Perspektiv på toll- og avgiftsetaten – erfaringer og forventninger

Innlegg av finansminister Per-Kristian Foss på temasamling for tolletatens ledergruppe, Holmenkollen Park Hotell, Oslo, 30.10.2003

Innledning

Tusen takk for invitasjonen til denne samlingen for etatens nye toppledergruppe.

Det har blitt meg fortalt at det ikke har vært vanlig at finansministeren deltar på slike seminarlignende arrangementer i de underliggende etater. Det har vært sett på som etatenes indre anleggende. Denne gangen fikk jeg imidlertid lyst til å delta av to spesielle grunner. For det første er dette så vidt jeg forstår det innledende topplederseminaret i en serie av flere slike samlinger hvor hensikten er å etablere en felles ledelses- og styringskultur i etaten. Et slikt konstituerende møte med et så utfordrende formål er rimeligvis en viktig begivenhet. For det andre er denne toppledergruppen en konsekvens av en prosess jeg både har fulgt med på og selv tatt del i, nemlig den såkalte Distriksutviklingsprosessen, eller DUP som dere kaller den. Dere som gruppe er jo et resultat av en beslutning Regjeringen fattet i fjor høst, da vi etter råd fra toll- og avgiftsdirektøren besluttet å regionalisere etatens ytre forvaltning. Jeg mener derfor å være godt kvalifisert for deltakelse ved akkurat denne anledning.

Jeg vil først si litt om mine erfaringer med og inntrykk av toll- og avgiftsetaten. Her er det naturlig at jeg vier DUP-saken spesiell interesse. Dernest vil jeg vie noe større oppmerksomhet til hvilke forventninger som blant annet bør stilles til etaten i tiden fremover. Aller først vil jeg imidlertid sette den seminarserien dere nå har begynt på inn i en bredere sammenheng.

Selv om jeg må forlate forsamlingen etter dette relativt korte innlegget, håper jeg at det jeg har å si kan gi grunnlag for påfølgende diskusjon dere imellom.

Ledelse på mine vegne

Det kan være betimelig å starte med å minne den ærede forsamling på at dere er satt til å lede toll- og avgiftsetaten på mine vegne. Slik statsskikken er i Norge, står jeg som statsråd både politisk og konstitusjonelt ansvarlig for hva som skjer i etatene underlagt mitt departement. Eller enkelt sagt: Går noe galt er det til syvende og sist jeg som får skylda. Jeg er derfor naturligvis opptatt av at etaten drives godt og at etatens ledere fungerer vel, både individuelt og kollektivt.

Jeg har notert meg at mange har en tendens til å blande begrepene ansvar og myndighet. I praksis er det meste av min myndighet i toll- og avgiftssaker delegert til toll- og avgiftsdirektøren. Gjennom det er direktøren pålagt et ansvar overfor meg. Mitt ansvar overfor Stortinget og omgivelsene kan jeg derimot ikke delegere. Og her er jeg ved selve poenget: I et hierarkisk organisert byråkrati som er modernisert og effektivisert ved utstrakt grad av myndighetsdelegering er de ulike nivåene bundet sammen i et skjebnefellesskap. Jeg er avhengig av toll- og avgiftsdirektørens prestasjoner. Direktøren på sin side er gjennom videredelegering avhengig av prestasjonene til toppledergruppen. Basert på rammestyring og målstyring som hovedprinsipper for styring i statsforvaltningen er derfor myndighetsdelegering kombinert med krav til resultatrapportering. Vi er altså i ”samme båt”, med felles mål og krav til resultater.

Som dere sikkert forstår snakker jeg ikke om personlige prestasjoner, men om etatsprestasjoner som relaterer seg til lederens ansvarsområde. Som et ledd i den samlede styringsdialogen mellom departementet og direktoratet har imidlertid styringsprinsippene også blitt ført over på det personlige plan i den forstand at toll- og avgiftsdirektøren hvert år blir underlagt en resultatvurdering som i hovedsak baseres på etatens prestasjoner. Anvendt med fornuft synes jeg dette opplegget er interessant. Det anskueliggjør den viktige sammenhengen mellom lederrollen og virksomheten. Og det er etter mitt skjønn i et slikt perspektiv at formålet med denne seminarserien må forstås. En velfungerende ledelses- og styringskultur er viktig for etatens resultater, og dermed både for dere som etatsledere og meg som ansvarlig statsråd.

Erfaringer med etaten

Når jeg skal reflektere omkring erfaringer og forventninger knyttet til toll- og avgiftsetaten synes jeg det er naturlig å ta utgangspunkt i den erkjennelse at etaten utgjør en meget betydningsfull offentlig virksomhet. Uten at det vil overraske dere, vil jeg minne om følgende:

• Etaten sørger for innkreving av over 100 milliarder kroner årlig, hvilket alene forteller om virksomhetens store finanspolitiske betydning
  
• Etaten har et årsbudsjett på nær en milliard kroner og cirka 1700 medarbeidere, noe som gjør etaten til en betydelig statlig virksomhet
  
• Etatens arbeid med fysisk grensekontroll så vel som regnskapsmessig bedriftskontroll utgjør et sentralt bidrag til kriminalitetsbekjempelse
  
• Etaten er meget ”synlig”, om ikke lenger for eksportører og importører som jo stort sett deklarerer elektronisk, så bl.a. for tusenvis av reisende, både norske og utenlandske – og derfor også for media
  

La meg ta tak i det siste. Her står etaten overfor et evigvarende dilemma og en delikat balansegang. På den ene side skal publikum ekspederes – og etaten er i dette henseende et serviceorgan. På den andre side skal publikum kontrolleres – og etaten er i dette henseende et myndighetsorgan. I mediaoppslag kan vi lese om uforståelige skjemaer, tungvinte prosedyrer, stivbente regelfortolkninger og dessverre også opptreden som oppfattes som uhøflig, spesielt i kontrollsituasjoner. Og det er selvsagt kjedelig, særlig hvis media har rett – men det vet vi jo at ikke alltid er tilfelle. Min innfallsvinkel er imidlertid en noe annen, tatt i betraktning den svært hyppige kontakten mellom etaten og publikum og det faktum at kontaktens karakter ofte er myndighetsutøvelse. Mitt inntrykk er at det er relativt få klager og negative mediaomtaler knyttet til etatens virke. Det gleder meg.

Ellers har jo vi politikere en tendens til å bli opptatt av konkrete hendelser som får mediaoppslag. Den løpende styringen av etaten kan vi med god samvittighet overlate til et oppegående embetsverk. Og toll- og avgiftsetaten har i de senere år hatt flere mediaomtaler som har profilert etaten på en god måte. Jeg tenker ikke her på store narkobeslag, selv om det selvsagt har nyhetsverdi. Jeg tenker først og fremst på hendelser som fordrer en ekstrainnsats av etaten.

Jeg synes etaten fortjener stor honnør for hvordan utbruddet av munn- og klovsyken i 2001 og metanolsaken i den senere tid ble håndtert. I begge tilfeller er det mitt inntrykk at kritiske situasjoner av etaten ble forvandlet til vanskelige, men kontrollerbare situasjoner. Dette ble da også registrert med tilfredshet i hele det politiske miljø.

La meg så være noe mer navlebeskuende og gi tilkjenne noen erfaringer fra Distriktsutviklingsprosessen så langt. Ja, for den er jo ikke på langt nær ferdig. Implementeringen av den ytre forvaltningens regionale og lokale struktur i løpet av 2004 blir spennende å følge.

Det er blitt meg fortalt at DUP-saken kanskje er den organisatoriske endringen av en viss størrelse som har gått raskest gjennom vårt politisk-administrative system. Altfor raskt, har jeg registrert at tillitsvalgte og noen lokalpolitikere har ment. Både departementet og etaten har imidlertid hele tiden vært enige om viktigheten av et høyt tempo i prosessen. Det er grunn til å være imponert over at i løpet av 18 måneder (fra januar 2002) ble saken utredet, sendt på høring, gjennomgått av et interdepartementalt utvalg, behandlet av Regjeringen to ganger og fremlagt for Stortinget til orientering to ganger. Selv om det i denne forbindelsen også ble utført et tilfredsstillende arbeid i departementet, vil jeg her først og fremst gi honnør til etaten med en meget omstillingsbevisst direktør i spissen. Takk for en hurtig utredning med klare konklusjoner og for kontinuerlig bidrag til departementet i den senere prosessen. En slik landsomfattende omorganisering blir ofte konfliktfylt. Distriktspolitikk står som bekjent sterkt i dette landet. Da departementet periodevis ble bombardert av brev, e-poster, fakser og telefoner var den faglige støtten fra etaten helt avgjørende, og dermed for fremdriften i saken og for et vellykket resultat så langt. Lykke til med gjennomføringen av denne omorganiseringen!

Forventninger til etaten

Når det så gjelder mine forventninger til toll- og avgiftsetaten vil jeg først peke på noen sentrale utfordringer etaten står overfor. Jeg kan nevne:

• Økende internasjonalisering med stadig friere verdenshandel medfører økning i person-, vare- og kapitalstrømmer over grensene
  
• Åpnere grenser i Europa med mer organisert og internasjonal kriminalitet enn tidligere
  
• Krav til økt fleksibilitet og evne til omstilling på grunn av endrede trafikkmønstre, endrede sikkerhetskrav (for eksempel til mat) og akutte hendelser, jf. hva jeg vært inne på foran
  
• Utviklingen innen den elektroniske informasjonsteknologien, som gir mulighet for mer effektiv kommunikasjon med brukerne og en mer stedsuavhengig organisering
  
• Økte krav fra publikum, næringslivet og media om bedre tjenesteyting

Stilt overfor dette situasjonsbildet vil jeg som ansvarlig statsråd forvente at etaten møter disse utfordringene på en god måte, bl.a. gjennom utvikling av virksomheten og medarbeiderne. Og jeg registrerer at ting er på gang. Jeg skal derfor være mer konkret.

Jeg har vært innom Distriktsutviklingsprosessen. Regionaliseringen av etaten vil direkte berøre omtrent 5 pst. av de ca. 1 500 ansatte i etatens ytre forvaltning gjennom bytte av tjenestested som følge av nedleggelser av enheter. Det vil i tillegg være aktuelt at ansatte bytter tjenestested i forbindelse med opp- og nedbemanning av de ulike enheter som beholdes. Behovet for flytting av ressurser for å få bedre balanse mellom oppgavefordeling og ressursfordeling i etaten var jo en sentral begrunnelse for denne prosessen. Jeg legger til grunn at Toll- og avgiftsdirektoratet sørger for en best mulig ressursutnyttelse, slik at de forutsatte gevinster ved omleggingen kan oppnås.

Flere reisende og økning i godsmengdene som transporteres over grensene, gir store utfordringer for toll- og avgiftsetaten på grunn av økt fare for smugling. I tillegg viser utviklingen at smuglingsmetoder og -ruter stadig endres. Det synes å være en tendens til at store aktører kommer inn på det ulovlige markedet, og at de i tillegg til narkotika og sprit, også smugler andre vareslag. Blant annet som følge av denne utviklingen ble strafferammen i tolloven for særlig grov overtredelse hevet fra 2 til 6 års fengsel i 2003. Toll- og avgiftsetatens tilstedeværelse på grensen har en preventiv effekt på ulovlig innførsel av varer, samtidig som den gir resultater i form av beslag. Utviklingen krever at kontrollressursene brukes fleksibelt uavhengig av organisasjonsgrenser. Jeg har derfor store forventninger til at etableringen av ny regionsstruktur i etaten vil bidra til dette.

Mediaoppmerksomhet rundt kontroller og beslag synes å ha ytterligere preventiv effekt. Mediaomtale gir folk oppfatning av økt risiko for å bli tatt, og bidrar dermed til å redusere faktisk kriminalitet. Etaten gjør mye her, men bør kunne bruke dette virkemidlet enda mer aktivt, for eksempel i samarbeid med vår utmerkede informasjonsenhet i departementet.

Økt grenseberedskap er også et virkemiddel mot terrorvirksomhet. Som et ledd i en satsing på økt grensekontroll og terrorberedskap, vil anskaffelse av mobilt røntgenutstyr for skanning av containere og lastekjøretøyer være et viktig virkemiddel. Jeg forventer at denne anskaffelsen vil virke preventivt og vil effektivisere av kontrollarbeidet.

Som nevnt tidligere vil dere i stadig større grad bli møtt med økte krav fra publikum, næringslivet og media om bedre tjenesteyting. Det er derfor viktig at etaten fokuserer på forhold som gjør hverdagen lettere for brukerne. Jeg tenker her blant annet på god service i sin alminnelighet, forenkling av regelverk, reduserte saksbehandlingstider og mer effektiv kommunikasjon med brukerne gjennom de mulighetene elektronisk informasjonsteknologi gir.

Etaten utfører et betydelig arbeid i forbindelse med regelverksutvikling. Blant annet har TAD ifølge opplysninger jeg har mottatt utført ca 60 utredninger av regelverk, høringer m.m. i første halvår 2003, hvorav ca. halvparten var direkte for Finansdepartementet. Regelverksutvikling, herunder forenklingsarbeid på dette området, bør fortsatt være en prioritert oppgave i en så vidt regelstyrt etat som toll- og avgiftsetaten.

Her vil jeg dessuten vise til de spesielle utfordringene som er knyttet til å få norske avgifter i tråd med EØS-avtalen, eksempelvis el-avgiften og avgift på rusbrus. Jeg har forventninger om at etaten skal være et kompetansesenter på EØS-avtalen på dette området.

Når det for øvrig gjelder internasjonale forhold og samhandling over landegrensene har jeg notert meg at etaten har vært med å utvikle et nytt transitteringssystem (TET) i samarbeid mellom de 22 landene som utgjør avtalepartene i Transiteringskonvensjonen. Innføring av dette systemet vil innebære at varer som er på vei fra et land til et annet i Europa, registreres elektronisk. Det vil dermed være mulig til enhver tid å vite hvor en godslast befinner seg. Jeg er blitt fortalt at Norge har vært en av anførerne i dette arbeidet, noe jeg ønsker at vi fortsatt skal være.

Fra og med 2003 ble det igjen mulig for privatpersoner å fortolle over nettet. TVINN- internett er som dere vet, en forenklet fortollingsløsning som gjør det mulig for privatpersoner å fortolle varer av en verdi mellom 200 og 1000 kroner. Løsningen bygger på løsningen i fra 2000, men med forbedringer i forhold til kunderegistrering. For å sikre at krav om toll og avgifter blir rettet mot riktig person, må brukerne oppgi fødselsnummer, navn og e-postadresse. Dette er nytt i forhold til den gamle løsningen. Som noen av dere sikkert husker så engasjerte jeg meg personlig i denne saken, og jeg har forventninger om at den nye løsningen vil fungere etter intensjonene.

Jeg er kjent med at etaten arbeider med storkundeløsning for årsavgift i nytt reskontrosystem TRAV. Løsningen vil medføre at storkunder (herunder bilforhandlere) vil kunne motta fil med årsavgiftskrav og at storkunden kan betale alle årsavgiftskrav i én totalsum til toll- og avgiftsetaten. Funksjonen vil, etter det jeg har forstått, effektivisere arbeidet knyttet til årsavgiften hos så vel storkundene som hos etaten.

Dette er etter min mening gode eksempler på hvordan moderne informasjonsteknologi kan benyttes for å forenkle hverdagen for brukerne av etaten. Jeg forventer at disse løsningene vil innebære faktiske forenklinger og effektivisere kommunikasjonen mellom brukerne og etaten.

Når det gjelder innfordring av årsavgift på motorvogner

har toll- og avgiftsetaten inngått en samarbeidsavtale med Statens innkrevingssentral om innfordring av misligholdt årsavgift. De årlige restansene på dette området har utgjort betydelige beløp. Jeg forventer at dette samarbeidet vil fungere godt og at konsekvensene av samarbeidet vil gi gode resultater.

Etter at det ble besluttet at valutaregistreringssystemet i regi av Norges Bank skulle legges ned fra 2005, var det uklart hvem som hadde størst forutsetninger til å bygge opp et system som kunne erstatte Bravo-systemet. Toll- og avgiftsetaten pekte seg etter hvert ut som en naturlig aktør til å lede dette arbeidet. Særlig fordi etaten har hånd om store verdier som passerer over grensene. Jeg har registrert at TAD har gjort en meget rask og god jobb med å utrede et nytt system. Det er kort tid før det nye systemet må være på plass, men jeg har full tiltro til at man vil komme i mål. For meg har det i denne prosessen vært viktig å signalisere behovet for å bygge opp et redskap som kan lette kontroll og etterforskning mot økonomisk kriminalitet.

Tillat meg å avrunde denne bolken med fokus på etatens eksistensgrunnlag om jeg får si det litt høytidelig. Jeg regner med at denne forsamlingen ofte på en eller annen måte vil ha dette temaet på dagsorden, kanskje spesielt i denne seminarserien.

Utforming og oppfølging av visjoner, mål og prioriteringer for toll- og avgiftsetaten er naturligvis av stor betydning både for den løpende drift og utviklingen av virksomheten. I den forbindelse mener jeg det bør stilles følgende fundamentale spørsmål: Hva må til for at etaten skal kunne karakteriseres som en veldrevet etat? Hvilke kjennetegn eller egenskaper må etaten ha?

Istedenfor høyttravende filosofering vil jeg gi disse tre generelle rådene:

• For det første: Sørg for å være ”best” på de til enhver tid politisk definerte kjerneoppgavene for etaten. Å være best på lavt prioriterte oppgaver er uttrykk for at noe er galt.
  
• Dernest: Sørg for at den politisk definerte budsjettrammen respekteres. Ved innstramminger fordres omprioriteringer. Store investeringer skal medføre effektiviseringsgevinster.
  
• Og det tredje punktet: Sørg for å unngå anmerkninger fra Riksrevisjonen. Hvis en slik anmerkning forekommer, skal problemene løses og saken utkvitteres snarest mulig.

Avslutning

Jeg har i dette innlegget gjort meg noen refleksjoner over toll- og avgiftsetaten, både prinsipielle og konkrete og både tilbakeskuende og fremoverskuende. Jeg har forsøkt å formidle til dere at jeg er godt fornøyd med den jobben dere gjør. Det betyr ikke at jeg mener at alt er såre vel, det mener vel egentlig ikke dere heller. Det er imidlertid mye positivt å dvele ved for etaten, noe som burde gi et godt grunnlag for det viktige oppstartseminaret som dere har her nå.

I store virksomheter vil det for øvrig alltid være et forbedringspotensial. Det gjelder også toll- og avgiftsetaten. Jeg vil i den sammenheng derfor henlede forsamlingens oppmerksomhet på Regjeringens moderniseringsprogram. Målene for dette arbeidet er at forvaltningen skal underlegges effektivisering, forenkling og brukerretting. Og modernisering skal være en løpende aktivitet i den enkelte virksomhet. For toll- og avgiftsetatens del kan det for eksempel vurderes om DUP-prosessen bør følges opp med en gjennomgang av regiontollstedet i Oslo- og Akershus, ganske enkelt fordi dette kontoret var relativt minst berørt av DUP og har en så dominerende betydning for etatens produksjon og resultater.

Blant etatens mange dyktige fagfolk vil det for øvrig alltid være noen som har gode forslag til forbedringer. Det er viktig å ”dyrke” en kultur for stadige forbedringer. Antatt interessante forslag bør videreformidles til departementet. Vi vil ikke alltid kunne følge opp, men jeg legger stor vekt på at gode forslag ”kommer på bordet” til vurdering. Jeg vil her minne om de vedtatte økte kvoter på kjøtt og ost samt den vedtatte forenklede fortolling av vin.

Modernisering og endring skal lede til forbedring, men slikt arbeid er ofte både vanskelig og tidkrevende. Det får meg avslutningsvis til å tenke på hva en klok person en gang uttalte, nemlig at det er bedre med 10 prosent endring hvert år enn 100 prosent endring hvert tiende år. Det siste vil jo innebære institusjonell revolusjon, og som god høyremann har jeg ingen sans for revolusjoner. Jeg vil derfor anbefale etatens toppledergruppe en kontinuerlig, systematisk og skrittvis fremrykking mot en enda bedre etat enn i dag.

Lykke til!