Ett redskap mot diskriminering

Erna Solberg, kommunal- og regionalminister (H) og
Laila Dåvøy, barne- og familieminister (Krf)

Trenger vi et felles håndhevingsapparat mot diskriminering på grunnlag av kjønn og etnisitet? I dag ivaretar Likestillingsombudet, Klagenemnda for likestilling og Likestillingssenteret håndhevingen av likestillingsloven. Holgersenutvalget, som har utredet forslag til ny lov mot etnisk diskriminering, har foreslått et liknende håndhevingsapparat for etnisk diskriminering. I disse dager sender vi ut på høring et forslag om å slå sammen disse apparatene.

Rapporten ”Felles håndhevingsorgan for diskriminering på grunnlag av kjønn og etnisitet” sendes i disse dager ut på en bred høring. Forslaget i rapporten innebærer en omdanning av dagens Likestillingsombud, Klagenemnd for likestilling, Likestillingssenteret og Senter mot etnisk diskriminering. Bakgrunnen for utredningsarbeidet er å finne i NOU 2002: 12 Rettslig vern mot etnisk diskriminering, der Holgersenutvalget foreslo at det blir etablert et særskilt håndhevingsapparat for etnisk diskriminering. Utvalget foreslo et Diskrimineringstilsyn, en Klagenemnd for etnisk likestilling og et Kompetansesenter for etnisk likestilling. Tilsynet skulle behandle enkeltsaker etter loven. I henhold til forslaget skulle tilsynet ha avgjørelsesmyndighet og kunne ilegge sanksjoner ved overtredelse av loven. Klagenemnda skulle behandle klager over vedtak fattet av tilsynet. Utvalget foreslo at Kompetansesenteret for etnisk likestilling skulle være pådriver, påvirke holdninger og gi veiledning, samt dokumentere art og omfang av rasisme og diskriminering. Holgersenutvalget foreslo at Senter mot etnisk diskriminering blir omdannet til et slikt kompetansesenter.

Det nye apparatet som ble foreslått i NOU 2002: 12 tilsvarer i hovedsak dagens apparat på likestillingsområdet, med Likestillingsombudet, Klagenemnda for likestilling og Likestillingssenteret.

Hvis vi følger Holgersenutvalgets forslag, vil vi til sammen få seks organer som arbeider for likestilling og ikke-diskriminering når det gjelder de to diskrimineringsgrunnlagene kjønn og etnisitet. En slik organisering vil lett kunne gi små og sårbare enkeltorganer. Et felles apparat vil derimot kunne gi økt faglig tyngde og synlighet, og dessuten gi en mer effektiv utnyttelse av ressursene. Vi tror at et slikt større og mer slagkraftig apparat vil være en styrke i likestillingsarbeidet, både når det gjelder likestilling mellom kjønnene og etnisk likestilling. I flere andre land, som Nederland, Irland og Canada, er det etablert felles apparat for de ulike diskrimineringsgrunnlagene. I andre land, som Storbritannia og Sverige, blir spørsmålet om et felles apparat for ulike diskrimineringsgrunnlag utredet. Regjeringen nedsatte derfor i 2002 arbeidsgruppen som skulle utrede hvordan et mulig felles håndhevingsapparat for diskriminering på grunnlag av kjønn og etnisitet kunne utformes i Norge.

Rapporten bygger på hovedtrekkene i forslagene fra Holgersenutvalget og dagens likestillingsapparat. Arbeidsgruppen anbefaler at det etableres et felles håndhevingsapparat for diskriminering på grunnlag av kjønn og etnisitet, som skal bestå av to organer; et tilsyn/ombud og en klagenemnd.

Forslaget innebærer at et nytt tilsyn eller ombud skal både behandle enkeltsaker og ha en pådriverfunksjon. For å illustrere med dagens likestillingsapparat, skal det nye organet utføre oppgavene til både Likestillingsombudet og Likestillingssenteret. Arbeidsgruppen legger vekt på fordelene ved å kombinere tilsynsfunksjonene med en pådriverrolle. De viser til det viktige samspillet her, ved at enkeltsaksbehandlingen vil gi grunnlag for generalisering og slik utgjøre et viktig grunnlag for pådriverrollen.

Arbeidsgruppen foreslår videre at det etableres en klagenemnd, som skal behandle klager over førsteinstansens avgjørelser. Forslaget innebærer dermed en toinstansordning, i tråd med forvaltningslovens alminnelige system. Det vises til gode erfaringer med Klagenemnda for likestilling, samt at en klageordning vil spare brukerne og staten for ressurskrevende rettssaker for domstolene.

En gjennomføring av forslaget vil kreve endringer i likestillingslovens bestemmelser om organiseringen av likestillingsapparatet, men forslaget legger ikke opp til endringer i lovens materielle bestemmelser. Det betyr at de rettigheter og plikter som borgerne har etter loven er uforandret.

Et viktig spørsmål som drøftes i rapporten, er hvorvidt førsteinstansen bør ha myndighet til å fatte bindende vedtak, eller om den bare skal ha myndighet til å avgi ikke-bindende uttalelser på lik linje med dagens Likestillingsombud. Rapporten skisserer dermed to hovedalternativer: Førsteinstansen kan enten opprettes som et tilsyn som kan avgjøre saker med bindende virkning, eller som en ombudsordning som bare kan komme med rådgivende uttalelser. I begge tilfeller skal organet i tillegg ha en pådriverfunksjon. Det skal også i begge tilfeller være en klageinstans over førsteinstansen.

Når det gjelder spørsmålet om vedtakskompetanse, er det flere motstridende hensyn som må vurderes. Organets autoritet og gjennomslagskraft, samt evne til å håndheve lovene mest mulig effektivt, taler for å gi organet vedtakskompetanse. På den annen side vil en pådriverrolle kombinert med en myndighet til å treffe bindende vedtak være egnet til å svekke organets troverdighet: Organet skal være en vaktbikkje og aktiv aktør i likestillings- og diskrimineringsdebatten, samtidig som det skal være en nøytral instans som treffer beslutninger i enkeltsaker. Det kan også være betenkelig at organet kan fatte bindende vedtak i saker som det har etterforsket selv eller som det har tatt opp av eget tiltak, og dermed inneha både en ”politirolle” og en ”dommerrolle” i samme sak.

Gruppen konkluderer med at førsteinstansen bør gis kompetanse til å fatte bindende vedtak, og går dermed inn for ”tilsynsmodellen”. Vi synes dette er et vanskelig spørsmål, som vi vil vurdere nøye på bakgrunn av rapporten og høringsuttalelsene som kommer til den.

Ved vurderingen av hvordan det fremtidige håndhevingsapparatet skal organiseres vil vi også se på resultatene av evalueringen av Likestillingssenteret og Senter mot etnisk diskriminering, som nylig er overlevert regjeringen.