Avfallsutfordringer i lys av klimapolitikken

Innlegg av statssekretær Lars Jacob Hiim
Avfallskonferansen 27.-29. april 2003 i Trondheim

Først vil jeg få takke for at jeg fikk anledning til å komme hit i dag på årets avfallskonferanse. Det er gledelig å se at konferansen har fått så stor oppslutning.

Jeg må på vegne av Børge Brende beklage at han ikke hadde anledning til å delta, slik det opprinnelig var planlagt. At han måtte prioritere annet arbeid betyr ikke at Miljøvernministeren og Regjeringen ikke anser avfallspolitikken som viktig – tvert imot. Som mange av dere allerede vet, så har det skjedd – og det skjer fortsatt mye - på avfallsfeltet. Som eksempler kan nevnes:

• at ny forskrift om forbrenning av avfall ble fastsatt før jul,
• at forskrift om farlig avfall er endret,
• at avgiften på sluttbehandling av avfall skal endres
• og at forurensningslovens avfallsdefinisjoner endres fra neste sommer.

Regjeringen la fredag frem en ny stortingsmelding om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand. I meldingen presenteres gjennomførte og planlagte tiltak på hele miljøvernområdet, herunder også avfallsfeltet.

Temaet for dagens innlegg er imidlertid avfallsutfordringer i lys av klimapolitikken, så jeg skal forsøke å holde meg til det!

Bakgrunn

Klimaproblemene er en av de absolutt største miljøtruslene vi står overfor. Menneskeskapte utslipp øker konsentrasjonen av disse gassene i atmosfæren. Dette fører til temperaturøkning – den såkalte menneskeskapte drivhuseffekten. FNs klimapanel anslår en økning i middeltemperaturen på mellom 1,4 og 5,8 grader i løpet av de neste 100 år. Det vil i så fall være den raskeste økningen på 10 000 år, og gi den høyeste globale middeltemperaturen på hele 150 000 år. Dette er alvorlige signaler om at vi har en klode med sterkt stigende feber.

En temperaturstigning på noen grader hører kanskje ikke så dramatisk ut, ja det kan faktisk høres forlokkende ut for mange her i kalde nord, - men denne oppvarmingen vil føre til dramatiske endringer i klimaet på jorden. Havnivået har allerede steget med mellom 10 og 20 cm de siste 100 årene, og en regner med at det vil kunne øke ytterligere med mellom 10 og 90 cm fram til neste århundreskifte (2100). Hvis de høyeste anslagene slår til, vil følgene kunne bli katastrofale både for små øystater og for andre sårbare kystområder og kystbyer. Tenk f.eks. på den skjøre kulturskatten Venezia, der gulvet i mange hus ligger få cm over havnivå og blir oversvømt ved springflo allerede i dag.

De lokale utslagene av globale klimaendringer kan bli langt sterkere enn gjennomsnittet. Temperatur, nedbørsmengde og vindstyrke kan enten øke eller synke lokalt, og vind og havstrømmer kan endre retning – for nordmenn er f. eks. golfstrømmen av særlig betydning. I noen områder kan ekstremt vær som orkan, flom, storm, styrtregn og tørke bli vanligere. Klimaendringer kan ha en selvforsterkende effekt, og den kanskje aller farligste siden ved menneskeskapte klimaendringer er at en risikerer å provosere fram virkelig store og raske endringer i klimaet. Hvis disse prosessene først settes i gang, står det ikke i menneskers makt å stoppe dem.

(Det er de fattige i verden som vil lide mest under følgene av menneskeskapte klimaendringer, både fordi de fattige landene gjennomgående er mer sårbare for klimaendringer på grunn av geografiske forhold, og fordi de har mindre muligheter til å treffe tiltak som kan beskytte befolkningen mot skadelige konsekvenser av klimaendringer. )

Klimakonvensjonen, med Kyotoprotokollen fra 1997, har som mål å begrense de globale klimagassutslippene, og inneholder konkrete forpliktelser for det enkelte industriland. Norge må både ta et nasjonalt og globalt ansvar for å motvirke de globale klimaendringene. Gjennom Kyotoprotokollen har Norge forpliktet seg til ikke å øke klimagassutslippene i perioden 2008-2012 med mer enn 1 % i forhold til 1990-nivå. Dette kan høres lite og greit ut, men fremskrivninger viser at de norske utslippene vil øke med 17-18 % frem til 2010 dersom det ikke settes i verk tiltak. Norges forpliktelse medfører altså i realiteten at klimagassutslippene må reduseres vesentlig de nærmeste årene.

Prosessindustrien og mobile kilder som veitrafikk, kysttrafikk og fiske står for nesten 60 % av de norske klimagassutslippene. I tillegg bidrar petroleumsvirksomheten med om lag 20 %. Avfall, som er tema her i dag, står for ca. 7 % av utslippene. Langt fra den største kilden, men definitivt ikke uvesentlig.

Avfall er altså en kilde til klimagassutslipp i seg selv, men like viktig er det at avfall også kan fungere som en ressurs nettopp for å hindre eller redusere klimagassutslippene.

Jeg vil dvele litt ved det positive – nemlig hvordan avfall kan bidra til lavere utslipp. Ulike deler av avfallet utnyttes i økende grad som råstoff for fremstilling av forskjellige produkter. Dette reduserer uttak av naturressurser, og ofte med svært redusert bruk av energi. Et godt eksempel er gjenvinning av aluminium som krever kun fem prosent av energien sammenlignet med uttak og produksjon av nytt aluminium. På denne måten sørger materialgjenvinningen av avfall for reduserte klimagassutslipp.

Å utnytte energien i avfallet har også en klar positiv effekt i forhold til klima og energibruk. Forbrenning av avfall erstatter i mange tilfeller fossile energikilder, og bidrar dermed på den måten til reduserte utslipp av klimagasser.

Som nevnt kommer 7 % av de norske klimagassutslippene kommer fra avfall.

Den viktigste kilden er metangass fra deponier. Utslippene har steget kraftig gjennom hele etterkrigstiden pga økt deponering. Men, med tiltak for å redusere mengden avfall til deponi, og tiltak direkte på deponiene forventes det at utslippene vil reduseres. Metangass har 21 ganger sterkere klimaeffekt enn CO ₂. Selv små reduksjoner i utslippene kan derfor gi store utslag i det nasjonale utslippsregnskapet, som gjerne måles i såkalte CO ₂-ekvivalenter. Metangassen er dessuten svært energirik, og bør derfor utnyttes.

Klimapolitikken:

Hva er så Regjeringens klimapolitikk, og hvilke tiltak skal gjøres i avfallssektoren?

Den forrige Regjeringen la i juni 2001 frem en Stortingsmelding om Regjeringens klimapolitikk med forslag om at det fra 2008 skal innføres et bredt, nasjonalt system for handel med utslippskvoter. Dette skal kobles til det internasjonale kvotehandelssystemet under Kyotoprotokollen. Regjeringen Bondevik (vi) ønsket imidlertid en mer offensiv klimapolitikk og foreslo i en tilleggemelding våren 2002 at det allerede fra 2005 skal innføres et nasjonalt kvotesystem. Dette skal i hovedsak omfatte utslipp som i dag ikke er belagt med CO ₂-avgift. Regjeringen presenterte i denne tilleggsmeldingen også andre nasjonale tiltak som skal settes i verk innen 2008, blant annet innenfor energi- og avfallssektoren.

Regjeringen har videre som mål å redusere bruken av mineraloljer til oppvarming med 25 % i den første Kyotoperioden, 2008 – 2012, sammenliknet med gjennomsnittet for perioden 1996-2000. Målsettingen er en del av satsingen på økt bruk av fornybare energikilder, og Regjeringen går inn for at redusert oljeforbruk bør skje ved overgang til fornybare energikilder. Det er derfor også et mål at det årlig skal brukes 4 TWh mer varme basert på nye fornybare energikilder, varmepumper og spillvarme innen 2010.

Avfall er allerede i dag en viktig energikilde. For eksempel kommer om lag 50 % av all fjernvarme i Norge fra avfallsenergi. Regjeringen ønsker imidlertid at avfall i sterkere grad enn i dag skal bidra til å nå de klimapolitiske målsettingene gjennom å erstatte fossile brensler.

Tiltak innen avfallssektoren er derfor sentrale for å oppnå de energi- og klimapolitiske målsettinger. Dette avhenger av at vi evner å oppnå en riktig balanse mellom ulike måter å behandle avfallet på. Ved å vri avfallsstrømmene over til mer gjenvinning og ved at det avfallet som oppstår håndteres på forsvarlig måte, er det beste bidrag til dette.

Av tiltakene Regjeringen ønsker å gjennomføre for å redusere de nasjonale klimagassutslippene, er tiltakene på avfallsområdet blant de som på kort sikt kan gi de største resultatene. Det er forventet at innsats på avfallsfeltet kan føre til reduksjoner i klimagassutslippene på om lag 2-4 millioner tonn CO ₂-ekvivalenter. Det utgjør om lag 3 prosent av Norges totale utslipp.

Om avfall og avfallspolitikken:

Det er Regjeringens overordnede, strategiske mål at avfallsproblemene skal løses slik at avfallet gir minst mulig skade og ulempe for mennesker og miljø, samtidig som avfallet og håndteringen av dette legger minst mulig beslag på samfunnets ressurser.

Kjernen i dette målet er å forhindre at avfallet fører til helse- og miljøproblemer, noe som i økende grad også inkluderer klimaspørsmål og utfordringer innen energisektoren.

Hindre at avfall oppstår

Økonomisk vekst har ført til at avfallsmengdene øker. Regjeringens mål er at utviklingen i generert mengde avfall skal være vesentlig lavere enn den økonomiske veksten. Det er grenser for hvor mye som kan gjenvinnes og hvor strenge krav det i praksis er mulig å stille til avfallsbehandlingsanleggene. Å redusere avfallsmengdene er derfor et viktig og overordnet mål i avfallspolitikken.

I 2001 leverte hver innbygger 334 kg husholdningsavfall – 47 kg mer enn i 1997, og nesten dobbelt så mye som for 30 år siden! Fremskrivninger viser at vi i 2010 vil stå overfor betydelig større avfallsmengder enn i dag, dersom vi ikke klarer å snu utviklingen.

Det er allerede på plass en rekke virkemidler som vil bidra til å fremme avfallsreduksjon. Blant annet vil strengere krav til avfallsbehandlingsanleggene og avgiften på sluttbehandling av avfall føre til at det blir dyrere å bli kvitt avfallet. Det gir et incentiv til å redusere avfallsmengdene. Dette gjelder likevel først og fremst når prisen på avfallshåndteringen er differensiert slik at den er direkte knyttet til type, mengde og sorteringsgrad på avfallet som leveres. Det er derfor viktig å premiere reduserte avfallsmengder gjennom reduserte gebyrer, noe Regjeringen har klart oppfordret kommunene til å gjøre. Jeg vet at stadig flere følger denne oppfordringen, blant annet her i Trondheim kommune. Her beregnes renovasjonsgebyret etter størrelsen og innholdet i søppeldunken. Det gis dessuten fradrag i gebyret for abonnenter som komposterer våtorganisk avfall.

Statistikken forteller oss at vi beveger oss i riktig retning mht å frakoble veksten i avfallsmengden fra den økonomiske veksten. Særlig for næringsavfallet skjer det en utflating, mens husholdningsavfallet dessverre fortsetter å øke. Veksten i gjenvinning er imidlertid nå større enn veksten i avfallsmengden.

Gjenvinning

Det strategiske målet på avfallsfeltet innebærer at det bare er avfall som det ikke er samfunnsøkonomisk fornuftig å gjenvinne som skal gå til sluttbehandling. Dersom avfallet først har oppstått, er det med andre ord ønskelig at mest mulig av det gjenvinnes, enten gjennom materialgjenvinning eller ved forbrenning med energiutnyttelse. Regjeringens mål om at ikke mer enn 25 % av avfallet skal gå til sluttbehandling innen 2010 innebærer samtidig at minst 75 % av avfallet skal gå til gjenvinning.

Statistikken viser her en gledelig utvikling. Av avfall til kjent behandling går i dag over 60 % til gjenvinning. Dette er fordelt med 70 % til materialgjenvinning og 30 % til energiutnyttelse. Flere kommuner gjenvinner allerede over 75 % av avfallet, og mye tyder derfor på Regjeringens mål er godt innenfor rekkevidde.

Materialgjenvinning

Som nevnt viser statistikken at over 2/3 av alt gjenvunnet avfall materialgjenvinnes. Dette fører først og fremst til reduserte miljøproblemer i forbindelse med sluttbehandling, men også redusert uttak og bruk av naturressurser og energi. Materialgjenvinning står da også høyest på Regjeringens prioritetsliste. I vårt politiske grunnlag i Sem-erklæringen, heter det at Samarbeidsregjeringen vil "tilstrebe en avfallspolitikk der gjenvinning er det primære, forbrenning det sekundære, med deponering som siste alternativ".

Energigjenvinning

Store mengder avfall er av ulike grunner lite egnet til materialgjenvinning. Dette avfallet kan imidlertid inneholde et betydelig energipotensial, og energien kan utnyttes til en rekke formål, avhengig av avfallets egenskaper. Det kan enten brennes direkte eller det kan sorteres og foredles til for eksempel pellets, slik at det kan energiutnyttes på flere måter.

Forbrenning med energiutnyttelse vil erstatte bruk av andre energibærere og vil ofte føre til reduksjon i bruken av fossile brensler. Forbrenning av avfall som ellers ville gått til deponering vil også redusere produksjon og utslipp av metangass. Vi oppnår altså en dobbelt positiv klimaeffekt. Forbrenning av avfall er i stor grad basert på avfall som er klimagassnøytralt - det vil si at forbrenningen ikke medfører høyere utslipp av klimagasser enn om avfallet disponeres på annet vis.

Forbrenning av avfall med energiutnyttelse gir altså gevinster både i forhold til avfallspolitikken, klimaregnskapet og energibruken generelt.

Avfallsbasert energi inngår i Regjeringens satsning på fornybar energi, såkalt bioenergi. I dag er det over 600 anlegg som forbrenner avfall med utnyttelse av energien. Flesteparten er mindre anlegg som forbrenner avfallstrevirke eller andre avfallsbaserte brensler, mens det største bidraget kommer fra de store kommunale avfallsforbrenningsanleggene som tar hånd om blandet restavfall. Til sammen produseres det årlig drøyt 7 TWh fra disse anleggene – noe som tilsvarer energiforbruket til ca. 600.000 husholdninger. Men, vi har fortsatt et stort uutnyttet potensiale å ta av – både i form av økt utnyttelse og utvidet kapasitet.

I tillegg til at forbrenning med energiutnyttelse er et miljø- og klimamessig godt tiltak, gir det også god økonomi. Flere bedrifter som har valgt å bytte ut gamle oljekjeler med avfallsbasert energi har oppnådd reduserte kostnader i millionklassen. Som eksempel kan jeg nevne NSB som har skiftet ut fire gamle oljesentraler med moderne biobrenselsanlegg. Medregnet også andre miljøtiltak, har dette så langt gitt NSB en årlig besparelse på ti millioner kroner. Biobrenselanlegget ved NSBs anlegg her i Trondheim har en kapasitet på 9 MW, og tilsvarer behovet for oppvarming av 5.000 boliger. Anlegget fyres med briketter laget av utrangerte europaller og rivningsavfall.

Selv om det er Regjeringens mål å øke energiutnyttelsen av avfall, er det ikke ønskelig at økt energiutnyttelse av avfall skal gå på bekostning av materialgjenvinning. Bare det avfallet som det ikke finnes samfunnsøkonomisk lønnsomme materialgjenvinningsløsninger for bør energigjenvinnes. Det er derfor viktig at kapasiteten i forbrenningsanleggene dimensjoneres i forhold til mulighetene for avfallsreduksjon og materialgjenvinning.

Dagens avgift på sluttbehandling av avfall, som de fleste her er kjent med, ble innført 1. januar 1999. Avgiften er ment å prise miljøkostnadene ved sluttbehandling av avfall og den skal stimulere til økt gjenvinning. Avgiften på anlegg som forbrenner avfall er todelt, og består av grunnavgift og en tilleggsavgift som reduseres etter graden av energiutnyttelse i de enkelte anlegg. I forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet i fjor høst, sluttet Stortinget seg til Regjeringens forslag om omlegging av avgiften. Det er nå vedtatt at avgiften skal endres slik at den i større grad samsvarer med miljøkostnadene i forbrenningsanleggene, og det er nå de faktiske utslippene som skal avgiftbelegges. For deponiene går man over fra én til to avgiftssatser, basert på krav til bunn- og sidetetting.

Det er lagt opp til å erstatte dagens differensiering av avgiften med en ren tilskuddsordning for produsert og levert energi. Dette vil gi et mer målrettet virkemiddel for å stimulere til energiproduksjon ved både forbrenningsanlegg og deponier. Omleggingen er planlagt å tre i kraft 1. juli i år.

Den foreslåtte tilskuddsordningen omfattes av EØS-avtalens regler om statsstøtte. Ordningen må derfor notifiseres til og godkjennes av EFTAs overvåkingsorgan, ESA, før den kan tre i kraft. Ordningen ble notifisert i januar, men ESA har i et brev bedt om en lang rekke detaljerte opplysninger om ordningen. Dette reiser usikkerhet om muligheten for at ordningen kan tre i kraft 1. juli i år.

(NRF og PIL har også i brev til departementet tatt opp at de ønsker en utsettelse av differensieringen av avgiften for deponier. Dette grunner i usikkerhet rundt kravene til dokumentasjon for å oppnå lav avgiftssats.)

Hvorvidt disse forholdene fører til en utsettelse av ikrafttredelsen av hele eller deler av det nye avgiftsopplegget er et budsjettmessig spørsmål. Jeg kan derfor ikke si noe mer om dette nå, men vi vil komme tilbake til dette i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett som legges frem 15. mai.

Forbrenning av avfall har gjentatte ganger vist seg å være et kontroversielt tema. Enkelte hevder at det gir alvorlige miljø- og helseskadelige utslipp, mens andre mener det undergraver materialgjenvinningen. Det er imidlertid Regjeringens målsetting at avfallet skal håndteres etter en riktig balanse mellom ulike behandlingsløsninger. Energigjenvinning fra avfall vurderes som et nødvendig og helt sentralt element i regjeringens målsetning om maks 25% sluttbehandling av avfall innen 2010. Men økt forbrenning skal ikke føre til økte utslipp. Også her gir statistikken oss hyggelige tall. Utslipp til luft fra forbrenning av avfall utgjør i dag en svært liten del av de totale utslippene. Kombinasjonen av strenge krav og god teknologi har bidratt til en formidabel reduksjon i utslippene av ulike miljøfarlige stoffer, som f.eks bly og kvikksølv fra avfallsforbrenningsanlegg. Når det gjelder dioksiner er utslippene redusert med hele 90 % i løpet av en tiårsperiode, og utgjør nå en svært liten andel av de totale norske utslippene. Ser man denne utviklingen i sammenheng med redusert deponering og erstattet fossilt brensel, oppnår man et betydelig bidrag til reduksjoner i både globale og lokale miljøulemper.

Deponering

Utslipp av metan fra deponier utgjør som nevnt ca. 7 % av de totale norske klimagassutslippene. Redusert deponering og ulike tiltak på deponier kan føre til betydelige reduksjoner i utslippene, samtidig som tiltakene kan være effektive og raskt gi positive resultater. Fra 1998 til 2001 ble mengden avfall til deponi redusert med nesten 30 %. Vi har derfor kommet et godt stykke på vei, men fortsatt legges nesten 1/3 av alt avfall på deponi – en andel som fortsatt må reduseres dersom målsettingene skal nås.

Det er likevel viktig å påpeke at det de siste årene er gjennomført betydelige tiltak for å redusere miljøproblemene knyttet til deponier. Tiltakene er bl.a. gjennomført som følge av krav i utslippskonsesjoner og nye krav i forskrift om deponering av avfall, som ble vedtatt i fjor vår. Forskriften er blant annet en implementering av EUs deponidirektiv, som legger opp til at deponering skal være siste trinn i avfallshierarkiet og at mengden avfall til deponi skal reduseres.

Metangass dannes ved nedbryting av organisk avfall. Reduksjon i andelen våtorganisk og organisk avfall til deponiene vil derfor kunne ha stor effekt på metangassutslippene. Samtidig kan organisk avfall være en ressurs både til materialgjenvinning og energiutnyttelse. Dette er bakgrunnen for at deponiforskriften fastsetter et forbud mot deponering av våtorganisk avfall. Regjeringen sa i tilleggsmeldingen at den vil vurdere ytterligere tiltak for å redusere metanutslipp fra deponier, herunder et eventuelt forbud mot deponering av nedbrytbart avfall. Statens forurensningstilsyn er derfor gitt i oppdrag å utarbeide en helhetlig strategi for behandling av alt nedbrytbart avfall. I dette arbeidet har Statens forurensningstilsyn vært i dialog med sentrale aktører som representerer aktuelle fagmiljøer, næringsliv, kommuner og miljøvernorganisasjoner.

De største metangassutslippene fra avfallsdeponier skjer to til tyve år etter deponering, men det skjer utslipp også etter mer enn 50 år. Gjennom deponiforskriften er alle deponier i drift som mottar organisk nedbrytbart avfall pålagt å installere gassuttak for å samle opp og dermed redusere utslippene av metangass. De fleste nedlagte deponier har i dag ikke krav om gassuttak. Som følge av deponidirektivet vil imidlertid et slikt krav gjelde når dagens deponier avsluttes.

Det eksisterer i dag minst 700-800 nedlagte deponier. Bare noen få av disse har krav om gassuttak. Regjeringen ser derfor et potensiale for tiltak i forbindelse med det planlagte kvotesystemet for klimagasser på nedlagte deponier som ikke har en ansvarlig, eller som det ville være krevende og kostbart å tilordne en ansvarlig. Dette vil innebære at man kan få godskrevet kvoter ved å gjennomføre tiltak som reduserer metangassutslippene fra nedlagte fyllinger.

I motsetning til de fleste andre stoffer, fører klimagassutslipp nesten utelukkende til globale miljøproblemer. Det er summen av utslippene på verdensbasis som må reduseres. Det er derfor uten betydning om norske reduksjoner tas i Trondheim eller i Kristiansand – så lenge Norge totalt sett oppfyller sine internasjonale forpliktelser. En kvote gir en rett til å slippe ut en gitt mengde klimagasser, og et kvotesystem gjør det mulig å kjøpe og selge kvoter. På den måten kan utslippsreduserende tiltak gjøres der de er mest lønnsomme. Et kvotesystem er derfor et velegnet virkemiddel for å oppfylle Norges utslippsforpliktelser.

Det planlagte kvotesystemet gjør det altså mulig å inkludere tiltak på nedlagte deponier, slik at kvotepliktige kan få godskrevet kvoter de kan bruke til utslipp fra egen virksomhet. Regjeringen vil komme tilbake til betingelser for dette i forbindelse med lovforslaget om et nasjonalt kvotesystem.

Dersom vi ikke gjør noe for å redusere klimagassutslippene, vil dagens miljøproblemer overføres til kommende generasjoner. Hva vi gjør med søpla vår i dag får altså betydning for våre barn og barnebarns fremtid! Regjeringen ønsker derfor å gjøre noe med de utfordringene vi står overfor, slik jeg nå har påpekt.

Som dere har hørt, er det allerede på plass en rekke virkemidler for å redusere klimagassutslippene gjennom avfallspolitikken. Med redusert deponering av organisk avfall og tiltak på eksisterende og nedlagte deponier, er det grunn til å tro at metangassutslippene vil reduseres, og det i løpet av kort tid.

Det ligger også et stort potensial i å utnytte avfallet som ressurs. Avfallsforbrenning erstatter allerede i dag store mengder fossilt brensel. Dessuten går stadig større andeler av avfallet til materialgjenvinning, noe som bl. a. reduserer material- og energiforbruket. Det er imidlertid fortsatt et stort potensiale for å utnytte avfallet som ressurser i enda større utstrekning. Med stadig bedre konkurransedyktige betingelser, og stadig bedre teknologi og leveringssikkerhet er det grunn til å tro at gjenvinningen av avfall bare vil øke i tiden framover.

Det er dere som er her i dag som gjennomfører avfallspolitikken. Ny politikk gir nye utfordringer, men avfallsbransjen har vist at den har vært i stand til å gjøre de omstillinger som har vært nødvendige til nå. Jeg har derfor stor tro på at dere også i fremtiden vil møte utfordringer og krav om endringer med kreative og praktiske løsninger.

Jeg vil ønske lykke til med resten av konferansen.

Takk for oppmerksomheten.