Finanspolitikk – basert på kunnskap eller skjønn?

I en artikkel i Dagens Næringsliv 11. juli i år tar forsker Hilde Christiane Bjørnland, Økonomisk institutt, Universitetet i Oslo, opp ulike sider ved retningslinjene for den økonomiske politikken, herunder den såkalte handlingsregelen for finanspolitikken. Bjørnland er spesielt opptatt av trendberegninger, korreksjoner mv. som er nødvendig når en skal anvende retningslinjene i praktisk politikk, og at utøvelse av et faglig skjønn i denne sammenheng har gitt betydelig makt til Finansdepartementet og Norges Bank. Bjørnland setter ”spørsmålstegn ved hvorvidt disse institusjonene skal ha anledning til å drive en slik subjektiv korrigering”.

Kort oppsummert mener jeg Bjørnlands artikkel illustrerer forskjellen på rollene til hhv. forskeren og beslutningstakeren/rådgiveren:

• Forskeren har bl.a. som oppgave å analysere sammenhenger (eller mangel på sådanne), og påpeke usikkerhet ved ulike typer beregninger.
• For en beslutningstaker er kunnskap om usikkerhet og problemer ved ulike beregninger nyttig og nødvendig informasjon, men beslutningstakeren må også ta et valg; det holder ikke å si at ting er vanskelig eller nærmest umulig.

På dette punkt er Bjørnlands innlegg til liten hjelp. Hun kommer ikke med noen alternative forslag til metoder eller beregninger som ville gjøre beslutningene bedre eller mer robuste.

Et klart eksempel på denne rolleforskjellen mellom forskeren og beslutningstakeren fås når Bjørnland drøfter problemer med å definere og måle ”underliggende inflasjon”. Her har hun i og for seg støtte i egen forskning. I en rapport fra Statistisk sentralbyrå (Bjørnlands tidligere arbeidsgiver) er et av hennes hovedpoenger at underliggende inflasjon ikke er direkte observerbar, men krever spesifikasjon av en økonometrisk modell. Rent faglig er dette en interessant rapport. Som beslutningstaker skal imidlertid Norges Bank i sin faktiske utøvelse av pengepolitikken se bort fra forhold av tilfeldig karakter som påvirker konsumprisindeksen (KPI). I forskriften for pengepolitikken er skatter og avgifter nevnt spesielt. I praktisk politikk må en derfor støtte seg til bestemte korreksjoner, trass i at det kan stilles faglige spørsmålstegn ved slike beregninger.

Statistisk sentralbyrå har også gått over til å publisere tall for KPI korrigert for avgiftsendringer og utenom energipriser, i tillegg til ”den vanlige konsumprisindeksen”. Selv om det er knyttet usikkerhet og faglige skjønn til disse beregningene, er nok de fleste enige i at det er fordelaktig at det foreligger ett klart definert mål for underliggende inflasjon, snarere enn at hver enkelt institusjon og forsker skulle operere med hver sin definisjon, eller et knippe med alternativer definisjoner. Fra et styringssynspunkt er det å ikke foreta korreksjoner av de faktiske inflasjonstallene, et dårlig alternativ, jf. de lave KPI-tallene vi for tiden opplever, som i hovedsak er forbigående som følge av halveringen av matmomsen fra 1. juli i fjor.

Heller ikke i kritikken av finanspolitikken og de konkrete beregningene som må utføres i den sammenheng, synes jeg Bjørnland er særlig konstruktiv. Jeg kan forsikre Bjørnland at Finansdepartementet er godt kjent med forskning fra de senere årene som viser at trender ikke er stabile, og at makroøkonomiske modeller estimert på historiske data, kan ”bomme” på fremtiden. Men i Finansdepartementet er vi – i motsetning til forskeren – i en situasjon der vi til syvende og sist må velge metode, og gi konkrete, tallmessige anslag på for eksempel hvor mye av en anslått skatteinngang som skyldes konjunkturutslag eller andre spesielle forhold.

Usikkerheten i beregningene bør påpekes – og det gjøres også. Kanskje er det en idé, som Bjørnland fremhever, å illustrere usikkerheten ved følsomhetsberegninger, for eksempel presentere virkninger av at trender endres. Men det er ikke sikkert dette gjør den konkrete budsjettbehandlingen enklere eller mer oversiktlig.

Bjørnland hevder i sin artikkel at de nye retningslinjene for finanspolitikken har gitt Finansdepartementet ”et utrolig stort handlingsrom”. Hovedtrekkene i de aktivitetskorreksjonene som Finansdepartementet benytter, har ligget fast siden slutten av 1980-tallet. Beregningene er også godt i tråd med de metodene som anbefales og anvendes av OECD, IMF, EU og en rekke enkeltland. Det vises f.eks. til en rapport for Nordisk ministerråd om dette temaet skrevet av professor Steinar Holden ved Universitetet i Oslo sammen med Henrik Braconier fra det svenske finansdepartementet. Vi er imidlertid åpne for forslag om forbedring av metodene, og legger i denne sammenheng vekt på kontakt med fagmiljøer utenfor Finansdepartementet. Dokumentasjonsnotat som beskriver beregningene, er tilgjengelig på departementets nettsider.

De nye retningslinjene innebærer at budsjettpolitikken gjennom handlingsregelen for bruk av oljeinntektene har fått et langsiktig anker. Handlingsregelen er basert på et forholdsvis enkelt, og lett gjennomskuelig prinsipp; bruken av oljepenger over statsbudsjettet skal baseres på forventet avkastning av kapitalen i Statens petroleumsfond. Omleggingen har gitt økt klarhet i hva som vil være retningsgivende for finanspolitikken fremover, herunder betydningen av oljepriser og avkastningen i internasjonale finansmarkeder for handlefriheten i finanspolitikken.