Historisk arkiv

Omleggingen av den differensierte arbeidsgiveravgiften

Historisk arkiv

Publisert under: Regjeringen Bondevik II

Utgiver: Finansdepartementet

Svarbrev til Landsdelsutvalget angående den differensierte arbeidsgiveravgiften (01.09.2003)

Svarbrev til Landsdelsutvalget angående den differensierte arbeidsgiveravgiften (01.09.2003)

Landsdelsutvalget
Sjøgata 3
N-8002 Bodø

Deres ref

Vår ref

Dato

03/2804

01.09.2003

Omleggingen av den differensierte arbeidsgiveravgiften

1. Innledning


Jeg viser til brev av 8. juli d.å. angående den differensierte arbeidsgiveravgiften, herunder to notater utarbeidet av advokatfirmaet Schjødt v/Knut Almestad for Landsdelsutvalget ved Nordland fylkeskommune, som beskriver mulige alternative ordninger.

Jeg er enig i at den differensierte arbeidsgiveravgiften er et viktig virkemiddel for å bevare hovedtrekkene i bosetningsmønsteret i distrikts-Norge. Gjeldende ordning er også et næringsnøytralt og effektivt virkemiddel, siden den i liten grad forskjellsbehandler eller skaper uheldige vridningseffekter mellom bedrifter i ulike næringer. Ordningen er dessuten enkel å administrere.

Som varslet i St. meld. nr. 2 (2002-2003) Revidert nasjonalbudsjett 2003, er Regjeringens utgangspunkt at de økte avgiftsinntektene skal tilbakeføres til områdene som blir berørt. Omfanget og innretningen av ulike kompenserende tiltak vil bli lagt fram i statsbudsjettet for 2004, jf. også omtalen i Revidert nasjonalbudsjett 2003.

Nedenfor følger en nærmere vurdering av de alternative ordningene som er beskrevet i notatene om ”Konkurranseflater” og ”Speilvendingsprinsippet”. Jeg vil imidlertid innledningsvis understreke at begge notatene omhandler kjente problemstillinger som har vært omtalt i flere av departementets pressemeldinger, jf. vår nettside: www.odin.dep.no/fin

2. Notatet om konkurranseflater

Notatet konkluderer tilsynelatende med at store deler av nordnorsk næringsliv ikke opererer i et konkurransemarked hvor handelen over landegrensene kan bli påvirket. Praksis fra både EF- og EFTA-domstolene og Kommisjonen/ESA viser imidlertid at det skal svært lite til før konkurransevridnings- og samhandelsvilkåret er oppfylt. Notatet tar ikke tilstrekkelig hensyn til den vide fortolkningen av konkurranse- og samhandelskriteriet i statsstøttereglene.

Generelt:

  • Notatet fra Schjødt bygger i stor grad på en rapport som ECON har utarbeidet for Regjeringen. Selve notatet fra Schjødt bringer derfor ikke noe nytt.
  • ECONs rapport var begrenset til å kartlegge konkurranseflater og tar uttrykkelig ikke stilling til hvorvidt støtte i form av differensiert arbeidsgiveravgift til de enkelte sektorene er i strid med samhandelskriteriet i artikkel i 61 i EØS-avtalen.
  • Notatet fra Schjødt er laget for å gi argumenter for å kunne beholde fritaket for arbeidsgiveravgift. Dette er argumenter som er velkjente for Regjeringen. Notatet overser imidlertid en rekke sentrale problemstillinger som bør være med i en faglig forsvarlig vurdering.
  • Notatet ser bort fra at det nå ikke er tale om å finne en teoretisk løsning på problemet, men en løsning som faktisk kan settes ut i livet som en avgiftsordning.

Nærmere om innholdet i notatet fra Schjødt:

Konkurransevridningskriteriet blir i notatet behandlet på en måte som ikke er i overensstemmelse med gjengs fortolkning.

Blant annet gir notatet det inntrykk av at støtte til for eksempel hele postnæringen, telekommunikasjonsnæringen og finansnæringen i Nord-Norge ikke vil påvirke konkurransen over landegrensene. Disse næringene er liberaliserte, og en rekke av aktørene opererer på et globalisert marked og kan således ikke motta statsstøtte. Dette gjelder selv om aktørene utfører enkelte tjenester som ikke er utsatt for konkurranse.

Videre er vurderingene i stor grad knyttet til hvilke tjenester som ikke er utsatt for konkurranse. Det hjelper imidlertid lite å si at enkelte typer tjenester er unntatt fra konkurranse dersom ikke hele bedriftens virksomhet er begrenset til dette markedet. At Nordeas filial i en liten bygd i Nordland ikke er utsatt for konkurranse på det lokale markedet gjør ikke at støtte til Nordea uten videre unnslipper statsstøttereglene. Notatet problematiserer dette i for liten grad.

For øvrig noterer jeg meg at man i notatet konsentrerer seg om tjenestesektoren. Det erkjennes at det i varesektoren vil ”være svært få bransjer som ikke er i konkurranse med andre EØS-land”.

En av de største svakhetene ved Schjødt-notatet er at det uten videre legger ECONs konkurranseflateundersøkelse til grunn for å konstatere hvorvidt det foreligger påvirkning på samhandelen i EØS-avtalens forstand. Som nevnt ovenfor er ECONs rapport begrenset til å kartlegge konkurranseflater, og tar uttrykkelig ikke stilling til hvorvidt samhandelskriteriet i statsstøttereglene er oppfylt. Schjødt-notatet påpeker selv at ECON-rapporten anvender et konkurranserettslig begrep som er bestemt for behandlingen av konkurranserettslige spørsmål, og at dette derfor ”ikke uten videre [kan] anvendes i relasjon til det kriterium for konkurranse som statsstøttebestemmelsene stiller opp”. Likevel synes det som om Schjødt-notatet konkluderer på bakgrunn av ECONs rapport uten å foreta en selvstendig juridisk vurdering av forholdet til statsstøttereglene. Dermed er det uklart hvordan advokatfirmaet Schjødt kommer til sin konklusjon. Det er vanskelig å se noen sammenheng mellom fremstillingen av statsstøttereglene og konklusjonen i notatet.

ESA avviste i møter med norske myndigheter metodikken som ECON-rapporten bygger på. Rapporten er en undersøkelse av forhold ved utvalgte bedrifter. Den baseres i stor grad på opplysninger fra bedriftene selv og beskriver i beste fall de faktiske forhold på undersøkelsestidspunktet. Ifølge ESA sikret den på ingen måte at svarene kunne legges til grunn for generelle regler. Poenget var at ESA ikke kunne legge en slik undersøkelse til grunn som dokumentasjon på at ingen av de typer bedrifter som mottok støtte i form av differensiering noen gang ville kunne bli konkurranseutsatt. Vurderingen av hvilke bedrifter som ikke omfattes av statsstøttereglene kan ikke foretas statistisk. Dette vil ifølge ESA ikke gi rettslig sikkerhet på foretaksnivå.


Advokatfirmaet Schjødt påpeker selv at det ikke vil være uproblematisk å videreføre dagens ordning for foretak som ikke anses å være i konkurranse med foretak i andre EØS-land. Det påpekes at en vil få administrative gjennomførings- og vurderingsproblemer ift. dagens enkle ordning og at det blir en utfordring å sikre at ESA ikke reiser innvendinger mot ordningen.

Etter min vurdering gis det ingen tilfredsstillende analyse av ovennevnte problemer i Schjødt-notatet. Tvert i mot synes jeg at det er tatt for lett på sentrale problemstillinger i notatet. Dette kan utdypes slik:

Lettelser gjennom generelle ordninger i skatte- og avgiftssystemet, slik som for eksempel differensiert arbeidsgiveravgift, forutsetter en viss generalisering av kriteriene. Det er en slik generalisering av hvilke typer bedrifter der støtte i form av differensiert sats ikke vil kunne påvirke samhandelen, som ESA ikke er villige til å godta. Dette ble senest bekreftet av ESAs president Einar Bull i et møte med meg 22. august i år. Med andre ord godtar ikke ESA at man i avgiftsvedtaket lister opp bransjer som ikke skal anses konkurranseutsatte og dermed fortsatt være berettiget til differensiert sats. Grunnen til at ESA ikke vil godta en bransjeoppramsing er at denne aldri vil kunne danne grunnlag for en garanti for at absolutt ingen av enkeltbedriftene innen bransjen vil være konkurranseutsatte, aktuelt eller potensielt, og dermed falle utenfor statsstøtteforbudet.

Det er i praksis umulig å kombinere ESAs krav til dokumentasjon for det enkelte foretak med en slik generell avgiftsordning. Påvirkning av samhandelen er som nevnt et av vilkårene for å anse noe som statsstøtte. Påvirkes ikke samhandelen, faller ikke støtten inn under statstøttereglene, og ESA har ikke kompetanse til å forby den. Poenget er bare at vurderingen av om det faktisk foreligger påvirkning av samhandelen (slik at statsstøttereglene kommer inn) må tas i forhold til hvertenkelt foretak som mottar støtte ihvert enkelt tilfelle. Når Norge i møter med ESA har forsøkt å belegge at visse bransjer i liten eller ingen grad er utsatt for konkurranse og derfor fortsatt burde være berettiget til differensiering, har ESA gjort det klart at de ikke kan akseptere unntak for hele sektorer, uten at det dokumenteres at de enkelte støttebeløp til hvert enkelt foretak innen sektoren ikke kan påvirke samhandelen, aktuelt eller potensielt. Å lage generelle, praktikable regler som sikrer en slik dokumentasjon på at

- ethvert støttebeløp

- til hvert enkelt foretak

- til enhver tid

ikke vil kunne påvirke samhandelen, er i praksis umulig, noe også ESA har påpekt.


Sammenfatningsvis vil det i praksis være umulig å lage et generelt system, basert på unntak for visse bransjer, som sikrer dokumentasjon for at støtte til samtlige enkeltbedrifter innen den aktuelle bransjen ikke vil påvirke samhandelen. I hele bransjer vil det i følge ESA så godt som alltid være foretak hvis virksomhet er aktuelt eller potensielt i konkurranse med virksomhet innen EØS, uansett hvor finmasket man gjør generaliseringen. Dette skyldes den lave terskelen for potensiell påvirkning av samhandelen.

Notatet fra Schjødt har da heller ingen konkrete forslag på hvordan man gjennom generelle regler kan sikre dokumentasjon for at enkeltbedrifter ikke er konkurranseutsatte, man nøyer seg med å si at det vil gå an. Grunnen til denne unnlatelsen er nok dessverre at dette ikke vil være mulig.

Etter ESAs aksept i 1999 av en modifisert differensieringsordning har både ESA og Kommisjonen vesentlig endret sitt syn både på hva som kan anses å påvirke samhandelen og hva som kreves av dokumentasjon på bedriftsnivå. Aksepten i 1999 av at hele bransjer innen tjenestesektoren ble ansett for ikke å falle inn under statsstøtteregelverket var resultatet av en liberal fortolkning som nå er forlatt. Dette er nettopp grunnen til at ESA ikke lenger godtar systemet. Det er altså ikke Norge som har endret argumentasjonen overfor ESA, men derimot ESA som stiller helt andre krav enn i 1999.

Uansett om det ideelt sett hadde gått an å dokumentere at ingen bedrifter innen en bransje var konkurranseutsatt, ville en slik løsning være svært ustabil, da konkurranseforholdene utvikler seg over tid, samt at bedriftene også kan endre karakter. Ordningen ville måtte revurderes løpende. Det vil være byråkratisk og vanskelig for bedriftene selv å dokumentere at støtte til det aktuelle foretak i form av redusert arbeidsgiveravgift stadig ikke påvirker konkurransen. Bedriftene som på et gitt tidspunkt kan motta støtte vil kunne oppleve at støtten er ulovlig kort tid senere. Dette vil gi en svært liten forutberegnlighet for næringslivet.

En risiko for tilbakebetaling ville henge over bedriftene dersom en vurdering av konkurranseforholdene på det enkelte markedet skulle vise seg å være feil. All ulovlig støtte ville eventuelt måtte betales tilbake med renter.

Endelig ville en slik ordning uansett ikke vært et treffsikkert virkemiddel for å stimulere sysselsetting i regionen, men ville i stedet favorisere ikke-konkurranseutsatte enkeltbedrifter på bekostning av andre mer konkurranseutsatte bedrifter i samme region, og delvis i samme bransje. Dette ville skapt uheldige konkurranseforhold mellom bedrifter i samme region og gi uklare økonomiske effekter på næringsstrukturen i regionen og medføre at konkurranseutsatt næringsliv i distriktene får en ytterligere konkurranseulempe.


3. Notatet om speilvending av arbeidsgiveravgiften

Det andre notatet fra advokatfirmaet Schjødt konkluderer tilsynelatende med at det er et visst handlingsrom for en ”speilvending” av arbeidsgiveravgiften som ikke vil være i strid med statsstøttereglene.

Det sies ikke hvor stort dette handlingsrommet er, og det understrekes samtidig at et slikt system ikke uten videre vil kunne godkjennes. Konklusjonen er i det hele tatt uklar på dette punktet og bringer lite nytt til diskusjonen.

En speilvending av dagens ordning har vært oppe i media før, blant annet i Harstad tidende 16. juni i år. Departementet svarte på dette utspillet i egen pressemelding under tittelen ”En offensiv tiltakspakke for distriktene”.

I notatet fra Schjødt fremsettes det ingen konkrete forslag til mulig utforming av et speilvendt system. Det foretas heller ikke noen nærmere vurdering av de økonomiske konsekvensene av en speilvending av dagens ordning.

Arbeidsgiveravgiften er i dag differensiert etter arbeidstakers bosted. ESA og EFTA-domstolen har konkludert med at i praksis er virkningen av dette kriteriet i hovedsak differensierte satser etter bedriftenes lokalisering. Det norske avgiftsvedtaket er ikke formet som en avgift med unntak, men som et avgiftssystem med fem ulike satser. Det er ESA og EFTA-domstolen som har valgt å anse den høyeste satsen, 14,1 pst., som den generelle satsen og de andre lavere satsene som unntak fra denne. Begrunnelsen er at satsen på 14,1 pst. dekker den langt største andelen sysselsatte i landet. Dersom en for eksempel beregningsteknisk legger til grunn at mer enn 60 pst. av avgiftsgrunnlaget må ha en sats som er lavere enn 14,1 pst., for at dette skal kunne kalles en ny generell sats, må satsen i sonene 2-4 økes til knapt 12 pst. for at omleggingen samlet sett skal være om lag provenynøytral. (I dette eksemplet er det lagt til grunn at nullsatsen i sone 5 videreføres. Det spiller imidlertid en svært liten rolle for resultatene.) Differansen mellom den høyeste satsen og den nye generelle satsen blir relativt liten, fordi det vil være et stort provenytap knyttet til å redusere arbeidsgiveravgiftssatsen for store deler av sone 1 (som får redusert avgift fra 14,1 pst. til om lag 12 pst.).

Selv med en økning av høyeste sats til 17-18 pst., vil laveste sats bare kunne reduseres til om lag 10 pst.

Ovennevnte eksempler illustrerer at en speilvending av dagens system gir svært begrensede muligheter for å redusere satsen i de berørte områdene. Regjeringen har derfor valgt ikke å forfølge dette alternativet.

Med hilsen

Per Kristian Foss