Samferdselsminister Torild Skogsholm
Hurtigrutekonferansen,
Storkmarknes, 24. juni 2002

Hurtigruta i nye farvann

Innledning

Jeg takker for invitasjonen til å holde hovedinnlegget her ved ”hurtigrutedagan” i Stokmarknes. Det er en oppgave jeg har tatt på meg med stor glede, ikke bare fordi Hurtigruta er viktig samferdselspolitisk, men også fordi Hurtigruta står mitt hjerte nær helt fra barnsben av.

Selv er jeg født og oppvokst nær sagt midt i leia, på Vokkøy i Helligvær utenfor Bodø. Min første ferietur var med Hurtigruta. Jeg har brukt Hurtigruta til å pendle mellom Bodø og Brønnøysund. Som så mange andre langs kysten vår har jeg derfor et helt spesielt forhold til Hurtigruta. Den er både en del av vår felles historie, identitet og kultur og er fortsatt et viktig transportmiddel for mange. Hurtigruta er etter hvert også blitt et etablert merkenavn i utlandet og bidrar dermed til å gjøre Norge kjent i utlandet.

Jeg går ut fra at dere er alle kjent med at det rett før nyttår ble inngått en ny hurtigruteavtale mellom hurtigruterederiene og Samferdselsdepartementet for årene 2002-2004. Dermed sikrer vi at det opprettholdes daglige seilinger mellom Bergen og Kirkenes hele året i denne perioden.

Jeg har blitt bedt spesielt om å snakke om statens framtidige engasjement for hurtigrutedriften. Jeg kommer i dette innlegget til å bruke en del tid på å oppsummere den langvarige prosessen med EFTA sitt overvåkingsorgan ESA med å få godkjent den avtalen som nettopp er inngått. Disse erfaringene viser klart hvilke rammevilkår norske myndigheter og Hurtigruta står overfor i tiden framover. Jeg vil også orientere dere om hvordan vi fra myndighetenes side nå har tatt tak i disse utfordringene.

Forrige hurtigruteavtale

La meg først redegjøre kort for den forrige hurtigruteavtalen mellom hurtigruterederiene og staten som gikk ut ved siste årsskifte. Det var en 11-årig avtale der intensjonen var omstilling til en subsidiefri Hurtigrute etter 2001. Gjennom denne hurtigruteavtalen var hurtigruterederiene forpliktet til å foreta helårig og daglige seilinger samt å foreta en flåtefornyelse innenfor i alt 1300 mill 1990 kroner for å opprettholde produksjon og kapasitet tilsvarende som i 1990. Hurtigruta mottok som gjenytelse en årlig godtgjørelse som ble gradvis redusert i løpet av omstillingsperioden.

Selv om Hurtigruta ikke ble en helt kommersiell hurtigrute basert på dagens struktur, ser jeg likevel på erfaringene med denne avtalen som svært positive.

Avtalen førte til stor grad av omstilling ved at for eksempel subsidiegraden (tjenestekjøp/totale kostnader) gikk betydelig ned i avtaleperioden. Selv om det ble investert i forholdsvis store og dyre skip med større lugarkapasitet utover investerings- og kapasitetsforpliktelsen, førte det til at inntektene fra turistene økte betydelig i sommersesongen. Dermed er også Hurtigruta blitt mindre avhengig av overføringer fra staten.

Den kommersielle friheten selskapene fikk utover de nevnte forpliktelser tror jeg også ga selskapene gode insentiver til å øke lønnsomheten. Ansvaret for en såpass betydelig utskifting av flåten i avtaleperioden var utvilsomt forbundet med stor risiko. Hurtigruteselskapene grep likevel sjansen og klarte en betydelig grad av omstilling. Det er gledelig også med tanke på at selskapene i større grad enn tidligere nå står rustet til å tilpasse seg en mer usikker framtid med nye rammebetingelser.

Dagens avtale

Bakgrunnen for dagens hurtigruteavtale er Stortingets vedtak høsten 1999 om å opprettholde det gjeldende seilingsmønsteret med daglige seilinger hele året.

I motsetning til den forrige avtalen, er dagens avtale en ren kjøpsavtale om persontransporttjenester, der selskapene forplikter seg til helårige og daglige seilinger på strekningen Bergen-Kirkenes mot et statlig godtgjørelse på 170 millioner 1999-kroner per år.

Etter at det våren 2000 opprinnelig ble inngått en 5-årig avtale mellom hurtigruteselskapene og Samferdselsdepartementet, ble avtalen notifisert, det vil si lagt fram, for ESA sommeren 2000. Avtalen ble den gang heller ikke underskrevet av partene i påvente av ESA sin vurdering av avtalen.

Hurtigruteselskapene fant allerede på dette tidspunkt, dvs. før godkjenning av avtalen av ESA, det lønnsomt å kontrahere to nye skip til erstatning for de to eldste skipene i flåten. Dette ble det også tilrettelagt for av den daværende Regjeringen Bondevik I, hvor Dag Jostein Fjærvoll som var samferdselsminister. Disse skipene, M/S Finnmarken og M/S Trollfjord er nettopp satt inn i rute og er de største skipene i hurtigruteflåten.

For å få godkjent dagens avtale, ble det lagt ned et betydelig arbeid i departementet etter at avtalen ble notifisert til ESA. At avtalen ble notifisert, var en følge av retningslinjene fra ESA om kjøp av maritime persontransporttjenester. Det framgår av disse retningslinjene at det forventes at konkurranseutsetting legges til grunn. Konkurranseutsetting av maritime transporttjenester som for eksempel hurtigrutetjenester, er med andre ord ikke et absolutt krav slik som det for eksempel er tilfelle for kjøp regionale flytjenester på kortbanenettet.

Et tilleggsargument for notifisering, var at det innenfor departementets budsjettrammer ville være mest lønnsomt å opprettholde et system med kryssubsidiering tilsvarende den forrige avtalen. Med kryssubsidiering menes her et system der deler av overskuddet fra den lønnsomme sommersesongen går med til å subsidiere/ finansiere deler av underskuddet i vintersesongen.

Tre forhold var sentrale for ESAs vurdering av gjeldende avtale:

1. Graden av åpenhet før inngåelse av denne avtalen
Selv om departementet mente at det var minst like stor åpenhet før inngåelse av denne avtalen som ved andre tjenestekjøp, var ESA uenig i dette. Dette skyldes først og fremst at det ble vist alt for liten åpenhet slik at andre aktører i Norge og ikke minst i EØS området hadde muligheter til å konkurrere om tjenestekjøpet på like konkurransevilkår.

Det var på dette punkt ESA var mest kritisk med hensyn til avtalen. ESA ga med dette klare signaler om at det er nødvendig med en mer åpen og ikke-diskriminerende prosess.

2. Samsvar mellom kjøp og behov
Ifølge ESA-reglene har myndighetene i stor grad frihet til selv å bestemme hvilke transporttjenester som skal kjøpes, men tjenestekjøpet må likevel stå i et visst forhold til behovet for den aktuelle tjenesten. Dette er det såkalte proporsjonalitetsprinsippet som er en del av EØS-avtalen.

ESA krevde en rettferdiggjøring av dagens hurtigrutestruktur mellom Bergen og Kirkenes med en detaljert analyse som viste behov for hvert enkelt anløpssted. Ettersom det ikke forelå slike transportanalyser, ble det etter samtaler med ESA enighet om at det skulle foretas en begrenset analyse av transportstandarden mellom Bergen og Kirkenes ved å samle inn passasjerstatistikk for både Hurtigruta og hurtigbåtruter på utvalgte strekninger, nettopp for å vise hvilke alternativer som finnes mht sjøverts persontransport.

Departementet la vekt på at Hurtigruta og hurtigbåtruter i stor grad har ulike funksjoner og dekker ulike behov. Mens hurtigbåtene i stor grad daglig betjener reisende til og fra et regionsenter, spiller Hurtigruta en større rolle for reiser mellom regionene, i tillegg til å ha en lokal transportfunksjon på flere delstrekninger.

La meg understreke at denne vurderingen av behovet for hurtigrutetjenester må ses på grunnlag av departementets prioriteringer innenfor budsjettrammen i avtaleperioden. Jeg kan derfor ikke utelukke at vi senere vil ha andre prioriteringer enn dette.

Generelt var ESAs vurdering at så lenge det ikke fins transportanalyser som viser hvilke strekninger mellom Bergen-Kirkenes som det er behov for å kjøpe av staten, er det umulig å ta stilling om dette prinsippet er oppfylt.

Selv om ESA ikke var helt enig med departementets vurderinger, mente ESA at denne gjennomgangen likevel til en viss grad ga en kartlegging og vurdering av sjøverts transportstandard mellom Bergen og Kirkenes. Dette må også ses i lys av den knappe tiden en hadde til å foreta en slik gjennomgang. ESA vurderte og godtok til slutt departementets vurderinger, men på betingelse at det ved eventuelle senere tjeneste kjøp foretas en mer fullstendig og mer detaljert gjennomgang som rettferdiggjør at det er behov for Hurtigruta på alle dagens anløpssteder samt at prosessen skjer på en mer åpen og ikke-diskriminerende måte.

Det innebærer at slike transportanalyser må gjennomføres dersom staten senere skal foreta slike tjenestekjøp etter 2004 i tråd med EØS-avtalen. Dersom slike tjenestekjøp blir aktuelle, blir det den ulønnsomme produksjonen, altså vinterrutene, som sannsynligvis vil bli kjøpt. Dette er også nødvendig fordi ESA ikke ser ut til å tillate fortsatt kryssubsidering mellom sommer og vinterproduksjon som i dag. Dette skyldes at det både er vanskelig å ta stilling til hva som egentlig kjøpes ved dagens kryssubsidiering og at det bare er den ulønnsomme vinterproduksjonen som kan konkurranseutsettes.

Det innebærer at ESA ikke avviser fortsatt offentlig kjøp av persontransporttjenester på strekningen Bergen – Kirkenes etter 2004, men det må baseres på en transportanalyse.

En slik analyse kan også føre til offentlig kjøp av tjenester på en eller flere delstrekninger. Om det bare blir aktuelt med kjøp på delstrekninger, øker også sannsynligheten for at slike kjøp vil bli foretatt av fylkeskommunen og vurdert sammen med andre kjøp av transporttjenester.

Dersom en transportanalyse som dette ender opp med at det ikke er behov for tjenestekjøp lenger, vil Hurtigruta uavhengig av denne analysen kunne betjene strekningen Bergen-Kirkenes på kommersielt grunnlag. Selskapene har for eksempel tidligere gitt til kjenne at det er grunnlag for seilinger hele året med daglige seilinger som i dag på sommeren, men med redusert frekvens på vinteren.

Spørsmålet er om dette er tilstrekkelig for Regjering og Storting vurdert på grunnlag av hva som er en ”rimelig” transportstandard. Utfallet av analysen vil derfor kun berøre behov for eventuelle supplerende kjøp i vintersesongen utover det som er mulig å få til kommersielt.

3. Overkompensasjon er ikke tillatt
ESAs vurdering var ut over spørsmålene om åpenhet og proporsjonalitet, mye fokusert på spørsmålet om statens tjenestekjøp vil innebære en overkompensasjon eller ikke. Bakgrunnen er selvsagt at den notifiserte avtalen uten konkurranse innebærer at Hurtigruten har monopol på hurtigrutedriften. Hurtigruta vil dermed ha en mulighet til å ta ut en ekstra avkastning (monopolprofitt) utover hva som kan betraktes som en normalavkastning og dermed føre til en uheldig vridning i handelen mellom de ulike EØS-land.

Departementet engasjerte den gang et konsulentselskap til å vurdere om den inngåtte avtale om dette tjenestekjøpet fra Hurtigruta ville innebære en overkompensasjon eller ikke. Konsulenten la deretter fram en vurdering av denne saken i en egen rapport til departementet. Etter at departementet hadde vurdert rapportens innhold, ble denne oversendt ESA. Selv om ESA til slutt aksepterte at tjenestekjøpet innebærer en avkastning innenfor en normalavkastning, mente de samtidig at det var vanskelig å ta fullstendig stilling til denne saken på grunn av kryssubsidieringen mellom sommer og vinterproduksjonen.

ESAs samlede vurdering av saken var at den inngåtte avtalen mellom partene ikke var forenlig med EØS-avtalen. Det skyldes at det ifølge ESA ikke ble vist noen form for åpenhet fra norske myndigheter i perioden før avtalen ble inngått. Avtalen ble derfor ikke betraktet å ha blitt konkurranseutsatt og dermed fare for at tjenestekjøpet kan føre til en overkompensasjon. Et tjenestekjøp som innebærer en overkompensasjon vurderes som uforenlig med prinsippet om like konkurransevilkår, ettersom dette igjen kan innvirke negativt på handelen mellom EØS-landene.

Overvåkingsorganets endelige vurdering av denne saken forelå først i brev av 19. desember 2001. ESA godkjente en ny avtale på betingelse at denne forkortes fra 5 til 3 år og at eventuelle tjenestekjøp etter 2004 konkurranseutsettes, med mulighet for forlengelse inntil 1 år dersom andre operatører velges og trenger tid til å sette inn skip i ruten.

Konsekvenser etter 2004

Denne gjennomgangen håper jeg viser klart at myndighetene og rederiene står overfor nye rammevilkår når statens rolle ovenfor Hurtigruta etter 2004 igjen skal avklares. Signalene fra ESA er at disse retningslinjene må følges dersom ESA skal godkjenne eventuelle senere tjenestekjøp etter utløpet av dagens avtale.

På bakgrunn av ESAs vurderinger, har jeg derfor allerede satt i gang planleggingen av en eventuell konkurranseutsetting av hurtigrutetjenester etter 2004. Departementet ønsker ved hjelp av eksterne konsulenter å foreta en analyse for å gi departementet et best mulig grunnlag til å vurdere behovet for eventuelle tjenestekjøp. Dersom offentlig kjøp av hurtigrutetjenester fortsatt er aktuelt, er det også nødvendig å avklare hvilke strekninger som i så fall skal kjøpes.

En slik analyse av behov for kjøp etter 2004 vil bli vurdert bl.a. ut i fra dagens etterspørsels- og tilbudsforhold på kyststrekningen mellom Bergen og Kirkenes. Det framtidige tilbudet av hurtigrutetjenester må etter min mening baseres på det som kan betraktes som en ”rimelig transportstandard”, blant annet gjeldende transportstandard for den øvrige persontransporten, så vel sjøverts som på land mellom Bergen og Kirkenes.

Hva som er en ”rimelig transportstandard” finnes det ikke noe fasitsvar på. Det er ikke minst et politisk begrep som bestemmes ut i fra hvilke transportstandard som er politisk ønskelig og som kan prioriteres ressursmessig. Det vil imidlertid som nevnt være nødvendig å finne en balansegang mellom hva som er en politisk ønskelig og kravet om proporsjonalitet i EØS-avtalen. Det blir til slutt Stortinget som må ta endelig stilling til dette, etter en anbefaling fra regjeringen.

Et forprosjekt som har gitt innspill til gjennomføring samt mandat for et hovedprosjekt til dette planleggingsarbeidet er nettopp ferdig.

Samferdselsdepartementet vurderer for tiden disse innspillene i sammenheng med å tilrettelegge mandatet for et hovedprosjekt. Hovedprosjektet vil faktisk også bli konkurranseutsatt ved at prosjektet blir annonsert i norsk Lysningsblad.

Jeg legger opp til at arbeidet med hovedprosjektet starter opp rett etter sommerferien, og avsluttes i løpet av desember i år. Jeg planlegger deretter å legge mine vurderinger og min anbefaling fram for Stortinget våren 2003.

Avslutning

Det at Hurtigruta er blitt mindre avhengig av staten (målt ut i fra lavere subsidiegrad) gjør etter min mening at Hurtigruta nå uansett står bedre rustet enn noen gang til å møte framtida. Hurtigruta tilbyr et unikt produkt, og jeg tror at etterspørselen bare vil øke framover, ikke minst fra utlandet. Jeg hadde selv for kort tid siden gleden av å være gudmor for ett av de nye hurtigruteskipene, og er imponert over hvor høy klasse det er over det hurtigruterederiene nå kan tilby. Lugarkapasiteten er økt ytterligere, noe som gjenspeiler hvor viktig turisttrafikken og turistinntektene er blitt for driften av Hurtigruta.

Jeg legger til grunn at også rederiene må ha stor tro på framtida ettersom det allerede våren 2003 kommer et enda et nytt skip inn i flåten til erstatning av et av skipene fra den tidligere såkalte ”mellomgenerasjonen” som ble bygget på midten av 1980 tallet.

Jeg kan selvsagt ikke stå her og love Hurtigruta fortsatt statlige overføringer på samme nivå etter utløpet av dagens hurtigruteavtale. Det jeg kan love, er at vi gjør vårt ytterste for å skaffe oss best mulig beslutningsgrunnlag for vegen videre. Uansett er det min overbevisning at Hurtigruten også etter 2004 vil ha en sentral plass i det samlede transporttilbudet på vår værharde kyst. Det ligger etter min mening godt til rette for at Hurtigruta fortsatt vil være både et moderne transporttilbud for næringslivet, et nasjonalt reiselivsprodukt i særklasse, og et velfungerende transporttilbud for folket langs kysten.

Jeg ser fram til resten av konferansen, og vil benytte anledningen til å ønske Hurtigruta lykke til videre.