Foiler fra foredraget i ( pdf format )

Jeg takker for invitasjonen til EBLs temadag om hjemfall. EBL er en viktig interesseorganisasjon i denne debatten rundt hjemfall og konsesjonslovgivning, og dette forumet gir derfor mulighet for konstruktiv meningsutveksling. Jeg skal benytte anledningen til å belyse regjeringens og Olje- og energidepartementets syn på hjemfallsproblematikken.

Hjemfallsinstituttet følger vår lovgivning nesten hundre år tilbake. Instituttet ble innstiftet i en tid med nasjonal oppbygging og stor usikkerhet rundt den gryende industrialiseringen. Etter at unionen med Sverige ble oppløst i 1905 måtte den unge nasjonen utforme sitt eget regelverk for forvaltning av naturressursene. Produksjon av elektrisk kraft i stor skala bidro til å skape en industriell revolusjon i begynnelsen av det forrige århundre. Forvaltningen av denne viktige naturressursen ga støtet til heftig politisk debatt mellom de som ønsket fritt armslag for norsk og utenlandsk kapital, uten statsinnblanding, mot dem som ønsket nasjonal styring og kontroll over de viktige ressursene. Med stikkord som fossespekulasjon, panikklovene og hjemfallsrett ledet denne politiske debatten oss frem mot vår konsesjonslovgivning for vannkraftutbygging. Denne konsesjonslovgivningen har bestått uten de store endringer helt frem til i dag.

Den politiske debatten om hjemfall har blusset opp igjen etter at mitt departement sendte ut høringssaken om hjemfall. Det er sterke politiske motsetninger mellom ulike aktører og mellom lokale, regionale og sentrale interesser. Det kan likevel synes som om det er relativt bred enighet om at hjemfallordningen bør videreføres og at en avvikling av hjemfallsinstituttet med stor sannsynlighet vil være svært vanskelig å gjennomføre i dagens politiske virkelighet. I fjor vår bestemte regjeringen seg for å videreføre hjemfall i en eierskapsnøytral form, og forslaget som ble sendt på høring bygger på denne avgjørelsen.

La meg ta et steg tilbake for å vise hva som skapt denne nye hjemfallsdebatten nesten hundre år etter at instituttet først ble innført, og hva som danner bakgrunnsteppet for lovendringsforslaget som departementet har sendt ut.

De offentlige aktørene i kraftsektoren har opp gjennom tidene hatt en særstilling i konsesjonslovgivningen. Denne særstillingen har kommet til uttrykk ved at kommuner, fylkeskommuner og selskap eid av slike i konsesjonslovgivningens første tid overhodet ikke var underlagt konsesjonsplikt i forbindelse med erverv av vannfallsrettigheter. Senere ble de samme aktørene underlagt konsesjonsplikt med adgang til å få konsesjon på ubegrenset tid. Særstillingen hadde sammenheng med at de kommunale og fylkeskommunale kraftverkseierne representerte de offentlige interesser og var underlagt særlige samfunnsoppgaver knyttet til å forsyne samfunnet med elektrisk kraft. Det var derfor grunnlag for å underlegge de offentlige kraftverkseierne egne regler i forhold til de private kraftverkseiere.

Ved innføringen av energiloven og kraftmarkedet i 1991 ble det åpnet for konkurranse mellom kraftprodusentene. De offentlige kraftverkseierne skulle delta i kraftmarkedet på lik linje med de øvrige aktører, og deres rolle i kraftsektoren ble dermed vesentlig endret. Kraften skulle etter hvert leveres i et nordisk kraftmarked uavhengig av om produksjonen kom fra offentlig eller privat eid kraftverk. De offentlige aktørene ble dermed fritatt fra de særskilte samfunnsforpliktelsene de tidligere var underlagt, og kunne opptre som andre foretningsmessige aktører i markedet. Den opprinnelige forutsetning for egne rammevilkår for offentlige aktører i kraftsektoren var falt bort.

Særstillingen i konsesjonslovgivningen ble imidlertid ikke endret ved innføringen av energiloven. Samtidig må vi erkjenne at ulike konsesjonsbestemmelser og rammevilkår for de forskjellige typer konsesjonærer kan føre til et mindre effektivt kraftmarked og redusert verdiskapning i kraftsektoren som resultat. I forbindelse med omstrukturering og eierskifte gir gjeldende regelverk offentlige aktører insentiver til å unngå å utløse tidsbegrensede konsesjoner og hjemfall. Offentlig eierskap i kraftsektoren anser jeg som positivt. Men dersom den offentlige eieren ikke investerer og videreutvikler ressursene, kan slike incentiver gå på bekostning av å utvikle effektive eier- og selskapsstrukturer. Det at norsk kraftsektor i dag er preget av en komplisert organisering, med omfattende innslag av krysseierskap, vitner om dette.

Høsten 2001 iverksatte Regjeringen et arbeid for å få vurdert hvordan hjemfallsordningen virker inn på ressursbruken og konkurransen i kraftsektoren. Hjemfallets betydning for den langsiktige nasjonale handlefrihet og de offentlige inntekter var også hensyn som ble vurdert. På den måten var det lagt grunnlag for å vurdere konsekvensene av å harmonisere konsesjonsreglene mellom offentlige og private aktører. Regjeringen har etter en grundig vurdering gått inn for å videreføre hjemfallsinstituttet.

I denne sammenheng vil jeg gjerne understreke at vurderingen bygger på et omfattende utredningsarbeid. En bredt sammensatt interdepartemental arbeidsgruppe gjennomgikk i et års tid de ulike sidene ved konsesjonslovgivningen og bestemmelsene om tidsbegrensninger og hjemfall. I forbindelse med gruppens arbeid ble det også gjennomført tre utredningsprosjekter av henholdsvis ECON og Stiftelsen for Samfunns- og Næringslivsforskning. For å belyse ulike juridiske aspekter i arbeidet med forslag til endringer, ble det også innhentet en omfattende betenkning fra Lovavdelingen i Justisdepartementet.

Helt siden Regjeringen i april i fjor gikk ut med planene om å innføre et eiernøytralt hjemfall, har kraftverkseierne engasjert seg i hjemfallssaken. Olje- og energidepartementet har fått oversendt flere juridiske utredninger fra advokatfirmaer og Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo utført på oppdrag av Energibedriftenes Landsforening og Kommunenes Sentralforbund. 16 større kraftselskaper har fått utarbeidet en omfattende juridisk betenkning om sentrale forhold knyttet til en eventuell innføring av eiernøytralt hjemfall. Under arbeidet med høringssaken har departementet også mottatt en rekke brev fra øvrige interessegrupper. Jeg må få presisere at samtlige innspill har blitt vurdert i arbeidet som lå til grunn for høringssaken.

Den 29. november 2002 sendte departementet forslag til endringer i industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven på høring. Forslagene til endringer omfattet flere sider ved konsesjonslovgivningen, men jeg vil begrense meg til å gå gjennom hovedtrekkene så langt gjelder forslag til endringer i bestemmelsene om tidsbegrensede konsesjoner og hjemfall.

I korthet går departementets høringsforslag ut på at alle offentlig eide vannfall underlegges tidsbegrensede konsesjoner på 75 år fra lovendringstidspunktet med vilkår om hjemfall til staten ved utløpet av konsesjonstiden. Samtidig ble det foreslått etablert like konsesjonsbestemmelser for fremtidige erververe av vannfall og vassdragsreguleringer. Hjemfallsreglene blir ved et slikt grep gjort eiernøytrale.

En svært stor del av vår infrastruktur er bygget opp rundt naturressursene. Vannkraftressursene er av vital betydning for vårt samfunn, noe årets begivenheter vitner om. Det er derfor helt avgjørende at norske myndigheter har de virkemidler som er nødvendige for å oppnå tilstrekkelig styring og kontroll med forvaltningen av vannkraftressursene. Høringsforslaget legger opp til å ivareta styring og kontroll gjennom opprettholdelse og videreutvikling av hjemfallsinstituttet. Hjemfall sørger for at myndighetene ved utløpet av konsesjonsperioden på fritt grunnlag kan avgjøre den fremtidige utnyttelse av våre vannkraftressurser.

De foreslåtte endringer tar også hensyn til ønsket om å oppnå en likebehandling av de ulike aktørene i kraftmarkedet. Gjennom like vilkår for alle aktører vil det legges til rette for bedret ressursbruk og økt verdiskapning og konkurranse i denne sektoren.

Endringsforslaget vil også i større utstrekning enn dagens regler avklare forholdet til våre internasjonale forpliktelser. Jeg sikter her spesielt til EØS-avtalens bestemmelser om fri etableringsrett og kapitalbevegelighet. EFTAs overvåkningsorgan (ESA) har som kjent hevdet at dagens regelverk, med ulike konsesjonsvilkår for offentlige og private aktører, strider mot disse bestemmelsene. Til tross for at vi fra norsk side har anført at dagens konsesjonsbestemmelser ikke omfattes av EØS-avtalen, ville høringsforslaget avskaffet denne forskjellsbehandlingen av de ulike aktører og dermed også fjernet usikkerheten knyttet til regelverkets forhold til våre internasjonale forpliktelser.

Det er klart at forslaget innebærer konsekvenser for dagens offentlige eiere av vannfall uten konsesjon og vannfall som er meddelt konsesjon på ubegrenset tid. Det er blitt hevdet at innføring av tidsbegrensede konsesjoner og hjemfall vil hindre kraftverkseierne i å foreta nødvendig vedlikehold og opprustninger av sine anlegg. For å avbøte konsekvensene lovendringsforslaget kunne ha, ble konsesjonsperioden i forslaget foreslått forlenget fra 60 til 75 år. En konsesjonsperiode på 75 år må sies å være en tilstrekkelig lang tidshorisont for kraftselskapene til at de kan foreta nødvendig vedlikehold og opprustinger av kraftanleggene. Høringssaken inneholder også andre forslag som skal stimulere til verdiskapning i konsesjonsperioden.

Når det gjelder eiernes verditap, innebærer forslaget en reduksjon på om lag 2-3 prosent dersom verdien av eierskapet ble basert på anslått nåverdi av forventet fremtidig inntekt. Samtidig gir forslaget utvidet handlefrihet med hensyn til å foreta tiltak som kan styrke eiernes avkastning, og i forhold til å frigjøre egenkapital til andre formål. Blant annet legger forslaget til rette for at det kunne foretas effektivitetsfremmende endringer, samtidig som det kunne trekkes inn nye deleiere. Det er ikke til å komme fra at nye deleiere kan bidra med blant annet kompetanse, kapital og risikoavlastning. Ved salg av selskapsandeler, vannfall og kraftanlegg, ville også antallet potensielle kjøpere være vesentlig større enn i dag som følge av like bestemmelser for alle aktører. Reglene om foregrepet hjemfall ville også gi mulighet til å forlenge konsesjonsperioden med 50 år gjennom å inngå avtale om foregrepet hjemfall og tilbakekjøp. Anleggene som har hjemfalt til nå har i all hovedsak blitt solgt eller utleid tilbake til samme konsesjonær.

Høringsforslaget har ført til en omfattende debatt. Synspunktene som har vært fremmet rundt hjemfallsinstituttets fremtidige utforming har spriket betydelig. Som det ene ytterpunkt finnes det ønsker om å avvikle hele hjemfallsordningen, eller eventuelt å bytte ut dagens hjemfallsinstitutt med en hjemfallsordning med et vesentlig mindre innhold. I motsatt ende finnes interessegrupper som ønsker hjemfall på alle vannfall og innføring av konsesjonstid ned mot 30 år. Atter andre ønsker at hjemfall først skal pålegges i forbindelse med fremtidige transaksjoner.

Under høringen har det fremkommet krav fra en rekke organisasjoner og interessegrupper om at det måtte nedsettes et bredt sammensatt utvalg for å utrede hvordan instituttet skal utformes for fremtiden.

På bakgrunn av sterke henstillinger fra høringsinstansene og muligheten for å få belyst de ulike synspunkter på en egnet måte, har Regjeringen derfor besluttet å nedsette et utvalg til å vurdere hjemfallsinstituttets fremtidige utforming i en NOU. Jeg tar sikte på at utvalget kan nedsettes før påske.

Utvalgets nærmere mandat og sammensetning vil jeg komme tilbake når utvalget blir nedsatt, men det er klart at utvalget skal være bredt sammensatt, og at sentrale organisasjoner og interessegrupper innen kraftsektoren vil være representert. Det er nå sendt brev fra departementet til disse organisasjonene med invitasjon til å delta i utvalget og til å foreslå navn på egnede kandidater.

La oss så håpe at det videre arbeidet med hjemfallssaken bidrar til å få vurdert alle relevante konsekvenser av de grep som nå tas for å beholde tilstrekkelig nasjonal styring og kontroll med våre vannkraftressurser til beste for våre etterkommere.