Likestillingsloven – Foreldrefradrag og samvær

Vi viser til Likestillingsombudets vedtak av 4. mars 2003, hvor det konkluderes med at praktiseringen av skatteloven § 6-48 om foreldrefradrag er i strid med likestillingslovens forbud mot indirekte diskriminering, se § 3 tredje ledd. Vedtaket ble mottatt 7. mars 2003, og klagefristen utløper derfor 28. mars 2003.

Finansdepartementet påklager med dette Likestillingsombudets vedtak, da vi mener at det ikke er påvist at skatteloven § 6-48, og praksis knyttet til denne bestemmelsen, strider mot likestillingsloven. Ordningen strider ikke mot bestemmelsen om direkte diskriminering, og etter vår mening er det heller ikke dokumentert/sannsynliggjort at den faktisk virker indirekte diskriminerende. For øvrig antar Finansdepartementet at eventuell indirekte forskjellsbehandling vil være lovlig etter likestillingsloven § 3 siste ledd, etter en konkret vurdering av de ulemper en endring av praksis vil innebære i forhold til ulempene som eventuelt kan påvises i de tilfeller ordningen virker forskjellsbehandlende.

1. Generelt om fradrag

Skattelovens hovedregel om fradrag er at det bare gis fradrag for kostnader som er pådratt for å erverve, vedlikeholde eller sikre skattepliktig inntekt, se skatteloven § 6-1 første ledd. I § 6-1 annet ledd sies uttrykkelig at det ikke gis fradrag for private kostnader. Når skatteloven likevel gir fradrag, innen visse rammer, for kostnader til pass og stell av barn, må dette betraktes som en støtte til visse grupper forsørgere. Det bemerkes at det ikke er noe vilkår om at foreldrene må være i inntektsgivende arbeid for å få foreldrefradrag.

2. Kort om praksis

Foreldrefradraget er et særskilt fradrag i alminnelig inntekt for legitimerte kostnader til pass og stell av hjemmeværende barn. For inntektsåret 2003 gis fradrag med inntil kr 25 000 for ett barn og inntil kr 30 000 for to eller flere barn. Det ligger en vesentlig begrensning i at kostnadene må gjelde ”pass og stell”. Bestemmelsen forstås slik at blant annet generelle leveomkostninger for barnet må holdes utenfor. Det samme gjelder kostnader til for eksempel undervisning og kostnader pådratt i forbindelse med ferie og fritid. I praksis er det kostnader til barnehage og skolefritidsordning som utgjør hovedtyngden av slike fradrag. Det er derfor ikke gitt at alle samværsforeldre har kostnader som er fradragsberettiget etter denne bestemmelsen.

I tilfeller hvor foreldrene ikke bor sammen, gis fradraget til den av foreldrene barnet har bodd hos størstedelen av året. Dersom barnet oppholder seg like lenge hos hver av foreldrene, kan foreldrene få fradrag annet hvert år, med mindre det er forhold som tilsier at en av dem har hovedomsorgen.

Se for øvrig tidligere redegjørelser i saken.

3. Likestillingslovens forbud mot forskjellsbehandling – generelle betraktninger

Likestillingsloven oppstiller forbud mot ”Direkte og indirekte forskjellsbehandling av kvinner og menn”, jf. Likestillingsloven § 3 første ledd.

Likestillingsombudet mener at det i denne saken foreligger ulovlig indirekte forskjellsbehandling, jf. Likestillingsloven § 3 tredje ledd. Etter denne bestemmelsen er indirekte forskjellsbehandling ”enhver tilsynelatende kjønnsnøytral handling som faktisk virker slik at det ene kjønn stilles dårligere enn det annet”. Slik indirekte forskjellsbehandling er i utgangspunktet ulovlig, jf, § 3 første ledd. Etter fjerde ledd kan slik forskjellsbehandling ”i særlige tilfeller” likevel være tillatt, ”dersom handlingen har et saklig formål uavhengig av kjønn, og det middel som er valgt er egnet, nødvendig og ikke uforholdsmessig inngripende i forhold til formålet”.

3.1 Indirekte forskjellsbehandling

Finansdepartementet antar at det må kunne påvises et visst antall tilfeller hvor det ene kjønn faktisk stilles dårligere enn det annet, for at det skal kunne konkluderes med at det foreligger indirekte forskjellsbehandling. Hvor mange tilfeller som må påvises vil trolig variere fra sak til sak, men generelt antas det at det må foreligge en relativt klar overvekt av det ene kjønn i den gruppen som faktisk blir dårligere stilt. Man må altså ha oversikt over hvem som faktisk blir diskriminert, og i hvilken grad de to kjønn er representert i denne gruppen. Generelle betraktninger om at det ene kjønn statistisk sett vil kunne være overrepresentert, antas ikke å kunne danne grunnlag for å fastslå indirekte forskjellsbehandling. Særlig må dette gjelde når årsaken til ulik representasjon i tilfelle må ligge i et annet forhold, som ikke i seg selv anses diskriminerende (nærmere bestemt at det er en lovlig skjevdeling av foreldreansvar mellom kvinner og menn etter samlivsbrudd som gir ulik fradragsposisjon etter skatteloven, ikke skatteloven selv).

Dersom indirekte diskriminering skal konstateres, må det således påvises at den aktuelle handling faktisk innebærer en kvalifiserende forskjellsbehandling mellom kjønnene. Da vi her er utenfor området for likestillingsloven § 16, påligger bevisbyrden etter de alminnelige prosessregler Likestillingsombudet.

3.2 Tillatt indirekte forskjellsbehandling

For at det skal konstateres ulovlig indirekte diskriminering, må det videre fastslås at en eventuell forskjellsbehandlende virkning ikke er tillatt etter likestillingsloven § 3 fjerde ledd. Dette beror blant annet på en interesseavveining mellom de som blir behandlet dårligere enn det annet kjønn og de hensyn som begrunner handlingen. Denne interesseavveiningen forutsetter blant annet at man har kunnskap om de faktiske virkninger for dem som rammes.

4. Foreldrefradraget i forhold til likestillingsloven

For å konstatere at dagens ordning med foreldrefradrag innebærer et brudd på likestillingsloven, må skatteloven § 6-48 enten være direkte diskriminerende, eller praktiseringen av denne bestemmelsen virke indirekte diskriminerende.

Regelen i skatteloven § 6-48 har en kjønnsnøytral utforming som ikke kommer i konflikt med likestillingslovens forbud mot direkte diskriminering.

Spørsmålet i denne saken er derfor hvorvidt det foreligger indirekte forskjellsbehandling, og om eventuell slik forskjellsbehandling er tillatt eller ikke.

Likestillingsombudet konkluderer i det vedtak som nå påklages med at:

”Skattemyndighetenes praktisering av skatteloven § 6-48 om fradrag for utgifter til barnetilsyn er i strid med likestillingslovens forbud mot indirekte diskriminering, jf. § 3 tredje ledd.”

I denne konklusjonen ligger det en forutsetning om at skattemyndighetenes praktisering ”faktisk virker slik at det ene kjønn stilles dårligere enn det annet”, jf. § 3 tredje ledd, og at denne praksisen ikke likevel er tillatt etter § 3 fjerde ledd.

4.1 Faktisk indirekte forskjellsbehandling

Finansdepartementet kan ikke se at det fremgår av vedtaket hvordan ombudet kommer frem til at skattemyndighetenes praksis faktisk virker på en slik måte at den innebærer indirekte forskjellsbehandling, jf. § 3 tredje ledd. På side 2 i vedtaket heter det bl.a. at:

”Det er et faktum at de fleste samværsforeldre er menn. Dagens praktisering av regelverket vil derfor ramme menn i sterkere grad enn kvinner. Det er altså først og fremst menn som vil ha dokumenterte utgifter til barnetilsyn som de ikke får fradrag for.”

Deretter konkluderes det slik:

”Regelverket virker slik at menn stilles dårligere enn kvinner…”.

Finansdepartementet mener at det må foretas en konkret vurdering av hvordan praktiseringen faktisk virker, jf. Punkt 4.1 ovenfor. I ovennevnte sitat er det imidlertid trukket en generell slutning om at det faktisk foreligger forskjellsbehandling ut fra det faktum at de fleste samværsforeldre er menn. Vi er enig i at det statistisk sett kan argumenteres for at det er størst sannsynlighet for at menn vil være i en situasjon hvor de ikke får fradrag for tilsynsutgifter for det barn de har samvær med. Dette kan imidlertid etter Finansdepartementets vurdering ikke være avgjørende. Et slikt standpunkt er også lagt til grunn i vedtak fattet av Klagenemnda for likestilling (Sak nr. 3/2000) angående en bestemmelse i barneloven. Klagenemnda bemerket her:

”Selv om det er flere fedre enn mødre som er i en samværsrett-posisjon kan Klagenemnda på denne bakgrunn ikke se at barnelovens regler om samvær – herunder §44 a annet ledd som angir en norm for samværet som legges til grunn i de tilfeller hvor det avtales eller fastsettes ”vanleg samværsrett” – gir grunnlag for en praksis som kommer i konflikt med forbudet mot indirekte diskriminering i likestillingsloven §3 annet ledd annet punktum.”

Dette gir støtte for det syn at en eventuell skjev fordeling av foreldreansvar mellom menn og kvinner etter samlivsbrudd – i henhold til et sett aksepterte barnefordelingsregler – ikke kan anses diskriminerende. At i og for seg klart kjønnsnøytrale skattefradragsregler gir resultater som avhenger av denne ikke-diskriminerende fordeling av foreldreansvaret, kan da ikke lede til at disse skattereglene blir diskriminerende. Det er ikke skattelovens oppgave å kompensere for at flere kvinner enn menn får foreldreansvaret etter samlivsbrudd, og at dermed flere menn enn kvinner får samværsutgifter.

Det er kun i tilfeller hvor samværsforelderen faktisk har kostnader som ville vært fradragsberettige for den som har hovedomsorgen, at det i utgangspunktet kan forekomme forskjellsbehandling. Likestillingsombudet viser til ett tilfelle hvor en samværsforelder som har omsorg for eget barn 165 dager i året, nektes foreldrefradrag ved skatteligningen til tross for at han har betalt utgiftene til barnetilsyn. Å vise til ett slikt tilfelle kan etter vårt syn heller ikke være nok til å konstatere at ordningen faktisk virker diskriminerende, jf. Punkt 3.1 ovenfor.

Når det gjelder krav til bevisføring, påpeker Finansdepartementet at man her er utenfor området for delt/omvendt bevisbyrde som følger av likestillingsloven § 16, som regulerer bevisbyrden i arbeidsforhold og for arbeidsgivere. I denne sak må de alminnelige prosessregler gjelde, noe som innebærer at Likestillingsombudet har bevisbyrden for at praktiseringen av skatteloven § 6-48 virker diskriminerende mot menn. Dette må også gjelde i tilfeller hvor det påstås indirekte diskriminering, ikke minst fordi bestemmelsen her har en kjønnsnøytral utforming.

Finansdepartementet antar for øvrig at det ikke er vanlig for separerte/skilte foreldre at begge foreldrene har slike fradragsberettigede kostnader, med unntak for tilfeller hvor det er avtalt delt omsorg. Dersom foreldrene deler omsorgen likt, tillater som nevnt bestemmelsen at foreldrene innrømmes foreldrefradrag annet hvert år. Etter Finansdepartementets syn er det da ikke tale om indirekte diskriminering av det ene kjønn.

Vi vil for øvrig knytte noen merknader til en uttalelse på side 2 i Likestillingsombudets vedtak. Det vises til at likestillingsloven § 3 er endret, og uttales bl.a. at ”Med denne lovendringen bortfalt vurderingen av urimelighet, og det skal i dag mindre til for å konstatere brudd på loven. Loven er med andre ord skjerpet.” I henhold til forarbeidene til den aktuelle endring synes det ikke å ha vært tilsiktet noen realitetsendring med hensyn til hva som skal til for å konstatere indirekte forskjellsbehandling etter tredje ledd. Derimot var det meningen å foreta en viss innstramming med hensyn til hvilke forhold som kan gjøre at en handling, som faktisk virker indirekte forskjellsbehandlende, likevel er tillatt, jf. Fjerde ledd. Jf. Merknadene til forslagene til endringer i § 3 i Ot.prp. nr. 77 (2000-2001) punkt 16.1.

Etter Finansdepartementets syn er det ikke i tilstrekkelig grad sannsynliggjort at praktiseringen av bestemmelsen om foreldrefradrag for separerte og skilte foreldre faktisk virker slik at den innebærer indirekte diskriminering av menn.

4.2 Tillatt indirekte forskjellsbehandling

For det tilfelle at Klagenemnda for likestilling kommer til at praktiseringen av bestemmelsen om foreldrefradrag faktisk innebærer indirekte forskjellsbehandling av menn, vil Finansdepartementet anføre at det ikke er mulig å ta stilling til om forskjellsbehandlingen er tillatt, jf. likestillingsloven § 3 fjerde ledd, og at det derfor ikke kan konkluderes slik Likestillingsombudet har gjort.

Det bemerkes innledningsvis at vurderingen av om en handling som virker indirekte diskriminerende skal anses tillatt, skal baseres på en interesseavveining mellom hensynene bak den aktuelle handling og hensynet til de som rammes, herunder hensynet til likestilling. I den foreliggende sak mangler det informasjon som kan si noe om hvor mange personer som eventuelt faktisk rammes av forskjellsbehandlingen og hvor store konsekvenser det har for dem det faktisk gjelder. Vi vil derfor måtte konsentrere oss om å vise hvilke negative konsekvenser forskjellsbehandling kan føre til, og å peke på forhold som vil kunne avhjelpe den ulempe som hevdes å ramme menn, samt de hensyn som begrunner gjeldende praksis.

I den sak som det vises til i henvendelsen fra Foreningen 2 Foreldre, utgjør tilsynsutgiften for samværsforelderen i det aktuelle inntektsår 15 287 kroner, med en maksimal negativ skattemessig effekt på 4 280 kroner.

Departementet utelukker ikke at det også i andre tilfeller vil kunne forekomme at samværsforeldre har kostnader som i skattelovens forstand gjelder ”pass og stell” av barn, men nektes foreldrefradrag etter gjeldende praksis.

Isolert sett vil praktiseringen av foreldrefradragsbestemmelsen kunne innebære at en samværsforelder ikke får foreldrefradrag på inntil 30 000 kroner (inntil 25 000 kroner for ett barn). ”Tapt” foreldrefradrag vil da maksimalt kunne føre til en økt skattebelastning på 8 400 kroner, i forhold til om det ble gitt fullt fradrag. Dette forutsetter imidlertid bl.a. at den som har hovedomsorgen ikke krever foreldrefradrag og at vedkommende har faktiske tilsynsutgifter på minst 30 000 kroner. Da det ikke er aktuelt å innrømme foreldrefradrag mer enn en gang pr. barn pr. år, vil en alternativ praksis måtte bygge på en fordeling av foreldrefradraget mellom foreldrene. Dette innebærer at den skattemessige verdien av samværsforelderens fradragsrett vil bli redusert dersom den andre forelderen får foreldrefradrag for de(t) samme barn(a).

Som vi har gjort rede for i vårt brev til Likestillingsombudet av 23. oktober 2002 mener vi at det i disse tilfellene må være riktig å se bestemmelsen om foreldrefradrag i sammenheng med de øvrige regler som regulerer det offentliges direkte og indirekte overføringer til foreldre som ikke bor sammen, men som har barn under 12 år.

Ombudet uttaler i denne sammenheng at hun ikke kan:

”… se at man ved utformingen av de generelle reglene om barnebidrag har tatt høyde for den forskjellsbehandlingen av menn og kvinner som skattereglene fører til.”

Ombudet uttaler videre at regelsett som utfyller hverandre og utlikner forskjeller ”på gruppenivå” vil ha liten relevans.

Departementet mener at det er upresist å si at disse reglene bare utjevner forskjeller ”på gruppenivå”, selv om bidrag fastsatt av det offentlige delvis skal baseres på sjablonger. Nytt i de nye bidragsreglene er nettopp at fordelen av foreldrefradraget skal hensyntas som en reduksjon i de totale beregnede underholdskostnadene som skal fordeles mellom foreldrene. På denne måten kommer foreldrefradraget også samværsforelderen til gode, som en reduksjon i et eventuelt barnebidrag.

Finansdepartementet vil også påpeke at foreldre privatrettslig har stor frihet til å avtale en hensiktsmessig fordeling av kostnader til pass og stell av hjemmeværende barn. Det er således fullt mulig å komme frem til en fordeling som innebærer at den økonomiske verdien av et eventuelt foreldrefradrag og samværforelderens utgifter til barnepass blir delt mellom foreldrene.

For de tilfellene hvor ovennevnte utligningsmuligheter ikke medfører full faktisk likebehandling, må det foretas en avveining av om hensynene bak forskjellsbehandlingen bør gå foran hensynet til likhet i de aktuelle tilfellene. Da vi som nevnt mangler informasjon om antall personer (menn) som rammes av den påståtte forskjellsbehandling og hvor store beløp det dreier seg om i den enkelte sak, vil vi ikke kunne foreta en slik avveining fullt ut.

Selv om det etter endringen av likestillingsloven ikke lenger er et krav om at forskjellsbehandlingen må være ”urimelig” for å konstatere indirekte diskriminering, må det fortsatt foretas en konkret avveining av eventuelle ulemper med dagens ordning opp mot hvilke alternativer man har.

Det mest aktuelle alternativ til gjeldende praksis vil etter Finansdepartementets vurdering være å fordele foreldrefradraget forholdsmessig etter foreldrenes andel av deres samlede utgifter til pass og stell av barn.

Finansdepartementet anser det som nevnt uaktuelt å åpne for at begge foreldrene skal kunne kreve fullt foreldrefradrag for samme barn, bl.a. fordi det vil innebære økte overføringer til foreldre som ikke bor sammen i forhold til familier som lever sammen. Det skal derfor bare gis fradrag en gang for samme barn pr. år, og dette må eventuelt deles mellom foreldrene. Det er ikke mulig innenfor dagens system å koble eventuelle innberettede utgifter fra mor og far maskinelt. Fordelingen vil dermed ikke uten videre kunne gjøres ved produksjon av den forhåndsutfylte selvangivelsen. Dersom fradraget skal fordeles mellom foreldrene etter de faktiske kostnadene de har hatt, blir det videre praktisk vanskelig å kontrollere at de til sammen ikke får større fradrag enn bestemmelsen tillater. Dersom foreldrene hører til ulike ligningskontor, og en eller begge også har andre barn (ikke fellesbarn) som det kreves foreldrefradrag for, reduseres mulighetene for en effektiv kontroll ytterligere. Fordeling av foreldrefradrag mellom foreldre som ikke lever sammen i samme inntektsår vil derfor medføre økt administrasjon, herunder betydelige kontrollproblemer.

Det er nok også visse kontrollproblemer med gjeldende praksis. De er imidlertid enklere å håndtere. I dag føres det kontroll med om den av foreldrene som har fått innberettet utgifter i sitt navn, har barn bosatt hos seg. Enslig forsørger får forhåndsutfylt foreldrefradrag for innberettede kostnader dersom barnet er registrert i folkeregisteret hos denne forelderen per 31.12 i inntektsåret. Ved produksjon av den forhåndsutfylte selvangivelsen er det ikke mulig å innhente opplysninger om hvor stor del av året barnet faktisk har bodd hos den aktuelle forelderen. Ved å legge bostedet per 31.12 til grunn for hele fradraget har man imidlertid et godt utgangspunkt for arbeidet med den forhåndsutfylte selvangivelsen. Dersom barnet likevel skulle være bosatt hos samværsforelderen iht. folkeregisteret per 31.12, vil en etterfølgende korrigering mellom foreldrene samtidig innebære kontroll med at det ikke innrømmes dobbelt fradrag.

Dersom man skal legge om praksis, slik at fradraget kan fordeles mellom foreldrene, er man antakelig avhengig av at det opprettes et sentralt register, hvor nødvendig informasjon holdes oppdatert til enhver tid. Selv med et slikt register vil man imidlertid ikke løse alle vanskeligheter. Et praktisk problem vil være den kompliserte fordelingen av maksimalbeløpet dersom foreldrene også har andre barn de krever foreldrefradrag for. Man blir da nødt til å samordne flere ”tak”.

Et annet alternativ, som vil løse både kontrollproblemer og muligheten for faktisk indirekte forskjellsbehandling, er å oppheve adgangen til å kreve foreldrefradrag generelt. Dette er foreslått av Skatteutvalget (NOU 2003:9 side 167). Departementet har imidlertid ikke tatt stilling til dette forslaget enda.

I forhold til vurderingen etter likestillingsloven § 3 siste ledd, mener vi at Likestillingsombudet ikke har foretatt den nødvendige interesseavveining. Vi mener at det vil medføre betydelige økonomiske og administrative konsekvenser å foreta en omlegging av praksis slik at også samværsforeldre kan få foreldrefradrag. En slik endring av kriteriene for fordeling av foreldrefradrag vil nok også kreve lovendringer, da en slik endret fordeling av foreldrefradraget kan føre til en skatteskjerpelse for de foreldre som har hovedomsorgen. Uten at det konkretiseres hvilket omfang en eventuell forskjellsbehandling som følge av gjeldende praktisering har, kan det imidlertid vanskelig tas stilling til om forskjellsbehandlingen er tillatt eller ikke. Finansdepartementet mener at det i en slik situasjon ikke kan konkluderes med at det foreligger ulovlig indirekte forskjellsbehandling.

5. Konklusjon

På bakgrunn av ovennevnte ber vi om at Likestillingsombudets vedtak av 4. mars 2003

om at gjeldende praksis etter skatteloven § 6-48 er i strid med likestillingsloven § 3 tredje ledd, jf. første ledd, oppheves.

Med hilsen

Thorbjørn Gjølstad e.f.
ekspedisjonssjef

Jon Tingvold
avdelingsdirektør

Gjenpart: Likestillingsombudet
Skattedirektoratet