Innledning

Det er spennende å få lov til komme hit å holde en innledning om næringslivets behov og den framtidige innretningen av virkemiddelapparatet, rett etter at næringsminister Gabrielsen har talt om tema.

La meg kort klargjøre min rolle og mitt mandat her i dag, det kan være greit for dere for å kunne tolke budskapet fra avsenderen. Jeg er daglig leder av Oslo Teknopol IKS, der IKS står for interkommunalt selskap. Tidligere het vi Næringslivssekretariatet for Oslo og Akershus. Vi er eid av Oslo Kommune og Akershus Fylkeskommune og representerer en slags innovasjon i virkemiddelapparatet, i den forstand at vi jobber aktivt gjennom nettverk for å stimulere innovasjonsystemet gjennom ulike prosjekter og tiltak. Vi forvalter ikke selv bedriftsrettede virkemidler, men er glad for at andre gjør det. Vårt sentrale mål er å styrke innovasjon og kunnskapsdrevet næringsutvikling i Osloregionen. Vi samarbeider tett med både det offentlige virkemiddelapparatet, forvaltning, næringsliv og FoU-miljøer, i Oslo og Akershus, på Østlandet, nasjonalt og internasjonalt. Jeg har også en II-stilling som førsteamanuensis på senter for Innovasjon og Økonomisk Organisering, på BI, så feltet vi skal diskutere her i dag, interesserer meg både i teori og i praksis.

Jeg har altså blitt bedt om å trekke fram overordnede utfordringene for næringslivet i Norge, og ikke minst – skissere opp i hvilken retning jeg tror virkemiddelapparatet vil, eller bør utvikle seg i løpet av de neste ti årene. Jeg vil særlig bruke tiden til diskutere det siste, da jeg føler at alle her er godt kjent med hvilke utfordringer vi står overfor.

Utfordringer

Utfordringene for næringslivet og næringspolitikken er mange, og jeg må være kort. Stikkord er globalisering og overgangen fra petroleumssamfunnet til kunnskapssamfunnet.

NHOs årlige undersøkelser om næringslivets konkurransedyktighet viser at norsk næringsliv sakker akterut på flere områder. Dette er kjent stoff, vi har vel alle her hørt tidligere NHO direktør og nåværende statsråd Cristin Clemet i rasende tempo presentere resultatene fra de årlige konkurranseparametermålingene. Jeg går ut i fra at denne kunnskapen og engasjementet har hun tatt med seg inn i Regjeringen og alt tyder på at også næringsminister Gabrielsen er godt kjent med og opptatt av dette. La meg likevel kommentere den etter min vurdering mest sentrale, nemlig den lave FoU- og innvasjonsgraden i Norge. Omstillingstakten i næringslivet er stadig økende. Hver andre nyetablering bukker under i løpet av de fem første leveårene, i gjennomsnitt. Behovet for innovasjon og nyskapning er derfor stort. Vi ligger blant de svakeste av OECD-landene på dette området.

En annen beslektet utfordring – ved siden av at vi bruker for lite på FoU her i landet - er at vi i for liten grad utnytter de kommersielle mulighetene som kunnskapsressursene i FoU-miljøer representerer. Vi ligger ikke bare langt bak Europa og USA, men også våre nærmeste naboland er langt flinkere enn oss til å stimulere samspillet mellom FoU og næringsliv.

Som følge av globaliseringen, og det høye kostnadsnivået i Norge, blir det også stadig viktigere at norsk næringsliv henger godt med i de globale nettverkene av kapital og kunnskap som strømmer stadig raskere. Norges internasjonale anseelse som et industrielt og teknologisk interessant hjørne av verdensøkonomien svekkes stadig. Vi er i ferd med å bli kraftig forbikjørt av både Danmark og Sverige (SNF 2002) som nå trekker til seg en høyere andel av utenlandsinvesteringene. Ved siden av oljen, er vi kjent for våre fjorder, bunader, nordmenn med hjelm på hodet og geiter på taket. Og det er ikke så rart når vi også markedsføres på denne måten. På sikt risikerer vi faktisk også å bli sånn, dersom dette imaget ikke endres.

Går vi ned på et lavere nivå vil næringslivet sikkert selv trekke fram de ugunstige norske lønns- og opsjonsskattebestemmelsene som en hemsko for næringslivet når det gjelder å trekke til seg den nødvendige kompetansen.

Et annet viktig felt er det omfattende byråkrati – og regelverk som gjør det tungt for mange småbedrifter og ikke minst entreprenørene å puste. Dette er en gjenganger og vi får håpe at det blir bedringer her, nå som den tidligere lederen av Bedriftsforbundet, Gyrd Steen har fått dette som spesialområde i NHD.

En relatert faktor er mangelen på forutsigbarhet som næringslivet opplever i forhold til det offentlige. Det er greit at vi lever i en dynamisk verden, med store endringer i næringslivet, men det offentlige bør i størst mulig grad forsøke å skape mest mulig stabile rammebetingelser på sine områder. Regler og forskrifter bør ikke endres hvert år. På budsjettsiden kan også mye gjøres; når en har gjort vedtak om f.eks utbygging av offentlig infrastruktur, så bør ikke dette endres fra år til år. Systemer med flerårige budsjetter i det offentlige ville hjelpe mye på dette.

Jeg er usikker på hvor mye tid en skal bruke i en så skolert forsamling på dette feltet, særlig når jeg vet at det kommer to bedriftsrepresentanter etter meg. La meg derfor heller trekke fram en utfordring som vi ikke så ofte ser omtalt i næringspolitiske sammenhenger. Jeg vil i denne forbindelse minne om at Norge i dag går så det suser. I dag er derfor mangelen på arbeidskraft vår største utfordring, og selv FrP har begynt å diskutere om en bør øke arbeidskraftsinnvandringen, i alle fall til helsesektoren.

Kriterier for utforming av virkemiddelapparatet

Spørsmålet nå er altså hvordan virkemiddelapparatet bør organiseres for å møte disse utfordringene?

Regjeringen har lagt opp til en bred, men rask prosess. Både virkemiddelinstitusjoner og andre organisasjoner har levert sine innspill. I følge NHD skal en modell for det nye systemet foreligge allerede til sommeren. Innspillene har blitt lagt ut på Odin og jeg har hatt den blandede fornøyelsen av å lese gjennom de fleste av dem.

Jeg vil nå formulere tre sentrale kriterier for organisering av virkemiddelapparatet, og deretter presenteres den modellen for organisering av virkemiddelapparatet i framtiden som jeg mener følger nærmest logisk av dette.

1. Kriterium: Et virkemiddelapparat tilpasset næringslivets behov

Et krav en ofte ser er at virkemiddelapparatet skal være tilpasset næringslivets behov. Hva er næringslivets behov? Hvem definerer disse behovene? Er det ikke ofte slik at bedriftene og bransjeorganisasjonene gjerne snakker om sine egne syke mødre og behov for spesialbehandling på egne områder, mens en ønsker mest mulig konkurranse hos sine leverandører og i andre markeder?

Jeg tror myndighetene og arkitektene bak det nye virkemiddelapparatet både skal lytte til hva næringslivets representanter sier, men en bør også ha tilstrekkelig avstand til floraen av signaler slik at en også foretar den nødvendige faglige teoretisk vurdering. Mao, på hvilket teoretisk grunnlag bør virkemiddelapparatet hvile?

I dag foregår en faglig dragkamp mellom ulike teoretiske retninger. På 1950-60- og 1970-tallet var det keynesianerne som dominerte. Det var i denne perioden det meste av virkemiddelapparatet ble etablert. Troen på offentlig styring og etterspørselsregulering var sentrale elementer for denne perioden. I dag er det bare makroøkonomene i Finansdepartementet som er keynesianere, fordi det gir det faglige grunnlaget for å si "nei" til alle gode forslag om å bruke mer penger – i alle fall i oppgangstider.

Så kom nyklassikerne. De heter nyklassikere fordi de brakte til liv og foredlet de gamle klassikernes tro på det frie markedet som det mest effektive ressursallokerende instrument. Disse har dominert de siste 10 – 15 årene. De mange kullene med økonomer – inkludert meg selv - som ble oppdratt i nyklassisk teori på 1980- og 1990 tallet på Sosialøkonomisk Institutt i Oslo og Handelshøyskolen i Bergen, er nå i politikk og forvaltning og nyklassisk teori gjennomsyrer nå det meste. Det er denne teoretiske retningen om tilsier at en ønsker å legge mest mulig til rette gjennom generelle virkemidler, eller helst ikke noen virkemidler i det hele tatt.

Men på 1990-tallet har vi sett en interessant utvikling hvor nye teorier og begreper som endogen vekst, lærende regioner, regionale innovasjonssystemer, klynger og clustre og såkalt New Institutional Economics har presset seg inn på arenaen. Dette er viktig for det er disse teoriretningene som gir det faglige grunnlaget for selektive virkemidler og virkemiddelapparatet generelt.

I forhold til nyklassikerne, er disiplene rundt det endogene paradigmet og institusjonell økonomi foreløpig relativt liten, men de er på rask frammarsj i en del norske undervisnings- og forskningsinstitusjoner og faktisk også i en del departementer som følger med i timen faglig sett. Det viktigste – og det uroer nyklassikerne i Norge mest – er at endogen og institusjonell økonomi er i ferd med å få stor gjennomslagskraft i OECD og i EUs nærings- og regionalpolitikk. Og, enda mer bekymringsfullt; teoriene og modellene oppfattes av næringslivet som de mest relevante virkelighetsbeskrivelsene. Begreper som bransje, klynger og clustre brukes nå overalt. Ingen vet bedre enn næringslivet selv at de frie markedskrefter med mange uavhengige aktører som maksimerer profitten i perfekte markeder, er en sannhet med modifikasjoner. I praksis handler det om små, imperfekte markeder, stadig i utvikling og hvor størrelser som nettverk, design, forventninger og tillit er avgjørende parametre.

Det interessante er også at institusjonell økonomi gir mange ledetråder til hvordan en bør organisere virkemiddelapparatet. Det gleder meg her at en så innflytelsesrik mann på dette feltet, Professor Arild Hervik – som tidligere var klart å oppfatte som nyklassiker, i sin siste rapport til NHD om virkemiddelapparatets organisering bekjenner seg til den nye lære (Hervik mfl. 2002). Hervik trekker i sin rapport fram behovet for å se det selektive virkemiddelapparatet i samspill til generelt virkende ordninger. Han og andre (STEP-gruppen 2002) peker på at alle land har slike virkemidler i større eller mindre utstrekning for å supplere markedet og for å korrigere for markedsimperfeksjoner. Selv i det liberalistiske USA har en både ATP (Advanced Technology Program) og SBIR (Small Business Innovation Research). Disse programmene ligner langt på vei våre egne program som FORNY, SMB-Kompetanse, TEFT og VS 2010 som NFR nå utvikler under, eller i tilknytning til MOBI og andre brukerstyrte FoU-programmer og selvfølgelig alle ordningene som SND opererer.

Vi skal her også huske på at Norge ligger svært lavt internasjonalt når det gjelder nivået på det direkte virkende virkemiddelapparatet. En fersk studie gjennomført av Agderforskning, hvor en har sett på andelen av næringslivet som har gjort seg nytte av virkemiddelapparatet de siste fem år, viser at Norge ligger lavest i EØS-området. Nederland lå på topp med 34%, Irland 32%, Danmark 28%, Finland 25%, et relativt liberalistisk land som Storbritannia lå på 27%, Sverige kom relativt langt ned med 10%, Hellas med 6% og Norge i bunnen med 3% (IfGH: Small Business Survey 2001).

Det blir derfor vanskelig for designerne av et nytt virkemiddelapparat å komme utenom et system som både bygger på direkte, eller selektive virkemidler og indirekte og mer generelle ordninger via skattesystemet. Poenget er at næringslivet trenger mer av begge deler.

Eller sagt litt mer teoretisk: Virkeligheten er for kompleks til at den lar seg forklare med en teori alene, vi bør bygge på flere teoretiske paradigmer, både nyklassiske og endogene teorier - også keynesianske for den saks skyld. Problemstillingen blir nå å finne fram til den rette balansen, det riktige nivået og den mest effektive organiseringen av dette. Dette leder meg til det neste kriteriet.

2. Kriterium: Effektivt og serviceorientert virkemiddelapparat

Et annet hovedkriterium er effektivitet og serviceorientering i virkemiddelapparatet. Disse honørordene er ikke nødvendigvis i harmoni – og kan i ofte også komme i et motsetningsforhold til hverandre. Med effektivitet menes gjerne at det offentlige produserer en gitt tjeneste på en effektiv måte, dvs frambringer en tjeneste til minst mulig offentlige ressurser. Det kan jo i praksis bety færre kontorer, kortere åpningstider osv. Mens service kan bety det motsatte, dvs at det er mange kontorer og lett å komme i kontakt med virkemiddelapparatet, men kanskje helst at en blir behandlet som folk, og helst som kunder.

Effektivitet kan bety sammenslåing, fusjonering og til dels nedlegging av virkemiddelapparatet, men det kan også bety mer effektiv drift gjennom økt bruk av anbud og konkurranseutsetting av enkelte tjenester og funksjoner. Men ikke alt kan outsources, og jeg vil her vise til Åge Mariussens artikkel hvor han gjør en god problematisering og prinsipielle drøfting av temaet (Mariussen 2002).

Mot en strategi for sammenslåing og effektivisering kan det selvfølgelig pekes på at en viss grad av konkurranse mellom virkemiddelaktørene kan være å fortrekke. Det vil skjerpe innsatsen og dermed også virke positivt for bedriftskundene. Vi vet jo hvordan kunder ofte blir behandlet av monopolbedrifter. Store mastodonter på virkemiddelsiden vil snart også kunne bli tungrodde og byråkratiske organisasjoner.

Det er mao ikke lett å si hva som er riktig nivå, eller riktig størrelse på organisasjonen, og det vil i praksis bli en avveining mellom stordriftsfordeler og smådriftsfordeler. Det er imidlertid behov for en avklaring av oppgaver og roller relativt raskt.

Et kompliserende element er jo at den nye fylkeskommunen skal finne sin plass oppe i alt dette. I følge den siste stortingsmeldingen om oppgavefordelingen mellom kommune, fylke og stat (St. meld. 19 (2002 – 03): Nye oppgaver for demokratiet – regionalt og lokalt ), skal nå fylkeskommunene styrke sin rolle som utviklingsaktør (mens den ribbes for de fleste andre oppgaver). Hva betyr dette for de andre aktørene som SND, SIVA, NFR, Eksportrådet – og kommunesektoren?

Dersom en ikke ønsker å slå alle de store virkemiddelorganisasjonene sammen, er det behov for en eller annen slags koordinerende og forpliktende prosess som samordner ressursene. Her ser jeg ikke noe annet alternativt enn en videreutvikling av dagens system med regionale utviklingsprogram (RUP) som verktøy. Jeg skal komme tilbake til dette mot slutten.

3. Kriterium: Framtidsrettet virkemiddelapparat

Et viktig krav flere av organisasjonene har spilt inn har vært at virkemiddelapparatet må være koordinert, permanent og forutsigbart. Vi kan ikke drive å reformere systemet hvert 3 år. Det som etableres nå må kunne tåle forventede samfunnsendringer de neste 10 – 15 årene. Stikkord her er oppgavefordeling og europatilpasning.

Når det gjelder europatilpasningen ligger det her så mye politisk dynamitt at vi må regne med en del skjulte agendaer framover. For det første er det litt merkelige at Norge tilsynelatende fjerner seg fra resten av Europa når det gjelder å utvikle det regionale mellomnivået. Forslagene (oppfølgingen av oppgavefordelingsarbeidet), kan tyde på at en reelt sett ønsker å legge ned fylkeskommunen som regionalt nivå, selv om dette selvfølgelig ikke sies. Offisielt heter det at fylkeskommunen skal styrke sin rolle som utviklingsaktør. Om en skal klare dette, betyr det at dens rolle må avklares i forhold til virkemiddelapparatet forøvrig. Skal den være en pro-aktiv utøver eller en profesjonell bestiller?

Eller skal fylkeskommunen gjøres så svak at den reelt går i oppløsning av seg selv. Hvem vil rekrutteres til det politiske og administrative liv i en slik institusjon? På den annen side: Dersom den forsvinner, blir det lettere å etablere mer slagkraftige, europatilpassede landsdelsregioner som resten av Europa om noen år, skal vi si – like før vi går inn i EU?

En framtidsrettet organiseringen av virkemiddelapparatet

En framtidsrettet organisering av virkemiddelapparatet henger etter min vurdering derfor tett sammen med Europatilpasningen og den framtidige organiseringen av det regionale Norge.

Jeg vil derfor til slutt skissere en modell for den framtidige organiseringen av virkemiddelapparatet i Norge. La meg også understreke at denne modellen betinges ikke av at vi er medlem av EU. Men den vil ligge relativt tett opp til en EU-standard og den vil gjøre det lett å bli medlem om Norge skulle være klar for det dette, la oss si rundt 2010:

1. Den viktigste forskjellen fra dagens system er at nærings- og regionalpolitikken i større grad sees i sammenheng. Den gamle distriktspolitikken, med dagens virkemiddelområder osv, blir oppgitt og i stedet føres en mer reell regionalpolitikk. Fylkeskommunen er lagt ned og i stedet er landet organisert i 5 – 7 landsdeler med egne folkevalgte organer, og hvor landsdelssentraene med sine kunnskapssentra utgjør kjernen i regionale innovasjonssystemer. En har erkjent at byene og universitetene er de sentrale motorene i kunnskapssamfunnet og nærings- og regionalpolitikken tar utgangspunkt i dette. Hovedkontorene til virkemiddelaktørene ligger derfor naturlig nok i universitetsbyene, slik at de nødvendige nettverk og møteplasser får utviklet seg organisk her.
2. Kommunene er organisert i vel 90 økonomiske regioner, noen har slått seg sammen, men de fleste organiserer seg i forpliktende interkommunale selskaper.
3. I 2010 er det fortsatt en kombinasjon av selektive og indirekte virkemidler, men trolig vil bruken av den sistnevnte ha økt noe relativt sett. Begge typer virkemidler øker i imidlertid i volum, for nedgangskonjunkturer rundt 2005 åpner for at de fortsatt oppegående keynesianerne i Finansdepartementet tør gi litt mer gass.
4. Samspillet mellom de to systemene er blitt vesentlig bedret. Aktørene i virkemiddelapparatet bruker mye av sin tid nettopp til å gjøre næringslivet og spesielt de små- og mellomstore bedriftene og entreprenørene i stand til å utnytte de ordningene som skattesystemet har åpnet for. Det betyr at de er mye ute hos næringslivet; ikke "one door shop", men snarere "dørsalg av tjenester fra virkemiddelapparatet". De vel 90 interkommunale næringsselskapene utgjør en viktig del av dette apparatet. Kommunene har ikke lenger så mye penger å dele ut, men næringsmedarbeiderne har kompetanse om de ulike ordningene og nettverk til ulike institusjoner og miljøer.
5. Utviklingen av partnerskap med næringslivet og FoU-miljøene får stadig større betydning. CONNECT-Norge ble etablert i september 2001 og i løpet av året vil regionale landsdelsorganisasjoner (CONNECT-Østlandet, CONNECT-Midt Norge osv) være på plass. Dette er et nettverk hvor ideen er at en ved frivillig innsats kopler entreprenører med finansielle, teknologiske og rådgivende ressurser. Innen 2010 er det bygget opp et sterkt nordisk nettverk CONNECT Nordica.
6. Vi har fortsatt et fragmentert virkemiddelapparat, men det er slankere, og aktørene har klarere definerte roller. Det er også tettere samordning på landsdelsnivå, hvor det er regionale hovedkontorer, samlokalisert i de største byene. Disse opparbeider seg en kritisk masse av kompetanse om sine respektive innovasjonsystemer og regionale klynger, og de jobber tett sammen med universitetene og høgskolene og de regionale partnerskapene om ulike teknologioverføringsprogrammer og prosjekter og entreprenørskapsundervisning.
7. Det sentrale instrument for å koordinere virkemiddelapparatet og sikre fortsatt demokratisk legitimitet, er en videreutvikling av de regionale utviklingsprogrammene (RUP) til full EU-standard. En full EU tilpasning (uten nødvendigvis medlemskap) vil innebære at vi adopterer EUs system med langsiktige programmer, som også innebærer bruk av kontrakter (4- 7 år) på sentrale utviklingsområder på f.eks samferdselssiden slik at myndighetene ikke skal kunne løpe fra sine vedtak fra år til år. Det betyr mao at landsdelene selv definerer hva som er de viktigste utviklingsutfordringene i et 4 – 7 års perspektiv, og at en deretter setter av ressurser som en forpliktes til å anvende på disse områdene. Hva vil ikke det bety av forbedring for koordinering og forutsigbarhet for næringslivet?

Et slikt system kan virke radikalt og fremmed slik vi kjenner Norge i dag, men vi skal huske på at vi hadde vært omtrent der i dag dersom det hadde blitt ja i 1994. Selv stemte jeg nei den gangen, og jeg vet ikke hva jeg vil stemme neste gang. Men jeg tror at uansett vil en slik organisering av virkemiddelapparatet være veien å gå. Det gamle nei-argumentet holder fortsatt: En trenger ikke være medlem av EU for å ta i bruk deres gode ideer.

Takk for oppmerksomheten.