht § 22 tredje ledd hvem som er klareringsmyndighet for øvrige virksomheter, herunder for beredskapspersonell i fylkeskommunene, kommunene og organer eller virksomheter med beredskapsmessig tilknytning til disse. Sikkerhetsklarering av utenlandske borgere kan iht § 22 fjerde ledd, første setning bare gis av vedkommende departement. Sikkerhetsklarering for COSMIC TOP SECRET eller tilsvarende kan bare gis av NSM, jf annen setning.

Kravet om sikkerhetsklarering følger av loven § 19 første ledd, hvor det heter at person som vil kunne få tilgang til skjermingsverdig informasjon på forhånd skal sikkerhetsklareres og ved behov autoriseres. Ved autorisasjonsbehov for BEGRENSET kreves ikke forutgående sikkerhetsklarering, jf § 19 siste ledd. Klarering for nasjonale sikkerhetsgrader medfører normalt også klarering for sikkerhetsgradert NATO-informasjon eller sikkerhetsgradert informasjon tilhørende andre internasjonale organisasjoner og koalisjoner (for eksempel EU, WEU, ISAF, etc). Et unntak er klarering for NATO-informasjon gradert COSMIC TOP SECRET. Denne klareringsgraden gis særskilt og uavhengig av om vedkommende alt er klarert for tilsvarende nasjonalt nivå (STRENGT HEMMELIG). Tilgang til andre lands gradert informasjon og klarering i den forbindelse reguleres i respektive bilaterale eller multilaterale sikkerhetsavtaler. Loven oppstiller i § 22 et krav om at utenlandske statsborgere normalt ikke skal gis sikkerhetsklarering. Slik tillatelse kan bare gis for norsk sikkerhetsgradert informasjon. Tilgang til utenlandsk informasjon kan bare gis dersom vedkommende er borger av landet eller tillatelse er gitt av statens kompetente myndigheter. Foreligger et særskilt behov kan klarering likevel gis, og etter nærmere uttalelse fra NSM. I den forbindelse understrekes at det må tas behørig hensyn til inngåtte avtaler med andre land og internasjonale organisasjoner vedrørende tilgang til deres graderte informasjon.

I sikkerhetsloven kapittel 7 om sikkerhetsgraderte anskaffelser fremkommer i § 28 andre ledd siste setning et krav om at personkontroll av personer i leverandørens styre og ledelse skal inngå vurderingen av om bedriften kan bli meddelt leverandørklarering eller ikke.

Sikkerhetsloven kapittel 5 om objektsikkerhet omhandler plikt til å utpeke og sikre objekter. I § 17 annet ledd sies at Kongen gir nærmere bestemmelser om plikten til å beskytte objekter, herunder bestemme at det kreves sikkerhetsklarering etter de generelle reglene i loven kapittel 6 (om personellsikkerhet) for den som vil kunne få adgang til skjermingsverdig objekt. Nærmere bestemmelser om dette er ennå ikke gitt.

Hva som er relevant å vurdere ved avgjørelse om sikkerhetsklarering følger av opplistingen i lovens § 21.

Underlagsinformasjon som er gitt til klareringsmyndigheten i forbindelse med personkontroll og avgjørelse om sikkerhetsklarering kan i utgangspunktet ikke nyttes til andre formål. Unntaket er informasjon til autorisasjonsmyndigheten i forbindelse med sikkerhetsmessig ledelse og kontroll av vedkommende, jf § 20 siste ledd.

Fremkommer det opplysninger som reiser tvil om en klarerts sikkerhetsmessige skikkethet, skal klareringsmyndigheten vurdere å tilbakekalle eller nedsette klareringen, eller suspendere klareringen og iverksette nærmere undersøkelser, jf § 24 annet ledd. Er en klarering besluttet tilbakekalt, nedsatt eller suspendert skal begrunnet melding om dette sendes til NSM. Autorisasjonsansvarlig skal varsles umiddelbart, jf § 24 tredje ledd.

Den som har vært vurdert sikkerhetsklarert har rett til å bli gjort kjent med resultatet. Ved negative klareringsavgjørelser skal resultatet uoppfordret gjøres kjent for vedkommende, jf § 25 annet ledd. Ved slik underretting skal det gjøres oppmerksom på retten til å anmode om begrunnelse og om klageadgangen. Klareringsmyndigheten skal gi begrunnelse med mindre person- eller kildevernmessige hensyn eller hensynet til beskyttelse av skjermingsverdig informasjon er til hinder for dette, jf § 25 tredje ledd.

Nærmere om personkontroll

Personkontroll defineres i sikkerhetsloven § 3 nr 15 som innhenting av relevante opplysninger til vurdering av sikkerhetsklarering. Personkontrollen er således en forutsetning for å kunne få gjennomført sikkerhetsklareringsprosessen. Hensikten med personkontrollen er å innhente tilstrekkelig bakgrunnsinformasjon til vurdering (kontroll) av vedkommendes sikkerhetsmessige skikkethet (sikkerhetsklarering) sett opp mot de opplysningene vedkommende selv har gitt. Vedkommendes nærstående personer vil kunne påvirke vedkommendes sikkerhetsmessige skikkethet. For de høyeste klareringsgrader kan derfor personkontrollen omfatte innhenting av informasjon også om disse, jf § 20 tredje ledd. Nærståendes forhold skal imidlertid kun tas i betraktning ved klareringsavgjørelsen dersom det antas at dette vil kunne påvirke vedkommendes skikkethet, jf § 21 fjerde ledd. Nærmere bestemmelser om innholdet i personkontrollen, prosedyrer og innhenting av informasjon fra utlandet er beskrevet i lovens § 20 fjerde og femte ledd.

Nærmere om sikkerhetsmessig ledelse, kontroll og autorisasjon

Autorisasjon er iht sikkerhetsloven § 3 nr 17 en avgjørelse, foretatt av autorisasjonsansvarlig, om at en person etter forutgående sikkerhetsklarering (med unntak for tilgang til informasjon sikkerhetsgradert BEGRENSET), bedømmelse av kunnskap om sikkerhetsbestemmelser, tjenestelig behov samt avlagt skriftlig taushetsløfte, gis tilgang til informasjon med angitt sikkerhetsgrad. Autorisasjon kan iht § 23 siste ledd bare gis dersom autorisasjonsansvarlig ikke har opplysninger som gjør det tvilsomt om vedkommende sikkerhetsmessig er til å stole på. Autorisasjon er således et viktig element i den sikkerhetsmessige ledelse og kontroll av vedkommende i virksomheten. Hovedhensikten med autorisasjon er å etablere visshet om at vedkommende har et tilstrekkelig kunnskapsnivå og å sikre at en del forutsetninger er på plass, herunder underskrift av taushetserklæring, og at vedkommende ikke viser åpenbare tegn på manglende pålitelighet, lojalitet og sunn dømmekraft. Dette siste momentet er selvsagt ekstra viktig å ha fokus på i de tilfeller vedkommende kun har behov for autorisasjon for BEGRENSET, da det her ikke er gjennomført noen forutgående vurdering opp mot sikkerhetsklarering.

Det er ikke krav om autorisasjon av personell som kan få tilgang til skjermingsverdig informasjon, men som ikke gis slik tilgang med utgangspunkt i tjenestelig behov.

Informasjon fremkommet gjennom klareringsprosessen kan gis til autorisasjonsmyndigheten som grunnlag for sikkerhetsmessig ledelse og kontroll av vedkommende dersom dette anses påkrevet, jf § 20 siste ledd.

Autorisasjon gis normalt av virksomhetens leder, jf § 23 siste ledd. I større virksomheter delegeres autorisasjonsansvaret normalt ned til den som har ansvaret for den sikkerhetsmessige ledelse av vedkommende.

Autorisasjon bortfaller når vedkommende fratrer stilling med behov for autorisasjon, når behovet ikke lenger er til stede (i stillingen) eller når vedkommende ikke lenger har tilstrekkelig sikkerhetsklarering, jf § 24 fjerde ledd. Får autorisasjonsansvarlig opplysninger (fra andre enn klareringsmyndigheten) som gir grunn til tvil om vedkommende fortsatt kan anses skikket, skal autorisasjonen vurderes tilbakekalt, nedsatt eller suspendert, jf § 24 femte ledd. Avgjørelse om dette skal i så fall innberettes til klareringsmyndigheten.

5. Nærmere om sikkerhetssamtaler og dialog

Samtaler med vedkommende er obligatorisk i forbindelse med autorisasjonsprosessen, jf § 23 siste ledd. Samtale kan ellers gjennomføres i forbindelse med sikkerhetsklarering, herunder for å avklare uklare forhold som vil kunne virke inn på avgjørelsen, jf § 21 tredje ledd.

Vedkommende som er klarert og autorisert skal holde autorisasjonsansvarlig orientert om forhold som antas å kunne være av betydning for vedkommendes sikkerhetsmessige skikkethet, jf § 24 første ledd.

7.6 Nærmere om Nasjonal sikkerhetsmyndighets rolle innen personell- sikkerhetstjenesten

Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) skal iht loven § 8 koordinere de forebyggende sikkerhetstiltak og kontrollere sikkerhetstilstanden. Dette gjelder også innen fagområdet personellsikkerhet. NSM er også utøvende organ i forholdet til andre land og internasjonale organisasjoner.

Disse overordnede oppgavene er nærmere konkretisert i loven § 9. Her fremgår for det første at NSM skal innhente og vurdere informasjon av betydning for gjennomføringen av den forebyggende sikkerhetstjenesten. Innen fagområdet personellsikkerhet innebærer dette at NSM aktivt innhenter informasjon som belyser den risiko som de forebyggende personellsikkerhetstiltak skal søke å fjerne eller redusere til et akseptabelt nivå. Videre omhandler dette informasjon om utviklingen med hensyn til konflikter Norge eller norske interesser kan bli en del av. Videre omfattes samfunnsutviklingen som påvirker sårbarheten i forhold til de personellsikkerhetsmessige trusler og vår evne til å møte disse på en adekvat måte.

For det andre skal NSM søke internasjonalt samarbeid, herunder med andre lands og organisasjoners tilsvarende tjenester, når dette tjener norske interesser. For personellsikkerhetstjenesten er dette vesentlig av hensyn til å sikre et størst mulig tilfang av informasjon om personell som har oppholdt seg i andre land eller gjort tjeneste i internasjonale organisasjoner. Likeledes er det viktig å nyttiggjøre seg andres erfaringer på fagfeltet.

For det tredje skal NSM føre tilsyn med sikkerhetstilstanden i de forvaltningsorganer og andre rettsubjekter som loven gjelder for. Dette innebærer blant annet kontroll av at den enkeltes plikter i eller i medhold av sikkerhetsloven overholdes og eventuelt gi pålegg om forbedringer. Dette innebærer at NSM skal føre tilsyn med klareringsmyndighetenes myndighetsutøvelse og autorisasjonsansvarliges sikkerhetsmessige ledelse og kontroll. Dette både i forhold til om praksis tilfredsstiller hensynet til sikkerheten og om den tilfredsstiller kravene til rettssikkerhet for den enkelte.

For det fjerde skal NSM bidra til at sikkerhetstiltak utvikles, herunder iverksette forskning og utvikling på områder av betydning. For personellsikkerhetstjenesten betyr dette at man hele tiden må vurdere i hvilken grad risikobildet sammenholdt med sikkerhetstilstanden krever videreutvikling av eksisterende regler eller utvikling av helt nye regler. Personellsikkerhetsregelverket har både en juridisk og en psykologisk/sosiologisk side. Behov for forskning innen disse områder med relevans for personellsikkerhet, vil kontinuerlig måtte vurderes.

For det femte skal NSM gi informasjon, råd og veiledning til virksomhetene. Innen personellsikkerhet betyr dette at NSM må legge vekt på å gi klareringsmyndigheter og autorisasjonsansvarlige informasjon som setter disse i stand til å gjøre oppgaven sin. Dette bør være generell informasjon som reduserer behovet for ressurskrevende konkrete råd ved henvendelser fra enkeltaktører og i enkeltsituasjoner.

For det sjette skal NSM utføre alle de oppgaver som for øvrig påhviler NSM i henhold til lov eller forskrifter. Blant annet:

• avgi uttalelser i forbindelse med klarering av utenlandske statsborgere, jf § 22 første ledd,
• være klareringsmyndighet for COSMIC TOP SECRET/tilsvarende, jf § 23 fjerde ledd,
• motta meldinger om tilbakekalte, nedsatte eller suspenderte sikkerhetsklareringer, § 24 tredje ledd,
• avgi uttalelser til klareringsmyndigheten i forbindelse med anmodninger om begrunnelse, jf § 25 tredje ledd,
• være klageinstans for klareringsavgjørelser (unnatt CTS/tilsvarende), jf § 25 siste ledd,
• gjennomføre sentral personkontroll, jf forskriften § 3-3 første ledd og § 3-4 første ledd,
• føre sentralt register over alle klareringsavgjørelser, jf forskriften § 4-7 første ledd.

8. Historisk utvikling

8.1 Innledning

Redegjørelsen om historikk når det gjelder personellsikkerhet, deles i to: I den første delen vil arbeidsgruppen kort beskrive hvordan sikkerhetstjenesten har vært organisert etter

2. verdenskrig. I del to gis en redegjørelse vedrørende reglene om sikkerhetsklarering som har vært gjeldende frem til dags dato.

8.2 Sikkerhetstjenestens organisering

Sikkerhetstjenesten var etter 2. verdenskrig en del av Etterretningsstaben i Forsvarets overkommando. Umiddelbart etter krigens slutt ble deler av Etterretningsstaben i Forsvarets overkommando i London, overført til Norge. I 1947 ble Forsvarets overkommando etter en omorganisering erstattet med Forsvarsstaben. Forsvarsstaben II (Forsvarets utenriks – og etterretningsavdeling) ble fagmyndighet for bl.a personellsikkerhetstjeneste, fysisk sikring og sikkerhetsutdanning.

I 1965 ble sikkerhetstjenesten skilt ut fra Etterretningsstaben, og lagt i den nyopprettede sikkerhetsstaben. I 1970 ble Forsvarets overkommando opprettet ved at Forsvarsstaben ble slått sammen med overkommandoene i forsvarsvarsgrenene. Sikkerhetsavdelingene i forsvarsgrenene ble inkorporert i den nye Forsvarets overkommando/Sikkerhetsstaben, hvilket innebar en personellmessig styrking av sikkerhetstjenesten. Sikkerhetsstaben i Forsvarets overkommando bestod frem til 1. januar 2003.

Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) ble opprettet som et direktorat ved at den vesentligste del av sikkerhetsstaben gikk over dit. En mindre del av personellet fra sikkerhetsstaben gikk over i Forsvarets sikkerhetsavdeling, som er Forsvarssjefens rådgiver i sikkerhetsspørsmål. NSM har sektorovergripende ansvar for å koordinere forebyggende sikkerhetstiltak og skal kontrollere sikkerhetstilstanden i de virksomheter som er omfattet av sikkerhetsloven. NSM er administrativt underlagt Forsvarsdepartementet. NSMs rapportering skal, med faglig ansvarslinje, i sivil sektor skje til Justisdepartementet og i militær sektor skje til Forsvarsdepartementet.

Etter opprettelsen av NSM, har forsvarsministeren det overordnede, konstitusjonelle og parlamentariske ansvaret for forebyggende sikkerhet i militær sektor. Justisministeren har et tilsvarende ansvar for sivil sektor. Det er imidlertid vedkommende statsråd som har ansvaret for forebyggende sikkerhet innenfor sitt fagdepartements ansvarsområde. F. eks. er det olje- og energiministeren som har konstitusjonelt ansvar for forebyggende sikkerhet på oljeinstallasjoner.

8.3 Regelverkshistorikk

Personellsikkerhetsundersøkelser tok til i 1947. I de første 20 år, fantes det ingen skrevne regler eller retningslinjer som regulerte kriteriene for å få sikkerhetsklarering. Det fantes heller ingen skriftlige saksbehandlingsregler.

Personellsikkerhetstjenesten ble regulert i direktiver og instrukser for sikkerhetstjenesten, som:

• Kgl res av 10. juni 1949, Direktiv for militære befalingsmenn og militære sjefer ved angrep på Norge. Etter resolusjonen skulle militære befalingsmenn sørge for at de væpnede styrker og militært område i fredstid ble sikret mot såkalte femtekolonister (person som i Norge jobbet for fremmed makt med ulovlig etterretningsvirksomhet).
• Overvåkingsinstruksen av 1951, 1955 og 1959. Instruksene forutsatte at politiet skulle forhindre femtekolonnevirksomhet.
• Retningslinjer for sikkerhetsundersøkelser av personell i Forsvaret, rundskriv fra etterretningsstaben av 23. februar 1952. I rundskrivet fremheves at sikkerhetsundersøkelse er et av hjelpemidlene de ansvarlige militære sjefer har til å sikre seg mot infiltrasjon.
• Sikkerhetsinstruksen gitt ved kgl. res. av 26. juni 1953, endret ved ny instruks i 1962. Instruksen forutsatte godkjenning for behandling av graderte dokumenter.
• Instruks for samarbeid mellom de militære myndigheter og politiet til trygging av rikets selvstendighet av august 1955. Instruksen trakk opp grensene mellom politiets og sikkerhetstjenestens ansvarsområder i personkontrolltjenesten.

Alle ovennevnte direktiver og instrukser var sikkerhetsgraderte, og inneholdt ingen beskrivelse av hvilke kriterier som var relevante ved klareringsavgjørelser. Det skulle ikke gjøres allment kjent at sikkerhetsundersøkelser ble foretatt, heller ikke den person som ble underkastet sikkerhetsundersøkelse skulle orienteres om dette. Frem til 1967 fantes det således ingen materielle eller prosessuelle regler som ivaretok rettssikkerheten til den som skulle klareres.

8.4 Materielle regler

Skriftlige regler om hvilke opplysninger som var relevante og som kunne vektlegges i en avgjørelse om sikkerhetsklarering, ble første gang gitt i 1967. Fremdeles var reglene vanskelig tilgjengelige fordi reglene fremgikk av et gradert vedlegg til Direktiv for personell- og sikkerhetstjenesten i Forsvaret av 1. mars 1967. Sivil forvaltning var ikke omfattet av dette direktivet.

I 1967 ble det i Forsvaret gjort allment kjent at sikkerhetsundersøkelser ble foretatt. At en konkret sikkerhetsundersøkelse ble foretatt, ble imidlertid ikke meddelt den personen dette angikk.

Den som ble søkt sikkerhetsklarert i Forsvaret fikk manglende muligheter til å gjøre seg kjent med regelverket og hvilke opplysninger som var relevante, særlig fordi regelverket var gradert. Man kunne få et visst innblikk i regelverket og hvilke opplysninger som var relevante ad bruk av egenerklæringer, referanser og sikkerhetssamtaler. Imidlertid var det ikke i alle saker samsvar mellom de opplysninger personen ble bedt om å gi og hva som ble ansett for å være av betydning for klareringsmyndigheten. Man har ikke funnet noe eksemplar av 1967 direktivet. Direktivet som ble utgitt i 1979 antas imidlertid å være i samsvar med 1967 direktivet med hensyn til hva som var relevant i klareringsavgjørelsen.

De kriterier som skulle vektlegges direktivet av 1979, siteres i sin helhet:

”RELEVANTE OPPLYSNINGER

1. Opplysninger som skal anses relevante ved vurderingen av spørsmålet om å nekte sikkerhetsklarering av en person, eller oppheve allerede gitt sikkerhetsklarering, er hovedsakelig de som er nevnt i dette vedlegg.

OPPLYSNINGER OM VEDKOMMENDE PERSON OG DENNES FORELDRE/EKTEFELLE

2. a) Virksomhet for fremmed stat med ulovlig etterretningsvirksomhet, planlegging og/eller gjennomføring av sabotasje, attentat eller lignende, og forsøk på slik virksomhet.

b)Medlemskap i, eller arbeide for, organisasjon, gruppe eller lignende, som med rettsstridige midler motarbeider landets lovlige myndigheter eller som medvirker til å undergrave Forsvaret.

c) Forhold som kan muliggjøre at vedkommende selv eller dennes foreldre/ektefelle/barn kan bli utsatt for press eller tvang for å påvirke vedkommende person som skal sikkerhetsklareres til å handle i strid med sikkerhetsmessige interesser.

OPPLYSNINGER OM VEDKOMMENDE PERSON

3. a) Forfalsking eller feilaktig fremstilling av opplysninger som vedkommende burde forstå var av betydning av Forsvaret.

b) Kriminelle handlinger, amoralsk, uredelig eller skjendig oppførsel, karaktersvakheter, kroniske vanskeligheter, misbruk av alkohol eller giftstoffer (narkotika e l) eller unormal seksuell adferd.

c) Enhver sykdom, også av psykisk art, som på medisinsk hold anses å kunne medføre forbigående eller varig svekkelse av dømmekraften eller påliteligheten.

d) Ulovlig åpenbaring av sikkerhetsgraderte opplysninger eller brudd på gitte sikkerhetsbestemmelser.

e) enhver annen opptreden, virksomhet eller forbindelse som indikerer at vedkommende ikke er pålitelig”.

Dette direktivet ble i liten grad endret før nytt direktiv for Forsvaret ble gitt i februar 1990. Direktivet ble da harmonisert med direktivet fra 1983 som gjaldt i sivil sektor, jf. nedenfor om dette. De kriterier som fremgår av direktivet fra 1990 i § 8, siteres i sin helhet:

”Sikkerhetsklarering kan gis når det ikke foreligger rimelig tvil med hensyn til vedkommende persons pålitelighet, lojalitet og sunne dømmekraft. Ved de vurderinger som foretas i denne forbindelse, skal det tas hensyn til alle tilgjengelige opplysninger, også til dem som vedkommende klareringsmyndighet selv sitter inne med uten at de er fremkommet gjennom den foretatte personkontroll. Dersom opplysninger om vedkommende persons karakter, vaner, forbindelser og oppførsel gir grunnlag for tvil, må spørsmålet om klarering først avgjøres etter nøye vurdering, eventuelt i samråd med Forsvarssjefen.

Ved vurdering av spørsmålet om å nekte sikkerhetsklarering eller tilbakekalle en tidligere gitt klarering, skal blant annet følgende opplysninger være av betydning:

1. virksomhet for fremmed makt med ulovlig etterretningsvirksomhet, planlegging og/eller gjennomføring av sabotasje, attentat eller liknende, og forsøk på slik virksomhet.
2. Straffbare handlinger eller forberedelser eller oppfordring til slike, når dette gir grunnlag for å trekke vedkommendes lojalitet i tvil hvor det gjelder rikets sikkerhet
3. Forhold som kan lede til at vedkommende selv, foreldre, ektefelle/samboer, barn eller søsken utsettes for trusler som innebærer fare for liv, helse, frihet eller ære for å presse vedkommende til å handle i strid med sikkerhetsmessige interesser.

4. Forfalsking eller feilaktig fremstilling av faktiske forhold som vedkommende måtte forstå er av betydning for klareringsspørsmålet.
5. Misbruk av alkohol og rusgifter, samt enhver sykdom også av psykisk art, som på medisinsk hold anses å kunne medføre forbigående eller varig svekkelse av dømmekraft eller pålitelighet.
6. Kompromittering av sikkerhetsgraderte opplysninger, brudd på gitte sikkerhetsbestemmelser, nektelse av å gi personopplysninger om seg selv, nektelse av å gi taushetserklæring eller tilkjennegivelse av ikke å ville være bundet av taushetserklæring.

Opplysninger om forhold som nevnt under punkt a) b) og c) skal tas i betraktning så vel når de angår foreldre og ektefelle/samboer, mens de øvrige punkter bare gjelder for så vidt angår opplysninger om vedkommende person.”

Regler som regulerte spørsmål om sikkerhetsklarering i sivil forvaltning ble ikke gitt før kronprinsregentens resolusjon av 4. november 1983. I tiden mellom 1967 og 1983 ble sivilt personell i praksis klarert med utgangspunkt i bestemmelsene i direktivet fra 1967 som gjaldt for Forsvaret. Klarering ble gitt av den etat som skulle ha personen i sin tjeneste, etter at sikkerhetstjenesten hadde innhentet opplysninger om vedkommende.

Forsvarets direktiv fra 1990 § 8 er likelydende med det sivile direktiv fra 1983 § 7.

Det sivile direktivet fra 1983 var svært likt Forsvarets av 1967.

Imidlertid fremgår det av det militære direktivet fra 1967 pkt. 2 litra b, at ”medlemskap i, eller arbeid for, organisasjon, gruppe eller liknende, som med rettsstridige midler motarbeider landets lovlige myndigheter eller som medvirker til å undergrave Forsvaret” var et relevant kriterium i en klareringsavgjørelse . Liknende bestemmelse finnes ikke i det sivile direktivet fra 1983. Imidlertid fremgår det av St. meld. nr. 18 (1980-81) – ”Om visse spørsmål innenfor overvåkings- og sikkerhetstjenesten”, at slike opplysninger omfattes av ”blant annet”, jf. § 7 annet ledd.

I den sivile forvaltning ble det først via direktivet i 1983 gjort kjent at man foretok sikkerhetsundersøkelser. I motsetning til i Forsvaret, ble den personen det angikk orientert om at han ble underkastet personkontroll etter ikrafttredelsen av det sivile direktivet fra 1983. Denne forskjellen hadde sammenheng med at man i sivil forvaltning måtte gi relevante opplysninger når sikkerhetsundersøkelse var aktuelt.

8.5 Saksbehandlingsregler

Når det gjelder saksbehandlingsregler, var og er utgangspunktet at en klareringsavgjørelse ikke regnes som enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. Reglene i forvaltningsloven kap IV-VI gjelder således ikke for en avgjørelse om sikkerhetsklarering.

Saksbehandlingsreglene i Forsvaret fremgikk av direktivet fra 1967. Etter dette hadde den undersøkte ikke rett til dokumentinnsyn og til å gjøre seg kjent med eller få seg forelagt faktiske opplysninger i saken. Klareringsavgjørelser ble normalt truffet uten at vedkommende kjente de faktiske forhold som lå til grunn. Vedkommende hadde ikke krav på underretning om avgjørelsen og begrunnelsen for denne, og heller ikke rett til klage.

Fra 1970 bestemte regjeringen at den sikkerhetsundersøkte i Forsvaret kunne be om å bli gjort kjent med resultatet av klareringssaken og begrunnelsen for en eventuell negativ avgjørelse. Noen rett til å få disse opplysningene skulle imidlertid ikke den undersøkte ha. Det er dessuten en forutsetning for å kunne be om resultat og begrunnelse, at man vet at sikkerhetsundersøkelse er foretatt. Som nevnt ble ikke vedkommende gjort konkret kjent med at slik undersøkelse ble gjennomført. Til tross for at man ikke visste konkret at man ble sikkerhetsundersøkt, fikk man i Forsvaret ofte faktisk rede på at man var blitt underlagt en sikkerhetskontroll. Slik kunnskap fikk man gjerne ved omplassering eller manglende opprykk, uten at det var annen saklig grunn til det. I praksis ville en klage bli tatt til behandling, selv om det ikke forelå noen rett til begrunnelse eller klage.

Disse saksbehandlingsrutinene ble ikke regelfestet før ved direktivet av 1990, og da slik at den undersøkte fikk rett til å vite resultatet. Det var således først etter dette tidspunkt at personell i Forsvaret ble gjort kjent med sin rett til å be om begrunnelse og om klageadgangen. Regler om innsyn fantes ikke i direktivet fra 1990.

Det hersker en viss usikkerhet omkring hvilke saksbehandlingsrutiner som har vært praktisert frem til 1983. Praksis inntil direktivet fra 1983 trådte i kraft, var antagelig varierende. I utgangspunktet fulgte departementene som klareringsmyndighet den fremgangsmåte det selv mente var riktig. Rett til å vite resultatet av klareringsavgjørelsen, samt regelfesting av muligheten til å anmode om begrunnelse for resultatet, ble for den sivile forvaltning innført ved direktivet av 1983. I dette direktivet ble også retten til å klage til Forsvarssjefen regelfestet, samtidig som den undersøkte ble underrettet om sine rettigheter. Heller ikke i direktivet for den sivile forvaltningen var det regler om innsyn.

Direktivet for Forsvaret fra 1990 og direktivet for den sivile forvaltning fra 1983, var gjeldende regelverk frem til sikkerhetsloven med tilhørende forskrifter trådte i kraft 1. juli 2001. Sikkerhetsloven med forskrifter er i dag gjeldende rett for så vidt gjelder regler om sikkerhetsklarering. Dette er et helhetlig regelverk, som anvendes både i militær og sivile forvaltning.

9 Saksgang (regelverket i praksis)

9.1 Innledning

Lovreglene om personellsikkerhet er gitt i sikkerhetslovens kapittel 6 og forskrift om personellsikkerhet (personellsikkerhetsforskriften). Bestemmelsene kan ikke ses isolert fra lovens øvrige kapitler eller forskrifter da disse også regulerer forhold av betydning for personellsikkerhet. Videre har NSM utgitt en veiledning til sikkerhetslovens kapittel 6 og personellsikkerhetsforskriften og en håndbok for saksbehandling ved klareringsmyndighetene.

Arbeidsgruppen har funnet det hensiktsmessig å belyse regelverket gjennom en redegjørelse for saksgangen i sikkerhetsklareringsprosessen. I den videre fremstilling under dette kapittel henvises til sikkerhetsloven som loven og til personellsikkerhetsforskriften som forskriften.

Før detaljene i sikkerhetsklareringsprosessen gjennomgås, gis et kort overblikk over aktørene innen personellsikkerhetstjenesten, motivasjonen for personellsikkerhetstiltakene, sikkerhetsklarering og autorisasjon, og den innbyrdes sammenheng mellom klarering, personkontroll og autorisasjon.

Noe av den informasjonen samfunnet har må beskyttes av sikkerhetsgrunner. Dette gjøres mest hensiktsmessig ved forebyggende tiltak før den enkelt gis tilgang til slik informasjon. Et av tiltakene er sikkerhetsklarering. Deretter må vedkommende gjennomgå en autorisasjonsprosess før faktisk tilgang til informasjonen gis.

Sikkerhetsklarering gis for forskjellige nivåer avhengig av beskyttelsesbehovet for informasjon vedkommende skal få tilgang til. Dette graderes i henholdsvis: KONFIDENSIELT, HEMMELIG eller STRENGT HEMMELIG, jf lovens § 19.

Bruken av de forskjellige sikkerhetsgrader er regulert i lovens § 11. KONFIDENSIELT nyttes dersom det kan skade vesentlige sikkerhetsinteresser om informasjonen kompromitteres, typisk der kompromittering kan få skadefølger på regionalt nivå. HEMMELIG brukes dersom kompromittering alvorlig kan skade vesentlige sikkerhetsinteresser, eksempelvis der kompromittering kan få skadefølger på nasjonalt nivå. STRENGT HEMMELIG brukes der kompromittering kan få helt avgjørende skadefølger for vesentlige sikkerhetsinteresser, eksempelvis for beredskapsplaner for Stortinget, Regjeringen og Kongehuset.

En sikkerhetsklarering som er gitt for ett bestemt nivå er også gyldig for lavere nivåer. For den lavest graderte informasjonen, såkalt BEGRENSET informasjon, kreves ikke sikkerhetsklarering kun autorisasjon.

For øvrig gis sikkerhetsklarering for NATO informasjon gjennom tilsvarende NATO klareringer. Norge har valgt å gi NATO klareringer 2Tilgang til NATO informasjon kan i utgangspunktet bare gis til borgere av NATO land etter de samme kriteriene som nasjonale klareringer og med de samme saksbehandlingsrutinene. Vårt nasjonale regelverk forutsettes derfor å være i samsvar med de kravene som stilles i NATOs eget sikkerhetsregelverk, CM 2002 (49) og understøttende direktiver. Valget av felles regler for NATO- og nasjonale klareringer gir betydelige effektivitetsmessige fordeler. Imidlertid innebærer valget et visst tap av handlefrihet ved at NATOs personellsikkerhetsregelverk blir minstestandarden i det nasjonale regelverket.

Avgjørelser om sikkerhetsklarering baseres på forutgående undersøkelser, såkalt personkontroll. Personkontrollen innledes ved at vedkommende fyller ut et egenopplysningsskjema og at det deretter innhentes opplysninger både fra relevante private og offentlige registre og andre kilder. Dette gjelder alltid den som skal klareres, og i enkelte tilfeller også nærstående. Hvilke personer som inngår vil normalt variere (øke) med klareringsbehovet.

Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) får som sentral personkontrollinstans utlevert opplysninger fra navngitte relevante registre om alle som søkes sikkerhetsklarert. NSM formidler opplysningene videre til de organene som er tillagt myndighet til å avgjøre spørsmål om sikkerhetsklarering, de såkalte klareringsmyndighetene. Departementene er tillagt denne myndigheten i statsforvaltningen, en myndighet som departementene under visse forutsetninger kan delegere, jf loven § 23. Totalt sett er det i militær og sivil forvaltning pr 31. desember 2003, 69 klareringsmyndigheter.

Når det gjelder domstolene, er Høyesterett og de seks lagmannsrettene klareringsmyndighet, jf forskriften § 7-2.

Selv om loven ikke kommer til anvendelse for Stortinget og dets organer, synes Stortingets administrasjon og Riksrevisjonen å legge loven til grunn og selv sikkerhetsklarerer enkelte av sine ansatte. Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings-, og sikkerhetstjeneste skal etter instruks for utvalget av 30 mai 1995 §1 være klarert for høyeste sikkerhetsgrad nasjonalt og etter traktat Norge er tilsluttet. Etter dagens praksis klareres utvalget av NSM.

Klareringsmyndighetenes avgjørelser om sikkerhetsklarering kan påklages til NSM som er felles klageorgan for avgjørelser om sikkerhetsklarering i offentlig forvaltning. I de tilfellene NSM har tatt klareringsavgjørelsen i første instans, noe som vil være tilfelle for NSMs eget personell og for alle avgjørelser om høyeste NATO klarering (COSMIC TOP SECRET), er Forsvarsdepartementet klageorgan.

Sikkerhetsklarering er imidlertid ikke alene tilstrekkelig for at en person skal kunne gis tilgang til sikkerhetsgradert informasjon. Vedkommende må også autoriseres, jf loven § 19. Autorisasjon skjer til forskjell fra sikkerhetsklarering lokalt. Det er lederen for den virksomheten som har behov for å gi en person tilgang til sikkerhetsgradert informasjon som har ansvaret og myndigheten, jf forskriften § 5-1. Virksomheter vil her typisk være forvaltningsorganer. Autorisasjonens formål er hovedsakelig å kontrollere at vedkommende er kjent med sikkerhetsreglene og å etablere et tillitsforhold mellom lederen og vedkommende som skal gis den tillit det innebærer å få tilgang til sikkerhetsgradert informasjon, jf forskriften §§ 5-2 og 5-5.

9.2 Behovet for sikkerhetsklarering og iverksettelse av anmodning om denne

En klareringsprosess kan iverksettes hvis en autorisasjonsansvarlig har behov for å gi en person tilgang til sikkerhetsgradert informasjon, jf loven § 19. Autorisasjonsansvarlig vil typisk være forvaltningsorganer. Et firma som har et gradert oppdrag for forvaltningen og som har behov for å oppbevare eller tilvirke gradert informasjon utenfor oppdragsgivers lokaler, vil også være autorisasjonsansvarlig etter sikkerhetsloven, jf forskrift om sikkerhetsgraderte anskaffelser § 2-7 annet ledd første punktum, jf forskriften § 5-1. Andre enn forvaltningsorganer og oppdragstakere kan også være autorisasjonsansvarlige. Dette forutsetter imidlertid at sikkerhetsloven er gjort gjeldende for dem gjennom enkeltvedtak eller forskrift, jf loven § 2 tredje ledd.

Sikkerhetsklareringsprosessen kan også iverksettes hvis enkeltpersoner vil kunne få tilgang til gradert informasjon selv om de i prinsippet ikke skal autoriseres for tilgang. Typiske eksempler er vaktpersonale og rengjøringspersonell, jf Ot.prp. nr. 49 (1996 - 1997) side 69 første avsnitt. En persons eventuelle ønske om sikkerhetsklarering er imidlertid ikke grunn eller hjemmel for iverksettelse av sikkerhetsklareringsprosessen.

En annen sak et at den som søkes sikkerhetsklarert, nedenfor også kalt hovedpersonen, alltid må samtykke før prosessen iverksettes, jf loven § 20. Samtykke skjer i praksis ved at vedkommende fyller ut en blankett med egenopplysninger og undertegner denne. På blanketten blir vedkommende bedt om å oppgi personalia bla i form av navn og statsborgerskap for seg selv, samboer/ektefelle/partner, foreldre, søsken og barn. I tillegg bes det om fullt personnummer for ovennevnte personer hvis klareringsbehovet er over KONFIDENSIELT. Vedkommende plikter ikke å oppgi dette, men fullt personnummer sikrer identifikasjon av alle som kan inngå i personkontrollen. Av alle som inngår i personkontrollen, er det kun hovedpersonen som uttrykkelig må gjøres oppmerksom på og samtykke i kontrollen, jf Ot.prp. nr. 49 (1996 - 1997) side 49. Dette er også det som følges i praksis. På blanketten blir vedkommende videre bedt om å redegjøre for sine eventuelle strafferettslige forhold og disiplinære refselser, forholdet til rusmidler, psykisk helse, økonomi og sikkerhetsmessige forhold. I tillegg blir vedkommende anmodet om å oppgi referanser.

Når personopplysningsblanketten, som kan sies å være den enkeltes sikkerhetsmessige selvangivelse, er utfylt, overlates den til den autorisasjonsansvarlige. Den autorisasjonsansvarlige kopierer blanketten, påfører klareringsbehov og begrunnelse for behovet på kopien, undertegner og sender denne i dobbel emballasje til klareringsmyndigheten. Dette gjelder som anmodning om sikkerhetsklarering, jf forskriften §§ 3-1 første ledd annet punktum, 3-3 første ledd 3At anmoding om sikkerhetsklarering fremsendes i form av kopi av personopplysningsblanketten er lagt til grunn av NSM i NSMs veiledning til sikkerhetslovens kapittel 6 og forskrift om personellsikkerhet datert 1 juli 2003, i merknadene til §3-3 første ledd., og 6-7 første ledd. Den originale personopplysningsblanketten beholdes av autoriserende virksomhet til bruk for autorisasjonsansvarlig ved autorisasjon og eventuell senere reklarering(er). Oppbevaringen skjer separat fra andre arkivdokumenter og i et eget saksomslag, jf forskriften § 6-3 annet ledd, jf § 6-4 tredje ledd.

Særlige regler gjelder også for forsendelse og oppbevaring av personkontrollopplysninger hos klareringsmyndigheter og NSM. Reglene og de øvrige administrative bestemmelsene finnes i forskriften kapittel 6. Det vil det imidlertid ikke bli redegjort nærmere for disse her.

Når det gjelder iverksettelse av anmodning om sikkerhetsklarering for vernepliktige mannskaper, skjer denne etter særskilte rutiner. Av praktiske årsaker er det Vernepliktsverket og ikke den autorisasjonsansvarlige, som normalt iverksetter anmodning om sikkerhetsklarering av de vernepliktige mannskapene.

9.3 Anmodning om sikkerhetsklarering og rette klareringsmyndighet

Autorisasjonsansvarlig skal sende anmodningen om sikkerhetsklarering til rette klareringsmyndighet. Vanligvis vil rette klareringsmyndighet være det departement virksomheten sorterer under. Dersom departementet har delegert klareringsmyndigheten, blir bildet imidlertid mer komplisert. Departementets delegasjonsadgang er regulert i loven § 23.

Departementet kan velge å delegere klareringsmyndighet for alle nivåer, eventuelt bare for enkelte nivåer, eksempelvis KONFIDENSIELT. Autorisasjonsansvarlig som sorterer under et organ som har fått delegert klareringsmyndighet må derfor kjenne omfanget av delegasjonen for å avklare rett klareringsmyndighet.

Departementets delegasjonsadgang er undergitt visse begrensninger. Myndigheten til å klarere utenlandske borgere og statsløse kan departementet ikke delegere. Dersom den som søkes klarert har dobbelt statsborgerskap, skal vedkommende i utgangspunktet anses som utenlandsk borger, jf forskriften § 2-2. Følgelig er departementet rette klareringsmyndighet også her.

Et viktig unntak fra dette er hvor personen med dobbelt statsborgerskap enten frasier seg det utenlandske statsborgerskapet eller frivillig ikke kan frasi seg det. Da skal vedkommende klareres etter samme regler som norske borgere, jf forskriften § 2-2 fjerde ledd annet punktum. Departementets eventuelle delegasjon vil derfor normalt også omfatte denne kategorien utenlandske borgere. Den autorisasjonsansvarlige må derfor i disse tilfellene først avklare hvorvidt vedkommende ønsker å frasi seg sitt statsborgerskap, eventuelt ikke kan frasi seg statsborgerskapet, før rett klareringsmyndighet lar seg identifisere.

Utenlandske statsborgere skal normalt ikke gis sikkerhetsklarering. Dersom den som søkes sikkerhetsklarert er å betrakte som utenlandsk borger, kreves at det foreligger et særlig behov for å gi vedkommende tilgang til skjermingsverdig informasjon før klareringsavgjørelsen fattes, jf loven § 22. Autorisasjonsansvarlig må derfor redegjøre spesielt for behovet i forbindelse med oversendelsen, jf forskriften § 3-3 siste ledd.

Avslutningsvis skal det nevnes nok en spesialregel som regulerer anmodningsprosessen. Der klareringsbehovet er høyeste NATO klarering, skal anmodningen ikke sendes direkte men via ordinær klareringsmyndighet til rette klareringsmyndighet som alltid er NSM, jf forskriften § 3-3 annet ledd.

9.4 Klareringsmyndighetens behandling av anmodningen om sikkerhetsklarering

Ved mottak av anmodningen skal klareringsmyndigheten kontrollere at grunnlaget for å realitetsbehandle den foreligger. Anmodningen må derfor;

• være fullstendig utfylt herunder signert og datert av den som søkes sikkerhetsklarert,
• være signert og datert av en autorisasjonsansvarlig/anmodende myndighet ved en virksomhet som omfattes av sikkerhetsloven,
• angi klareringsbehovet og begrunnelse for dette.

Regelverket slik dette er i dag etablerer ingen entydig plikt for klareringsmyndighetene til å foreta en realitetsbehandling av om klareringsbehovet er reelt. Det må imidlertid antas at klareringsmyndigheten kan nekte å realitetsbehandle saken dersom anmodningen fremstår som grunnløs, jf forskriften § 3-1 første ledd.

Anmodninger som tilfredsstiller ovennevnte vilkår, gjennomgås videre av klareringsmyndigheten for vurdering av om det er særlig behov for personkontroll av vedkommendes nærstående, utover de som normalt inngår i personkontrollen på det aktuelle klareringsnivået 4For KONFIDENSIELT gjennomføres personkontroll normalt kun for hovedperson, for HEMMELIG skal også ektefelle/samboer/partner inngå, for STRENGT HEMMELIG/COSMIC TOP SECRET skal også, foruten de nevnte personer, forelder til felles barn, barn, foreldre, og søsken inngå, jf forskriften § 1-2 nr 5., jf forskriften § 3-2. Mener klareringsmyndigheten at slikt særlig tilfelle foreligger, gjør den NSM spesielt oppmerksom på dette. Definisjonen av nærstående i forskriften § 1-2 nr 5 trekker de absolutte rammer for den personkrets som kan inngå i en personkontroll. Det er verdt å merke seg at personer i vedkommendes omgangskrets, herunder person i bofellesskap, ikke kan gjøres til gjenstand for personkontroll.

Personkontrollanmodningen fremmes ovenfor NSM enten i form av papirkopi av personopplysningsblanketten eller i elektronisk form for de som har tilgang til det godkjente elektroniske personkontrollverktøyet TUSS.

9.5 NSMs behandling av anmodning om personkontroll

Etter mottak av anmodningen kontrollerer NSM at den kommer fra en klareringsmyndighet og at klareringsbehovet fremgår av anmodningsblanketten. Videre vurderer NSM om anmodningen bør omfatte andre nærstående enn de som normalt inngår i personkontrollen på angjeldende nivå. Når dette er avklart, retter NSM forespørsel til behandlingsansvarlig for relevante registre. Behandlingsansvarlig har utleveringsplikt uten hinder av taushetsplikt, jf loven § 20 fjerde ledd annet punktum. Hvilke registre som er relevante er fastsatt i forskriften § 3-4. Disse registrene er:

1. Bøteregisteret (BOT)
2. Det sentrale straffe-og politiopplysningsregisteret (SSP)
3. Straffesaksregisteret (STRASAK) (merknad: registeret inneholder opplysninger om løpende ikke avgjorte straffesaker)
4. Politiets arbeidsregistre
5. Registre ved Politiets sikkerhetstjeneste
6. Det sentrale personregisteret (DSP)
7. NSMs egne registre (merknad: registeret inneholder opplysninger om hovedpersonens klareringshistorikk og NSMs myndighetsutøvelse)
8. Private kredittopplysningsregistre
9. Tilsvarende registre i fremmede stater

For hovedpersonen bes det utlevert opplysninger fra registrene nummerert f.o.m. 1 t.o.m. 3 og f.o.m. 5 t.o.m. 8 ovenfor. For de nærstående bes det normalt bare om opplysninger fra registrene 2, 5, 6 og 8 ovenfor. Registre nevnt under pkt 9 ovenfor er bare aktuelt når vedkommende har hatt opphold i fremmed stat. Opphold av kortere varighet enn ett år søkes normalt ikke undersøkt.

Når det gjelder politiets arbeidsregistre (pkt 4 ovenfor), som bla omfatter etterretningsregistre, ble det ved sikkerhetslovens ikrafttreden etablert hjemmel for utlevering. En praktisk utleveringsordning er imidlertid ikke etablert pr dags dato.

Når svar fra de ”obligatoriske” registre er mottatt for alle som inngår i personkontrollen, blir opplysningene samlet i en resultatrapport der det også fremgår hvilke registre som har utlevert hvilke opplysninger.

For øvrig blir opplysningene som samles i rapporten, utlevert fra NSM i nøytral form uten råd. NSM gjør imidlertid unntak fra denne praksis i de tilfellene personkontrollen avdekker eksistensen av familiemedlemmer som hovedpersonen ikke selv har oppgitt. NSM påpeker da vanligvis at opplysninger om slike familiemedlemmer, kan være delikate. De må følgelig benyttes med varsomhet.

Resultatrapporten oversendes i elektronisk form via TUSS-systemet eller i papirutgave.

9.6 Klareringsmyndighetens arbeid etter mottak av svar på anmodning om personkontroll og før avgjørelsen fattes

Klareringsmyndighetens avgjørelse om sikkerhetsklarering skal være basert på en konkret, individuell helhetsvurdering av de foreliggende opplysningene. Vurderingsgrunnlaget for sikkerhetsklarering er regulert i loven § 21. Klareringsmyndigheten har også en selvstendig plikt til å vurdere om klareringssaken er tilstrekkelig opplyst før avgjørelsen fattes. Når resultatrapporten er mottatt fra NSM, må rapportens innhold og de mottatte egenopplysningene fra hovedpersonen vurderes i forhold til om de gir tilstrekkelig opplysning av saken.

Mener klareringsmyndigheten at opplysningene i resultatrapporten er for lite utfyllende, kan det kreves utfyllende opplysninger direkte fra den behandlingsansvarlige for det registeret som har vært kilde til personkontrollen, jf forskriften § 3-4. Om nødvendig kan klareringsmyndigheten søke supplerende informasjon fra andre kilder enn de som inngår i den obligatoriske personkontrollen. Dette kan være tjenestesteder, arbeidsplasser, offentlige myndigheter, oppgitte eller supplerende referanser. Det kan reises spørsmål om hjemmelsgrunnlaget for å kreve slike opplysninger. Hvis kilden hevder at opplysningene er underlagt taushetsplikt eller klareringsmyndigheten har grunn til å anta at så er tilfelle, vil klareringsmyndigheten normalt be den som skal klareres om at kilden fritas fra sin taushetsplikt.

I de tilfellene muntlig informasjon søkes fra andre kilder, må klareringsmyndighetene nedtegne disse skriftlig. Avgiveren av opplysningene skal både orienteres om dette og bes om å bekrefte opplysningene skriftlig. Dette gjelder også ved innhenting av uttalelser fra oppgitte eller supplerende referanser. Kravet kan ikke utledes direkte av loven eller forskriften, men er anbefalt av Forsvarsdepartementet og NSM.

Et viktig verktøy for opplysning av saken er sikkerhetssamtalen. Dette er en samtale mellom klareringsmyndighetene og den som skal klareres i den hensikt å avklare uklarheter, jf loven § 21 tredje ledd. Den er imidlertid i pr i dag ikke et obligatorisk element i klareringsprosessen. Klareringsmyndigheten bør gjennomføre slik samtale i alle tilfeller der kildeopplysninger, herunder utdypende og utfyllende opplysninger, ikke gir ett godt nok grunnlag til å fatte en avgjørelse. Hvis det er aktuelt å nekte klarering på bakgrunn av mottatte kredittopplysninger, har Forsvarsdepartementet – på bakgrunn av uttalelse fra EOS-utvalget i årsmeldingen for 2002 - lagt til grunn at klareringsmyndighetene i alle tilfeller må gjennomføre sikkerhetssamtale. Om nødvendig, kan klareringsmyndighetene gjennomføre flere sikkerhetssamtaler.

Regelverket praktiseres slik at klareringsmyndigheten så langt det er mulig, sender skriftlig innkalling til sikkerhetssamtalen. Bestemmelsene om sikkerhetssamtale er regulert i forskriften § 4-2. Den som innkalles har rett til å stille med bisitter som personlig støtte. Bisitteren skal ikke delta i samtalen men kan påse at samtalen, avholdes i samsvar med sikkerhetsloven. Sikkerhetssamtalen skal dokumenteres skriftlig. Det blir derfor ført referat der opplysninger av betydning for helhetsvurderingen nedtegnes.

Til støtte for utarbeidelsen av den skiftlige dokumentasjon kan det benyttes audiovisuelle opptaksmedier. For at slike hjelpemidler skal kunne benyttes innenfor personopplysningslovens rammer, må den innkalte gi forhåndssamtykke. Samtykke bør gis skriftlig og omfatte så vel opptaket som oppbevaring av dette. Pr. i dag er det visstnok bare NSM som benytter denne type hjelpemidler, og da i så godt som alle tilfeller. NSM gjennomfører årlig mellom 50 og 100 samtaler. Dagens hjemmelssituasjon antas ikke å tillate oppbevaring av materialet etter at saken er endelig avsluttet. Opptaket av sikkerhetssamtalen vil derfor ikke være tilgjengelig ved eventuelle fremtidige vurderinger av vedkommendes sikkerhetsmessige skikkethet.

9.7 Spesielt om NSMs råd ved klarering av utenlandske borgere

Utenlandske borgere skal som tidligere nevnt normalt ikke gis sikkerhetsklarering. For de tilfeller der en utenlandsk borger likevel søkes sikkerhetsklarert, skal særlige regler følges for å sikre sakens opplysning. Klareringsmyndigheten skal i disse tilfellene oversende begrunnelsen for klareringsbehovet og resultatet av personkontrollen til NSM, som skal gi uttalelse før klareringsmyndigheten avgjør saken, jf lovens § 22 og forskriftens § 3-3 tredje ledd siste punktum.

NSM vil i sin uttalelse normalt gi en kortfattet sikkerhetsvurdering av det landet vedkommende kommer fra, og en vurdering av om behovet tilfredsstiller lovens krav.

For øvrig påpeker NSM i sine uttalelser også rutinemessig følgende:

”I klareringssaken vil det være viktig å få avklart om det foreligger forhold som kan medføre risiko for at vedkommende handler på en slik måte at Norges eller dets alliertes sikkerhet, forholdet til fremmede makter eller andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser blir skadelidende. Lojalitetsbånd til organisasjoner eller stater er eksempler på slike relevante forhold, og NSM anbefaler at en slik avklaring søkes gjort ved å gjennomføre en sikkerhetssamtale.”

Slike samtaler finner sted i varierende grad. Dersom det er fremkommet opplysninger fra relevante kilder ved personkontrollen, vil NSM også påpeke dette forhold.

9.8 Klareringsavgjørelsen og den interne samtidige begrunnelse

Avgjørelser i klareringssaker skjer skriftlig. Samtidig med at avgjørelsen fattes, utarbeider klareringsmyndigheten en skriftlig begrunnelse. Den samtidige begrunnelsen er til internt bruk. Utarbeidelsen av begrunnelse sløyfes imidlertid der klarering blir gitt for anmodet nivå og det ikke har vært nødvendig med en nærmere skjønnsmessig vurdering av klareringsspørsmålet. Den samtidige begrunnelsen skal vise til de reglene avgjørelsen bygger på, de faktiske forhold som har vært lagt til grunn, samt de hovedhensyn som har vært av betydning i skjønnsutøvelsen. Kravet om samtidig begrunnelse kan ikke utledes direkte av sikkerhetsloven. NSM har imidlertid anbefalt klareringsmyndighetene at slik begrunnelse utarbeides.

9.9 Underretningen om avgjørelse

Bestemmelser om underretning er gitt i loven § 25 annet ledd og forskriften § 4-4.

Dersom klarering gis som anmodet, får ikke hovedpersonen noen melding fra klareringsmyndigheten om avgjørelsen. Autorisasjonsansvarlig får imidlertid underretning. Vanligvis skjer dette i form av et klareringsbevis fra klareringsmyndigheten som angir klareringsnivå, varighet og dato.

Autorisasjonsansvarlig får normalt ikke opplysninger som hvilke forhold klareringsavgjørelsen bygger på. Bare der personkontrollopplysningene er påkrevet for å lede og kontrollere vedkommende sikkerhetsmessig i det daglige arbeidet, kan disse gis autorisasjonsansvarlig, jf loven § 20 siste ledd siste punktum. Slike opplysninger gis i praksis sjelden. I de tilfellene klarering nektes helt eller delvis, gjør klareringsmyndigheten uoppfordret vedkommende skriftlig kjent med dette. For å sikre at meldingen kommer frem, sendes den til vedkommende som registrert postsending. I underretningen om den negative avgjørelsen får vedkommende ingen begrunnelse for denne, men gjøres kjent med sin rett til å be om begrunnelse, klageadgang, samt de frister som gjelder for dette.

I de tilfellene der klareringsmyndigheten gir klarering for lavere grad enn anmodet, har NSM anbefalt at vedkommende opplyses om at det ved en eventuell klage vil bli foretatt en ny helhetsvurdering. Den nye avgjørelsen kan da bli både til gunst og ugunst for den som klager. Dersom det er praktisk mulig, skal det opplyses når klareringen tidligst kan tas opp til ny vurdering.

10. Behandling av anmodning om begrunnelse

Bestemmelser om begrunnelse er gitt i loven § 25 annet og tredje ledd og forskriften § 4-5.

Bare den som avgjørelsen retter seg mot, det vil si hovedpersonen, har rett til å be om begrunnelse. Anmodningen sendes klareringsmyndigheten som skal gi vedkommende begrunnelse med mindre hensynet til person-, kildevern eller beskyttelse av skjermingsverdig informasjon er til hinder.

Hvis avgjørelsen er basert på annet enn strafferettslige og disiplinære reaksjoner rettet mot hovedpersonen fra domstol, påtalemyndighet eller forvaltningsorgan, må klareringsmyndigheten innhente særskilt uttalelse fra NSM før begrunnelse gis. Hvis avgjørelsen baseres på opplysninger fra PST, må tillatelse fra PST innhentes før begrunnelse kan gis.

Forøvrig har NSM i veiledningen til sikkerhetsloven § 25 anbefalt at innsyn gis etter tilsvarende retningslinjer som for begrunnelse.

NSM har lagt til grunn at den begrunnelsen som sendes den som har vært gjenstand for vurdering må være i samsvar med, og utarbeidet på basis av, den begrunnelse klareringsmyndigheten har foretatt samtidig med avgjørelsen. I begrunnelsen som sendes vedkommende, kan det imidlertid ikke inngå opplysninger som må beskyttes av hensyn til person eller kildevern eller er skjermingsverdig informasjon.

Anmodning om begrunnelse virker fristavbrytende, slik at ny klagefrist løper fra den dag begrunnelsen, eller avslaget på begrunnelse, har kommet frem til vedkommende. Klareringsmyndigheten må opplyse om ny klagefrist. Begrunnelse eller avslag på begrunnelse sendes som registrert postsending. NSM har antatt at en avgjørelse om ikke å gi begrunnelse, kan påklages selv om dette ikke uttrykkelig følger av regelverket.

11. Klagesaksbehandling
    

Bestemmelser om klage er gitt i loven § 25 annet og fjerde ledd og forskriften § 4-5.

Det er bare hovedpersonen som har rett til å klage på en negativ klareringsavgjørelse.

NSM har imidlertid antatt at autorisasjonsansvarlig/anmodende myndighet vil kunne påklage en beslutning fra klareringsmyndigheten om ikke å ta en klareringssak under behandling, for eksempel på grunn av manglende behov.

Følgende kategorier klareringsavgjørelser kan påklages:

• Ikke gitte sikkerhetsklareringer
• Sikkerhetsklareringer gitt for lavere grad enn anmodet
• Tilbakekalte sikkerhetsklareringer
• Nedsatte sikkerhetsklareringer
• Suspenderte sikkerhetsklareringer

NSM antar også at enkelte såkalte prosessledende avgjørelser, eksempelvis avvisning av klage og avslag på anmodning om begrunnelse eller innsyn, må kunne påklages.

Klage skal sendes via autorisasjonsansvarlig til klareringsmyndighet i første instans.

12. Førsteinstansens behandling av saken

Ved klage skal førsteinstansen realitetsbehandle avgjørelsen pånytt med tanke på en mulig omgjøring, jf forskriften § 4-5 siste ledd. Det må tas standpunkt til om det foreligger klagerett, og om klagefristen er overholdt - eventuelt om klagen skal tas under behandling selv om fristen ikke er overholdt.

Klareringsmyndigheten plikter å foreta eventuelle nødvendige tilleggsundersøkelser før ny avgjørelse fattes, eventuelt gjennom å avholde en sikkerhetssamtale.

Dersom førsteinstans gir klageren fullt medhold, underrettes denne skriftlig. Hvis klageren ikke gis medhold, skal klagen oversendes klageinstansen. Denne bestemmelsen praktiseres imidlertid i dag slik at vedkommende ved delvis medhold, gis mulighet til å trekke klagen. Hvis klagen opprettholdes, oversendes klagen klageinstansen.

13. Klageinstansens behandling av saken

På samme måte som førsteinstansen vil klageinstansen prøve om vilkårene for å behandle klagen er til stede.

Klageinstansen har en selvstendig plikt til å sørge for sakens opplysning. Hvis det er nødvendig, må det innhentes tilleggsopplysninger, eventuelt gjennom en sikkerhetssamtale.

Klageinstansen må prøve klagers anførsler og skal fatte avgjørelse på bakgrunn av en selvstendig helhetsvurdering av alle de foreliggende opplysninger.

Klareringsmyndighetens avgjørelse i første instans kan følgelig endres både til gunst og ugunst. NSM har videre antatt at klageinstansen må kunne oppheve avgjørelsen fattet av klareringsmyndigheten, og sende saken tilbake for ny behandling. Dette er særlig aktuelt der det er vesentlige mangler ved saksbehandlingen i første instans.

Når avgjørelse er fattet i klagesaken, skal klager bli skriftlig underrettet. Er avgjørelsen negativ skal underretningen sendes som registrert postsending. Klareringsmyndigheten får etter gjeldende praksis oversendt klageinstansens begrunnede avgjørelse.

14. Reklarering

Bestemmelsene om klareringers gyldighetstid og område er gitt i forskriften § 4-8. En sikkerhetsklarering er gyldig i inntil fem år. Reklarering skal likevel gjennomføres før dette tidspunktet dersom forhold av sikkerhetsmessig betydning tilsier dette, eksempelvis der en person klarert for HEMMELIG inngår nytt ekteskap.

I noen tilfeller kan en person ha behov for klarering i flere sammenhenger, for eksempel fordi vedkommende arbeider for mer enn ett forvaltningsorgan. I disse tilfellene er det normalt ikke nødvendig med flere klareringer. En klarering gitt av en klareringsmyndighet for et bestemt nivå, eksempelvis HEMMELIG, kan benyttes hos andre virksomheter opp til og med samme nivå. For øvrig er personkontrollrutinene ved reklarering de samme som personkontrollrutinene ved første gangs sikkerhetsklarering, med mindre NSM har bestemt noe annet i det enkelte tilfelle, jf forskriften § 3-1 annet ledd.

Revurdering av allerede gitt sikkerhetsklarering

Hvis klareringsmyndigheten får opplysninger som reiser tvil om en allerede sikkerhetsklarert persons sikkerhetsmessige skikkethet, plikter klareringsmyndigheten å vurdere en klareringsmessig reaksjon, og om nødvendig å iverksette nærmere undersøkelser for å avklare forholdet. Bestemmelser om revurdering er gitt i loven § 24 annet ledd. Aktuelle klareringsmessige reaksjoner er:

• Suspensjon av sikkerhetsklareringen
• Nedsettelse av sikkerhetsklareringen til et lavere nivå
• Fullstendig tilbakekalling av sikkerhetsklareringen
  

Ved revurdering av sikkerhetsklarering på grunn av nye opplysninger er det ofte naturlig å gjennomføre ny fullstendig personkontroll. Etter regelverket er det normalt ikke nødvendig å innhente nytt samtykke til personkontroll i disse tilfellene. Samtykket som ble gitt ved den opprinnelige klareringen varer hele klareringens løpetid med mindre særlige forhold skulle tilsi noe annet, jf forskriften § 3-1 annet ledd andre punktum.

Klareringsmessige reaksjoner skal innberettes og begrunnes overfor NSM, jf loven § 24 tredje ledd. Dette for at NSM skal kunne føre kontroll med klareringsmyndighetenes avgjørelse og holde oversikt over sikkerhetstilstanden. Klareringsmyndigheten må også varsle autorisasjonsansvarlig om den eventuelle klareringsmessige reaksjon. Autorisasjonsansvarlig plikter på sin side å bringe vedkommendes autorisasjon i samsvar med vedkommendes klareringsstatus, jf forskriften § 5-8 annet ledd.

I praksis blir autorisasjonsansvarlig ofte kjent med de negative opplysningene før klareringsmyndigheten. Skjer dette, skal autorisasjonsansvarlig vurdere om autorisasjonen kan opprettholdes eller om denne må tilbakekalles, nedsettes eller suspenderes. Resultatet og forholdet som er grunnlag for avgjørelsen, skal innberettes til klareringsmyndigheten for eventuell ny vurdering av vedkommendes sikkerhetsmessige status. Det fremgår ikke klart av regelverket om det bare er negative autorisasjonsavgjørelser som skal innberettes til klareringsmyndigheten, eller om også avgjørelse om opprettholdelse av samme autorisasjonsnivå skal innberettes. NSM har antatt at det er rapporteringsplikt i alle tilfeller hvor autorisasjonen er blitt vurdert suspendert, nedsatt eller tilbakekalt fordi revurderingsplikten ellers ville bli ufullstendig.

Den enkelte har ikke klagerett på avgjørelse om autorisasjon, jf forskriften § 5-8 siste ledd siste punktum. Imidlertid vil en negativ avgjørelse om autorisasjon i praksis bli prøvet av klareringsmyndigheten, etter innberetning av avgjørelsen og forholdet som danner grunnlaget for denne. Klareringen skal i disse tilfellene revurderes. Kommer klareringsmyndigheten til at det innberettede forholdet ikke gir grunnlag for å endre vedkommendes klareringsmessige status, kan autorisasjonsansvarlig ikke nekte autorisasjonen med det innberettede forholdet som begrunnelse, jf forskriften § 5-8 første ledd siste punktum. Da må det i så fall en ny begrunnelse til.

Etter regelverket er det således klareringsmyndigheten som ved uenighet mellom klareringsmyndighet og autorisasjonsansvarlig, avgjør spørsmålet om en persons sikkerhetsmessige skikkethet.

Sikkerhetsklarering – noen nøkkeltall

Arbeidsgruppen har innhentet statistiske opplysninger fra NSM. Tallene presentert i det følgende er basert på disse.

Antallet årlige sikkerhetsklareringer har i nyere tid vært betydelig. Allerede på sekstitallet var antallet klareringssaker mer enn 20 000 årlig. Midt på nittitallet var antallet klareringsavgjørelser på sitt høyeste. I toppåret 1997 ble ca 114 000 mennesker sikkerhetsklarert. Det høye antallet klareringssaker var en betydelig belastning for personellsikkerhetstjenesten. Viktige grunner til det høye antallet klareringssaker var at personell i mobiliseringsforsvaret og alle vernepliktige ble søkt sikkerhetsklarert før fremmøte. Denne praksisen er nå forlatt.

I 2002 var antallet klareringssaker nede i 34 795, jf rapport tatt ut pr 17 februar 2003. For tidligere år kan tallene være mer unøyaktige. Av de 34 795 klareringssakene utgjorde 14 579 klarering av vernepliktige mannskaper i forbindelse med førstegangstjenesten. De øvrige 20 216 fordeler seg med 11 723 i militær forvaltning og 8 493 i den sivile forvaltningen. Figur 1 nedenfor viser en oversikt over utvikling i antall klareringsavgjørelser i perioden 1995 -2002.

Fig 1. Klareringssaker pr år i offentlig forvaltning (cirka tall).

Av de 20 216 klareringer som i 2002 ble gjennomført for andre enn vernepliktige ble 2940 saker behandlet med bakgrunn i sikkerhetsgraderte oppdrag private leverandører utført for offentlig forvaltning. De 20 216 sakene fordeler seg på et betydelig antall klareringsmyndigheter. I offentlig forvaltning er det 69 klareringsmyndigheter hvorav 55 i den sivile og 14 i den militære del av forvaltningen. Domstolene har syv klareringsmyndigheter. Totalt har vi således 76 klareringsmyndigheter som omfattes av sikkerhetsloven. En rekke av klareringsmyndighetene behandler mindre enn ti saker årlig. Enkelte har så liten saksmengde at de enkelte år ikke har klareringssaker til behandling.

Hvordan sikkerhetsklareringsavgjørelsene fordeler seg i forhold til nivå i 2002 følger av fig.2.

Fordelingen mellom forvaltningens sivile og militære klareringsmyndigheter følger av fig 3 og 4.

Militære klareringsmyndigheter er definert som klareringsmyndigheter som har fått delegert myndighet fra FD og inkluderer NSM. Det bemerkes at NSMs klareringssaker innbefatter avgjørelser på vegne av virksomheter både i sivil og militær forvaltning.

Fig 2. Klareringsavgjørelser fordelt etter nivå i 2002.

Fig 3. Fordeling mellom sivile og militære klareringsmyndigheter i 2002 .

Det kan se ut som om det har vært en betydelig økning av antallet klareringssaker for sivil forvaltning etter sikkerhetslovens ikrafttreden. NSM begynte å føre statistikker for sivil forvaltning etter at NSM overtok personkontrollen for hele offentlig forvaltning ved sikkerhetslovens ikrafttreden annet halvår 2001. I denne perioden registrerte NSM ca 1400 klareringssaker. NSM har fått opplyst at antallet klareringssaker fra sivil side årlig har ligget på ca 3000.

Økningen kan skyldes flere forhold. Det antas at en rekke sivile klareringsmyndigheter har gjennomgått og revurdert sitt behov etter sikkerhetslovens ikrafttreden. Overgangsreglene ved innføringen av sikkerhetsloven innebar at sikkerhetsklareringer gitt frem til 31. desember 1997 utløp senest 1. januar 2003. Dette har antagelig medført en del reklareringer. Reklareringsprosessen for militær forvaltning ble for en stor del gjennomført i forkant av sikkerhetslovens ikrafttreden.

Fig 4. Fordeling Forsvaret-Vernepliktige-Sivil forvaltning i 2002.

Fig.5 Klareringssaker for det enkelte departement og totalt antall klareringer pr sektor (inklusive departementenes egne klareringssaker)

De enkelte departementer kan delegere klareringsavgjørelser til virksomheter med stort klareringsbehov, jf loven § 23. Delegasjonspraksis varierer mellom departementene. Barne- og familiedepartementet (BFD), helsedepartementet (HD), Kommunal- og regionaldepartementet (KRD), Kultur og kirkedepartementet (KKD), Landbruksdepartementet og Sosialdepartementet (SOS) ses ikke i 2002 å ha delegert klareringsmyndighet til noen virksomheter. Samferdselsdepartementet (SD), Fiskeridepartementet (FID), utdannings og forskningsdepartementet (UFD) og Utenriksdepartementet (UD), hadde alle delegert klareringsmyndighet til en underliggende virksomhet.

I den andre enden av skalaen finner vi Arbeids- og Administrasjonsdepartementet og Forsvarsdepartementet som hadde delegert klareringsmyndighet til henholdsvis 21 og 14 virksomheter. (Antallet i forsvaret er under reduksjon). Figur 5 ovenfor visualiserer forholdet mellom klareringsavgjørelser som fattes av det enkelte departement i forhold til klareringsavgjørelser totalt i departementets sektor, departementets egne klareringssaker inklusive. Mer nøyaktige tall følger av fig 6 og 7.

Fig.6 Forholdet mellom klareringssaker i Forsvarsdepartementet og totalt antall klareringssaker sektor (inklusive departementets egne klareringer). Forsvarssektoren er definert som klareringsmyndigheter som har fått delegert myndighet fra FD og NSM.

Fig.7 Klareringssaker pr departement

Fig.8 Klareringssaker pr departementsektor (inkl departementenes egne)

Fig. 9 Forholdet mellom klareringssaker og klareringsnektelser pr sektor

Bare de sektorene som er vist på fig. 9 ovenfor hadde registrerte klareringsnektelser i 2002. Av tallmaterialet fra NSM kan utledes:

Av de som er registrert med nektelser er prosenten høyest med 3,23 % i forsvarssektoren. Innenfor samferdsel og fiskerisektor er prosenten på henholdsvis 1,39 % og 1,4 %. UD har 0,16 % klareringsnektelser og AAD med underliggende etater har 0,23 % nektelser. NSM nektet klarering i 2,45 % av sakene. Vernepliktige ble nektet klarering i 4,97 % av tilfellene. I forsvarssektoren for øvrig var nektelsesprosenten

1,44 %. NSM har opplyst at statistikken kun gjelder tilfeller der klarering nektes fullstendig. NSM har ikke ført statistisk oversikt over negative avgjørelser der klarering gis for lavere grad enn anmodet.

Fig 10. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid ved NSM og klareringsmyndighetene.

Saksbehandlingstiden i klareringssaker har de senere år vist en stigende tendens, se figur 10 ovenfor. Det er verdt å merke seg at stigningen kommer i en periode der antallet saker viser en synkende tendens. Hovedårsaken til den økte saksbehandlingstiden er antagelig skjerpede krav til saksutredning, dokumentasjon og individuell vurdering.

I 2002 ble 144 negative klareringsavgjørelser påklaget. Av disse fikk 76 personer helt eller delvis medhold gjennom klagebehandlingen.

NSM har ikke tilfredsstillende statistikker for antall årlige anmodninger om begrunnelse. NSM opplyser imidlertid at det mottas svært få anmodninger om begrunnelse. Tendensen er imidlertid økende. I 2002 er NSM kjent med at det ble bedt om begrunnelse i tre saker. I en av disse ble begrunnelse ikke gitt fullt ut. I to av disse sakene ble det etter mottatt begrunnelse fremsatt anmodning om innsyn. I begge tilfelle ble det gitt delvis innsyn. Så langt NSM kjenner til, er dette de eneste sakene i 2002 der det ble anmodet om innsyn.

NSM antar at antall negative avgjørelser der begrunnelse ikke vil kunne gis, vil være svært lavt, kanskje bare promiller av det totale antall negative avgjørelser. NSM har videre opplyst at det så langt de kjenner til, kun har blitt fremsatt et fåtall anmodninger om innsyn.

Den vanligste enkeltårsak til at klarering ikke gis, er straffbare forhold knyttet til hovedpersonen. I disse tilfellene vil det som hovedregel være uproblematisk å gi begrunnelse. NSM har ikke statstikk over bakgrunnen for negative klareringsavgjørelser. Det føres imidlertid en oversikt over antall treff hos de forskjellige registre som bes utlevere opplysninger fra personkontrollen. Treffene fordeler seg prosentvis slik det fremgår av figur 11.

Fig 11 Prosentvis treff hos personkontrollens registre

10 Personellsikkerhet i andre land

10.1 Innledning

Arbeidsgruppen sendte henvendelse til tre land med forespørsel om regelverk og praksis når det gjelder sikkerhetsklarering av personell. Dette var Nederland, Sverige og Danmark. Tilstrekkelige informative svar ble gitt av Nederland og Sverige. På grunn av tidsnød har gruppen ikke fulgt opp henvendelsen til Danmark ytterligere.

10.2 Personellsikkerhet i Nederland

10.2.1 Innledning

I Nederland er det en etterretnings- og sikkerhetstjeneste i militær sektor (Defence Intelligence and Security Service, MIVD) og i sivil sektor (General Intelligence and Security Service, AIVD). Tjenestene omfatter både utenlandsetterretning, kontraetterretning og forebyggende sikkerhet. Disse tjenestene er rettslig regulert i lov av 7. februar 2002, ”Intelligence and Security Services Act 2002”.

I Nederland har man en sentralisert klareringsmyndighetsstruktur, ved at man har en klareringsmyndighet for militær sektor og en klareringsmyndighet for sivil sektor i henholdsvis MIVD og AIVD.

10.2.2Identifisering av stilling som innebærer kontakt med gradert informasjon

Personellsikkerhetstjenesten er regulert i en lov fra 1997, Security Investigation Act. Denne loven bestemmer at vedkommende statsråd identifiserer stillinger under sitt ansvarsomområde, hvor man kan skade nasjonale sikkerhetsinteresser. Det utarbeides i denne forbindelse en liste som sendes til MIVD eller AIVD som forestår personkontroll i henholdsvis militær og sivil sektor. Oversendelse av slik liste, godkjent av vedkommende statsråd, er en forutsetning for at MIVD eller AIVD kan iverksette personkontroll . Listene over stillinger brukes aktivt, og det foretas kun personkontroller for stillinger som ikke er besatt. Videre kan avvisning finne sted dersom det ikke kan påvises et behov for klarering i vedkommende stilling. I Nederland har man således et system hvor vedkommende klareres opp mot den stilling som skal bekles. Klarering gis kun dersom det ikke er sikkerhetsmessige innvendinger i forhold til den konkrete stillingen vedkommende skal inneha. Ved skifte til ny stilling som også krever klarering, blir det gjennomført en ny personkontroll relatert til den nye stillingen.

I sivil sektor skjer denne prosessen i samarbeid med innenriksministeren, som har et overordnet ansvar for etterretnings- og sikkerhetstjenesten i sivil sektor. I saker vedrørende forsvaret, har forsvarsministeren overordnet ansvar, tilsvarende det ansvaret innenriksministeren har i sivil sektor. Når det gjelder tilbakekallelse av en klarering, blir denne avgjørelsen fattet av innenriksministeren i samråd med den statsråd som har ansvaret for det området hvor klareringen skal utstedes/tilbakekalles. Forsvarsministeren fatter slik avgjørelse i saker som ligger under ministerens myndighetsområde.

Stillinger som innebærer kontakt med sensitiv informasjon av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser, identifiseres og klassifiseres i A, B, C og P – stillinger. Denne klassifiseringen beror på en vurdering av i hvilken grad man kan skade nasjonale sikkerhetsinteresser ved kompromittering av den informasjonen man får tilgang til i vedkommende stilling. P-stillinger er relatert til stillinger hvor man kan begå integritetsbrudd, og blir gjennomført for politiet.

Det er tre graderingsnivå for nasjonal gradert informasjon, konfidensielt, hemmelig og strengt hemmelig. Ansatte i A-stillinger har tilgang til informasjon gradert til og med strengt hemmelig, B-stillinger gir tilgang til og med hemmelig informasjon og C-stillinger gir tilgang til informasjon til og med konfidensielt. De fleste A-stillingene er i sentraladministrasjonen og i politiet. Før øvrig er de fleste andre stillinger B-stillinger, herunder stillinger på flyplasser og i politiet.

I 2002 ble det gjennomført i underkant av 65 000 personkontroller i sivil sektor i Nederland. Ca. 1700 av disse var relatert til stillinger i sentraladministrasjonen, ca. 56 000 i forbindelse med sivil luftfart, ca. 1000 i politiet, ca. 3000 i private virksomheter som har oppdrag for Forsvaret og ca. 3000 i private virksomheter som har støttefunksjoner for det offentlige.

10.2.3 Personkontrollen

Personkontrollen består av innhentinger av opplysninger om hvorvidt vedkommende har begått straffbare handlinger, om vedkommende deltar i eller støtter aktivitet som kan være skadelig for nasjonale sikkerhetsinteresser, om vedkommende støtter organisasjoner som har som mål eller bruker metoder som bringer den demokratiske samfunnsmessige orden i fare eller andre omstendigheter eller adferd (for eksempel mentale lidelser eller rusmisbruk).

Personkontrollens intensitet varierer alt ettersom hvilken stilling det er snakk om. En A strengt hemmelig-stilling innebærer en personkontroll som ikke bare omfatter vedkommende selv, men også nærstående personer som ektefelle/samboer, foreldre, søsken, barn, og svigerforeldre. I en personkontroll for A-stillinger blir det alltid gjennomført et sikkerhetsintervju med vedkommende. Det er standard prosedyre med en såkalt ”field investigation” i disse sakene. Dette innebærer blant annet samtale med personer som kan informere om vedkommendes bakgrunn og aktiviteter. Det foretas videre en kontroll av vedkommende opp mot MIVD/AIVD- registre, strafferegistre, kommunale registre og en kredittsjekk. Det finnes også en ordning hvor enhver kan ringe inn til sikkerhetstjenesten for å gi opplysninger om en person som besitter stilling som omfattes av integritetsbehov, og om ønskelig kan dette gjøres anonymt.

En mindre intensiv kontroll blir utført i tilknytning til B hemmelige – stillinger. I disse tilfellene kontrolleres ektefelle/samboer. I C konfidensielle – stillinger foretas kun en kontroll av vedkommende selv. Personkontrollen for disse personene innebærer kontroll opp mot MIVD/AIVD – registre, strafferegistre og kommunale registre. ”Field investigation” gjennomføres dersom dette anses som nødvendig.

Personkontrollen omfatter en bestemt tidsperiode. Lengden på denne beror på hvilken stilling det er tale om. En A-stilling betinger tilgjengelige personopplysninger for de siste 10 år. B- og C – stillinger forutsetter at det er tilgjengelig informasjon for de siste 8 år. Ved utenlandsopphold innhentes opplysninger fra det landet vedkommende har oppholdt seg. Slik informasjonsutveksling skjer kun med land som man har et langt og godt forhold til, således at man er sikre på å få pålitelige opplysninger. Dersom man ikke har samarbeid med det land vedkommende har oppholdt seg, kan personkontrollperioden forkortes til 7 år for A-stillinger og 5 år for andre stillinger. Klarering kan ikke gis om man ikke kan innhente tilfredsstillende personopplysninger i de angitte tidsperioder.

10.2.4 Materielle vilkår for sikkerhetsklarering

I henhold til Security Investigation Act art. 8 nr. 2, kan klarering nektes i følgende tilfeller:

”A clearance can only be refused if there are insufficient guarantees that the person concerned will perform the duties ensuing from the position involving confidentiality faithfully under all circumstances, or if the investigation has yielded insufficient information to form an opinion thereof.”

En sikkerhetsklarering blir tatt opp til ny vurdering etter 5 år eller når det foreligger forhold som tilsier at en ny vurdering av klareringen bør finne sted. Det antas at det er de samme regler som gjelder i reklareringssaker, som i saker hvor det er spørsmål om å innvilge klarering til person som ikke har dette fra før.

I Nederland er det ikke et generelt krav for å få sikkerhetsklarering at vedkommende er nederlandsk statsborger. Imidlertid er det et krav at vedkommende har oppholds- og arbeidstillatelse. Dog er det et unntak fra denne hovedregelen, for så vidt gjelder personer som jobber i sentraladministrasjonen, der det er et krav om nederlandsk statsborgerskap for stillinger som innbefatter konfidensialitet. Dersom vedkommende ikke er nederlandsk, kan MIVD/AIVD ikke gjennomføre personkontroll i henhold til Civil Servant Act . Det er imidlertid unntak fra unntaket dersom det er snakk om spesialistkompetanse som ikke lar seg fremskaffe på annen måte (det vil si ved ansettelse av en nederlandsk statsborger).

I Nederland klareres man for bestemte stillinger, og det ligger således i dagen at en negativ klareringsavgjørelse kan få tjenestemessige konsekvenser. Ved søknad på stilling som krever klarering, vil negativ klareringsavgjørelse forutsetningsvis innebære at vedkommende ikke får stillingen som krever klarering. Dersom det er tale om en person som er ansatt, men som mister gitt klarering, skal vedkommende i henhold til Security Investigation Act fjernes fra denne stillingen så snart som mulig og senest innen åtte uker. De tjenestemessige konsekvensene for arbeidstakeren som ikke gis/mister gitt klarering, er ikke tema i Security Investigaion Act. Dette reguleres av arbeidsrettslige regler. Vanligvis har arbeidsgiveren i henhold til arbeidsavtalen plikt til å søke å omplassere en tilsatt som mister sin klarering, til stilling i virksomheten som ikke krever klarering.

10.2.5 Saksbehandlingsregler

Utgangspunktet i Nederland er at den alminnelige forvaltningsloven gjelder også i klareringssaker. Imidlertid er det særregler om saksbehandlingen blant annet i Security Investigation Act og i Intelligence and Security Services Act 2002.

En personkontroll må være ferdigstilt innen 8 uker. Dersom klarering blir nektet, gis vedkommende skriftlig underretning og begrunnelse om dette i samsvar med den alminnelige forvaltningsloven. Begrunnelsen kan imidlertid ikke inneholde konkrete ufordelaktige opplysninger om tredjeperson. Begrunnelsen kan likevel gis på en slik måte at det identifiseres at det er forhold ved tredjeperson, eksempelvis forhold om ektefellen, som er årsaken til klareringsnektelsen. I begrunnelsen kan man heller ikke innta forhold som kan kompromittere skjermingsverdig informasjon, eksempelvis opplysninger fra samarbeidende tjenester i andre land. Det er opplyst at hensynet til skjermingsverdig informasjon ikke hindret at generelle opplysninger om tilknytning til navngitte organisasjoner, kunne inngå i begrunnelsen.

Når det gjelder innsyn, reguleres dette i utgangspunktet i Freedom of Information Act. Denne loven gis imidlertid ikke anvendelse for AIVD. I klareringssaker er det særregler i Intelligence and Security Services Act 2002 som regulerer innsynsadgangen. I denne lovs kapittel 4 fremgår det at innsyn blant annet kan nektes om dette vil kunne røpe informasjon som viser hvilke opplysninger AIVD besitter, kilder, metoder og konkrete personopplysninger om tredjemenn. Det gis for eksempel ikke innsyn i vurderinger gjort av sikkerhetstjenesten etter en sikkerhetssamtale. Dersom vedkommende ikke gis innsyn, skal innsyn likevel gis til komiteen som gir råd til førsteinstansen i en eventuell klagesak, jf. nedenfor, eller til dommere ved domstolene om saken blir brakt inn til disse. Vedkommendes advokat gis ikke innsyn i saken, utover det parten selv får.

Vedkommende gis frist til å klage på vedtaket innen 6 uker. Klagen må være skriftlig og inneholde begrunnelse om hvorfor klareringsnektelsen er feilaktig. Klagen blir behandlet av en uavhengig komite. Komiteen avholder så høring, der klager og sikkerhetstjenesten presenterer sine syn. Komiteen rådgir deretter innenriksministeren/forsvarsministeren om hvorvidt klareringsavgjørelsen bør endres. Klagen blir behandlet av den som har fattet avgjørelse i førsteinstans, dog etter at en komite har vurdert, samt gitt råd i saken. I 2003 var det 103 klagesaker. 28 av disse ble endret til klagerens gunst.

Dersom klareringsavgjørelsen opprettholdes, kan klageren bringe saken inn for de alminnelige domstolene. Når representanter for arbeidsgruppen var i Nederland, var det 6 saker som stod for retten.

10.2.6 Kontrollordninger i klareringssaker

Utover den adgang vedkommende selv har til å påklage en klareringsavgjørelse og bringe en klareringsavgjørelse inn for retten, finnes det flere kontrollmekanismer overfor tjenestene, herunder kontroll fra nasjonalforsamlingen.

• Hvert år fremlegger sikkerhetstjenestene i militær og sivil sektor en rapport med informasjon om personellsikkerhetstjenesten til nasjonalforsamlingen. Vedkommende minister må i denne forbindelse svare på spørsmål fra nasjonalforsamlingen.
• Ad kongelig resolusjon er det opprettet en tilsynskomite som skal føre tilsyn med at reglene i Intelligence and Security Services Act og Security Investigations act overholdes. Tilsynskomiteen utarbeider en rapport som oversendes nasjonalforsamlingen til behandling.
• Parlamentet har en spesialkomite som behandler spørsmål vedrørende etterretnings- og sikkerhetstjenestene. Denne komiteen behandler internt graderte forhold, herunder en gradert rapport fra etterretnings- og sikkerhetstjenestene.
• Klareringssaker kan klages inn for Ombudsmannen (Nederland har en ombudsmannsordning lik ordningen i Norge).
• Parlamentsmedlemmer kan stille spørsmål om klareringssaker til vedkommende statsråd, som må svare på spørsmålene i Nasjonalforsamlingen.

Personellsikkerhet i Sverige

10.3.1 Innledning

Regler for personellsikkerhetsarbeidet i Sverige er gitt i Säkerhetsskyddslagen (1996:627), heretter i dette kapitlet kalt loven, Säkerhetsskyddsförordningen (1996.633), heretter i dette kapitlet kalt forordningen. Begge med Justisdepartementet som ansvarlig departement. Förordning (1996:730) med instruktion för Registernämnden, Förordningen (1999:134) om belastningsregisteret, Förordning (1999:1135) om mistankeregisteret, Rikspolisstyrelsens föreskrifter (RPS FS 1996:9) om säkerhetsskydd, Forsvarsmaktens föreskrifter (FFS 1999:10) om säkerhetsskydd og Försvarsmaktens interna bestämmelser (FIB 1999:4) om säkerhetsskydd.

Personellsikkerhetsarbeidet i Sverige kalles ”infiltrasjonsskydd”. Det er allment en sammenfattende betegnelse på tiltak som har som målsetting å oppdage og hindre at sikkerhetstruende virksomhet direkte eller indirekte bedrives av personer som har eller kan få stillinger eller andre former for medvirkning i slik sikkerhetstruende virksomhet. Målet med ”infilstrasjonsskyddet” er at bare personer som bedømmes som pålitelige med tanke på sikkerhet får ansettelse eller oppdrag for angjeldende virksomhet. Videre er målet at sikkerhetstiltak skal ivaretas for den ansatte eller den som har fått oppdrag, og som risikerer å komme i en slik situasjon at vedkommende kan utsettes for trusler eller fristes til selv å ta initiativ til verving. Personellsikkerhetstjenesten må derfor virke både før, under og etter ansettelse eller oppdrag.

Tjenesten omfatter et antall tiltak, herunder ”säkerhetsprövning” med ”registerkontroll”, ”skydds- og säkerhetssamtal”, omsorg for de ansatte, beskyttelsestiltak for de ansatte ved behov, informasjon om trusselbildet som kan virke motiverende og opplæring om sikkerhetstiltak og deres begrunnelse som kan virke tillitvekkende. Man legger stor vekt på god kjennskap til personene, og at man sikrer et godt samarbeid mellom linjeledelsen i virksomheter og de som har ansvar for personalfunksjoner, økonomifunksjoner og sikkerhetstjenesten.

”Registernämnden”, heretter kalt nemnden, er sentral i det svenske personellsikkerhetsarbeidet. Nemndens oppgave er å vurdere og avgjøre utlevering av registeropplysninger i henhold til lov og forordning. Nemnden fører også tilsyn med Säkerhetspolisens (SÄPO’s) behandling av opplysninger iht ”polisdatalagen”. Aktuelle registre er: belastningsregisteret, mistankeregisteret, register som omfattes av ”polisdatalagen”, øvrig informasjon som behandles av Rikspolisstyrelsen eller SÄPO i henhold til ”polisdatalagen” og som ikke inngår i en forundersøkelse eller særskilt undersøkelse i kriminaletterretningssammenheng. Nemnden består av høyst åtte medlemmer, herunder en formann og viseformann. SÄPO ivaretar administrative funksjoner for nemnden. Nemnden avgir årlig rapport til regjeringen. Informasjoner utleveres kun i de tilfeller alle medlemmer av nemnden er enige. Anser noen av nemndens medlemmer at informasjon ikke bør utgis og formannen er uenig, vil han overlevere saken til regjeringen. Ved hastesaker eller enkle saker kan formannen eller viseformannen avgjøre saken uten at hele nemnden er sammenkalt. Nemndens medlemmer, samt hvem som skal være formann og viseformann, fastsettes av regjeringen for en bestemt tid. Blant nemndens medlemmer er også representanter fra partiene i Riksdagen. ”Förordningen med instruktion för Registernämnden” trådte i kraft 1 januar 2000. Nemnden har også stått for ordningen med innsyn i SÄPO’s arkiver for personer som har mistanke om at de har vært overvåket på uriktig grunnlag i perioden fra 1946 til 1996. Nemnden har avgitt tre rapporter om dette.

Tilsyn med sikkerhetsarbeidet tilligger henholdsvis Försvarsmakten og Rikspolisstyrelsen. Försvarsmakten svarer for Fortifikationsverket og de myndigheter som tilhører Försvarsdepartementets ansvarsområde, med unntak av Kustbevakningen, Krisberedskapsmyndigheten, Statens räddningsverk og Styrelsen for psykologisk försvar. Rikspolisstyrelsen svarer for alle myndigheter som ikke faller innenfor Försvarsmaktens arbeidsområde, med unntak av Justitiekanslern . Tilsyn med private selskaper, foreninger og stiftelser etc skal føres av respektive statlige myndigheter som har rettslig beslutningsmyndighet over disse. Tilsynet kan også føres av Försvarsmakten og Rikspolisstyrelsen, men da i samråd med vedkommende myndighet. Tilsynet med anbudsgivere og leverandører skal føres av den myndighet som har inngått sikkerhetsavtale med vedkommende private virksomhet.

Utover loven og forordningen kan Rikspolisstyrelsen gi nærmere forskrifter om iverksettelse av disse innen arbeidet med registerkontroller. Slike forskrifter som gjelder kontroll med forsvarets personell skal utvikles i samråd med Försvarsmakten. De to organer kan også gi nærmere forskrifter om sikkerhetsarbeidet innen sine tilsynsområder.

10.3.2”Säkerhetsklass”

Stilling eller oppdrag som er av betydning for rikets sikkerhet skal plasseres i ”säkerhetsklass”, heretter kalt sikkerhetsklasse. Det understrekes at det er stillingen eller oppdraget som har en slik sikkerhetsklasse, og ikke vedkommende person. Det finnes tre slike klasser som benevnes 1, 2 og 3. Skillet mellom dem er i hvilket omfang de ansatte får tilgang til ”hemlige uppgifter”. Av § 17 i loven fremgår at plassering av stilling i klasse 1 skal skje dersom vedkommende i stort omfang vil kunne få tilgang til informasjon som omfattes av ”säkretess” og som er av særlig betydning for rikets sikkerhet. For klasse 2 dersom vedkommende i et omfang som ikke er ”obetydlig” vil kunne få slik tilgang. For klasse 3 dersom vedkommende får del av informasjon som omfattes av ”säkretess” og som er av betydning for rikets sikkerhet, samt om kompromittering av informasjonen kan medføre skade for rikets sikkerhet som ”inte endast er ringa”. Dersom ansatte i liten grad får tilgang til ”hemliga uppgifter” av betydning for rikets sikkerhet behøver man ikke å plassere stillingen i ”säkerhetsklass”. Anmodning om registerkontroll uavhengig av plassering av stillingen i sikkerhetsklasse kan skje dersom det arbeid vedkommende skal utføre vil ha betydning for beskyttelse mot terrorisme. Det er på bakgrunn av en sikkerhetsanalyse av stillinger eller oppdrag at det klarlegges hvorvidt disse skal plasseres i ”säkerhetsklass” og for hvilket nivå, eller det for øvrig er behov for registerkontroll. Denne analysen skal dokumenteres, jf forordningen § 5.

Det er regjeringen som bestemmer plassering av stillinger i klasse 1. Kommuner, landsting og myndigheter som angis i eller i vedlegg til forordningen bestemmer plassering i sikkerhetsklasse 2 og 3 samt om registerkontroll for den egne virksomheten. Disse bestemmer også om registerkontroller for personell i privat virksomhet som er anbudsgivere eller leverandører, og med hvem de har inngått sikkerhetsavtale for dette formål. De bestemmer også om plassering i sikkerhetsklasse 2 og 3 samt registerkontroll når det gjelder selskaper, foreninger og stiftelser som de utøver en rettslig bestemmende innflytelse overfor.

Innen Forsvaret er det ”Försvarsmakten” ved den militære etterretnings- og sikkerhetstjenestens sikkerhetsavdeling (MUST SÄK) som beslutter plassering av stillinger i klasse 2. Plassering av stillinger i klasse 3 gjøres av den enkelte avdeling. Hver avdeling i Forsvaret skal årlig gjennomgå hvilke stillinger som bør plasseres i klasse 1 og 2 og fremsende forslag til forandringer til MUST SÄK. Stedfortredere skal tas i betraktning om disse får det samme omfang av innsyn.

Av § 29 i loven fremgår at den som ansettes i en stilling som er plassert i sikkerhetsklasse i staten, i en kommune eller landsting skal være svensk statsborger. Dette kravet gjelder ikke for deltakelse i totalforsvaret ”utenom arbeidstid”. Regjeringen kan i enkelttilfeller dispensere fra kravet til svensk statsborgerskap. Person med dobbelt statsborgerskap, hvorav det ene er svensk, anses som svensk statsborger.

10.3.3 ”Säkerhetsprövning”

”Säkerhetsprövningen”, heretter kalt prøvningen, bygger på personlig kjennskap til vedkommende, informasjon som fremkommer fra omtale av vedkommende, vitnemål/tjenesteuttalelser og referanseintervjuer, samt registerkontroll og særskilt personundersøkelser. Registerkontroll innebærer innhenting av informasjon fra politiregistre. MUST SÄK koordinerer all registerkontroll for Forsvaret og deler av totalforsvaret, herunder Heimevernet og en del frivillige organisasjoner. For øvrig fremmes slike anmodninger direkte fra myndigheter som har anledning til å be om registerkontroll, jf forordningens vedlegg.

Identitetskontroll skal gjøres ved prøving, dersom den ikke bedømmes som unødvendig, jf forordningen § 14 annet ledd.

Ansettelse eller engasjement får ikke skje før prøvningen er ferdigstilt, jf loven § 11. Av § 19 i loven fremgår videre at vedkommende skal ha gitt sitt samtykke før registerkontrollen gjennomføres. I Forsvaret skjer dette skriftlig. Tillatelsen oppbevares for fremtiden ved virksomheten. Et slikt samtykke anses gyldig også for fornyede kontroller og utredninger så lenge som vedkommende skal inneha samme stilling. Det legges særlig vekt på å ikke gi informasjon til vedkommende som kan oppfattes som et løfte om ansettelse før prøvningen er ferdigstilt. Ansettelse på prøve i klassifiserte stillinger får ikke forekomme.

Registerkontroller skal iht lovens § 13 annet ledd ikke gjennomføres for offentlige forsvarere, ombud for domstol, representanter i Riksdagen eller ”i fullmäktige eller när det gäller liknande uppdrag”. Registerkontroll kan iht lovens § 16 utelates dersom det er klart at kontroll ikke behøves som følge av at den som skal sikkerhetsprøves tidligere har vært kontrollert tilsvarende.

Med ansettelse menes i Forsvaret bytte av stilling inntil videre, tidsbegrenset tjenestegjøring, overgang fra stilling som ikke er plassert i sikkerhetsklasse til en som er det, endog ved samme avdeling, overgang fra en stilling som er plassert i sikkerhetsklasse til en som er plassert høyere, endog ved samme avdeling, tilbakeføring til Forsvaret etter permisjon for tjenestegjøring i andre sektorer av forvaltningen.

Etter at virksomhet i Forsvaret har avgjort en prøvningssak skal resultatet påtegnes dokumentene. Dokumentene returneres til MUST SÄK. Avgjørelse om at vedkommende ikke får ansettelse eller på annen måte ikke får delta i virksomheten, begrunnes utelukkende med at beslutningen bygger på ”Försvarsmaktens säkerhetsprövning”. Eventuelle dokumenter som er utlånt fra Rikspolisstyrelsen skal returneres dit dersom intet annet er bestemt.

Etter beslutning om ansettelse i stillinger i sikkerhetsklasse 1 og i enkelte tilfeller i klasse 2 skal personlig samtale og sikkerhetssamtale gjennomføres.

Prøvningene skal fortløpende følges opp under ansettelsestiden. En ny registerkontroll av personell som sitter i stillinger i klasse 1 eller 2 skal gjennomføres minst hvert femte år. Ellers skal ny kontroll gjøres når det finnes særlige grunner for det. Inngåelse av nytt ekteskap og etablering av samboerforhold er slike særlige grunner. Skillsmisse og brutt samboerforhold meldes i Forsvaret til MUST SÄK. Det samme skjer når vedkommende har sluttet i klassifisert stilling eller gått over i stilling i lavere sikkerhetsklasse.

Rikspolitistyrelsen gir informasjon fra politiregisteret om personer som tilhører Forsvarsmakten som tidligere har vært prøvet og som sitter i stillinger som er klassifisert. Dette kalles ”spontanutfall”. Disse informasjoner benyttes i den fortløpende prøvningen.

10.3.4Registerkontroll, personutredning og innhenting av kompletterende informasjon

Anmodninger om registerkontroll og personutredning samordnes som nevnt ovenfor for Forsvarets del og deler av totalforsvaret av MUST SÄK, og oversendes Rikspolisstyrelsen derfra. Utenom Forsvaret er det en rekke myndigheter som på samme måte har anledning til å be om registerkontroll og personutredning, jf forordningens vedlegg. Omfanget av registerkontrollen er avhengig av hvilken klasse vedkommendes påtenkte stilling er plassert i.

Personutredning gjennomføres av Rikspolisstyrelsen ved SÄPO kun for klasse 1 og 2 og med personlige samtaler for klasse 1. Dette gjelder også iht § 18 ved anmodninger om kontroll og uttalelse som er gjort fra annen stat. Det gjennomføres kontroll i politiregistrene og det innhentes eventuell kompletterende informasjon. Personutredningen skal omfatte en undersøkelse av vedkommendes økonomiske forhold. Det samlede resultat av undersøkelsene forelegges nemnden som beslutter om informasjon skal utleveres.

Dersom det ikke finnes informasjon, meddeles dette direkte fra Rikspolisstyrelsen til den myndighet som har bedt om registerkontroll. Dersom det finnes informasjon kan nemnden bestemme at den ikke skal utleveres. I slike tilfeller skal det ikke gis informasjon om at informasjon finnes, jf forordningens § 33. Nemnden kan også gi saken tilbake til politiet med tanke på å fremskaffe ytterligere informasjoner eventuelt gjennomføre samtaler med personer som kan belyse saken. Det oppdaterte underlaget vil i så tilfelle på ny bli fremlagt for nemnden med tanke på vurdering om utlevering skal skje. Dersom informasjon nå kan utleveres, vil Rikspolitistyrelsen kommunisere direkte med vedkommende og be om uttalelse i forhold til det som har fremkommet ved kontrollen, jf loven § 25. Informasjon som omfattes av ”säkretess” (rikets sikkerhet, kildebeskyttelse eller som ikke kan meddeles av hensyn til personvernet) vil ikke bli kommunisert. Dersom vedkommendes interesse i å få ytre seg i saken anses viktigere enn den interesse hemmeligholdet skal beskytte, skal vedkommende iht § 25 annet ledd likevel gis anledning til å ytre seg. Vedkommende kan stoppe prosessen på dette tidspunkt. Dersom ingen ny informasjon kommer til i denne samtalen, vil myndigheten som har bedt om informasjon motta denne fra politiet. Dersom ny informasjon fremkommer, vil det oppdaterte underlaget bli forelagt nemnden med tanke på ny avgjørelse om eventuell utlevering sett i lys av det fremkomne. De straffbare handlinger som det kan utleveres opplysninger om fremgår av en liste som opplyses å være et uttrykk for statens prinsipielle oppfatning av hvilke typer forhold som ikke kan godtas for en person som tenkes plassert i en sikkerhetsklassifisert stilling.

Lovens regler for utlevering av informasjon fra registerkontroll fastsetter i § 21 at det for sikkerhetsklasse 1 og 2 skal gis uttømmende informasjon om alt som finnes tilgjengelig om vedkommende, om det anses nødvendig også om ektefelle/samboer. For sikkerhetsklasse 3 skal det uteleveres informasjon om vedkommende i belastningsregisteret, mistankeregisteret, SÄPO-registeret og informasjon som ellers behandles av SÄPO. Ved registerkontroll knyttet til beskyttelse mot terrorisme får det utleveres opplysninger om vedkommende fra SÄPO-registeret eller opplysninger som ellers behandles av SÄPO, samt de informasjoner som finnes i belastningsregisteret og i mistankeregisteret om dom eller mistanke om særlig angitte straffbare handlinger. Også opplysninger om forberedelser til eller forsøk på disse handlinger får utleveres. Om det finnes særlige grunner kan også andre opplysninger utleveres, jf lovens § 23. I så fall må regjeringen beslutte utleveringen i det enkelte tilfelle.

Innenfor Forsvaret avgir MUST SÄK følgende uttalelser basert på den informasjon som mottas av/fra registerkontroll og personutredning:

• ”Får ej anställas/antas/placeras med hänsyn till Försvarsmaktens säkerhetsprövning”
• “Bör ej anställas/antas/placeras”
• “Godtas enligt respective chefs bedömning”
• “Hinder möter inte från registerkontrollsynspunkt”

I forhold til kulepunkt 1, er det som har fremkommet så graverende at det anses at den allmenne personkunnskapen ikke kan oppveie det. I disse tilfeller vil kontrollresultatet bli beholdt i MUST SÄK og den virksomhet som har bedt om kontrollen blir kun meddelt uttalelsen. Det er således MUST SÄK (Högkvarteret) som i praksis avgjør saken. Vedkommende skal bli underrettet om at klage på ikke å få tilsetting i sikkerhetsklasset stilling kan fremmes til ”Överklagandenämnden för totalförsvaret” og innsendes via Högkvarteret. I forhold til kulepunkt 2 innebærer uttalelsen at det som har fremkommet ved registerkontrollen er graverende, men det kan likevel i unntakstilfeller oppveies av meget gode referanser. Innholdet i saken, herunder utdrag fra politiregistre overlates derfor til den virksomhet som har bedt om kontrollen for beslutning. Aktuelle rettsdokumenter innhentes av virksomheten til ytterligere belysning av saken. Klage til den ovennevnte klagenemnden sendes via virksomhet som har fattet beslutningen. I forhold til kulepunkt 3 innebærer uttalelsen at det som er fremkommet i og for seg kan være graverende, men kan oppveies av gode referanser. Anmodende virksomhet mottar saksdokumentene, herunder utskrifter av politiregistre, og fatter beslutningen. Klageprosedyre som for kulepunkt 2. I forhold til kulepunkt 4 innebærer uttalelsen at det ikke finnes opplysninger (eller at opplysninger ikke er utlevert) om den kontrollerte. Sikkerhetsprøvningen må da basere seg på den alminnelige kjennskapen til vedkommende ved virksomheten og de innhentede referanseuttalelser.

Særskilte personutredninger gjennomføres som sagt for tilsetting i klasse 1 og 2. Ved tilsetting i klasse 1 skal SÄPO gjennomføre personlig samtale med vedkommende. Ved behov kan slik samtale også gjennomføres for klasse 2.

10.3.5 ”Skyddssamtal” og ”Säkerhetssamtal”

Etter at avgjørelse er fattet om tilsetting i sikkerhetsklasse 1, skal et ”skyddssamtal” med vedkommende snarest gjennomføres. Ved behov gjennomføres dette også for klasse 2. I Forsvaret bestemmer MUST SÄK hvem som skal gjennomføre samtalen med vedkommende. Samtalen kan skje direkte med den det gjelder, eller i gruppe innen rammen av undervisning/opplæring. Virksomhetens sjef bør delta med støtte fra sikkerhetssjefen og om mulig også med støtte fra SÄPO. Samtalen har som målsetting å orientere om trusselaktivitet som kan bli rettet mot den enkelte og hva den enkelte bør gjøre dersom noe mistenkelig oppstår.

”Säkerhetssamtal” gjennomføres for beskyttelse både av virksomheten og den enkelte. Samtalen avholdes ved behov med enhver som er tilsatt i stilling i sikkerhetsklasse, eller som en oppdaterting av den gjennomførte ”skyddssamtal”.

10.3.6 Avsluttende kommentarer

MUST SÄK har etter hva som er opplyst ca 30 000 klareringssaker i året. Disse omfatter både yrkesoffiserer, vernepliktige, reserveoffiserer og personell tilknyttet deler av totalforsvaret, herunder Heimevernet og de frivillige organisasjonene. Tallet omfatter også reklareringer.

Arbeidsgruppens vurderinger og anbefalinger

Innledning

En avgjørelse om sikkerhetsklarering kan få avgjørende konsekvenser for en persons arbeidsforhold. Det er derfor av vesentlig betydning for vedkommende selv og for samfunnets tillit til sikkerhetsklareringsinstituttet, at det blir fattet en korrekt avgjørelse på bakgrunn av en forsvarlig saksbehandling. Hensynet til rettssikkerhet må veies opp mot andre legitime og kryssende hensyn. I denne sammenheng er hensynet til rikets sikkerhet et slikt fremtredende hensyn. Eksempelvis må man i enkelte tilfeller foreta et valg mellom å gi innsyn til den som søkes klarert eller helt eller delvis å nekte innsyn, fordi innsyn kan kompromittere skjermingsverdig informasjon.

Arbeidsgruppen vil i det følgende drøfte forhold som er av vesentlig betydning for å sikre vedkommendes rettssikkerhet i en slik prosess.

Klareringsbehovet

I henhold til sikkerhetslovens anvendelsesområde som angitt i § 2, er hovedregelen at loven gjelder for forvaltningsorganer. Loven omfatter også private rettssubjekter i den grad de er leverandør av varer eller tjenester til et forvaltningsorgan i forbindelse med en sikkerhetsgradert anskaffelse, jf. loven § 2 andre ledd. Forsvarsdepartementet har fått delegert fullmakt fra Kongen til å bestemme ad enkelvedtak at loven helt eller delvis også skal gjelde for ethvert annet rettssubjekt, jf. loven § 2 tredje ledd. Denne fullmakten har sin bakgrunn i at dagens trusselbilde er diffust og sammensatt, og ikke ensrettet mot den militære del av samfunnet. Det er også påpekt av EOS-utvalget at det kan være et behov for å la sikkerhetsloven få anvendelse overfor oljeinstallasjoner.

Det er utarbeidet en rapport som har vurdert behovet for et generelt, sektorovergripende regelverk om sikkerhet vedrørende samfunnskritisk infrastruktur. Regler om dette er foreslått som forskrift om objektsikkerhet med hjemmel i sikkerhetsloven. Denne rapporten har vært ute på høring, og Forsvarsdepartementet vil i samarbeid med Justisdepartementet og NSM følge opp høringsuttalelsene. Objektsikkerhetsforskriftene er foreslått å omfatte private virksomheter, og via denne forskriften vil disse virksomhetene bli omfattet av sikkerhetsloven. En konsekvens av en eventuell innføring av objektsikkerhetsregler i samsvar med rapportens anbefaling, vil være at klareringsinstituttet får et utvidet anvendelsesområde, og antall klareringssaker vil øke.

Arbeidsgruppen vil i denne sammenheng generelt bemerke at jo flere virksomheter som blir omfattet av klareringsinstituttet, dess viktigere blir det å utarbeide tilfredsstillende regler om rettssikkerhet. Dersom krav om klarering blir et utbredt i arbeidslivet, kan en klareringsnektelse i praksis innebære et yrkesforbud. Dette vil stille særlige krav til saksbehandlingen.

Etter dagens ordning gis klarering for et bestemt nivå av skjermingsverdig informasjon. Omfanget av den skjermingsverdige informasjon vedkommende skal gis tilgang til, inngår ikke i vurderingen. Dette innebærer at det er samme terskel for klarering av en som kan få tilgang til et fåtall dokumenter og hvor den sikkerhetsmessige risikoen er relativt liten, som for en som kan få tilgang til store mengder dokumenter og risikoen følgelig er relativt høy. Arbeidsgruppen mener det kan spørres om det her er samsvar mellom de sikkerhetsmessige tiltak som iverksettes sett opp mot den aktuelle sikkerhetsmessige risiko, og om bruken av tiltak i denne forbindelse er i samsvar med forholdsmessighetsprinsippet overfor den enkelte, jf sikkerhetsloven § 6 og Ot. prp. nr 49 (1996-1997) side 66. Foruten de rettssikkerhetsmessige problemstillinger dagens ordning reiser, kan det spørres om dagens ordning innebærer adekvat ressursutnyttelse.

Dagens ordning innebærer at en klarering gitt i én etat i forbindelse med tjeneste for denne, normalt vil kunne nyttes ved andre virksomheter omfattet av sikkerhetsloven. Den enkelte blir ikke underlagt personkontroll ved skifte av stilling/ etat. Dette bidrar til en redusering av antallet klareringssaker. Et alternativ til dagens ordning kunne være å knytte klareringen til stilling eller oppdrag. En slik ordning må imidlertid antas å føre til flere klareringsprosesser. Denne ordningen ble tidligere praktisert ved klarering gitt til personer som skulle utføre graderte oppdrag. Erfaringene med denne ordningen var nettopp at antallet klareringsprosesser ble høyt. Dette vil også bli en konsekvens om man gjeninnfører denne ordningen i dagens relativt mobile arbeidsmarked. En annen fordel med dagens ordning er at den gir større forutsigbarhet for den enkelte, i det vedkommende kan regne med at en gitt klarering kan benyttes også ved skifte av stilling, og at belastningen ved gjennomgangen av en ny klareringsprosess unngås.

Et problem med at dagens klareringer kan nyttes for tjeneste ved flere forskjellige etater, er at de nødvendigvis vil måtte gis på et mer generelt grunnlag enn om klarering ble gitt for en bestemt stilling. Ved sistnevnte alternativ vil en risikovurdering kunne knyttes opp til den spesifikke stillingen eller oppdraget. Ettersom klareringsmyndigheten ikke kan vite i hvilken sammenheng klareringen kan tenkes benyttet i fremtiden, vil klareringsmyndigheten i sin vurdering muligens ta med en hypotetisk mulighet for at en person med spesielle bindinger kan utløse høy sikkerhetsmessig risiko i en gitt situasjon. Dette kan igjen medføre at klareringsmyndigheten nekter klarering selv om sannsynligheten for at risikosituasjonen skal oppstå, er liten. Et eksempel på dette kan være en person med slike økonomiske eller familiære bindinger til et land at vedkommende lettere kan bli utsatt for press til å handle i strid med Norges sikkerhetsmessige interesser hvis vedkommende skal gjøre tjeneste i det aktuelle landet.

En løsning på problemet kan være at klarering i spesielle tilfeller gis på vilkår. Med utgangspunkt i eksempelet nevnt ovenfor om risiko knyttet til potensiell tjeneste for norske myndigheter i ett bestemt land, kan klareringen gis på det vilkår at den ikke kan nyttes til tjeneste som involverer Norges forhold til dette landet. En slik ordning vil øke rettssikkerheten til den enkelte som da vil få en positiv avgjørelse selv om det er knyttet visse vilkår til denne. Alternativet ville ellers vært et avslag.

Ved å synliggjøre i klareringsavgjørelsen hva som konkret ligger til grunn for begrensningene, muliggjør dette en reell klageadgang også her. Vedkommende vil få vite hvorfor begrensningene er gitt og følgelig få anledning til å klage direkte på den vurdering som er begrunnelsen for vilkårene.

Åpning for å gi klarering på vilkår i spesielle tilfelle har visse faremomenter. Vilkårsetting kan bli brukt utover de tilfellene hvor det er et strengt saklig behov, idet løsningen kan fremstå som en lettvint mellomløsning. I og med at man åpner for en rekke alternative løsninger, gis det også større rom for forskjellsbehandling.

Arbeidsgruppen mener at dagens ordning med klarering for nivå bør bestå fremfor å gå over til klarering for stilling. De svakheter som denne ordningen medfører, bør søkes avhjulpet ved at det åpnes for at klarering i visse tilfelle kan gis på vilkår. Selv om klarering på vilkår innebærer betenkeligheter, bør fordelen dette kan gi for den enkelte veie tyngst.

For at en slik ordning skal kunne fungere effektivt, må vilkårene bli gjort kjent for den autorisasjonsansvarlige. Vilkårene bør i tilfelle følge direkte av klareringsbeviset og inntas i virksomhetenes registre over egne klareringer og det nasjonale registeret over sikkerhetsklareringer som holdes av NSM.

Klareringsbehov oppstår etter dagens regel når en person vil kunne få tilgang til skjermingsverdig informasjon, jf loven § 19 første ledd. Virksomheten som skal benytte seg av den personen som søkes klarert (autorisasjonsmyndigheten), sender anmodning om klarering til vedkommende klareringsmyndighet.

Loven bestemmer at klarering skal skje hvis en person vil kunne få tilgang til skjerminsverdig informasjon. Hva som konkret skal til for at lovens vilkår om ”vil kunne få tilgang til” er innfridd, er noe uklart. Lovens forarbeider, jf. Ot.prp. nr 49 (1996-97), belyser heller ikke problemstillingen nevneverdig. Det må antas at det må foreligge mer enn en teoretisk mulighet for kontakt med gradert informasjon for at det skal foreligge klareringsbehov. Dette underbygges av loven § 6 der det fremgår at det ikke skal nyttes mer inngripende midler og metoder enn det som fremstår som nødvendig i forhold til den aktuelle sikkerhetsrisiko og omstendighetene for øvrig. På den annen side kan det av lovens vilkår ikke utledes noe krav om at det skal foreligge sannsynlighetsovervekt for at en person kommer i kontakt med gradert informasjon. Det anses som klart at det ikke er et krav at det på forhånd er planlagt at vedkommende skal ha tilgang til graderte opplysninger. Loven angir således en relativt lav terskel for når en sikkerhetsklareringsprosess kan iverksettes.

Lovens ordlyd tillater et fleksibelt system ved at man på forhånd kan klarere personer som til daglig ikke arbeider med gradert informasjon. Om det oppstår graderte oppgaver, vil disse kunne løses uten at man først må klarere nødvendig personell. For eksempel kan man tenke seg en fagavdeling i et departement som sjelden mottar gradert informasjon. Når dette imidlertid skjer, vil fagavdelingen kunne gi de personer som på forhånd er klarert den graderte informasjon, uten å måtte avvente en klareringsavgjørelse.

I personellsikkerhetsforskriften § 3-1 stilles det krav til at klareringsbehovet begrunnes og om nødvendig dokumenteres. Imidlertid blir det i dagens praksis stilt små krav til begrunnelse og dokumentasjon vedrørende klareringsbehov. På den eksisterende personopplysningblanketten er det kun avsatt et lite felt for angivelse av begrunnelse. Ytterligere dokumentasjon kreves vanligvis ikke.

Det er grunn til å anta at loven § 19 første ledd og de lave krav til begrunnelse og dokumentasjon, medfører at antallet klareringssaker blir unødvendig høyt. Arbeidsgruppen mener dette er uheldig av flere årsaker:

• Det kan lede til at en person grunnet manglende klarering ikke får en stilling selv om det reelt sett ikke er behov for klarering i stillingen.
• Det kan bli problematisk å omplassere en tilsatt som fratas klareringen da det ikke finnes stillinger som ikke krever klarering i virksomheten.
• Det kan bidra til en uthuling av regelverkets legitimitet og gjøre det vanskelig å beholde de strenge kriterier som legges til grunn for klarering av personer som faktisk skal ha tilgang til opplysninger av vesentlig betydning for rikets sikkerhet.
• Det vil kunne føre til unødvendig ressursbruk hos klareringsmyndighetene og deres kontrollorganer.
• Det kan medføre at virksomheten ikke legger tilstrekkelig vekt på egen organisering for å hindre at flest mulig får tilgang på skjermingsverdig informasjon, noe som fører til at informasjon spres til personer som strengt tatt ikke har tjenstlig for behov for tilgang til den.

Kravet til dokumentasjon av behov bør derfor etter arbeidsgruppens mening skjerpes.

Arbeidsgruppen har også vurdert flere løsninger for at antall klareringer ikke skal overstige det som er nødvendig sikkerhetsmessig sett.

Et alternativ vil være et absolutt tak på hvor mange klareringer en kan ha. Antallet klareringer for de respektive virksomhetene måtte nødvendigvis bero på omfanget av den graderte informasjonen virksomheten behandler. Man kan tenke seg en praktisk gjennomføring ved at hver enkelt virksomhet meldte inn dokumentert behov, samt omfang av gradert informasjon til NSM eller vedkommende departement. På denne bakgrunn innvilges et gitt antall klareringer for virksomheten. En slik løsning fremstår imidlertid som noe byråkratisk og rigid. Arbeidsgruppen har imidlertid merket seg at en liknende løsning er tatt i bruk i Nederland. Der fokuseres det på etablering av lister over hvilke stillinger hvor det kreves sikkerhetsklarering. De anmodende myndigheter kan ikke fravike disse.

Arbeidsgruppen har videre drøftet å innføre gebyr på sikkerhetsklareringer. Det presiseres i den forbindelse at det ikke bør være aktuelt å la den som skal klareres, betale. I så fall bør det være den autoriserende myndigheten som pålegges denne plikten. Utviklingen synes å gå i retning av at offentlige tilsynsorganer tar betalt for lisenser, sertifiseringspapirer etc. For eksempel baserer det nye Mattilsynet i stor grad sin virksomhet på at brukerne må betale for tjenester/godkjenninger. Om gebyrene settes høyt nok, for eksempel slik at gebyrene reflekterer de reelle kostnadene med en klareringsprosess, vil dette kunne medføre en redusering av antall klareringer. Imidlertid kan antallet gå ned i et slikt omfang at dette blir sikkerhetsmessig betenkelig. En slik ordning kan innebære at noen av økonomiske grunner unnlater å søke klarert personer som etter loven skulle ha vært det. I tillegg vil dette kunne medføre at virksomheter med god økonomi i større grad enn virksomheter med dårlig økonomi, søker personer sikkerhetsklarert. Arbeidsgruppen anser at dette ville innebære en uheldig utvikling ut fra et likebehandlingssynspunkt virksomhetene i mellom, i og med at graderte oppdrag da lettere ville bli gitt virksomheter med god økonomi.

Antall klareringer influeres av graderingen av informasjon. Omfattende bruk av høye graderinger vil bidra til å øke antall klareringer. Kriteriene for når gradering skal påføres et dokument og hvilken gradering som skal påføres dokumentet, fremgår av loven § 11. Det har vært vurdert å klargjøre kravene for når og hvor høyt man kan gradere, ytterligere. Imidlertid har gruppen kommet til at en avgjørelse om å påføre et dokument en gradering nødvendigvis vil være skjønnsmessig, og at det lovteknisk sett vil være utfordrende å angi mer presise regler. Arbeidsgruppen vil imidlertid peke på viktigheten av at enkeltpersoner og virksomheter er bevisste når dokumenter graderes, slik at overgradering ikke finner sted. Bevissthet omkring en graderingsprosess forutsetter tilstrekkelig opplæring av personellet. En korrekt graderingspraksis er et lederansvar, og autorisasjonsansvarlig bør påpeke viktigheten av korrekt gradering i en autorisasjonssamtale.

Andre forebyggende sikkerhetstiltak enn sikkerhetsklarering, kan minske behovet for antall klareringer. For eksempel vil et større fokus på fysisk sikring og elektroniske sikkerhetstiltak, bidra til at færre personer må klareres. I tillegg bør virksomhetene organisere seg slik ved tildeling av arbeidsoppgaver at kun et begrenset antall ansatte har behov for tilgang til skjermingsverdig informasjon.

Imidlertid ser vi at det pr i dag er enkelte andre bestemmelser som unødig kan øke behovet for klareringer. Det vises i den sammenheng særlig til informasjonssikkerhetsforskriften §§ 5-2 nr 2 og 6-8. Førstnevnte bestemmelse stiller krav om at alle som skal ha tilgang til et datasystem må være klarert for høyeste sikkerhetsgrad i systemet selv om de ikke skal autoriseres for dette nivået. Når det gjelder § 6-8, innebærer denne at alle som skal ha permanent adgang til et beskyttet område som for eksempel vakt og rengjøringspersonale, må klareres.

Kravene til dokumentasjon og begrunnelse for sikkerhetsklarering, bør innskjerpes. Det vises til at avslag på sikkerhetsklarering for enkelte kan være et onde idet det i praksis kan innebære et yrkesforbud. Arbeidsgruppen mener at dersom det ikke foreligger behov for å få noen autorisert, eksisterer det som hovedregel heller ikke noe klareringsbehov. Dette behovet må dokumenteres sterkere enn etter dagens praksis. Av denne grunn foreslår arbeidsgruppen at lovens hovedregel i § 19 blir endret. Den nye lovteksten stiller krav om at personer som skal gis tilgang til skjermingsverdig informasjon, skal autoriseres. Det er viktig å understreke at den nye ordlyden innebærer en realitetsendring i forhold til dagens ordlyd. Kravet om ”skal gis” er ment som en klar innskjerping i forhold til dagens ordning som kun stiller krav om ”vil kunne få tilgang til” Behovet for slik tilgang må dokumenteres og da i forhold til de arbeidsoppgaver vedkommende skal ha. Dersom dette er for informasjon gradert KONFIDENSIELT eller høyere, skal vedkommende klareres. Det er viktig at denne hovedregelen holdes slik at det blir samsvar mellom de personer som klareres og de som autoriseres for KONFIDENSIELT eller høyere. Arbeidsgruppen ser imidlertid at situasjonen unntaksvis kan være slik at personer som ikke skal gis tilgang til skjermingsverdig informasjon, vil kunne få det. I utgangspunktet skal dette forebygges med andre sikkerhetstiltak, men det kan foreligge tilfeller hvor dette med rimelighet ikke lar seg gjennomføre, slik at adgang til å klarere vedkommende bør kunne finne sted. En slik klarering krever særskilt begrunnelse.

Som en forlengelse av den foreslåtte lovendringen, må forskriften endres. Det følger av dagens § 3-1 i forskriften at virksomheten skal begrunne klareringsbehovet, og om nødvendig dokumentere det. Dette bør endres slik at det uoppfordret foreligger både en plikt til å begrunne og dokumentere, og da slik at dette skjer atskillig grundigere enn hva som i dag er praksis. Som en naturlig følge av dette må klareringsmyndigheten både få kompetanse og plikt til å avvise anmodninger om klarering som ikke er tilfredsstillende begrunnet og dokumentert.

Materielle regler

Vurderingskriteriene for sikkerhetsklarering følger av loven §§21 og 22. Bokstav a til k i loven § 21 første ledd angir kriterier for hvilke forhold som er relevant å vektlegge ved vurdering av sikkerhetsklarering. § 22 første ledd bestemmer når en utenlandsk statsborger kan gis sikkerhetsklarering.

§ 21

Etter § 21 bokstav b kan straffbare handlinger, forberedelser eller oppfordringer til slike, være relevant. Det er ikke nødvendig at forholdet har ført til en rettskraftig fellende dom for at den eventuelle straffbare handlingen kan tillegges vekt. Et forhold som ikke er rettskraftig avgjort, kan således føre til en negativ klareringsavgjørelse. Dette kan være betenkelig ut fra et rettssikkerhetsmessig synspunkt. På den annen side kan forhold som ikke er rettskraftig avgjort etter omstendighetene åpenbart gi grunnlag for tvil om en person er til å stole på. På samme måte som det kan være betenkeligheter knyttet til å ansette en person som med god grunn er mistenkt for økonomisk utroskap som kasserer, kan det være betenkelig å betro en person anmeldt for en rekke narkotikaforhold skjermingsverdige opplysninger.

Dersom straffbare forhold måtte være rettskraftig avgjort før en negativ klareringsavgjørelse kunne fattes, ville det representere et brudd med sikkerhetstjenestens forebyggende karakter. Hvert enkelt tilfelle skal imidlertid vurderes konkret. Av betydning vil for eksempel være den mulige lovovertredelsens alvorlighet, om vedkommende tidligere har utført liknende handlinger etc. Det vil videre være relevant hvilke etterforskningsskritt som er foretatt. Arbeidsgruppen finner etter en helhetsvurdering at bokstav b ikke bør endres. Muligheten for å utsette klareringssaken inntil det eventuelle straffbare forhold er nærmere avklart, bør i disse tilfeller vurderes. I disse sakene bør det eventuelt avholdes sikkerhetssamtale. Det er viktig at ikke klareringsmyndigheten i slike tilfeller uttaler seg på en slik måte at det kan fremstå som en konstatering av skyld, jf den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 6.

Av bokstav i fremgår at det er relevant å legge vekt på forbindelse med innen- eller utenlandske organisasjoner som enten har ulovlig formål, kan true den demokratiske samfunnsordenen eller anser vold eller terrorhandlinger som akseptable virkemidler. Arbeidsgruppen har vurdert om begrepet ”forbindelse” er et for vagt uttrykk som kan medføre problemer for den enkelte i forhold til forutberegnelighet. Problemstillingen er omtalt i Ot. prp. nr. 49 (1996-97) s 54, og arbeidsgruppen er enig i departementets betraktninger om at begrepet ”forbindelse” må ses i sammenheng med vurderingsgrunnlaget for sikkerhetsklarering. Dette betyr at forbindelse med nevnte organisasjoner bare kan vektlegges dersom forholdet er relevant for å vurdere pålitelighet, lojalitet og sunn dømmekraft i forhold til behandling av skjermingsverdig informasjon.

Arbeidsgruppen har i denne sammenheng også sett nærmere på om avgrensningen til innen- eller utenlandske organisasjoner er så generelt utformet, at dette er problematisk med hensyn til forutberegnelighet. Spørsmålet er hvilke organisasjoner det er relevant å vurdere den enkeltes forbindelse til. Etter praksis er det ikke avgjørende hvorvidt organisasjonen er lovlig eller ikke. Loven skal følgelig tolkes direkte etter sin ordlyd, og dette kan ikke ses å være betenkelig rettssikkerhetsmessig sett.

Medlemskap i en organisasjon kan være lovlig selv om selv om den anser vold og terrorhandlinger som akseptable virkemidler. Lovens forarbeider presiserer at personer i grupperinger som forfekter terror og våpenbruk som akseptable virkemidler, åpenbart må ekskluderes fra sikkerhetsklarering. Nektelse av klarering i disse tilfeller må ikke skje på bakgrunn av den politiske aktivitet som sådan.

Det er videre drøftet om sekkebestemmelsen som fremgår av paragrafens bokstav k – ”andre forhold som kan gi grunn til å frykte at vedkommende vil kunne opptre i strid med sikkerhetsmessige interesser” - har en for vid utforming. Bokstav k vil også måtte tolkes opp mot kriteriene til sikkerhetsmessig skikkethet som fremgår av § 21 første ledd annet punktum. Arbeidsgruppen vil mene at man ut fra sikkerhetshensyn ikke bør avskjære muligheten til å ha en sikkerhetsventil for de tilfeller som ikke fanges opp av de øvrige alternativer. Det vises til at hvilke forhold som kan være av betydning, kan endre seg raskt. Det er derfor nødvendig ut i fra de hensyn sikkerhetsloven skal ivareta, å ha en slik sekkebestemmelse. Men også her vil bestemmelsens formål være med på å legge begrensninger for hva som kan vektlegges.

Gruppen foreslår en ny bokstav k som bestemmer at ”tilknytning til andre stater” kan vektlegges i en vurdering av sikkerhetsmessig skikkethet. Endringen synliggjør at norske statsborgeres tilknytning til andre stater, kan få betydning i en vurdering om sikkerhetsmessig skikkethet. Dette kan bidra til større likebehandling av norske og utenlandske statsborgere når det gjelder sikkerhetsmessig betenkeligheter vedrørende tilknytning til andre stater. Dette endringsforslaget må ses i sammenheng med forslag til endringer i loven § 22 om klarering av utenlandske statsborgere og forskriften § 2-2, jf nedenfor om dette.

§ 22

I sikkerhetsloven § 22 fremgår det at utenlandske statsborgere normalt ikke skal gis sikkerhetsklarering. Dersom det foreligger et særskilt behov for å gi utenlandsk statsborger tilgang til skjermingsverdig informasjon, kan klarering likevel gis.

Tradisjonelt har det strenge regelverket overfor utenlandske statsborgere, hovedsakelig vært begrunnet i en generell presumsjon om at utenlandsk statsborger ikke har den nødvendige lojalitet til Norge. Konkrete risikovurderinger har ikke vært fremtredende i avgjørelser om klarering vedrørende utenlandske statsborgere. Så vidt arbeidsgruppen har fått opplyst, har de aller fleste land restriksjoner med hensyn til sikkerhetsklarering av utenlandske statsborgere. Etter NATO-bestemmelser er Norge forpliktet til ikke uten videre å gi NATO-gradert informasjon til personer som ikke er statsborgere i et annet NATO-land. Norge har også gjennom bilaterale avtaler tilsvarende forpliktelser.

Krav om statsborgerskap finnes i andre sammenhenger, for eksempel for å bli polititjenestemann og yrkesbefal i Forsvaret.

Av Ot.prp. nr. 49 (1996-97) s. 53 fremgår det at man med ”særskilt behov” mener et klart tjenestelig behov. Forarbeidenes uttalelser om ”særskilt behov” kan imidlertid ikke sies å være særlig veiledende, ettersom et klart tjenestelig behov også må sies å være et kriterium for norske statsborgere.

Praksis viser at regelen blir tolket forskjellig av de forskjellige klareringsmyndigheter, herunder NSM og Forsvarsdepartementet. NSM har i sine uttalelser lagt til grunn en streng fortolkning av ”særlig behov”. Utgangspunktet for NSM er at det skal mer til enn et klart definert tjenestelig behov for å gi utenlandsk statsborger tilgang til skjermingsverdig informasjon. Forsvarsdepartementet har i sin praksis sett bort fra NSMs tolkning av loven, og gitt klarering til utenlandsk statsborger der det har vært dokumentert et tjenestelig behov for dette av anmodende myndighet. Denne forskjell i praksis har særlig vært tydelig ved reklarering av utenlandske statsborgere som sitter i en stilling, ved at NSM har frarådet reklarering selv om det i fem-års- perioden ikke har dukket opp nye uheldige sikkerhetsmessige forhold ved vedkommende. Arbeidsgruppen er ikke kjent med hvordan øvrige departementer praktiserer bestemmelsen. Imidlertid synliggjør den forskjellige lovforståelsen mellom Forsvarsdepartementet som ansvarlig departement for sikkerhetsloven og NSM som sentral utøver, at det er et behov for klargjøring av rettstilstanden. Det uklare regelverket på dette punkt er uheldig av hensynene til forutberegnelighet og likebehandling.

Arbeidsgruppen mener at man ved vurderingen av de materielle reglene på dette området må ta hensyn til den politiske målsetting om å integrere personer bosatt i Norge med fremmed kulturbakgrunn, og at arbeidslivet generelt blir mer internasjonalt. En eventuell innføring av objektsikkerhetsforskrift, vil ytterligere kunne bidra til å gjøre det vanskelig for disse gruppene med å få innpass på det norske arbeidsmarkedet.

Statsborgerskap i seg selv synes å være et noe mangelfullt grunnlag for å vurdere sikkerhetsmessig skikkethet. I en vurdering av lojalitetstilknytninger, kan det reises spørsmål om hvorvidt statsborgerskap kan virke tilslørende for reelle faktiske forhold, da lojaliteten ofte kan være sterkere til familie, klaner og religiøse miljøer. Til dette kommer også at statsborgerskap ikke nødvendigvis vil være ensbetydende med at man er nært tilknyttet vedkommende stat. For eksempel vil man kunne være norsk statsborger selv om man aldri har bodd i Norge. På den annen side kan man som utenlandsk statsborger ha bodd i Norge hele livet, og ha sin lojalitet her.

Som en bakgrunn til det foranstående, bør man også ta i betraktning dagens generelle globaliseringstendens og overnasjonale organisasjoner, herunder EU, der skillelinjene mellom statene synes å bli mindre.

Det kunne tenkes at man i regelverket ikke tilla statsborgerskap generell betydning, og at loven ikke inneholdt særbestemmelser om utenlandske statsborgere. Utenlandsk statsborgerskap ville da inngått som ledd i en konkret helhetsvurdering etter § 21 om sikkerhetsmessig skikkethet, og være ett av flere relevante momenter. Dette ville harmonisert med prinsippet om individuell saksbehandling, som for øvrig er fremtredende i sikkerhetsloven. Som et alternativ til statsborgerskap, kunne det tenkes at man av sikkerhetshensyn innførte en regel om observasjonstid i forskriften § 3-7 med krav om botid i Norge.

Arbeidsgruppen har vurdert en mellomløsning ved å innføre en ordning lik den i Sverige, der det kun stilles krav om svensk statsborgerskap i stat- og kommunesektoren. I privat sektor er det ikke krav om å være svensk statsborger for å få sikkerhetsklarering. Imidlertid kan arbeidsgruppen ikke se at det ut fra en helhetlig risikobetraktning er naturlig å innføre et skille i regelverket mellom offentlig og privat sektor i denne sammenheng. Et slikt skille ville dessuten medføre en overgang til en form for stillingsklarering.

Dagens § 22 praktiseres i stor utstrekning i strid med sin ordlyd, idet klarering normalt gis dersom det ikke foreligger omstendigheter som gjør dette utilrådelig. Hvilke forhold som skal vektlegges i denne vurderingen fremgår ikke av dagens lovtekst. Arbeidsgruppen mener derfor at enten må praksis endres slik at den blir i samsvar med lovens ordlyd, eller så bør dagens praksis gjenspeiles i lovteksten, dog slik at de forhold som skal vektlegges klart fremgår. Dette er statsborgerstatens relative sikkerhetsmessige betydning, betydningen av vedkommendes tilknytning til denne og vedkommendes tilknytning til Norge. Arbeidsgruppen er blitt stående ved den sistnevnte løsning. For øvrig mener arbeidsgruppen at også norske statsborgeres tilknytning til fremmede stater vil være av betydning for vurdering av deres sikkerhetsmessige skikkethet, jf forslaget om ny bokstav k i § 21. Disse endringene vil samlet sett gi en større likebehandling mellom innenlandske og utenlandske borgere, samtidig som det øker forutberegneligheten. Det har vært uenighet i arbeidsgruppen om hvorvidt særregelen om utenlandske statsborgere kan fjernes helt. Man har derfor valgt som et felles forslag å opprettholde to atskilte bestemmelser avhengig av statsborgerskap.

Det legges til grunn at den endring som her er foreslått, ikke vil innebære problemer i forhold til andre lands sikkerhetsmyndigheter idet den presisering som er foreslått antas å ivareta de interessene disse statene vil ha. I tillegg nevnes at for utenlandske statsborgere er det kun aktuelt å gi tilgang til nasjonal gradert informasjon.

Av forskriften § 2-2 fjerde ledd fremgår det at personer som er statsløse eller har dobbelt statsborgerskap og uttrykker ønske om å opprettholde sitt utenlandske statsborgerskap, skal sikkerhetsklareres og autoriseres etter bestemmelsene for utenlandske statsborgere. Gruppen har fått opplyst at denne bestemmelsen er tungvint å praktisere når det gjelder personer med dobbelt statsborgerskap, særlig har det vært fremholdt at det kan ta uforholdsmessig lang tid før en avklaring om statsborgerskap skjer. Dette kan få negative konsekvenser for en person, ved at vedkommende for eksempel ikke oppnår ønskelig tjeneste i førstegangstjenesten eller ikke får stilling vedkommende har søkt på.

Arbeidsgruppen foreslår at det blir samme regel for utenlandske statsborgere, uavhengig av om de har dobbelt statsborgerskap.

Saksbehandlingsregler

11.4.1 Innledning

Forvaltningsloven gjelder for behandling av avgjørelser om sikkerhetsklarering og autorisasjon med unntak av kapitel IV – VI, jf sikkerhetsloven § 25. De generelle reglene i forvaltningsloven, herunder reglene om habilitet, alminnelige saksbehandlingsregler og virkninger av feil, får således anvendelse på avgjørelser om sikkerhetsklarering og autorisasjon. Forvaltningslovens regler om enkeltvedtak, klage, omgjøring, innsyn og begrunnelse vil derimot ikke gjelde.

Saksbehandlingsreglene i sikkerhetsloven

Saksbehandlingsreglene er regulert i kapittel 6 i sikkerhetsloven og i personellsikkerhetsforskriften.

11.4.3 Sikkerhetssamtale

Regler om sikkerhetssamtale fremgår av loven § 21 tredje ledd og forskriften § 4-2. Loven angir at klareringsmyndigheten skal søke å avklare uklare forhold, eventuelt gjennom å avholde sikkerhetssamtale. Samtalen skal dokumenteres skriftlig. Forskriftsbestemmelsen gir vedkommende rett til å ha med seg bisitter.

Sikkerhetssamtale er et svært nyttig instrument i klareringsmyndighetenes saksbehandling, da klareringsmyndigheten får direkte kontakt med den som søkes klarert. På denne måten bedres grunnlaget for et kvalifisert inntrykk av vedkommendes sikkerhetsmessige skikkethet. En slik samtale ivaretar sikkerhetshensyn ved at man kan avdekke sikkerhetsmessige betenkelige forhold som vanskelig kan avklares ved en skriftlig saksbehandling. Videre vil samtalen kunne styrke vedkommendes rettssikkerhet ved at uklare forhold kan avklares til vedkommendes gunst. EOS-utvalget har i årsmeldingen for 2002 påpekt viktigheten av alltid å avholde sikkerhetssamtale i saker hvor det kan være aktuelt å nekte klarering på grunn av økonomiske forhold. Dette begrunnes i at kredittopplysningsbyråenes registre ikke alltid er oppdatert. Gruppen er enig i dette, og vil understreke at sikkerhetssamtalen generelt sett er et viktig redskap for å avklare faktiske forhold, også ved bruk av andre av nektelsesgrunner.

Loven er noe vag med hensyn til når sikkerhetssamtale bør gjennomføres. Det kan av loven ikke oppstilles krav om gjennomføring av sikkerhetssamtale om det foreligger uklare forhold, jf ”eventuelt”. En optimal løsning ville være å gjennomføre sikkerhetssamtale i alle klareringssaker. Dette ville kunne gi en bedre kontradiksjon og følgelig styrke rettssikkerheten til den enkelte. Imidlertid lar dette seg av ressursmessige årsaker ikke praktisk gjennomføre.

Når sikkerhetssamtale bør avholdes, bør beskrives nærmere i lovteksten. En presisering som angir når sikkerhetssamtale skal finne sted, vil styrke den enkeltes rettssikkerhet, samtidig som den blir enklere å praktisere for klareringsmyndighetene.

Selv om det ligger i ytterkant av gruppens mandat, bemerkes at det fra et sikkerhetsmessig ståsted vil være viktigst å avholde sikkerhetssamtale ved de høyeste klareringsnivåer, CTS og STRENGT HEMMELIG.

Arbeidsgruppen har drøftet regler om innsyn i referat eller video av sikkerhetssamtalen. Et relevant spørsmål er hvorvidt og i så fall i hvilken form dette skal gis.

Innsyn i sikkerhetssamtalen vil kunne være viktig ettersom innholdet av den vil inngå som en del av grunnlaget for avgjørelsen. I praksis har det ikke vært gitt innsyn i sikkerhetssamtale. Begrunnelsen for dette har vært at innsyn i referat fra sikkerhetssamtalen vil kompromittere den metode klareringsmyndigheten benytter seg av i denne type samtaler. En slik kompromittering vil på sikt kunne svekke rikets sikkerhet. EOS-utvalget har i forbindelse med behandling av en konkret klareringssak, uttalt at hensynet til rikets sikkerhet vanskelig kan veie tyngre enn hensynet til den enkeltes behov for å få innsyn i en samtale vedkommende selv har deltatt i og som er vektlagt i avgjørelsen om sikkerhetsklarering.

Arbeidsgruppen er enig i EOS-utvalgets syn, dog slik at vedkommende kun skal ha rett til innsyn i den del av referatet som gjengir faktum. Selve vurderingen anses som et internt dokument som også etter forvaltningsloven vil kunne unntas fra innsyn. I tillegg kommer den omstendighet at selve vurderingen i en del tilfeller vil inneholde skjermingsverdig informasjon.

Arbeidsgruppen har vurdert om det bør lages en særlig regel hvor det fremgår at man vil ha krav på innsyn i den delen av referatet fra sikkerhetssamtalen som gjengir faktum i samtalen. Dette anses unødvendig da den generelle innsynsregelen som foreslås innført, vil innebære krav på innsyn også i dette. Derimot bør man i forskriften § 4-2 som gir nærmere regler om sikkerhetssamtale, fastsette at faktumgjengivelsen fra sikkerhetssamtalen skal være atskilt fra den delen av referatet som inneholder vurderingene.

Et opptak av samtalen vil kunne bedre vedkommendes rettssikkerhet ved at man sikrer notoritet over sikkerhetssamtalen, og at klage- og kontrollorganer gis bedre muligheter til både å få et korrekt innblikk i samtalen og eventuelt avdekke kritikkverdige forhold av betydning for klagen. Slike opptak bør følgelig brukes i størst mulig grad. Ordningen bør derfor formaliseres. Det legges til grunn at audiovisuelle hjelpemidler ikke skal erstatte det skriftlige referatet fra samtalen.

Videoopptaket bør betraktes som et dokument i saken, og følge denne på lik linje med de skriftlige dokumentene. Opptaket vil da ved en eventuell klage kunne oversendes klageinstansen sammen med de øvrige dokumenter i saken.

Ettersom et audiovisuelt opptak kan bidra til å styrke vedkommendes rettssikkerhet i en klareringssak, kan det spørres om det er nødvendig med samtykke fra vedkommende til bruk av slikt hjelpemiddel. Gruppen antar at personvernhensyn, som ikke nødvendigvis er sammenfallende med rettssikkerhetshensyn i alle relasjoner, tilsier at vedkommende må informeres om at opptak skjer. Dette betyr konkret at vedkommende må informeres om at manglende bruk av audiovisuelt hjelpemiddel kan få negative følger. Negative følger vil typisk kunne være at man ikke får optimal notoritet omkring sikkerhetssamtalen og at eventuelle innvendinger mot samtalen i en etterfølgende klagesak ikke vil kunne kontrolleres fullt ut av klageinstansen og eventuelt av EOS-utvalget.

Arbeidsgruppen er av den oppfatning at vedkommende ikke bør gis innsyn i videoopptaket, da dette vil være å betrakte som et internt dokument og i enkelte tilfelle skjermingsverdig. Det skal lages et skriftlig referat fra samtalen, og dette skal deles inn i en faktumdel og en vurderingsdel. I førstnevnte vil vedkommende få innsyn. Imidlertid bør advokat få se videobåndet hvor en negativ klareringssak påklages, jf nedenfor om dette vedrørende begrunnelse og innsyn.

Arbeidsgruppen mener det bør komme klarere frem i loven når sikkerhetssamtale bør avholdes. Det er derfor foreslått at slik samtale skal gjennomføres der det ikke anses som åpenbart unødvendig. Reglene om bruk av audiovisuelle virkemidler bør inntas i forskriften som omhandler gjennomføring av sikkerhetssamtale.

11.4.4 Begrunnelse

11.4.4.1 Klareringsmyndighetens interne begrunnelse

Avgjørelse om sikkerhetsklarering skjer skriftlig. Samtidig med at avgjørelsen fattes, skal det utarbeides en intern samtidig begrunnelse. Dette vil tvinge klareringsmyndigheten til å tenke nøye gjennom grunnene for avgjørelsen og sikre notoritet rundt avgjørelsen slik at effektiv etterfølgende kontroll muliggjøres. Arbeidsgruppen mener intern samtidig begrunnelse er særlig viktig der avgjørelsen er negativ. Rettssikkerhetshensyn taler også for at det utarbeides en intern samtidig begrunnelse der klareringsmyndigheten først etter gjennomføring av tvilsreduserende tiltak kommer til en positiv avgjørelse. Dette fordi avgjørelsen kan inngå i grunnlaget for en fremtidig avgjørelse om sikkerhetsklarering. En intern samtidig begrunnelse må vise til de regler og faktiske forhold avgjørelsen bygger på, samt de hensyn som har vært vektlagt. I den interne begrunnelsen må alle vesentlige forhold inngå, også de som av sikkerhets- og personvernhensyn ikke kan kommuniseres til den enkelte.

I og med at det skal gis en samtidig ekstern begrunnelse, jf nedenfor i punkt 11.4.4.2, forutsetter arbeidsgruppen at den interne begrunnelsen må utarbeides samtidig.

Klareringsmyndighetens eksterne begrunnelse

Sikkerhetsloven bestemmer i § 25 tredje ledd, siste punktum: ”Begrunnelse skal gis, med mindre person- eller kildevernmessige hensyn eller hensynet til beskyttelse av skjermingsverdig informasjon er til hinder for dette.” Dagens hovedregel er altså at begrunnelse skal gis.

Det er kun vedkommende avgjørelsen direkte retter seg mot som har rett til begrunnelse. Retten til begrunnelse gjelder kun i egen sak. Den autorisasjonsansvarlige eller andre, har ikke rett til å bli gitt begrunnelsen for en avgjørelse. Autorisasjonsansvarlig kan imidlertid gis opplysninger i klareringssaken der dette anses påkrevet av hensyn til sikkerhetsmessig ledelse og kontroll av vedkommende, jf loven § 20 siste ledd. Rammene for utlevering av opplysninger til autorisasjonsansvarlige er drøftet nærmere under punkt 11.5.

Det gis ikke underretning om positive avgjørelser til den enkelte. Ved underretning om negativ avgjørelse gis ikke begrunnelse samtidig med underretningen, men kun eventuell etterfølgende begrunnelse på skriftlig oppfordring fra den enkelte, jf. loven § 25 andre ledd. Arbeidsgruppen har vurdert om det bør innføres en ordning med begrunnelse samtidig med avgjørelsen.

En rett til begrunnelse for positive avgjørelser vil etter arbeidsgruppens oppfatning være ressurskrevende. Vedkommendes interesse i å få begrunnelse der klarering faktisk gis som anmodet, anses av arbeidsgruppen som normalt lite tungtveiende.

Den enkeltes interesse i å få samtidig begrunnelse ved negative avgjørelser er imidlertid tungtveiende. Det er opplyst at det i dag kun anmodes om etterfølgende begrunnelse i et fåtall tilfelle. Arbeidsgruppen antar at enkelte oppfatter det som en belastning å måtte be om begrunnelse i etterkant. Den enkelte kan også ha en feilaktig oppfatning om at begrunnelse ikke vil bli gitt. Konsekvensen av dette kan være at selv om vedkommende unnlater å klage, kan det foreligge begrunnede innvendinger vedrørende grunnlaget for avgjørelsen. Det kan videre tenkes at en avgjørelse kan være basert på feil faktum.

Arbeidsgruppen har videre drøftet om det foreligger forhold av sikkerhetsmessig betydning som tilsier at samtidig begrunnelse ikke bør gis. Begrunnelse vil, med utgangspunkt i dagens regelverk, gis i de aller fleste tilfelle. Opplysninger fremkommet om hovedpersonen fra strafferegistre eller kredittopplysningsforetak eller opplysninger som vedkommende ellers kjenner til, vil uten videre kunne inngå i begrunnelsen. Unntak vil måtte gjøres for; 1) opplysninger av vesentlig betydning for nærstående som det må antas at vedkommende ikke kjenner til, 2) pågående politietterforskning som vedkommende ikke kjenner til, 3) etterretningsmessige undersøkelser som må beskyttes, eller 4) opplysninger av vesentlig betydning for saken fra kilder som må beskyttes. Kilder kan eksempelvis være oppgitte eller supplerende referanser eller andre lands sikkerhetsmyndigheter.

En nektet begrunnelse er derfor et signal til vedkommende om at det er fremkommet ufordelaktige opplysninger som vedkommende ikke kjenner til. Vet vedkommende at han/hun ikke har begått forhold som tilsier politietterforskning eller etterretningsmessige undersøkelser, vil en nektelse av begrunnelse bidra til å sannsynliggjøre at det er forhold ved nærstående som er årsaken til den negative klareringsavgjørelsen, eventuelt negative opplysninger fra referanser. Har vedkommende ikke nærstående, kan nektelse av begrunnelse være et signal om at det foregår politietterforskning eller etterretningsmessige undersøkelser som må beskyttes, eventuelt at referanser har gitt ufordelaktige opplysninger. Man er ikke kjent med at sistnevnte opplysninger alene har dannet grunnlag for klareringsnektelse. En ordning hvor begrunnelse gis kan være uheldig ut i fra personvernet til nærstående hvor disse er årsaken til at klarering er nektet. Alternativet til en slik løsning ville være å nekte begrunnelse i alle saker, noe som ville innebære at ingen fikk begrunnelse og følgelig ble fratatt et viktig grunnlag for å ivareta sine interesser i klareringssaker. En slik ordning ville etter arbeidsgruppens oppfatning ha fremstått som åpenbart uforholdsmessig og urimelig.

Etter dagens ordning må klareringsmyndighetene i utgangspunktet innhente uttalelse fra NSM før begrunnelse kan gis. Denne regelen er både tid- og ressurskrevende å praktisere. Gruppen har fått opplyst at regelen har fått denne utformingen fordi det har hersket tvil om alle klareringsmyndighetene til enhver tid har hatt tilstrekkelig kompetanse til å foreta avveininger forbundet med slik avgjørelse. Løsningen på dette problemet bør etter arbeidsgruppens mening ikke søkes i etablering av tungvint regelverk. I stedet bør det iverksettes tiltak som sikrer at den eller de virksomheter som har klareringsmyndighet, også har tilstrekkelig kompetanse til å gi begrunnelse.

Etter dagens ordning må tillatelse fra PST innhentes før opplysninger som stammer fra PST tas inn i en begrunnelse. Arbeidsgruppen ser at det er behov for særlig skjerming av etterretningsopplysninger og mener derfor at denne regelen bør bestå. Det kan imidlertid stilles spørsmål om denne regelen har fått en for snever utforming. Tillatelse fra kilden bør etter arbeidsgruppens syn alltid innhentes hvis etterretningsopplysninger skal tas inn i en begrunnelsen.

Kriterier for når begrunnelse kan nektes

Reglene om når begrunnelse kan unnlates, er i stor grad samsvarende med forvaltningslovens regler, jf forvaltningsloven § 24 jf § 19. Arbeidsgruppen har drøftet om unntaksbestemmelsene i sikkerhetsloven bør endres, således at vedkommende gis en større rett til begrunnelse.

Opplysninger som skal unntas av personhensyn, vil være opplysninger som det av hensyn til vedkommendes helse eller hans forhold til personer som står ham nær, må anses utilrådelig at han får kjennskap til. Det kan blant annet være opplysninger om at vedkommende har bekjentskaper eller ektefelle som kan medføre en sikkerhetsmessig risiko.

Opplysninger som skal unntas av kildevernmessige hensyn, vil typisk være opplysninger klareringsmyndigheten har mottatt fra politiet om etterforskning som gir grunn til å anta at vedkommende kan være en sikkerhetsrisiko eller at vedkommende er involvert i alvorlig kriminell virksomhet. Slike opplysninger vil også kunne stamme fra samarbeidende tjenester i andre stater. Om man uten samtykke fra vedkommende stat utleverer etterretningsopplysninger, kan dette skade forholdet til vedkommende stat og den nødvendige informasjonsutvekslingen tjenestene imellom. Kildevernet vil også kunne omfatte referansepersoner som har kommet med opplysninger i klareringssaken.

Skjermingsverdig informasjon vil være informasjon som medfører skadefølger for Norges eller dets alliertes sikkerhet, forholdet til fremmede makter eller andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser om informasjonen blir kjent for uvedkommende, jf loven §§ 3 nr. 8 og 11.

Gruppen har kommet til at de hensyn som ligger bak unntaksbestemmelsene, generelt sett veier tyngre enn vedkommendes behov for å få begrunnelse som omfatter slike forhold. Gruppen har således kommet til at dagens materielle skranker bør videreføres. Det har i denne konklusjonen også blitt lagt en viss vekt på at erfaringene har vist at antall saker hvor begrunnelse ikke kan gis, er svært lavt.

Skrankene er imidlertid skjønnsmessige, og spørsmålet er om de bør presiseres. Gruppen anser det som en fordel at unntakene for begrunnelse nærmer seg reglene i forvaltningsloven.

Arbeidsgruppen har vurdert om man i sin helhet kunne gitt forvaltningsloven § 19 anvendelse i sikkerhetsloven vedrørende begrunnelse i klareringssaker, eventuelt med visse tilføyelser/unntak. En annen løsning er å inkorporere innholdet i forvaltningsloven § 19 i sikkerhetsloven, med de tilføyelser/presiseringer klareringssakenes særpreg tilsier, herunder kildevern. Førstnevnte løsning vil kunne fremstå som inkonsistent i forhold til sikkerhetsloven § 25 første ledd som bestemmer at forvaltningsloven kap. IV – VI, ikke gjelder for avgjørelser om sikkerhetsklarering (herunder forvaltningsloven § 19). Gruppen anser det således som en lovteknisk bedre løsning å innarbeide innholdet i forvaltningsloven § 19 i sikkerhetsloven med de nødvendige tilføyelser/presiseringer.

Forhold som er blitt vurdert i tidligere klareringsavgjørelse, herunder også vurderinger foretatt av annen klareringsmyndighet, bør av forutberegnelighetshensyn overfor den enkelte ikke utelukkende begrunne negativ avgjørelse i reklareringssaken. Klareringsmyndigheten bør imidlertid ha en mulighet til å nekte reklarering dersom sterke grunner tilsier dette. Med ”sterke grunner” siktes det i denne sammenheng til åpenbart feilaktige vurderinger som ble foretatt ved forrige klareringsprosess, således at klareringsavgjørelsen burde nå burde blitt negativ for vedkommende. Terskelen for å påvise ”sterke grunner” bør være høy. Det vil som et utgangspunkt ikke alene være tilstrekkelig at klareringsmyndigheten nå vurderer forhold annerledes, eventuelt at ny klareringsmyndighet er uenig i de vurderinger som ble gjort av forrige klareringsmyndighet. Arbeidsgruppen vil foreslå endring i forskriften § 4-8 i samsvar med dette.

Arbeidsgruppen ønsker å innføre en nyordning i klareringssaker for de tilfeller hvor vedkommende ikke kan gis begrunnelse. Det foreslås opprettet en gruppe med spesielt oppnevnte advokater. En av disse får innsyn i alle sakens faktaopplysninger og den begrunnelse vedkommende ville fått dersom det ikke var unntaksbestemmelser. Dog skal advokaten ikke ha tilgang til klareringsmyndighetens interne vurderinger. Denne ordningen aktiviseres på begjæring av den saken gjelder såfremt klagefristen på vedtaket ikke er utløpt. Advokaten vil ha taushetsplikt i forhold til den som er vurdert sikkerhetsklarert.

Advokaten vil etter å ha vurdert saken, gi vedkommende råd om hvorvidt det hefter feil ved saksbehandlingen og om saken av den grunn bør påklages. Et slikt råd bør kunne gjøres skjematisk ved at det er en rubrikk som angir om saksbehandlingsreglene synes ivaretatt og en rubrikk som angir at klage anbefales. I en eventuell klagebehandling bør advokaten ikke ha adgang til å opptre på vedkommendes vegne.

En klareringssak vil regelmessig være gradert BEGRENSET, etter omstendighetene vil graderingsnivået kunne være høyere. De advokater som oppnevnes, må således på forhånd sikkerhetsklareres og autoriseres. I informasjonssikkerhetsforskriften kap 6, gitt i medhold av sikkerhetsloven, fremgår det regler om at behandling av gradert informasjon må skje i lokale som er godkjent for dette. Det synes derfor hensiktsmessig at advokaten møter opp hos klareringsmyndigheten, og gjennomgår saken der.

De omkostninger som påløper i forbindelse med advokatens arbeide med klareringssaken, bør dekkes av klareringsmyndigheten.

Arbeidsgruppen foreslår at de nærmere regler om sikkerhetsklarering av advokater og dekning av utgifter i forbindelse med advokatens gjennomgang av saken, inntas i forskriften.

11.4.5 Utlevering av opplysninger til autorisasjonsansvarlig

Autorisasjonsansvarlig kan gis opplysninger i klareringssaken der dette anses påkrevet av hensyn til sikkerhetsmessig ledelse og kontroll av vedkommende, jf loven § 20 siste ledd. Begrunnelsen og andre opplysninger kan ikke utleveres ukritisk fra klareringsmyndigheten til autorisasjonsansvarlig. Det er bare opplysninger av betydning for sikkerhetsmessig ledelse og kontroll som kan utleveres. Arbeidsgruppen har vurdert om det er hensiktsmessig å begrense utleveringsadgangen til autorisasjonsansvarlig ytterligere.

Personvernhensyn tilsier at sensitive opplysninger om den enkelte spres i minst mulig utstrekning. Utleveringsadgangen til autorisasjonsansvarlig kan imidlertid i seg selv virke tvilsreduserende. Dersom klareringsmyndigheten er avskåret fra å meddele autorisasjonsansvarlig slike opplysninger, kan klarering måtte nektes i større utstrekning. Arbeidsgruppen anser derfor at utleveringsadgangen bør bestå.

Det antas uheldig at den enkelte på forhånd ikke gjøres tydeligere oppmerksom på at utlevering av opplysninger til autorisasjonsansvarlig kan forekomme. Det er drøftet om det bør etableres en ordning der vedkommende får seg forelagt opplysningene som er planlagt oversendt til autorisasjonsansvarlig. I så fall kunne det tenkes en ordning der vedkommende kunne velge å reservere seg mot at opplysningene sendes videre. En slik reservasjon ville imidlertid av sikkerhetshensyn måtte få den konsekvens at klarering ikke ble gitt som anmodet. En slik reservasjonsrett vil etter arbeidsgruppens oppfatning være ressurskrevende og representere ett hinder for effektiv sikkerhetsmessig ledelse og kontroll av klarert personell. Arbeidsgruppen mener imidlertid at personer som skal søkes klarert må orienteres om denne utleveringsordningen før klareringsprosessen kan iverksettes. Det bør orienteres om dette gjennom informasjon på personopplysningsblanketten.

Det er i dag slik at autorisasjonsansvarlig kan få tilgang til opplysningene i personopplysningsblanketten allerede i forbindelse med anmodning om sikkerhetsklarering. Autorisasjonsansvarlig vil imidlertid normalt ikke ha noe tjenestelig behov for disse opplysningene før en eventuell positiv klareringsavgjørelse er fattet. Nektes klarering blir vedkommende uaktuell for den tjenesten som krever klarering, og behovet for opplysningene på personopplysningsblanketten materialiserer seg ikke. Personopplysningsblanketten skal i disse tilfelle kasseres, jf forskriften § 6-9 annet ledd.

Denne praksisen innebærer at autorisasjonsansvarlig får tilgang til informasjon selv om det ikke foreligger noe behov. Det kan stilles spørsmål ved om en slik praksis har tilstrekkelig hjemmel. Sikkerhetsloven § 20 siste ledd hjemler kun tilgang til personkontrollopplysninger der dette er nødvendig av hensyn til sikkerhetsmessige ledelse og kontroll.

Praksisen synes også unødvendig da det bør kunne etableres rutiner som sikrer at personopplysningsblanketten oversendes klareringsmyndigheten uten at innholdet kommer til den autorisasjonsansvarliges kunnskap. For eksempel kan blanketten overleveres til autorisasjonsansvarlig i en lukket konvolutt.

Når positiv klareringsavgjørelse er fattet, vil blanketten kunne sendes den autorisasjonsansvarlige som utgangspunkt for den sikkerhetsmessige kontroll og ledelse av vedkommende.

Arbeidsgruppen har drøftet om blankettens innhold burde gjøres til gjenstand for en konkret vurdering hos klareringsmyndigheten slik at kun de opplysninger som var relevant for sikkerhetsmessig ledelse, ble kommunisert til autorisasjonsansvarlig i det enkelte tilfelle. En slik ordning ville imidlertid innebære merarbeid for klareringsmyndigheten. Den ville også åpne for uensartet praksis og reduserte muligheter for effektiv sikkerhetsmessig ledelse og kontroll. Det vil eksempelvis bli tyngre for en autorisasjonsansvarlig å avklare om relevante forhold, som ekteskapsinngåelse o.l. har blitt meddelt klareringsmyndigheten av vedkommende i klareringssaken. Den rettsikkerhetsmessige gevinst som ville kunne oppnås ved slik ”siling” vurderes også av arbeidsgruppen som begrenset. Arbeidsgruppen finner derfor ikke grunn til å anbefale innføring av en slik ”silingsordning”.

Arbeidsgruppens konklusjon er at gjeldende ordning opprettholdes.

11.4.6 Underretning

Etter dagens ordning blir vedkommende underrettet om en klareringsavgjørelse der klarering ikke gis som anmodet. I underretningen gjøres vedkommende oppmerksom på sin rett til å klage og be om begrunnelse for avgjørelsen, jf sikkerhetsloven § 25. Ved positiv avgjørelse gis det ingen uoppfordret underretning til vedkommende om vedtaket. Vedkommende har likevel rett til å bli gitt slik underretning på forespørsel. Arbeidsgruppen har vurdert om det også bør gis uoppfordret underretning ved positive avgjørelser.

Den enkelte kan ha nytte av å vite at klarering ble gitt. I de tilfeller hvor vedkommende får den stilling o.l. som var årsaken til at klareringsprosessen ble iverksatt, vil vedkommende forstå at klarering ble gitt som anmodet. Dersom vedkommende ikke får stillingen eller oppdraget uten å få vite at klarering ble gitt, kan det imidlertid oppstå usikkerhet hos den enkelte om det er forhold ved klareringsprosessen som er årsaken. Det kan neppe forventes at enhver skal være klar over at orientering om vedtaket gis uoppfordret ved negative avgjørelser. En opplysning om dette bør følgelig fremgå av blanketten. Det kan heller ikke utelukkes at feil kan oppstå og at lovpålagt orientering om en negativ avgjørelser ikke blir gitt. En ordning der det informeres om resultatet i alle tilfelle vil være et insitament for den enkelte til å etterlyse svaret og således bidra til å styrke vedkommendes rettssikkerhet. Videre vil en underretning gi kunnskap om når saken er ferdigbehandlet.

Det må likevel antas at en slik inkurie i praksis sjelden vil oppstå. Negativ avgjørelse om sikkerhetsklarering sendes den enkelte som registrert postsending, noe som sikrer at orienteringen kommer frem til den det gjelder. Mot underretning om positive avgjørelser kan også anføres at dette vil pålegge klareringsmyndighetene en stor arbeidsbyrde. Uoppfordret orientering om at klarering er gitt, vil videre kunne lede til at denne benyttes som dokumentasjon på at klarering er gitt, selv om klareringen i ettertid er tilbakekalt. Det vil også kun være de tilfeller der negativ avgjørelse gis hvor vedkommende trenger å vite resultatet for eventuelt å benytte seg av rett til begrunnelse og klage.

Arbeidsgruppen er derfor kommet til at nåværende ordning med uoppfordret underretning kun ved negative avgjørelser, kan opprettholdes.

Ved underretning om negative avgjørelser skal klareringsmyndigheten hvis mulig, gjøre vedkommende oppmerksom på når klareringsspørsmålet kan tas opp til ny vurdering, forutsatt at det da foreligger et klareringsbehov, jf forskriften § 4-4 annet ledd. Arbeidsgruppen har vurdert om denne bestemmelsen har fått en tilstrekkelig klar utforming. Det er opplyst at hensikten med bestemmelsen er todelt. Den skal hindre at den enkelte får feilaktig inntrykk av hvor lenge en negativ klareringsavgjørelse vil vare, og således tro seg utelukket fra stillinger som krever klarering for fremtiden. Den skal også hindre unødig ressursbruk ved at autorisasjonsansvarlig fremmer en ny klareringssak så kort etter avgjørelsen, at klareringsmyndigheten ikke finner grunnlag for å foreta en ny vurdering.

I denne sammenheng er det drøftet hvorvidt den angitte tid frem til ny vurdering (observasjonstid) kan oppfattes dit hen at positiv klareringsavgjørelse vil bli fattet om det i observasjonstiden ikke oppstår forhold av sikkerhetsmessig betydning. Dette ville i så fall innebære at klareringsmyndigheten da har bundet seg til å fatte en positiv avgjørelse hvis behov foreligger. Arbeidsgruppen mener imidlertid at det i begrepet ”ny vurdering” er forutsatt å ligge en ny selvstendig vurdering. Dette er for øvrig også best i samsvar med ordningen med reklarering etter fem år, hvor det også foretas en helt ny vurdering. Dette bør presiseres tydeligere i underretningen, slik at uriktige forventninger ikke skapes.

Forskriften § 4-4 annet ledd angir som nevnt at observasjonstid skal fastsettes hvis praktisk mulig. Bestemmelsen gir imidlertid ingen nærmere anvisning på når dette bør anses mulig. Ei heller angir bestemmelsen hvor lang observasjonstid som kan fastsettes. Dette kan gi fare for uensartet praksis hos klareringsmyndighetene og manglende forutsigbarhet for den det gjelder. Faren for dette vil øke med antallet klareringsmyndigheter.

Observasjonstid kan heller ikke fastsettes i alle saker. Denne omstendighet, samt faren for forskjellsbehandling, kan imidlertid ikke medføre at ordningen avskjæres. Her må fordelene for den enkelte veie tyngst.

Arbeidsgruppen mener videre at det er uheldig at det ikke er fastsatt tydelige rammer for hvor lang observasjonstiden kan gjøres. Det synes ikke rimelig å kunne fastsette en observasjonstid som er lengre enn varigheten av en positiv avgjørelse. Gruppen mener derfor at dette bør fremgå av forskriften. Etter gruppens mening bør slik observasjonstid være bindende også for andre klareringsmyndigheter. Det gjøres imidlertid oppmerksom på at vedtak om observasjonstid kan omgjøres etter reglene i forskriften § 4-1, og da av den myndighet som har fastsatt observasjonstiden.

11.4.7 Forholdet mellom klareringsavgjørelser fattet av forskjellige klareringsmyndigheter

Arbeidsgruppen har vurdert nærmere bestemmelsene som regulerer forholdet mellom klareringsavgjørelser fattet av forskjellig klareringsmyndigheter.

Forskriften § 4-8 regulerer nærmere tilfeller der klareringer er gitt av forskjellige klareringsmyndigheter, herunder der det er innbyrdes motstrid mellom avgjørelsene. Hovedregelen er at en klarering gitt av en virksomhet skal anses tilstrekkelig for andre klareringsmyndigheter når det gjelder samme sikkerhetsgrad. Imidlertid vil det blant annet ved behov for høyere klarering være nødvendig å gjennomføre ny klareringssak. I de tilfellene skal ny klareringsmyndighet på forhånd konferere med tidligere klareringsmyndighet før avgjørelsen fattes. Nødvendigheten av denne ordningen er særlig i de tilfellene hvor klareringen tidligere har vært nedsatt i forhold til den det ble søkt om. Den nye klareringsmyndigheten kan her bare omgjøre i samråd med den første klareringsmyndigheten. Blir ikke klareringsmyndighetene enige seg imellom, må nivået fastsettes av NSM.

All informasjon som foreligger i den første saken, vil slik praksis er i dag ikke bli oversendt den nye klareringsmyndigheten. Dette innebærer at tvilsreduserende tiltak og undersøkelser som er gjennomført, ikke vil være kjent for den nye klareringsmyndigheten. Dette kan medføre unødig arbeid med undersøkelse av forhold som allerede er avklart i en tidligere klareringssak. Dette synes både ressurskrevende for klareringsmyndigheten og unødig belastende for den enkelte.

Arbeidsgruppen finner dagens ordning uheldig både av rettssikkerhets- og sikkerhetsmessige hensyn.

Gruppen mener at opplysninger fra tidligere klareringssaker i sin helhet bør innhentes av ny klareringsmyndighet som grunnlag for dennes avgjørelse. En slik ordning vil også tilgodese personvernhensyn ved at originaldokumentene i sin helhet blir overført til den nye klareringsmyndigheten. De sensitive personopplysningene vil da bli oppbevart på det sted som sist avgjorde klareringsspørsmålet. Denne ordningen vil innebære behov for til dels utstrakt forsendelse mellom klareringsmyndighetene, som vil kunne gi noe merarbeid. Dette vil imidlertid kunne forenkles dersom TUSS var tilgjengelig for alle klareringsmyndigheter, og sakene var der i fullstendig form. Tilgang til klareringssakene og kassasjon ville da kunne styres sentralt og til den klareringsmyndighet som har tjenestelig behov for tilgang til saken.

11.4.8 Innsyn

Innsyn i egen sak er et grunnleggende rettssikkerhetselement i forvaltningen, da dette utgjør en sentral forutsetning for å kunne ivareta sin tarv. Disse betraktninger gjør seg også gjeldende i klareringssaker. På den annen side er det vesentlig at sikkerhetshensyn ivaretas. Dersom det blir tvil om konfidensialiteten for opplysninger gitt under en slik forutsetning, vil dette kunne svekke tilliten til sikkerhetstjenesten og dermed redusere informasjonstilfanget. Ved regelutforming om innsyn, må man således foreta en avveining mellom rettssikkerhetshensyn og sikkerhetshensyn.

Loven og forskriften har ingen regler som regulerer vedkommendes rett til innsyn i egen klareringssak. NSM har imidlertid i sin veiledning til sikkerhetsloven anbefalt at innsyn skal gis etter de retningslinjer som gjelder for begrunnelse i loven § 25.

Regler om innsyn i egen sak bør inntas i sikkerhetsloven. Dette vil medføre en styrking av rettsikkerheten og klargjøring av rettstilstanden. Spørsmålet blir da hvilke opplysninger vedkommende skal ha innsyn i, på hvilket stadium og i hvilken form dette skal gis. I tillegg kommer spørsmålet om vedkommende også skal ha innsyn i positive avgjørelser.

Innsynsadgangen bør harmonere med det vedkommende har krav på av begrunnelse. De samme hensyn vil her gjøre seg gjeldende. For så vidt gjelder begrensningene til innsyn i egen sak, vises til ovenstående drøftelse vedrørende begrunnelse. På samme måte som at en oppnevnt advokat på anmodning gis tilgang til begrunnelse som ikke kan gis vedkommende, skal advokaten gis tilgang til dokumenter som vedkommende ikke kan gis innsyn i såfremt ikke klagefristen på klareringsvedtaket er gått ut.

Arbeidsgruppen har vurdert om innsyn bør gis før førsteinstansen fatter avgjørelse i saken. Dette ville i utgangspunktet være å foretrekke av hensyn til vedkommendes muligheter til kontradiksjon i førsteinstansbehandlingen. Imidlertid har gruppen kommet til at dette ikke vil være tilrådelig hovedsakelig av sikkerhetshensyn. I denne forbindelse har gruppen særlig lagt vekt på at verdien av en sikkerhetssamtale kan bli forringet om vedkommende skal få innsyn i de faktiske opplysninger klareringsmyndigheten har, før samtalen finner sted. Dette fordi disse omstendighetene normalt vil bli berørt under samtalen, og vedkommende bør da ikke kunne posisjonere seg i forhold til dette. Arbeidsgruppen har således kommet til at innsynsretten først bør inntre når avgjørelse er fattet i førsteinstans.

Når det gjelder måten innsyn skal gis på, kan tenkes tre alternativer: Dokumentene kan sendes på utlån til vedkommende, dokumentene kan oversendes i kopi som vedkommende kan beholde eller vedkommende må møte opp hos klareringsmyndigheten for gjennomsyn av dokumentene der. Det siste alternativet fremstår som lite tilfredsstillende. Personlig oppmøte hos klareringsmyndigheten vil for mange synes tungvint og kan innebære betydelige reiseutgifter. Følgelig kan en slik ordning gjøre rettigheten illusorisk. Ved utlån av originaldokumenter, vil man kunne risikere tap av originaldokumenter ved forsendelse eller at enkelte blir fjernet. For arbeidsgruppen synes det følgelig mest hensiktsmessig at innsyn skjer i form av tilsendt kopi av de dokumentene det gis innsyn i. Dette er den løsning som for øvrig er mest vanlig i forvaltningen.

Spørsmål om innsyn vil først og fremst bli aktualisert ved en negativ avgjørelse. Gruppen har imidlertid vurdert hvorvidt vedkommende også bør ha krav på innsyn i saker hvor klarering er gitt. På den ene siden kan man si at rettssikkerhetshensyn ikke blir så fremtredende ved positive klareringsavgjørelser. Det kan også hevdes at det ville innebære unødvendig ressursbruk for klareringsmyndighetene om disse skulle bruke tid på innsynsanmodninger ved positive avgjørelser. På den annen side gir forvaltningsloven § 18 samme rett til innsyn uavhengig om det er tale om et negativt eller positivt enkeltvedtak. Det foreligger ikke slike særlige hensyn som skulle tilsi at klareringssaker behandles annerledes. Når det gjelder spørsmålet om unødvendig ressursbruk, antar gruppen at det vil oppstå svært få innsynsanmodninger ved positive klareringsavgjørelser.

11.4.9 Klage

Den som ikke er gitt sikkerhetsklarering, har rett til å bli orientert om dette og til å klage på avgjørelsen, jf loven § 25 annet ledd. Retten til å klage gjelder

• ikke gitte sikkerhetsklareringer
• sikkerhetsklareringer gitt for lavere grad enn anmodet
• tilbakekalte sikkerhetsklareringer
• nedsatte sikkerhetsklareringer
• suspenderte sikkerhetsklareringer

Arbeidsgruppen mener at dagens klageregler representerer vesentlige rettsikkerhetsgarantier som bør videreføres. Etter praksis er det bare den en avgjørelse direkte retter seg mot, det vil si personen selv, som har rett til å klage. Arbeidsgruppen har diskutert spørsmålet om også andre som kan ha interesse av at vedkommende skal klareres, eksempelvis arbeidsgivere, skulle gis klagerett. Spørsmålet er imidlertid ikke drøftet inngående da dette anses å ligge i utkanten av gruppens mandat. Avgjørelser om sikkerhetsklarering er ett spørsmål om personlig skikkethet, og det bør derfor vises tilbakeholdenhet med innføring av klagerett for andre enn personen selv. En klagerett for andre ville også reise spørsmål om disses rett til innsyn, begrunnelse osv.

Det fremgår ikke av sikkerhetsloven om det er klagerett på avgjørelser om avvisning av en klareringssak og avslag på begjæring om begrunnelse eller innsyn. Klageretten etter sikkerhetsloven er pr i dag begrenset til klage på selve avgjørelsens realitet. Dette må også gjelde spørsmålet om observasjonstid og vilkår for klarering. Spørsmålene om begrunnelse og innsyn er imidlertid så viktige for den enkelte, at vedkommende bør ha klageadgang også på disse avgjørelsene. Spørsmålet om klagerett på avgjørelser om avvisning antas å ligge i utkanten av gruppens mandat, idet dette spørsmålet gjelder forholdet mellom virksomheten og klareringsmyndigheten. Dette blir derfor ikke drøftet nærmere.

Reglene om underretning ved klage fremgår av forskriften § 4-5 sjette ledd. Den synes imidlertid noe uklar. Ut fra ordlyden kan regelen forstås slik at klager ikke gis underretning før klagen sendes til klageinstansen, selv om førsteinstansen omgjør avgjørelsen delvis til gunst for vedkommende. Manglende underretning kan her ha den uheldige konsekvens at klageinstansen setter den omgjorte avgjørelsen til side og beslutter avgjørelse i samsvar med den opprinnelige. Dette vil være det ugunstigste alternativet for vedkommende. Av denne grunn bør underretning om omgjøringen gis. Vedkommende ville da få valget om klagen skal videresendes eller trekkes. Dette er i tråd med NSMs veiledning. Arbeidsgruppen anbefaler at denne retten styrkes ved at den blir tatt inn i forskriften.

11.4.10 Problemstillinger vedrørende autorisasjon

Tidvis oppstår en situasjon hvor vedkommende autoriseres for et lavere nivå enn det klareringen angir. Pr i dag er det ikke klagerett på autorisasjon. Spørsmålet blir hvorvidt en slik klageadgang bør gis. I enkelte tilfeller kan en negativ autorisasjonsavgjørelse få de samme konsekvenser som en tilsvarende klareringsavgjørelse. Ut i fra dette kan den enkelte ha en interesse av å kunne påklage avgjørelsen. Mot dette kan anføres at en overprøving vil kunne gripe inn i arbeidsgivers styringsrett i forhold til hvilke sakstyper den enkelte skal arbeide med og hvilket nivå det følgelig er behov for å autorisere for. Innføring av klagerett vil kunne føre til at ikke bare negative avgjørelser basert på sikkerhetsmessige vurderinger, men også hensiktsmessighetsvurdering i forhold til organisering av sikkerhetstjenesten internt. Det kan synes lite hensiktsmessig å legge opp til en klageordning som kan frata virksomhetene retten til å organisere sin sikkerhetstjeneste. Det vises til drøftelse tidligere i rapporten om at virksomhetene bør tilstrebe å begrense antall personer som få tilgang til skjermingsverdig informasjon.

Arbeidsgruppen har derfor blitt stående med at dagens ordning opprettholdes.

11.5 Klareringsmyndighetsstrukturen

Arbeidsgruppen legger til grunn at strukturen for klarering av dommere, ligger utenfor gruppens mandat.

Når det gjelder dagens struktur og klareringsmyndighetens oppgaver i forhold til personellsikkerhetstjenesten, vises til kapittel 9 foran.

Når det gjelder fremtidig organisasjonsstruktur, legger arbeidsgruppen følgende absolutte forutsetninger til grunn:

• Det legges til grunn at kun statlig organ kan utøve klareringsmyndighet.
• Krav til plassering av klareringsmyndighet kan følge av internasjonale avtaleforpliktelser.
• Det er ønskelig med et felles klageorgan, på grunn av dette organets behov for å opparbeide og vedlikeholde nødvendig kompetanse.

Arbeidsgruppen har i forbindelse med sitt arbeid gjennomgått en rekke saker fra forskjellige klareringsmyndigheter. Til tross for felles regelverk og felles kontrollorgan, viser disse sakene en stor forskjell både med hensyn til saksbehandling og resultat. Etter arbeidsgruppens mening kan det legges til grunn at utfallet av en rekke saker synes avhengig av hvilken klareringsmyndighet som behandler saken. Dette er for arbeidsgruppen uakseptabelt ut i fra hensynet til rettssikkerheten.

Arbeidsgruppen mener at ikke bare de materielle reglene og saksbehandlingsreglene må endres for å bedre rettssikkerheten for den enkelte. En endring i organisasjonsstrukturen antas også å være nødvendig av hensyn til en praktisk gjennomføring av tilfredsstillende rettssikkerhet. De alternativer som arbeidsgruppen skisserer nedenunder, bør alle kunne gi en tilfredsstillende rettssikkerhet innenfor akseptable økonomiske rammer. For å ivareta dette hensynet må følgende forhold være oppfylt:

• Materiell rettssikkerhet som forutsetter at det blir truffet riktige klareringsavgjørelser.
• Prosessuell rettssikkerhet som forutsettes at avgjørelsen treffes på bakgrunn av forsvarlige saksbehandlingsregler som både den enkelte og almenheten har tillit til.

Kravene til rettssikkerhet vil måtte tolkes strengt på dette saksfeltet, idet en nektelse av klarering kan ha meget store konsekvenser for den enkelte. De organer som skal treffe slike avgjørelser må derfor ha en betydelig kompetanse både teoretisk og gjennom praktisk erfaring på saksfeltet. På denne bakgrunn må fagmiljøene være av en viss størrelse. Noe størrelse på fagmiljøene vil gjøre det lettere for disse å ha tilstrekkelig kompetanse uavhengig av enkeltpersoner. De vil kunne ha større fokus på fagfeltet og dets betydning og vil sterkere kunne delta i diskusjoner hvor hensynet til rettssikkerhet er ett av eventuelt flere tema, for eksempel opp mot sikkerhet. Større enheter vil også se nytten av å utvikle presedensregistre til bruk ved klareringsavgjørelser, noe som vil styrke rettssikkerheten med hensyn til forutsigbarhet og likebehandling. Samtidig antas at et slikt arkiv på sikt vil virke rasjonaliserende.

En reduksjon i antall klareringsmyndigheter vil også gjøre det enklere for den enkelte å vite hvem som er rett klareringsmyndighet. Dette kan for eksempel være nødvendig dersom det oppstår en situasjon der den som søkes klarert/den klarerte må komme med tilleggsopplysninger, jf de plikter som foreligger om dette.

Færre klareringsmyndigheter vil også gjøre oppgaven med tilsyn enklere.

Ved valg av modell har arbeidsgruppen også vurdert hvordan klageorganet bør være. Arbeidsgruppen har i sin vurdering lagt vekt på at klageorganet skal ha minst like god kompetanse som førsteinstansen.

Arbeidsgruppen har drøftet tre alternative modeller for struktur:

1. Desentralisert modell med utgangspunkt i dagens sikkerhetslov § 23.
2. To klareringsmyndigheter; en for sivil sektor og en for militær sektor.
3. En felles klareringsmyndighet.

1. Desentralisert modell med utgangspunkt i sikkerhetsloven § 23

Denne modellen tar utgangspunkt i dagens § 23 i sikkerhetsloven som fastslår at hvert enkelt departementet er klareringsmyndighet for personell innen sitt myndighetsområde. Departementet kan i særlige tilfeller delegere klareringsmyndighet til underlagte virksomheter som har et stort klareringsbehov. Sikkerhetsklarering av utenlandske statsborgere omfattes ikke av denne delegasjonsadgangen. Sikkerhetsklarering for CTS/tilsvarende kan bare gis av NSM.

Dersom denne modellen velges, er det av stor betydning at antall klareringsmyndigheter begrenses i forhold til dagens ordning. Det bør derfor reguleres i hvilken grad det enkelte departementet kan delegere sin myndighet. Denne delegasjonsadgangen kan for eksempel begrenses ved å sette minimumstall for hvor mange klareringssaker den delegerte myndighet må ha. Arbeidsgruppen vil se det som sterkt ønskelig av hensyn til en enhetlig struktur, at det her blir samme klareringsorgan også for utenlandske statsborgere og CTS/ tilsvarende. Dersom man fortsatt skal ha en ordning med særskilt behandling av denne gruppe saker, vil det være fare for at både klareringsmyndigheten for utenlandske statsborgere og CTS/tilsvarende, vil få for få saker til behandling i forhold til det arbeidsgruppen innledningsvis har anført som ønskelig. Dette vil særlig gjelde klageinstansen for disse avgjørelsene, og i særdeleshet dersom NSM fortsatt skal behandle CTS – sakene som førsteinstans.

Det kan tenkes at enkelte departementet vil ha så få klareringssaker, at disse ikke vil få god nok kompetanse. Man kan tenke seg at dette kan løses via et samarbeid mellom departementene, for eksempel ved felles fagmiljø/saksbehandling.

En fordel med denne løsningen er at det konstitusjonelle ansvar for sikkerheten innenfor eget sektoransvar, tydeliggjøres. Arbeidsgruppen antar at dette forhold var styrende da man i sin tid (tidlig på 80-tallet) valgte å legge klareringsmyndigheten til hvert enkelt departement.

Denne løsningen vil imidlertid innebære et fortsatt stort antall klareringsmyndigheter. Dette nødvendiggjør bruk av ressurser på kontroll og tilsyn samt opplæring. Omfanget for dette antas å bli betydelig høyere for dette alternativet enn for de to øvrige. Det å få til en god og enhetlig praksis vil etter arbeidsgruppens mening være den største utfordringen ved dette alternativet rettssikkerhetsmessig sett.

Som klageorgan anser arbeidsgruppen NSM som mest hensiktsmessig, idet det allerede i dag i stor grad besitter den nødvendige kompetanse. Det forutsettes da at tilsynsoppgaven utøves av klageorganet, dvs NSM.

2. To klareringsmyndigheter; en for sivil sektor og en for militær sektor

Denne modellen reduserer antallet klareringsmyndigheter til to. Dette harmonerer med den prinsipielle ansvarsdeling som i 2003 ble foretatt for det overordnede ansvaret for forebyggende sikkerhetstjeneste i henhold til sikkerhetsloven.

Fordelene med dette alternativet er at man vil få to relativt store organer som hver for seg vil kunne bygge opp meget god kompetanse og med gode rutiner for saksbehandlingen. Dette alternativet vil også tilfredsstille de kravene man innledningsvis har satt til klareringsmyndighetens størrelse med hensyn til fagmiljø etc.

En mulig ulempe ved denne løsningen vil være at man fratar det enkelt fagdepartement ansvaret for en bred skikkethetsvurdering for personell i eget departement og egen sektor. Imidlertid vil det praktiske sikkerhetsarbeidet ligge igjen i departementet gjennom autorisasjonsansvaret og en fortsatt plikt til å påse at sikkerhetsmessige hensyn blir forsvarlig ivaretatt innen sektoren.

I forhold til de øvrige alternativer, vil det her kunne være en fare for at det oppstår to sterke fagmiljøer med hver sin praksis. Dette bør kunne motvirkes ved felles opplæring, presedensarkiv, hospitering og et felles tilsyn.

Det forutsettes at alle sakstyper går inn i denne fordelingen, herunder utenlandske statsborgere og CTS/tilsvarende.

I og med at dette vil etablere en nyordning, vil et spørsmål være hvem som skal være klareringsmyndighet og klageorgan. For militær sektor peker Forsvarets sikkerhetsavdeling seg naturlig ut. De behandler i dag en rekke klareringssaker og synes opptatt av å bygge ut sitt fagmiljø. Når det gjelder sivil sektor, er det ikke på tilsvarende måte noen som peker seg ut. Man kan eventuelt kunne tenke seg etablert et organ under Justisdepartementet i forlengelsen av PST, Direktoratet for sivilt beredskap eller Politidirektoratet. Arbeidsgruppen har imidlertid ikke grunnlag for å vurdere hvorvidt og i så fall hvilke av disse som organisatorisk/arbeidsmessig kan være egnet for denne oppgaven.

Denne modellen med to klareringsmyndigheter er lik ordningen i Nederland, jf kap 10.

Som klageorgan foreslås NSM som da også vil få tilsynsansvaret. Det vises til hva som under alternativ 1 er uttalt om forutsetninger for NSM til å ha denne rollen.

3. En felles klareringsmyndighet

Dette alternativet innebærer at all sikkerhetsklarering av personell skjer i ett organ. På denne måten vil man få de beste kompetansemessige forutsetninger for en meget god og lik saksbehandling. Denne ordningen ville trolig også medføre en maksimal utnyttelse av ressursene, herunder de menneskelige. Mulighetene for å bygge opp et meget godt fagmiljø antas optimale.

En mulig fare ved dette alternativet er at det kun bygges opp ett fagmiljø som vil bli meget sterkt. Klareringsmyndigheten vil følgelig ikke ha noe korrektiv gjennom tilsvarende myndigheters saksbehandling.

Det naturlige valg av klareringsmyndighet ved dette alternativet vil være NSM.

Den største vanskeligheten her vil være å finne et passende klageorgan. Klageorganet bør som nevnt innledningsvis, ha minst like god kompetanse som førsteinstansen. Pr i dag er det intet organ som synes å kunne bekle denne rollen. Klageorganet må derfor bygges opp nærmest fra grunnen. Et alternativ ville være å etablere en nemnd uavhengig av forvaltningen oppnevnt av regjeringen. Denne kunne tenkes ledet av dommer og med øvrige medlemmer oppnevnt ut i fra erfaringer med sikkerhetsarbeid og rettssikkerhet. Uansett vil det trolig være vanskelig å få et klageorgan som innehar nødvendig legitimitet og kompetanse på området. Klageorganet vil også her måtte være tilsynsmyndighet. Det må legges til grunn at en slik nemnd som her nevnt, vil måtte ha behov for et sekretariat.

4. Oppsummering

Arbeidsgruppen har ikke konkludert i forhold til hvilke av de tre alternativene som antas å ivareta rettssikkerheten best. Dette skyldes manglende enighet, men alternativ to synes å være det alternativ som flertallet i diskusjonene har festet seg mest ved.

12. økonomiske og administrative konsekvenser

12.1 Administrative konsekvenser

De administrative konsekvenser av forslagene i arbeidsgrupperapporten, følger i det vesentlige av foregående kapittel om klareringsmyndighetsstrukturen, der det skisseres tre alternative modeller til ny klareringsmyndighetsstruktur som i varierende grad legger opp til en sentralisering av klareringsmyndighetene.

I forbindelse med forslag om sentralisering av klareringsmyndighet, oppstår spørsmålet om dette kan få distriktsmessige konsekvenser. De fleste klareringsmyndighetene er allerede i Oslo og Akershus, således at man geografisk allerede har en sentralisert organisering. En ytterligere sentralisering av klareringsmyndighetene vil nødvendigvis føre til at stillinger i andre deler av landet med oppgaver vedrørende klarering, blir færre. I de fleste stillingene ved klareringsmyndighetene i distriktet utgjør imidlertid sikkerhets- og klareringsarbeidet bare en del av en full stilling og i de fleste virksomheter inngår disse oppgavene som en liten del av virksomheten. Sentraliseringsforslagene vil således ikke få nevneverdige konsekvenser for virksomhetene som sådan. De distriktsmessige konsekvensene av sentraliseringsforslagene vil på denne bakgrunn bli av liten betydning.

Det skal også nevnes at sikkerhetsloven i § 23 bestemmer at all klareringsmyndighet i utgangspunktet skal ligge i departementene og NSM. Lovgiver har således allerede besluttet en sentralisering av klareringsmyndighet. Spørsmålet er om dagens delegasjonspraksis har gått lenger enn lovgiver har forutsatt.

Arbeidsgruppen kan ikke se at forslagene i rapporten kan være problematiske i forhold til menneskerettighetskonvensjoner Norge er bundet av, da arbeidsgruppen utelukkende foreslår lov- og forskriftsendringer som vil bedre enkeltindividets rettssikkerhet i klareringssaker. Konvensjonene legger opp til, og konvensjonsorganene har forståelse for at hensynet til rikets sikkerhet kan innebære behov for inngrep, bl.a. i retten til privatliv. Den europeiske menneskerettsdomstol har for eksempel ikke stilt krav til begrunnelse for negative klareringsavgjøresler hvis det forøvrig har vært tilfredsstillende garantier (se Leander mot Sverige, fra 26. mars 1987). Det vises i denne forbindelse til vedlegg 2 til Lundkommisjonens rapport, hvor daværende lagdommer Erik Møse blant annet vurderte de norske reglene om personkontroll i forhold til kravene i Den europeiske menneskerettskonvensjon (Dokument 15 (1995-96) side 606-609). Selv om det må antas at det skjer en utvikling i hva som anses akseptabelt på dette feltet, har arbeidsgruppen ikke holdepunkter for at konvensjonene stiller krav som ikke er oppfylt i norsk rett i dag.

Det kan for øvrig ikke ses at arbeidsgrupperapporten får negative konsekvenser i forhold til målsetningen om et enklere regelverk og en enklere forvaltning. Tvert i mot anser gruppen lov- og forskriftendringene og forslagene om en mer sentralisert klareringsmyndighetsstruktur å være et bidrag til et enklere regelverk og en enklere forvaltning.

12.2 Økonomiske konsekvenser

Arbeidsgruppen legger til grunn at forslagene sett under ett, ikke bør innebære økte kostnader i forbindelse med klareringsarbeidet. Det vises til at antall klareringssaker bør gå ned ved at det stilles strengere krav til dokumentasjon av behovet. Videre legges det til grunn at en saksbehandling i førsteinstans som ivaretar rettssikkerheten bedre, vil medføre færre klager. Det ekstraarbeid som flere sikkerhetssamtaler, samtidig begrunnelse og krav om innsyn samt kostnadene til advokatbistand vil kunne medføre, bør kunne oppveies av de forannevnte fordeler.

Arbeidsgruppen vil imidlertid nevne at av de tre alternativene, vil alternativ en med flere klareringsmyndigheter være det alternativet hvor behovet for ekstern kompetanseoppbygging og tilsyn, være størst. Dette antas å medføre noe høyere kostnader enn ved alternativ to og tre.

13 merknader til lov- og forskriftsendringer

Arbeidsgruppen har følgende forslag til endringer sikkerhetsloven og personellsikkerhetsforskriften:

Til sikkerhetsloven:

Til § 19:

Nytt første og annet ledd presiserer forholdet mellom autorisasjon og sikkerhetsklarering. Denne klargjøringen innebærer ingen endring i forhold til innholdet i deler av dagens § 19 første ledd og siste ledd. Opphevelsen av dagens siste ledd om at tilgang til BEGRENSET informasjon krever autorisasjon, ikke innebærer realitetsendring.

Da klareringsprosessen både er inngripende for den enkelte og kostnadskrevende for samfunnet, er det et mål å forebygge et unødvendig høyt antall sikkerhetsklareringer. Ved å endre det generelle vilkåret fra ”vil kunne få tilgang til skjermingsverdig informasjon” til ”skal gis tilgang til skjermingsverdig informasjon”, skjerpes kravene til når en klareringsprosess kan iverksettes.

Det bør imidlertid fortsatt være en mulighet for å klarere personell som arbeider i virksomheter (ansatte eller innleide), og som ikke er ment å ha tilgang til skjermingsverdig informasjon dersom det er risiko for at slik tilgang vil kunne oppstå. Bestemmelsen er begrenset til å gjelder personer som i ”sitt arbeid” på angjeldende sted, vil kunne få tilgang til slik informasjon som nevnt. En forutsetning er at andre sikkerhetstiltak først skal være gjennomført for å redusere denne risikoen. Økonomiske og andre konsekvenser forbundet med gjennomføring av andre sikkerhetstiltak, må imidlertid ikke være urimelige. Det understrekes at tredje ledd er ment som en snever unntaksregel, og at ikke enhver ekstrakostnad oppfyller kravet til ”ikke med rimelighet lar seg gjennomføre”.

Nytt andre og tredje ledd innebærer at det ikke lenger er tilstrekkelig med en tenkt mulighet for tilgang til gradert informasjon før klareringsprosessen kan iverksettes. Forslaget må ses i sammenheng med forslaget til endring i forskrift om personellsikkerhet, § 3-1 vedrørende autorisasjonsmyndighetens plikt til å begrunne og dokumentere anmodningen, og klareringsmyndighetens plikt til å avvise anmodningen dersom begrunnelsen eller dokumentasjonen ikke anses tilstrekkelig.

Til § 21:

Tiknytning til andre stater foreslås tilføyd i paragrafen. Endringen presiserer at norske statsborgeres tilknytning til andre stater, kan få betydning i en vurdering om sikkerhetsmessig skikkethet.

I tredje ledd foreslås en harmonisering med forvaltningslovens saksopplysningskrav, jf fvl § 17. Endringen vil tydeliggjøre at det bør gjennomføres sikkerhetssamtale dersom man er i tvil om vedkommende skal gis klarering. Dagens regel om at klareringsmyndigheten skal søke å avklare uklare forhold, foreslås opphevet da dette fremgår av tredje ledd andre setning.

En vilkårordning foreslås innført i nytt femte ledd. Dette vil redusere faren for at klareringsmyndigheten tar i betraktning mer hypotetiske muligheter for at vedkommende kan komme i en spesiell situasjon der risiko aktualiseres. Kravet om ”særlige tilfeller” innebærer at det skal foreligge spesielle forhold for å kunne sette vilkår. Bestemmelsen er ikke tenkt brukt som en alminnelig mellomløsning mellom det å gi klarering og å gi klareringsnektelse. Regelen er myntet på situasjoner der en person har en tilknytning til andre land som kan gjøre det betenkelig at vedkommende gis en generell klarering, som også kan nyttes eksempelvis for tjeneste i landet vedkommende har tilknytning til. Vilkår kan også kunne benyttes der vedkommende som klareres har et utenlandsk statsborgerskap. I disse tilfellene kan det være aktuelt å sette som vilkår at vedkommendes klarering kun kan nyttes for en bestemt stilling eller begrenses geografisk. Innføring av en vilkårordning vil bidra til å sikre større forholdsmessighet ved avgjørelsene, samt at vedkommende kan klage på vilkåret. Det forutsettes at sikkerhetsklarering på vilkår bare skal brukes unntaksvis.

Til § 22:

Dagens hovedregel om at utenlandske statsborgere ikke skal gis sikkerhetsklarering, foreslås endret, da den anses noe vidtgående og skjematisk. Det foreslås en regel som angir nærmere hvilke forhold som spesielt skal vurderes ved klarering av utenlandske borgere. Dette synes mer konsistent i relasjon til lovens krav vedrørende norske statsborgere om at det skal foretas en konkret og individuell vurdering av sikkerhetsmessig skikkethet. Dagens uklare behovskrav, jf ”særlig behov” i § 22 første ledd andre punktum, som praktiseres forskjellig, foreslås opphevet.

Det er uheldig at NSM gir råd til førsteinstansen når de kan bli klageinstans i samme sak. Tredje punktum i første ledd foreslås således opphevet. Dette innebærer et større selvstendig ansvar for førsteinstansen, hvilket nødvendiggjør god kompetanse hos denne. Førsteinstansen må få tilgang til opplysninger fra NSM om risikovurderingen av de enkelte land, slik at man blir i stand til å vurdere betydningen av vedkommendes tilknytningsforhold. Det forutsettes at disse blir grundigere og mer konkrete. Forslaget må ses i sammenheng med gruppens skisseringer om strukturendringer for klareringsmyndighet.

Til § 23:

Paragrafen angir bestemmelser om hvem som er riktig klareringsmyndighet og autorisasjonsansvarlig. Arbeidsgruppen har vurdert tre forskjellige alternativer for organisering av klareringsmyndigheten. Samtlige alternativer vil innebære en endring i § 23. I og med at arbeidsgruppen ikke har konkludert i forhold til hvilket alternativ som er mest hensiktsmessig, er det ikke utarbeidet konkrete forslag til utforming av ny § 23.

Til § 25:

Hovedregelen om at begrunnelse skal gis, foreslås videreført. Unntakene for begrunnelse er søkt klargjort og gjort mer i samsvar med reglene i forvaltningsloven.

I praksis er det ytterst sjelden at begrunnelse av sikkerhetshensyn ikke kan gis. Dagens regel gir rett til etterfølgende begrunnelse på begjæring. Samtidig begrunnelse er hovedregel i norsk forvaltningsrett. Man kan ikke se at det foreligger slike hensyn i klareringssaker at hovedregelen ikke kan følges også her. Paragrafen innfører rett til å få begrunnelse samtidig med underretningen i saker hvor klareringsavgjørelsen blir negativ.

Kildevern vil etter omstendighetene kunne henføres under bokstav a, men bør eksplisitt nevnes fordi det kan være en selvstendig unntakshjemmel. Kildeopplysninger kan være opplysninger fra oppgitte og supplerende referanser, etterretningsopplysninger fra norske og utenlandske tilsvarende tjenester og opplysninger fra politiet om pågående politietterforskning. Muligheten til å bevare konfidensialitet om disse opplysningene er nødvendig for å bevare kildenes tillit og sikre nødvendig informasjonstilgang til sikkerhetstjenesten.

Hvem som blir klageinstans, vil måtte reguleres i et nytt femte ledd i § 25, avhengig av klareringsmyndighetsstrukturen.

Til § 25 a (ny paragraf):

Innsyn foreslås formalisert i klareringssaker. Unntakene for innsyn foreslås harmonisert med de foreslåtte regler om begrunnelse i sikkerhetsloven § 25. Audiovisuelt opptak og interne dokumenter er presisert unntatt fra innsynsretten. Det skal nedtegnes et skriftlig referat fra sikkerhetssamtalen selv om det foretas opptak av denne, jf forskriften § 4-2. Det presiseres at selve opptaket er et internt dokument, men det skriftlige referats faktadel vil tilhøre dokument som det i utgangspunktet skal gis innsyn i. Referatets vurderingsdel anses som et internt dokument. Innsynbegrensninger i opptaket vil videre kunne være nødvendig av hensyn til personvernet til det personell ved klareringsmyndighetene som gjennomfører sikkerhetssamtaler. Imidlertid vil innsyn normalt gis i faktumdelen av referatet fra sikkerhetssamtalen, se merknaden til forskriften § 4-2.

Innsynsretten inntrer etter at avgjørelse er fattet av klareringsmyndigheten. En rett til innsyn før dette tidspunkt vil kunne forringe verdien av en sikkerhetssamtale. Videre vil innsynsrett før avgjørelse er fattet kunne innebære betydelige ressursmessige konsekvenser for klareringsmyndigheten.

Til § 25 b (ny paragraf):

Kontradiksjonsprinsippet tilsier at vedkommende får begrunnelse/innsyn i opplysninger i en sak som angår vedkommende. I klareringssaker eksisterer det imidlertid hensyn som tilsier at begrunnelse/innsyn ikke kan gis i alle saker. For å bøte på dette foreslås det en ordning der vedkommende via advokat får begrunnelse/innsyn i opplysninger vedkommende selv ikke får. Det presiseres at ordningen kun gjelder hvor vedkommende ikke får klarering i samsvar med anmodning. Advokaten blir ikke automatisk brakt inn i saken i ovennevnte tilfelle, men kun etter begjæring fra vedkommende. Dette har også en personvernmessig side, ved at vedkommende selv bør kunne velge hvorvidt en advokat skal få tilgang til personopplysninger.

Det er kun etter førsteinstansens avgjørelse at en advokat kan benyttes. Det bør av rettssikkerhetshensyn være tilstrekkelig med en begrensning til førsteinstansbehandlingen, og vedkommende må selv ta risikoen ved ikke å benytte seg av ordningen på dette tidspunktet.

En advokat som kobles inn i saken har taushetsplikt i forhold til den saken gjelder. Advokaten vil følgelig ikke kunne representere vedkommende i en eventuell klagesak.

Til § 25 c (ny paragraf):

Forvaltningsloven kapittel VI om klage og omgjøring gis anvendelse så langt det passer for behandling av klager, for så vidt ikke annet følger av sikkerhetsloven og personellsikkerhetsforskriften.

Spørsmålet om observasjonstid kan være en viktig del av en negativ avgjørelse, og det foreslås en klargjøring av at dette spørsmålet kan gjøres gjenstand for klage. Videre inntas i paragrafen at et vilkår for klareringen kan påklages, jf. forslag til nytt femte ledd i § 21. Avgjørelser om begrunnelse og innsyn er viktige avgjørelser for den enkelte, og foreslås derfor omfattet av klageadgangen.

Det foreslås en presisering av at det kun er den en avgjørelse retter seg mot, det vil si personen som er vurdert sikkerhetsklarert, som har klagerett. Når det gjelder spørsmålet om hvem som er klageinstans, vil dette bero på klareringsmyndighetsstrukturen.

For at det skal bli lettere å sette seg inn i klagereglene, foreslås det at reglene om klagefrist mv. tas inn i loven.

Til personellsikkerhetsforskriften:

Til § 2-2:

Personer med dobbelt statsborgerskap skal vurderes etter reglene for utenlandske statsborgere i loven § 22. Dagens uoversiktlige ordning hvor utenlandske statsborgere klareres forskjellige avhengig av om de ønsker å beholde, frasi seg eller ikke frivillig kan frasi seg sitt utenlandske statsborgerskap, foreslås endret. Denne endringen er primært av rettsteknisk karakter, og er ikke ment å være en innskjerping av praksis vedrørende klarering av personer med dobbelt statsborgerskap. Endringen må sees i lys av ny ordlyd i § 22. Det vises til rapportens drøftelse av dette.

Til § 3-1:

Det foreslås et strengere krav til begrunnelse og dokumentasjon for anmodninger om klarering. Hensikten er å begrense antall klareringer, og forutsetningsvis slik at personer som det ikke er et aktuelt behov for å autorisere, ikke skal klareres.

Klareringsmyndigheten vil ha rett og plikt til å avvise en personkontrollanmodning hvor et aktuelt behov ikke er tilstrekkelig begrunnet og dokumentert.

Til § 4-1:

Oppnevnte advokater vil regelmessig komme i kontakt med skjermingsverdig informasjon, og må således klareres og autoriseres. I og med at en klareringssak kan inneholde gradert informasjon på samtlige nivåer, bør advokaten klareres for høyeste nivå.

Gjennomgangen av saken antas som hovedregel å finne sted hos klareringsmyndigheten på bakgrunn av de særlige kravene som stilles til lokaliteter for behandling av skjermingsverdig informasjon.

Denne forskriftsbestemmelsen vil også måtte endres i tråd med det som blir fremtidig klareringsmyndighetsstruktur, jf ovenfor om sikkerhetslovens § 23.

Til § 4-2:

Man har ikke krav på innsyn i vurderinger fra sikkerhetssamtalen, jf forslaget til § 25 a annet ledd. Dette vil være interne dokumenter, samt at de eventuelt også kan omfattes av unntakene fra innsyn av grunner som nevnt i forslaget til § 25 fjerde ledd. Det vil derfor være nødvendig at vurderingene holdes atskilt fra faktagjengivelse slik at vedkommende kan få innsyn i sistnevnte. Dette foreslås regulert i forskriften.

Personvernhensyn, som ikke nødvendigvis er sammenfallende med rettssikkerhetshensyn, tilsier at den det gjelder bør kunne reservere seg mot audiovisuelt opptak. Imidlertid må vedkommende informeres om mulige negative følger av at slikt opptak ikke finner sted. Dette kan være at en påstand om eventuelle kritikkverdige forhold i samtalen som kan være av betydning i en klagesak, ikke kan kontrolleres på samme måte i etterkant. Det bør ikke stilles krav om et positivt samtykke idet det av rettssikkerhetshensyn er en fordel at flest mulig sikkerhetssamtaler blir tatt opp.

Til § 4-4:

Passusen ”om retten til å be om begrunnelse og om klageadgangen”, oppheves som en følge av innføring av samtidig begrunnelse, jf. loven § 25 andre ledd.

Angivelse om når klarering kan vurderes på nytt, bør om mulig fastsettes i avgjørelsen. Denne bør under ingen omstendigheter kunne settes lenger enn fem år, jf regelen om reklarering i § 4-8 første ledd. Virkningen overfor andre klareringsmyndigheter av angivelse om når klarering kan finne sted, er i dag noe uklar. Det fremstår som hensiktsmessig med en klargjøring på dette området.

Til § 4-5 første, andre og fjerde ledd:

Første og annet ledd foreslås opphevet som en følge av forslagene til samtidig begrunnelse og presisering av klageadgangen i forslaget til ny § 25 c i loven .Fjerde ledd oppheves dels av samme grunner som for første og andre ledd, dels fordi fristregler for å klage inntas i lovens § 25 c.

Til § 4-5:

Bestemmelsen er redigert om ved at nåværende første, andre og tredje ledd foreslås opphevet som en følge av forsalget til samtidig begrunnelse og presisering av klageadgangen i forslaget til ny § 25 c i loven. Nåværende fjerde ledd oppheves dels av samme grunner som for først og andre ledd, dels fordi fristregler for klage inntas i loven § 25 c.

Klageren kan være tilfreds med delvis omgjøring. Vedkommende bør derfor ha mulighet til å stoppe behandlingen hos klagemyndigheten ved delvis medhold. Klager har på ethvert tidspunkt anledning til å trekke klagen. Dette er bakgrunnen for at underretning skal gis senest samtidig med at saken oversendes klageinstansen. Begrepet ”underliggende saksdokumenter” er erstattet med ”sakens dokumenter” for at begrepsbruken skal bli konsistent i forhold til den foreslåtte paragrafen i loven om innsyn.

Til § 4-8:

Forhold som er blitt vurdert i tidligere klareringsavgjørelse, bør av forutberegnelighetshensyn overfor den enkelte ikke alene danne grunnlag for negativ klareringsavgjørelse ved reklarering, dersom det i klareringsperioden ikke har oppstått andre sikkerhetsmessige forhold. Dette foreslås regelfestet.

Foreligger ”sterke grunner” bør dette likevel kunne vurderes. Med dette siktes det i denne sammenheng til åpenbare feilaktige/manglende vurderinger som ble foretatt i en tidligere klareringssak, således at klareringsavgjørelsen burde blitt negativ for vedkommende. Terskelen for å påvise ”sterke grunner” bør være høy.

Det foreslås at tidligere saker overføres til ny klareringsmyndighet. Forslaget innebærer at tvilsreduserende tiltak og undersøkelser som er gjennomført vil bli kjent for den nye klareringsmyndigheten. Dette kan hindre unødige avklaringer av forhold som allerede er avklart i en tidligere klareringssak, noe som synes både ressurskrevende for klareringsmyndigheten og unødig belastende for den enkelte. Det regelfestes en plikt til å konferere med tidligere klareringsmyndighet for en gjeldende klarering dersom den tidligere klareringsmyndigheten satte klareringen lavere enn det som det den gang ble søkt for. Dersom de to klareringsmyndighetene ikke blir enige skal spørsmålet forelegges NSM for avgjørelse. Dersom det blir gjort endringer i klareringsmyndighetsstrukturen, kan det bli nødvendig å endre siste punktum.

Til § 6-8

Det foreslås regulert at audiovisuelt opptak skal behandles som opplysninger i saken.

Til § 6-11:

Kostnadene til advokaten bør dekkes av klareringsmyndigheten. Dette for å understreke at det ikke er noe klientforhold til den som begjærer advokatordningen benyttet.

14 FORSLAG TIL LOV- OG FORSKRIFTSENDRINGER

I lov av 20. mars 1998 nr. 10 om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven) gjøres følgende endringer:

§ 19 skal lyde:

§ 19. Når sikkerhetsklarering og autorisasjon skal gjennomføres

Person som skal gis tilgang til skjermingsverdig informasjon skal autoriseres.

Person som skal autoriseres for tilgang til skjermingsverdig informasjon gradert KONFIDENSIELT eller høyere, skal på forhånd sikkerhetsklareres.

Person som i sitt arbeid vil kunne få tilgang til skjermingsverdig informasjon gradert KONFIDENSIELT eller høyere, skal sikkerhetsklareres dersom ikke sikkerhetstiltak for å fjerne risikoen for tilgang med rimelighet lar seg gjennomføre.

Sikkerhetsklarering gis for følgende nasjonale sikkerhetsgrader, eventuelt også for tilsvarende sikkerhetsgrader i NATO eller annen internasjonal organisasjon:

1. KONFIDENSIELT (eventuelt NATO CONFIDENTIAL/tilsvarende)
2. HEMMELIG (eventuelt NATO SECRET/tilsvarende)
3. STRENGT HEMMELIG (eventuelt COSMIC TOP SECRET/tilsvarende).

§ 21 første ledd bokstav k skal lyde (ny bokstav):

k. Tilknytning til andre stater.

Nåværende bokstav k blir ny bokstav l.

§ 21 tredje ledd skal lyde:

Klareringsavgjørelser skal baseres på en konkret og individuell helhetsvurdering av de foreliggende opplysninger. Klareringsmyndigheten skal påse at klareringssaken er så godt opplyst som mulig før avgjørelse fattes. Sikkerhetssamtale skal gjennomføres der dette ikke anses som åpenbart unødvendig.

§ 21 nytt femte ledd skal lyde:

I særlige tilfeller kan det settes vilkår for sikkerhetsklarering.

§ 22 første ledd skal lyde:

En utenlandsk statsborger kan gis sikkerhetsklarering etter en vurdering av hjemlandets sikkerhetsmessige betydning og vedkommendes tilknytning til hjemlandet og Norge.

§ 25 skal lyde:

§ 25. Begrunnelse og underretning

Forvaltningsloven kapittel IV og V gjelder ikke for avgjørelser om sikkerhetsklarering eller autorisasjon.

Den som har vært vurdert sikkerhetsklarert, har rett til å bli gjort kjent med resultatet. Ved negativ avgjørelse skal vedkommende uoppfordret underrettes om resultatet og opplyses om klageadgangen.

Begrunnelse for en avgjørelse skal gis samtidig med underretningen om utfallet av klareringssaken, dersom ikke annet følger av denne paragraf.

Vedkommende har ikke krav på begrunnelse i den utstrekning begrunnelse ikke kan gis uten å røpe opplysninger som

1. er av betydning Norges eller dets alliertes sikkerhet, forholdet til fremmede makter eller andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser,
2. er av betydning for kildevern,
3. det av hensyn til vedkommendes helse eller hans forhold til personer som står denne nær, må anses utilrådelig at vedkommende får kjennskap til,
4. angår tekniske innretninger, produksjonsmetoder, forretningsmessige analyser og berekninger og forretningshemmeligheter ellers, når de er av en slik art at andre kan utnytte dem i sin næringsvirksomhet.

§ 25 a skal lyde (ny paragraf):

§ 25 a. Innsyn

Etter at avgjørelse om sikkerhetsklarering er fattet, har den som har vært vurdert sikkerhetsklarert rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter.

Vedkommende har ikke krav på innsyn i de deler av et dokument som inneholder opplysninger som nevnt i § 25 fjerde ledd og i audiovisuelt opptak. Vedkommende har heller ikke krav på innsyn i et dokument som er utarbeidet for den interne saksforberedelsen ved klareringsmyndigheten eller klageinstansen, med unntak av faktiske opplysninger eller sammendrag eller annen bearbeidelse av faktum.

På anmodning skal den som har krav på innsyn gis kopi av dokumentet.

§ 25 b skal lyde (ny paragraf):

§ 25 b. Oversendelse av sak til særskilt oppnevnt advokat

Forsvarsdepartementet oppnevner en gruppe advokater som skal sikkerhetsklareres for høyeste nivå. Disse skal benyttes i de tilfeller som er nevnt i andre ledd.

Der begrunnelse ikke gis, jf § 25 fjerde ledd, og klagefristen ikke er løpt ut, skal klareringsmyndigheten på begjæring av den som er vurdert sikkerhetsklarert, gjøre sakens dokumenter tilgjengelig for en advokat som er oppnevnt av klareringsmyndigheten for dette formålet. Det samme gjelder der en innsynsanmodning blir avslått, jf § 25 a annet ledd første punktum.

Advokaten skal ha tilgang til sakens faktiske opplysninger og den begrunnelse som er ukjent for den som har vært vurdert sikkerhetsklarert, likevel slik at klareringsmyndighetens interne vurdering ikke gis til advokaten.

Advokaten skal gi den som er vurdert sikkerhetsklarert råd om hvorvidt vedkommende bør klage.

§ 25 c skal lyde (ny paragraf):

§ 25 c. Klage

Bestemmelsene i forvaltningsloven kapittel VI gjelder tilsvarende i klareringssaker så langt de passer og om ikke annet følger av denne lov eller forskrift om personellsikkerhet.

Negativ avgjørelse om sikkerhetsklarering, herunder vilkår og når klareringssaken tidligst kan tas opp på nytt, kan påklages av den avgjørelsen retter seg mot. Det samme gjelder manglende begrunnelse og avslag på begjæring om innsyn.

Fristen for å klage er tre uker fra den dag underretningen om avgjørelsen, manglende begrunnelse eller avslag på begjæring om innsyn har kommet frem til vedkommende. I saker der advokat har gjennomgått saken, løper ny klagefristen fra den dag rådet fra advokaten har kommet frem til vedkommende.

I forskrift av 29. juni 2001 nr. 722 om personellsikkerhet (personellsikkerhetsforskriften) gjøres følgende endringer:

§ 2-2 fjerde ledd skal lyde:

Personer som er statsløse eller har dobbelt statsborgerskap, skal sikkerhetsklareres og autoriseres etter bestemmelsene for utenlandske statsborgere.

§ 3-1 første ledd skal lyde:

Personkontroll skal iverksettes ved behov for sikkerhetsklarering i samsvar med sikkerhetsloven § 19, reklarering i samsvar med denne forskrift § 4-8 og leverandørklarering i samsvar med sikkerhetsloven § 28. Virksomheten skal ved anmodning om personkontroll begrunne og dokumentere klareringsbehovet. Klareringsmyndigheten skal avvise anmodning om personkontroll som ikke er tilstrekkelig begrunnet og dokumentert.

§ 4-1 tredje ledd skal lyde:

Advokat som nevnt i loven § 25 b, skal sikkerhetsklareres for COSMIC TOP SECRET og autoriseres av Nasjonal sikkerhetsmyndighet.

Nåværende tredje, fjerde, femte og sjette ledd blir fjerde, femte, sjette og sjuende ledd.

§ 4-2 andre og tredje ledd skal lyde:

Innholdet i en sikkerhetssamtale skal dokumenteres skriftlig av den som avholder samtalen. Faktaopplysninger og vurderinger skal holdes atskilt i den skriftlige dokumentasjonen av sikkerhetssamtalen.

Audiovisuelt opptak kan gjennomføres dersom vedkommende er informert om dette og ikke har motsatt seg det.

§ 4-4 andre ledd skal lyde:

Underretning om negativ klareringsavgjørelse til vedkommende person, skal skje skriftlig. Dersom det er praktisk mulig, skal klareringsmyndigheten opplyse om når klareringsspørsmålet kan tas opp til ny vurdering, forutsatt at det da foreligger et klareringsbehov (observasjonstid). Observasjonstiden kan ikke settes lengre enn fem år. Tidsangivelsen er bindende for andre klareringsmyndigheter. Tidsangivelsen er ikke til hinder for omgjøring etter § 4-1 fjerde og femte ledd. Dokumentet skal graderes, merkes og sendes i samsvar med § 6-2 og § 6-7.

§ 4-5 skal lyde:

I begrunnelsen skal opplysninger fra Politiets overvåkingstjeneste ikke inngå uten at klareringsmyndigheten har innhentet tillatelse fra overvåkingssjefen.

Klagen skal sendes til autorisasjonsansvarlig. Autorisasjonsansvarlig skal sende saken med relevante tilleggsopplysninger til klareringsmyndigheten. Dersom autorisasjonsansvarlig har grunnlag for å vurdere vedkommendes sikkerhetsmessige skikkethet, skal en uttalelse om dette følge klagen til klareringsmyndigheten.

Ved klage skal klareringsmyndigheten foreta nødvendige tilleggsundersøkelser og vurdere saken på nytt. Dersom klareringsmyndigheten gir klager fullt eller delvis medhold, skal underretning skje i samsvar med § 4-4. Dersom klager ikke gis fullt medhold skal klage med sakens dokumenter begrunnelse sendes til klageinstansen.

§ 4-8 første og andre ledd skal lyde:

En sikkerhetsklarering er gyldig i inntil fem år. Ved reklarering kan forhold som har vært vurdert ved tidligere klareringsavgjørelser ikke alene danne grunnlag for klareringsnektelse, dersom ikke sterke grunner taler for dette.

Utfører en person oppgaver som krever sikkerhetsklarering for flere virksomheter i løpet av sikkerhetsklareringens gyldighetstid, skal klareringsavgjørelse fattet av en klareringsmyndighet anses som tilstrekkelig for andre klareringsmyndigheter når det gjelder samme eller lavere sikkerhetsgrad. Klareringsmyndigheten som skal fatte avgjørelse om sikkerhetsklarering skal innhente eventuelle tidligere klareringssaker. Tidligere nedsatt klarering kan bare omgjøres i samråd med den tidligere klareringsmyndighet. Dersom klareringsmyndighetene ikke blir enige om hvilket klareringsnivå som skal gis, skal saken fremsettes NSM for avgjørelse.

§ 6-8 nytt siste ledd:

Det som er bestemt om opplysninger i denne paragraf gjelder også for audiovisuelt opptak.

§ 6-11 nytt fjerde ledd:

Klareringsmyndigheten dekker utgifter til bruk av advokat som nevnt i sikkerhetsloven § 25 b.