Svar på spm. 29 fra Finanskomiteen/FRPs fraksjon av 14.10

Finansdepartementet
Vårt saksnr: 03/3211

Spørsmål nr. 29 fra Finanskomiteen/Fremskrittspartiets fraksjon, av 14.10.2003, vedrørende Nasjonalbudsjettet 2004

"Hvilke lovendringer må foreslås for å gjøre det mulig å tillate pensjonister å tjene ubegrenset utover pensjonen uten å få pensjonen redusert? Hvilket skattemessig merproveny til staten kan beregnes av slike lovendringer? Hvor mange hele årsverk kan dette antas å bringe inn igjen i arbeidslivet?"

Svar:
I Norge har vi en lang rekke pensjonslover. De fleste av disse har bestemmelser om avkorting av pensjonen når pensjonisten har lønnsinntekt eller annen ervervsinntekt. Slike bestemmelser kalles gjerne ervervsprøving av pensjon og omfatter i hovedsak tidligpensjon i vid forstand (uførepensjon, etterlattepensjon, førtidspensjon mv.), men ikke alderspensjon fra en fastsatt, øvre aldersgrense. Denne øvre aldersgrensen er 70 år i Statens pensjonskasse mv., men lavere i pensjonsordninger med særaldersgrenser.

Aldersgrensen i folketrygden er også 70 år, men en kan ta ut pensjon fra fylte 67 år. Folketrygdens alderspensjon for pensjonister under 70 år er inntektsprøvd: Pensjonen avkortes med 40 pst. av ervervsinntekt utover to ganger folketrygdens grunnbeløp, G (56 861 kroner fra 1.5.2003), jf. folketrygdloven § 19-6. Det betyr at for hver krone pensjonisten tjener over 2G, trekkes 40 øre av pensjonen.

Pensjonslovgivningen hører inn under Sosialdepartementet. Lovgivningen på området bør ses i sammenheng, og det vil være et omfattende lovteknisk arbeid å gå igjennom den samlede pensjonslovgivning med sikte på avvikling/liberalisering av ervervsprøvingen av den enkelte pensjonsordning. Et slikt arbeid bør i tilfelle først skje i etterkant av politiske prinsippbeslutninger om en slik avvikling eller liberalisering.

Ut fra dette har Finansdepartementet ikke oversendt det lovtekniske spørsmålet om ervervsprøving til Sosialdepartementet. Vi kan for øvrig vise til at Pensjonskommisjonen etter planen skal legge fram sin innstilling 15. desember 2003.

Statistikk fra Rikstrygdeverket viser at 30. september 2003 mottok om lag 97 pst. av alderspensjonistene 67-70 år full pensjon.

Rikstrygdeverket har beregnet hvor mye utgiftene (brutto) øker i 2004 dersom inntektsgrensen før avkorting av pensjonen heves fra dagens grense på 2 G for folketrygdens alderspensjonister som er mellom 67 og 70 år, jf. tabell 1.

Tabell 1: Anslag på økte utbetalinger 2004. Mill. kroner

Kilde: Rikstrygdeverket

I beregningene av utgiftsøkningen i tabell 1 er det ikke tatt hensyn til ev. atferdsendringer som følge av at avkortingen reduseres. Ifølge Rikstrygdeverket er anslaget på effekten av å fjerne avkortingen helt, noe lavt. Det skyldes at beregningene er utført på grunnlag av dem som mottar pensjon i dag. Det innebærer at en ikke får tatt hensyn til effekten for personer i alderen 67-69 år som fortsatt er i arbeid og ikke mottar pensjon, fordi deres arbeidsinntekt er så høy at pensjonen faller bort.

Dersom avkortingen av alderspensjonen mot arbeidsinntekt fjernes helt, vil alderspensjonen være et rent alderstillegg, dvs. at pensjonen ikke lenger vil framstå som en erstatning for bortfall av arbeidsinntekt.

En lavere avkorting av pensjonen betyr isolert sett at den samlede inntekten til pensjonister med lønnsinntekt vil øke. Dette gir trolig økte skatteinntekter. Hvor mye skatteinntektene vil øke, avhenger bl.a. av i hvilken grad økt arbeidstilbud fra dem over 67 år vil fortrenge annen arbeidskraft.

Netto provenytap vil med andre ord bli lavere enn hva tabell 1 viser. En tilfredsstillende beregning av nettoeffekten krever, i tillegg til brutto utgiftsøkning, opplysninger om i hvilken grad fulltids pensjonister vil gå ut i arbeid og kombinere arbeid og pensjon, om de som kombinerer arbeid og pensjon i dag vil øke sin arbeidsinnsats, hvor mange som skattlegges etter skattebegrensningsregelen, hvor mange som går over fra skattebegrensningsregelen til ordinære regler, inntektsfordeling og sivilstand. Slike opplysninger er ikke tilgjengelig, og provenyberegningene vil derfor være grove gjennomsnittsbetraktninger.

Beregningsteknisk er det forutsatt at økningen i pensjon i gjennomsnitt ilegges en skatt på 30 pst. Netto provenytap blir da som vist i tabell 2.

Tabell 2: Anslag på netto provenytap som følge av økte pensjonsutbetalinger 2004. Mill. kroner

Kilder: Rikstrygdeverket og Finansdepartementet

Det er usikkert i hvilken grad endringer i reglene for avkorting av pensjon mot arbeidsinntekt i folketrygden påvirker arbeidstilbudet blant alderspensjonister. Mange faktorer, i tillegg til avkortingsreglene, kan påvirke pensjonistenes arbeidstilbud. Mange pensjonister i for eksempel offentlig sektor, vil være omfattet av supplerende pensjonsordninger med andre avkortingsregler enn i folketrygden. Endringene kan imidlertid også trekke i negativ retning for arbeidstilbudet ved at lempeligere regler for avkorting gjør det mer lønnsomt å redusere samlet arbeidsinnsats ved å gå fra full yrkesdeltaking til en kombinasjon av arbeid og trygd.

I dag tar imidlertid de aller fleste (97 pst.) 67-70-åringer ut full alderspensjon, slik at rommet for økt pensjonering er relativt begrenset. Det kan være et større problem dersom en valgte å redusere avkortingen i pensjonsordninger for yngre arbeidstakere, der yrkesdeltakelsen blant dem som kan ta ut pensjon, er høyere.

Reglene for avkorting av pensjon mot arbeidsinntekt i folketrygden for aldersgruppen under 70 år ble gjort noe gunstigere fra 1997. Avkortingsprosenten ble redusert fra 50 til 40 pst. av inntekt over grunnbeløpet. Videre fjernet en regelen om at summen av pensjon og arbeidsinntekt ikke skulle overstige tidligere arbeidsinntekt. Grensen for arbeidsinntekt som pensjonisten kan ha før alderspensjonen avkortes, ble satt opp fra 1G til 2G fra 1. januar 2002.

På oppdrag fra Sosial- og helsedepartementet gjennomførte Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning i Bergen (SNF) en studie av hvordan endringene i 1997 kan ha påvirket arbeidstilbudet for alderspensjonister 1Aakvik, Arild, Afsane Bjorvatn, Tor Helge Holmås og Elisabeth Steckmest: Endringer i regler for uføre- og alderspensjonister - hvordan påvirkes arbeidstilbudet for disse gruppene? SNF-rapport 2001.. Studien analyserer endringer i arbeidstilbudet fra perioden før regelendringene (1995-1996) til perioden etter regelendringene (1997-1998).

Analysen viser at andelen alderspensjonister med arbeidsinntekt holdt seg relativ stabil rundt 23 pst. i hele perioden. Det har imidlertid vært en viss økning i antall alderspensjonister som har arbeidsinntekt over 1G. I 1998 hadde 18 pst. av alderspensjonistene som var i arbeid, en inntekt over 1G, mot 13 pst. i 1995. Selv etter regelendringen hadde de fleste alderspensjonister som var i arbeid, en inntekt godt under 1G (60 pst. hadde inntekt under ^2 G).

Ved hjelp av regresjonsanalyser har SNF også beregnet sannsynligheten for at alderspensjonister har arbeidsinntekt før og etter regelendringen. Resultatene av denne analysen viser at endringen i avkortingsreglene trolig har resultert i noe økt arbeidstilbud blant alderspensjonistene. SNF har beregnet at regelendringen førte til at andelen med inntekt større enn 1G økte fra 3,5 pst. til 4,1 pst. for 68-åringene, mens regelendringen bare hadde marginal effekt for 69-åringene.

Generelt kan en anta at ytterligere lempninger i avkortingen vil kunne påvirke arbeidstilbudet positivt for dem i aldersgruppen 67-70 år som allerede er pensjonert. SNF påpeker at det er behov for mer data for å kunne kvantifisere effekten av å heve friinntekten/oppheve regelen om avkorting av pensjon mot arbeidsinntekt.

Den samlede effekten på arbeidstilbudet, når en også tar hensyn til at flere vil kunne velge å kombinere arbeid og trygd framfor bare arbeid, er usikker.