PRESSEMELDING FRA SKATTEUTVALGET

06.02.2003

Skatteutvalgets forslag

Skatteutvalget overleverer forslag til endringer i skattesystemet til Finansministeren i dag. Utvalget understreker at skattesystemet må bygge på gjennomgående prinsipper for at det skal være stabilt og forutsigbart. Likebehandling, brede skattegrunnlag og lave satser bidrar best til verdiskaping og effektiv ressursbruk. Disse prinsippene blir viktigere ved økt internasjonalisering, og for å sikre finansiering av fremtidige pensjonsforpliktelser. I tråd med dette foreslår utvalget å redusere skattesatsene på lønn, beholde den lave satsen på alminnelig inntekt og fjerne en rekke fradrag. En gradvis avvikling av formuesskatten finansieres med økt skatt på fast eiendom. Delingsmodellen kan oppheves for aksjeselskaper som følge av utvalgets forslag om økt skatt på høye aksjeinntekter.

Skatteutvalget ble nedsatt av Regjeringen for å vurdere mål og prinsipper for skattesystemet, og foreslå endringer innenfor rammen av 8-10 mrd. kroner i netto skattelette. Utvalget er bedt om å se særlig på mulighetene for å redusere satsforskjellen mellom arbeids- og kapitalinntekter, og for å oppheve delingsmodellen helt eller delvis. Utvalget er også bedt om å vurdere formuesskattens rolle.

Vedlagt er en oversikt over utvalgets forslag. Utvalget er enstemmig.

Prinsipper for inntektsbeskatningen

Utvalget går inn for å fastholde prinsippet fra 1992-reformen om at skattegrunnlagene skal gjenspeile de underliggende økonomiske realitetene.

I næringsbeskatningen innebærer dette at en ikke bør bruke skatteordninger for å tiltrekke seg enkeltnæringer eller stimulere særskilte investeringer. Lik skattlegging av all kapitalavkastning er normalt nødvendig for å sikre nøytrale investeringsbeslutninger. Beskatningen bør dermed ikke differensieres ut fra hvor mobile de enkelte skattegrunnlagene er. På lang sikt er dessuten all kapital og næringsvirksomhet mobil (med mindre den er avhengig av ikke-mobile faktorer som fast eiendom eller naturressurser). I den grad økt internasjonalisering og mer mobile skattegrunnlag skal påvirke bedrifts- og kapitalbeskatningen, bør dette skje ved lave skattesatser på overskudd, og ikke ved gunstige fradragsregler, lempelig inntektsfastsettelse eller ulike særordninger.

Eventuelle klyngeeffekter gir heller ikke grunnlag for å fravike prinsippet om næringsnøytralitet. Den særskilte rederibeskatningen er begrunnet i antatte klyngeeffekter og fare for utflagging. I utgangspunktet mener utvalget at prinsippet om næringsnøytralitet bør legges til grunn også her. Dersom andre land, herunder EU, avvikler sine særordninger for skipsfarten, kan det imidlertid være uheldig om en snarlig avvikling av den norske særordningen fører til en utflytting av norske rederier. Hensynet til forutsigbarhet kan også tilsi at en er avventende ettersom hyppige endringer i rammebetingelsene i seg selv er uheldig.

Utvalget foreslår enkelte lettelser i reglene for fastsettelse av alminnelig inntekt, som vil bidra til at skattepliktig resultat bedre reflekterer faktisk overskudd. I tillegg foreslås det å avvikle de særskilte skattereglene for jord- og skogbruk (med unntak av inntektsfradraget i landbruksinntekt).

I personbeskatningen impliserer prinsippet om brede skattegrunnlag at fradrag for annet enn utgifter til inntektservervelse, bør begrenses. Det er dessuten lite treffsikkert å legge sosialt begrunnede støtteordninger til skattesystemet, blant annet fordi de kun vil omfatte personer med skattepliktig inntekt. Utvalget foreslår derfor å avvikle eller stramme inn i en rekke fradrag, og å avvikle skatteklasse 2 i inntekts- og formuesbeskatningen. Utvalget legger til grunn at dette delvis kompenseres med økt barnetrygd, økte bunnfradrag eller ordninger på utgiftssiden.

Utvalget mener at all avlønning i utgangspunktet bør skattlegges likt, og naturalytelser bør skattlegges til markedsverdi. Lempelig beskatning av enkelte naturalytelser fører til ressurssløsing og økte administrative kostnader, og vil ofte ha uheldige fordelingsvirkninger. Utvalget mener at det er behov for å stramme inn og forenkle beskatningen av naturalytelser, og anbefaler at Finansdepartementet snarlig går gjennom regelverket. Særlig lempelige regler for beskatning av naturalytelser bør oppheves så snart som mulig.

Skattesatsen på alminnelig inntekt

Utvalget tilrår at skattesatsen på alminnelig inntekt holdes fast på 28 pst. Skattesatsen på bedriftsoverskudd bør ikke økes når den reduseres i andre land. En relativt lav sats i selskapsbeskatningen vil også skape større aksept for, og stabilitet rundt, prinsippet om brede skattegrunnlag. Økt skatt på alminnelig inntekt vil heller ikke gi særlige netto skatteinntekter dersom en samtidig skal unngå å øke marginalskatten på lave og middels lønnsinntekter. Utvalget mener det er viktig at incentivene til å arbeide ikke svekkes for disse gruppene.

Delingsproblem og satsforskjeller

Dagens delingsmodell fungerer ikke tilfredsstillende. Både motivene og mulighetene til å få arbeidsinntekter skattlagt som kapitalinntekter er store og har økt etter 1992, som følge av økende forskjell i skatt på arbeid og kapital og endringer i delingsmodellen. Ulik skattlegging av samme type inntekter svekker fordelingsvirkningene og skattesystemets legitimitet.

Utvalgets forslag til løsning på delingsproblemet er basert på to hovedgrep:

• De marginale skattesatsene på arbeidsinntekt reduseres ved å fjerne den ekstra arbeidsgiveravgiften på lønnsinntekter over 16G, og å redusere toppskatten i begge trinn. Høyeste marginalskatt på lønn inkl. arbeidsgiveravgift reduseres til 49,9 pst. i trinn 1, og til 54,3 pst. i trinn 2. I dag er høyeste marginalskatt 64,7 pst. inkl. høyeste arbeidsgiveravgift.
• Aksjeinntekter (utbytte/gevinst) til personer over en beregnet alternativavkastning, skattlegges likt som alminnelig inntekt (aksjonærmodellen). Den samlede skatten på høy aksjeavkastning øker dermed fra 28 pst. til om lag 48 pst. Det vil ikke lenger være særlig lønnsomt å få arbeidsinntekter skattlagt som utbytte, og delingsmodellen kan derfor avvikles for aksjeselskaper. Det bør utredes om en lignende uttaksmodell kan innføres også for deltakerlignede selskaper og enmannsforetak. Særlig for deltakerlignede selskaper er det ønskelig å finne en annen løsning enn en delingsmodell.

Utvalgets forslag demper den formelle progressiviteten i personbeskatningen. Økt vekt på horisontal likhet (at to personer med samme skatteevne skal betale lik skatt) og reduserte tilpasninger, vil likevel kunne motvirke de umiddelbare fordelingsvirkningene av utvalgets forslag. Det er dessuten tvilsomt om en svært progressiv beskatning av lønn kombinert med en lav, flat skatt på kapital gir de tilsiktede fordelingsvirkningene. Dette skyldes at høy skatt på høye lønnsinntekter til en viss grad vil kompenseres med økt lønn før skatt, at tilpasninger svekker de faktiske fordelingsvirkningene, og at personer med svært høye inntekter har en høy andel kapitalinntekter. Det presiseres likevel at inntektsbeskatningen av personer fortsatt bør være progressiv for å ivareta hensynet til inntektsomfordeling, og utvalget foreslår i tilknytning til dette betydelig lettelser til lavinntektsgrupper.

Utvalget skisserer nødvendige innstramminger i delingsmodellen dersom den videreføres for aksjeselskaper. Utvalget mener bl.a. en bør oppheve skillet mellom liberale og ikke-liberale yrker, og begrense mulighetene for tilpasninger (bl.a. gjennom å senke eierkravet til 50 pst.). Det vil likevel være enkelte grunnleggende svakheter ved delingsmodellen, bl.a. knyttet til skillet mellom aktivt og passivt eierskap. Videre tåler ikke delingsmodellen en stor satsforskjell, noe som kan være vanskelig å forene med mål om omfordeling og proveny. Utvalget frykter også at et stadig press om lempninger kan gjøre en forbedret delingsmodell lite stabil. Utvalget foreslår visse innstramminger i delingsmodellen, dersom den kun skal videreføres for enmannsforetak og eventuelt deltakerlignede selskaper.

I tillegg til aksjonærmodellen vurderer utvalget følgende alternativer:

• Full (klassisk) dobbeltbeskatning av utbytter til personer.
• Økt skatt på avkastningen av selskapsinvesteringer utover en beregnet alternativavkastning, der skjermingen skjer med utgangspunkt i kapitalgrunnlaget i selskapet (KAF-modeller). Modellen kan utformes som en kildemodell eller en uttaksmodell.
• Økt skatt på netto kapitalinntekter for personer.
• Spare- og investeringsmodellen som Norsk Investorforum har fått utredet (SI-modellen). Et nytt toppskattegrunnlag omfatter alle arbeids-, nærings- og kapitalinntekter, mens investeringer i finans- og næringskapital kan trekkes fra.

Nærmere om aksjonærmodellen

Aksjonærmodellen innebærer økt skatt på avkastningen av aksjer utover alternativavkastningen når den tas ut som utbytte eller gevinst til personer. Alternativavkastningen beregnes med utgangspunkt i aksjens kostpris. Aksjonærens skjermingsfradrag det enkelte år er aksjens kostpris multiplisert med en skjermingsrente (risikofri rente etter skatt). Først når aksjonæren mottar utbytte eller gevinster som overstiger årets beregnede alternativavkastning, vil det overskytende ilegges ekstra skatt.

Dersom utbyttet er lavere enn alternativavkastningen, vil ubenyttet skjermingsfradrag legges til aksjens kostpris ved beregningen av neste års skjermingsfradrag. Når aksjen realiseres, vil den skattepliktige gevinsten utgjøre salgsprisen fratrukket aksjens opprinnelige kostpris og akkumulerte ubenyttede skjermingsfradrag. Ubenyttet skjermingsfradrag knyttet til aksjer som realiseres, kan fremføres og trekkes fra i fremtidige aksjeinntekter.

En innvending mot utbytteskatt har vært at det kan begrense tilgangen på innenlandsk risikokapital, noe som særlig kan ramme små og nystartede bedrifter med begrenset tilgang til internasjonale kapitalmarkeder. En utbytteskatt med skjerming har ikke denne virkningen. Den symmetriske behandlingen av aksjeinntekter innebærer at staten bærer en større andel av investeringsrisikoen enn i dag. Utvalget antar at det kan øke viljen til å plassere kapital i risikable aktiva. Også utvalgets forslag til økt skatt på fast eiendom og redusert skatt på formue kan virke positivt på egenkapitaltilgangen .

Aksjonærmodellen skiller seg fra KAF-modellene bl.a. ved at skjermingen beregnes ut fra aksjens kostpris, og ikke et kapitalavkastningsgrunnlag i selskapet. Utvalget fremhever at skjermingsgrunnlaget dermed i større grad vil omfatte immateriell kapital, siden slik kapital vil gjenspeiles i aksjeprisen (ved realisasjon). Modellen skiller seg også fra en KAF-kildemodell ved at den ekstra skatten ilegges på personens hånd ved uttak, og ikke på selskapets hånd ved opptjening. Utvalget avviser en KAF-kildemodell fordi en progressiv selskapsskatt kan påvirke selskapers vilje til å etablere seg eller forbli i Norge.

Ekstra skatt på utbytte vil kunne gi incentiver til å yte lån til selskapet i stedet for å skyte inn egenkapital, slik at overskuddet kan tas ut som renter i stedet for utbytte. Rentene vil være fradragsberettiget for selskapet, slik at utbetalingen da bare blir skattlagt en gang som alminnelig inntekt. For å unngå slike tilpasninger, foreslår utvalget at renteinntekter over et visst nivå på lån fra personlige skattytere til aksjeselskaper, blir ilagt ekstra skatt på linje med utbytter. Etter utvalgets vurdering er det imidlertid usikkert om en slik ekstra skatt bør omfatte renter på børsnoterte låneinstrumenter.

Aksjonærmodellen innebærer ligningsadministrative utfordringer, ved at kostprisen på aksjene og ubenyttede skjermingsfradrag må registreres og kontrolleres. På den andre siden vil skattesystemet forenkles ved at delingsmodellen for aktive eiere og RISK-reguleringen av aksjegevinster for personlige skattytere kan oppheves.

Skatt på arv, eiendom og formue

Den skattemessige favoriseringen av boliginvesteringer kan langt på vei forklare hvorfor norske husholdninger har en svært stor andel av sin formue plassert i boligkapital. Dette kan begrense tilgangen på privat risikokapital. Utvalget mener dessuten at det er lite fornuftig å ha en vesentlig høyere skatt på mobile enn på lite mobile skattegrunnlag, slik en har i praksis gjennom både inntekts- og formuesbeskatningen.

Skatt på fast eiendom er mer treffsikker enn formuesskatten når det gjelder å beskatte lite mobil kapital. Utvalget foreslår derfor at formuesskatten på sikt avvikles. Dette finansieres gjennom økt skatt på fast eiendom, og i noen grad også på arv. En slik omlegging vil etter utvalgets vurdering redusere risikoen for uønsket utflytting av kapital, og bedre bruken av de samlede ressursene. Det vil også bringe Norge mer på linje med andre OECD-land, som gjennomgående har vesentlig høyere skatt på fast eiendom og arv enn Norge, samtidig som Norge er et av få land som fortsatt har formuesskatt. På kort sikt foreslår utvalget å redusere formuesskatten med om lag 4,7 mrd. kroner (drøy halvering).

Utvalget mener det er mest logisk å trappe opp boligbeskatningen gjennom økt fordelsskatt, bl.a. fordi dette gir økt symmetri i forhold til rentefradraget. På kort sikt foreslår utvalget å øke boligbeskatningen med om lag 2 mrd. kroner. Dersom det ikke er politisk vilje til å trappe opp fordelsbeskatningen, mener utvalget at det i stedet bør innføres en obligatorisk (kommunal eller statlig) eiendomsskatt.

Opprydning i bunnfradrag

Utvalget foreslår også endringer som særlig berører lavinntektsgrupper og pensjonister. Målet er å redusere gjennomsnitts- og marginalskattene på lavere lønnsinntekter, gjøre det mer lønnsomt å motta lønn fremfor trygd, samt å forenkle fradragsstrukturen og pensjonistbeskatningen.

Marginalskattestrukturen på lavere lønnsinntekter er uryddig og komplisert, bl.a. som følge av at en både har et personfradrag og et minstefradrag med en særskilt nedre grense for lønnsinntekt. Utvalget foreslår å erstatte lønnsfradraget med en tosatsstruktur i minstefradraget, samtidig som nedre grense i trygdeavgiften oppheves for alle over 17 år.

Innenfor en om lag provenynøytral ramme, foreslår utvalget å forenkle pensjonistbeskatningen, bl.a. å oppheve særfradraget for alder og uførhet og formuestillegget i skattebegrensningsregelen. De fleste pensjonister vil likevel få skattelettelser som følge av utvalgets forslag til redusert formuesskatt.

Provenynøytralt alternativ

Utvalgets hovedforslag tar utgangspunkt i provenyrammen på 10 mrd. kroner. De utfordringene som mandatet reiser, vil vanskelig kunne løses uten en viss reduksjon i skattenivået. En provenynøytral omlegging vil kreve at det prioriteres mellom de ulike målene som er gitt i mandatet. Etter utvalgets syn må en da enten legge mindre vekt på lettelser i formuesskatten, eller akseptere så store forskjeller i beskatningen av arbeids- og kapitalinntekter at det fortsatt vil være sterke motiver til tilpasninger. I tillegg bør en gå enda lenger enn i utvalgets forslag når det gjelder grunnlagsutvidelser, og skatten på fast eiendom bør trappes opp raskere.

Tiltak for å sikre økt stabilitet og forutsigbarhet

Utvalget er bedt om å vurdere endringer som kan bidra til mer stabile og forutsigbare skatteregler. Utvalget understreker at et skattesystem basert på gjennomgående prinsipper med bred oppslutning er en forutsetning for stabilitet. I tillegg foreslår utvalget enkelte endringer knyttet til beslutningsprosessen, blant annet at

• Regjeringen legger frem planer på skatteområdet neste 3-årsperiode for Stortinget, for eksempel som en del av revidert nasjonalbudsjett.
• Det opprettes et uavhengig ekspertråd på skatteområdet
• Prinsippene for skattereglene må komme klart frem i lovtekst og skattevedtak, mens det kan vurderes å delegere mer av utformingen av detaljerte deler av regelverket.

Kontaktpersoner

Arne Skauge (leder) tlf.: 23 28 42 20, e-post: arne.skauge@fnh.no

Hans Henrik Scheel tlf.: 22 24 46 08, e-post: hans-henrik.scheel@aad.dep.no