Opprettelse av Finansdepartementets råd for investeringsstrategi

1. Bakgrunn

Statens petroleumsfond ble opprettet ved lov 22. juni 1990 nr. 36 for å underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av petroleumsinntektene. Inntektene i fondet er i loven definert som statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, avkastningen av fondets plasseringer og netto finanstransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten. Fondets utgifter består av en årlig overføring til statskassen etter vedtak i Stortinget. Ved etableringen av fondet ble det lagt vekt på at avsetningen av fondsmidler må inngå i en helhetlig budsjettprosess, slik at fondsoppbygging gjenspeiler faktiske overskudd på statsbudsjettet. Den årlige overføringen fra fondet går i tråd med dette til å finansiere det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet. Petroleumsfondet bidrar på denne måten til å synliggjøre statens bruk av petroleumsinntekter.

Petroleumsfondet er et viktig redskap i statens formuesforvaltning. Innbetalinger fra Petroleumsvirksomheten er basert på uttapping av en ikke-fornybar naturressurs og kan derfor ikke betraktes som inntekter i vanlig forstand. Oppbyggingen av kapital i Statens petroleumsfond er for en vesentlig del omgjøring av olje- og gassressursene i Nordsjøen til finansielle fordringer utenfor Norge. Innbetalingene fra petroleumssektoren varierer mye, bl.a. i takt med svingninger i oljeprisen. Petroleumsfondet og de budsjettpolitiske retningslinjene (handlingsregelen) legger imidlertid til rette for at bruken av inntektene er forutsigbar og frikoblet fra de løpende inntektsstrømmene.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten overføres i sin helhet til Petroleumsfondet fra statsbudsjettet. Handlingsregelen for budsjettpolitikken sier at innfasingen av petroleumsinntekter i økonomien gjennom overføringene fra Statens petroleumsfond til statsbudsjettet over tid skal være i takt med utviklingen i realavkastning av Petroleumsfondet. På denne måten skjermes statsbudsjettet og fastlandsøkonomien fra virkninger av svingninger i oljeprisen. Samtidig unngår en å tære på formuen i fondet, slik at petroleumsinntektene kan bidra til å opprettholde velferden også for kommende generasjoner. Mens kapitalen i fondet bare kan brukes én gang, kan avkastningen brukes varig.

Ved at Petroleumsfondet investeres i utlandet bidrar det til en kapitalutgang som motvirker en stor og varierende valutainngang fra petroleumssektoren. Kapitalutgangen gjennom fondet bidrar til å stabilisere kronekursen og til å opprettholde en variert næringsstruktur som kan legge grunnlag for en balansert utvikling i norsk økonomi. Det ligger således viktige stabiliseringspolitiske og pengepolitiske hensyn bak handlingsregelen og petroleumsfondsmekanismen.

Finansdepartementet er i petroleumsfondsloven gitt i oppgave å forvalte Petroleumsfondet. Departementet har delegert den operative forvaltningen av fondets midler til Norges Bank. Norges Bank forvalter kapitalen innenfor de bestemmelser om forvaltningen som Finansdepartementet fastsetter. Bestemmelsene er fastsatt i en egen forskrift, i utfyllende presiseringer av denne forskriften og i en forvaltningsavtale mellom Finansdepartementet og Norges Bank. Vesentlige endringer i strategien legges frem for Stortinget i egnede budsjettdokumenter. Det har vært bred politisk enighet om fondets investeringsstrategi.

Petroleumsfondet skal forvaltes på en forsvarlig måte, hvor siktemålet er høy avkastning innenfor moderat risiko. De bestemmelser som Finansdepartementet har fastsatt gjenspeiler Petroleumsfondets investeringsstrategi. Særlig viktig for investeringsstrategien er valget av vekter for geografiske regioner og aktivaklasser. Disse valgene avgjør langt på vei forventet avkastning av Petroleumsfondet og hvor stor risiko som er knyttet til investeringene. Strategien er nedfelt i en konkret referanseportefølje satt sammen av brede aksje- og obligasjonsindekser i land med velutviklet selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning.

I tråd med gjeldende forskrift for forvaltningen av Petroleumsfondet skal 50–70 pst. av fondets portefølje investeres i rentebærende verdipapirer og 30–50 pst. i aksjer. Investeringene i aksjeporteføljen skal fordeles på valutaer og markeder med 40–60 pst. i Europa og resten i øvrige regioner. Obligasjonsporteføljen skal plasseres med 45–65 pst. i Europa, 25–45 pst. i Amerika og Midt-Østen/Afrika og 0–20 pst. i Asia og Oceania. Referanseporteføljens aksjeandel og regionfordeling tilsvarer midtpunktene i de intervallene som er angitt i forskriften. Fordelingen mellom land innenfor regionene er bestemt av størrelsen på markedene i de enkelte landene.

Norges Bank må i den operative forvaltningen holde seg til referanseporteføljen og andre bestemmelser, innenfor en risikoramme som Finansdepartementet har fastsatt. Risikorammen måles ved størrelsen ”forventet relativ volatilitet”. Departementet har bestemt at forventet relativ volatilitet skal være maksimalt 1,5 prosentpoeng. Over tid, og noe forenklet, betyr det at forskjellen mellom avkastningen i Petroleumsfondet og fondets referanseportefølje i to av tre år ikke vil være mer enn 1,5 prosentpoeng. Risikorammen gir Norges Bank noe rom for å drive aktiv forvaltning for å oppnå en meravkastning i forhold til referanseporteføljen.

Referanseporteføljen tjener på denne måten som et risikostyringsverktøy for forvaltningen og et sammenlikningsgrunnlag for å vurdere Norges Banks resultater.

Petroleumsfondet har vokst raskt siden fondet første gang ble tilført midler i 1996. Det har vært en gradvis utvikling av fondets investeringsstrategi. Investeringer i aksjer ble inkludert i 1998. I 2002 ble investeringene i rentebærende papirer utvidet til ikke-statsgaranterte obligasjoner og i 2004 ble det etablert nye etiske retningslinjer for forvaltningen.

Det er viktig at beslutninger om Petroleumsfondet bygger på et faglig godt fundament. I arbeidet med fondets investeringsstrategi bygger Finansdepartementet bl.a. på innspill fra Norges Bank i tråd med en egen rådgivningsavtale med banken. I tillegg har departementet innhentet råd fra eksterne miljøer. Departementet benytter også en ekstern konsulent i arbeidet med å kontrollere Norges Banks avkastningsberegninger samt å evaluere resultatene. Det er videre opprettet et etisk råd som gir Finansdepartementet anbefalinger om utelukkelse av selskaper i henhold til Petroleumsfondets etiske retningslinjer.

Som et ledd i å styrke Finansdepartementets arbeid med retningslinjene for Petroleumsfondet, oppnevnes et uavhengig, faglig strategiråd for fondet. Rådet skal bistå departementet i arbeidet med Petroleumsfondets langsiktige investeringsstrategi.

2. Mandatet for Finansdepartementets råd for investeringsstrategi

Statens petroleumsfond ble opprettet ved lov 22. juni 1990 nr. 36 for å underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av petroleumsinntektene. Fondet er et viktig instrument i statens formuesforvaltning.

Finansdepartementet er i loven gitt i oppgave å forvalte fondet. En sentral del av departementets arbeid er å utarbeide retningslinjer for fondets plasseringer. Finansdepartementet benytter råd fra Norges Bank i arbeidet med retningslinjene for Petroleumsfondets investeringer.

Finansdepartementets råd for investeringsstrategi (strategirådet) skal bistå departementet i arbeidet med den langsiktige, overordnede investeringsstrategien for Petroleumsfondet. Sentrale avveininger i investeringsstrategien er valget av vekter for geografiske regioner og aktivaklasser og spørsmål om å inkludere nye investeringsalternativer. Investeringsstrategien er reflektert i sammensetningen av fondets referanseportefølje, rammer for tillatte avvik, og i avgrensingen av fondets samlede investeringsmuligheter. I utformingen av retningslinjene er det blitt lagt vekt på hensynet til åpenhet og oversiktlighet i forvaltningen.

Rådet skal i utgangspunktet behandle saker etter initiativ fra Finansdepartementet. Rådet vil regelmessig bli bedt om å vurdere problemstillinger knyttet til den langsiktige investeringsstrategien. Rådet kan ta opp problemstillinger på eget initiativ. Beslutninger om fondets investeringsstrategi fattes av Finansdepartementet.

Rådet skal i sine vurderinger legge til grunn lov om Statens petroleumsfond og de overordnede prinsipper som gjelder for Petroleumsfondets investeringer, herunder:

• Siktemålet med forvaltningen av fondet er å oppnå en høyest mulig avkastning innenfor moderat risiko. Det er avkastningen i internasjonal valuta som er relevant når en skal måle utviklingen i fondets internasjonale kjøpekraft.
• Fondet skal i sin helhet investeres i utlandet.
• Fondet skal være en finansiell investor og ikke et redskap for strategisk eierskap i enkeltselskaper.
• Fondet skal være veldiversifisert.
• Det skal legges til grunn en langsiktig investeringshorisont.

Rådet må i sine anbefalinger belyse konsekvenser av endringer for forventet avkastning og risiko i fondet. Konsekvenser av rådets anbefalinger for åpenhet og innsyn i forvaltningen av kapitalen skal også belyses, herunder om det følger særlige krav til oppfølging og rapportering som følge av de råd som gis.

Rådet skal ikke gi anbefalinger om organiseringen av forvaltningen. Finansdepartementet har delegert den operative forvaltningen, inklusive valg av eksterne forvaltere, til Norges Bank.

Finansdepartementets råd for investeringsstrategi skal ikke gi råd om Petroleumsfondets etiske forpliktelser. Det er Petroleumsfondets etiske råd som skal vurdere om investeringer i enkeltselskaper er i strid med Petroleumsfondets etiske retningslinjer.

Finansdepartementet vil være sekretariat for rådet. Finansdepartementet fastsetter rådsmedlemmenes godtgjørelse. Rådets arbeidsform, herunder møtevirksomhet, tidsfrister mv. avtales nærmere mellom departementet og rådets leder.

Rådets vurderinger og anbefalinger vil først bli offentlige etter at Finansdepartementet har behandlet saken. Rådene og eventuelle endringer i investeringsstrategien omtales i dokumenter til Stortinget, normalt forut for gjennomføring av endringene.

Finansdepartementet skal være kontraktsmotpart i eventuelle avtaler rådet har behov for å inngå med andre parter.

Finansdepartementet kan gi tillegg til eller gjøre endringer i dette mandatet.

29.09.05