Politisk rådgiver Alfred Bjørlo, Samferdselsdepartementet
Solakonferansen,
Sola, 24. september 2002

Omstillinger og endringer i luftfarten

Kjære forsamling!

Takk for invitasjonen til å holde åpningsforedraget her på Sola-konferansen. Jeg har merket meg at visjonen for Solakonferansen er å bedre holdninger til sikkerhet i videste betydning innen luftfarten, skape forståelse på alle nivå for at sikkerhet koster, men at investeringer i arbeid med kvalitet og sikkerhet i siste instans er lønnsomt.

Det er en ambisiøs og prisverdig visjon, sett fra Samferdselsdepartementet si side. Programmet for konferansen samsvarar også godt med denne visjonen. Så derfor: selv om jeg først og fremst er bedt om å snakke om omstillinger og endringer i luftfarten, vil jeg bruke en del tid i dette foredraget på noen tema som går direkte på flysikkerhet.

Alle aktører innenfor luftfarten – fagmyndigheter, politikere på sentralt og regionalt nivå, flyselskap, media, fagforeninger og næringsliv – er tjent med å ha best mulig kunnskap om hva vi har av rammebetingelser og spilleregler i norsk luftfart. Politiske løsninger må finnes innenfor disse rammene. Noen områder er flyselskapenes arena, andre områder er overlatt forskjellige myndigheter med hver sin rolle, og noen viktige politiske beslutninger ligger direkte til departement og Storting.

Hovedregelen i norsk luftfart er som dere er vel kjent med at alle flyruter nå er åpne for alle EØS-flyselskap. De har fri adgang, fri prissetting og ingen trafikkplikt. Som ansvarlig for norsk samferdselspolitikk, syns jeg det er viktig å understreke at vi ønsker en slik situasjon, fordi vi tror det vil gi de reisende det beste tilbudet - både med hensyn til pris, rutetider, service og tilbud for øvrig. Det betyr at vi ønsker nye selskap velkommen inn i det norske markedet, og at vi har tro på og vilje til å bruke konkurranse som virkemiddel.

Rutetilbudet på de om lag 30 regionale lufthavnene sikres ved hjelp av det offentliges kjøp av flyrutetjenester etter anbud. Men anbud lyses først ut når ikke noe flyselskap på kommersielt grunnlag ønsker å betjene ruten og det er bare etter anbud at adgangen til en rute kan avgrenses til ett selskap, med eller uten godtgjørelse.

Innenfor dette luftfartspolitiske regimet har det skjedd en rekke endringer det siste året, både i forhold til trafikkutvikling, avgiftsregime, sikkerhet, konkurransesituasjon og organisering av myndighetsfunksjoner. Jeg vil gå gjennom noen av de viktigste og konsekvensene av disse, sett fra Samferdselsdepartementet sitt synspunkt.

Utviklingen i flytrafikken

Etter at luftfartsmarkedet i EØS-området ble liberalisert har vi nå bak oss en lengre periode med tøff konkurranse mellom flyselskapene innenlands så vel som internasjonalt.

I fjor (2001) gikk antall passasjerer over norske lufthavner tilbake med 4,5 pst. i forhold til året før. Trafikken i 2000 var igjen 2,7 pst lavere enn i 1999. Trafikkprognoser for 2002 viser en nedgang i antall passasjerer og flybevegelser (Luftfartsverkets flyplasser ekskl. OSL) på henholdsvis 10 og 7 pst. i forhold til 2001.

Det er derfor viktig å være klar over at luftfarten allerede var inne i en konsolideringsfase med redusert tilbud og økte billettpriser da hendelsene 11. september reduserte reiseaktiviteten og mange flyselskaper fikk det ekstra vanskelig økonomisk.

Trafikkprognosene har i den seneste tid blitt noe nedjustert, men vi har fortsatt tro på at det vil bli en vekst i flytrafikken i årene som kommer. Vi må derfor ikke opptre passivt i dagens situasjon, men handle aktivt for å få til en framtidsrettet struktur i norsk luftfart.

Utviklingen i flytrafikken slår direkte ut i Luftfartsverkets økonomi. Resultatene av den negative trafikkutviklingen er at Luftfartsverkets inntekter og dermed evne til å selvfinansiere drift, vedlikehold og investeringer er svakere enn noen gang.

Som dere sikkert kjenner til, har LV dessuten fått betydelig økte driftskostnader knyttet til security på grunn av nye krav som har tvunget seg fram etter 11. september i fjor. Det er også behov for en del investeringer for å kunne møte disse kravene, og dette gjorde at Regjeringen så det nødvendig å tilleggsbevilge 70 mill kr til de regionale lufthavnene i Revidert Nasjonalbudsjett 2002.

I tillegg arbeides det nå med en ny forordning om security i EU. Denne forventes vedtatt om kort tid og vil sannsynligvis få stor betydning også for norske flyplasser. De nye kravene vil få store økonomiske konsekvenser for Luftfartsverket og til syvende og sist flyselskapene og de reisende.

Sikkerhet er heller ikke bare security – det er også safety. Luftfartstilsynet vurderer for tiden hvordan kravene til godkjenning av flyplassene skal utformes, på bakgrunn av den risikoanalysen som nå foreligger. Konsekvensene av dette kjenner vi ikke i dag, men de vil kunne bli betydelige, ikke minst for en del av de mindre, regionale lufthavnene med sine lokale, naturgitte begrensinger.

Hva kan så gjøres – og har blitt gjort – for å møte denne utviklingen?

Jeg nevnte tillegsbevilgningen i RNB, men Regjeringens kanskje viktigste bidrag for å øke etterspørselen og derved bedre den økonomiske situasjon for flyselskapene og Luftfartsverket, er fjerningen av flyskatten fra 1. april 2002. Gjennom lavere billettpriser utgjør det en skattelette til folk og bedrifter på langt over 1 milliard kroner årlig. Luftfarten i Norge er dermed ikke lenger pålagt noen særavgift sammenlignet med andre land.

Det har i tillegg vært nødvendig med ytterligere tiltak for å få til en reell konkurranse – at det finnes valgmuligheter for passasjerene. Etter at SAS kjøpte Braathens og selskapet allerede har aksjemajoriteten i Widerøe’s Flyveselskap, ble konkurransen på innenriksmarkedet svært sterkt begrenset. Som en følge av dette, ble ordningen med innenlands bonuspoeng i sommer avskaffet av konkurransemyndighetene.

Som dere er kjent med, gikk det etter det bare en drøy måned før samferdselsminister Torild Skogsholm 1. september åpnet Norwegians nye ruter på strekningene Oslo-Bergen/ Trondheim/ Tromsø, og uken etter Oslo-Stavanger. Samferdselsministeren sa ved åpningen av rutenettet at selv om hun og Regjeringen selvsagt ikke kan garantere Norwegian evig liv, er vi svært interessert i at selskapet lykkes – av hensyn til de reisende over hele landet og deres økonomi. Hensynet til reell konkurranse vil bli sterkt vektlagt i Regjeringens arbeid med saker som gjelder luftfartens rammevilkår i tiden framover.

De regionale lufthavnene og anbudsrutene

7. mai i år fremmet Regjeringen en stortingsmelding om regional lufthavnstruktur, med forslag om å gjøre enkelte endringer i strukturen som etter Regjeringens syn ville styrke robustheten og den økonomiske levedyktigheten i det regionale nettet. Stortinget besluttet imidlertid å opprettholde dagens lufthavnsstruktur på 29 regionale lufthavner og eksisterende anbudsruter uten endringer. Det har Regjeringen selvsagt rettet seg etter, men det betyr en ekstrakostnad på om lag 50 millioner kroner sammenlignet med Regjeringens forslag – en kostnad som vil måtte merkes på andre måter.

For fire uker siden, 28. august, valgte så Samferdselsdepartementet nye operatører på disse regionale flyrutene for en treårsperiode fra 1. april 2003, basert på anbudskonkurranse.

For de til sammen 15 ruteområdene fikk Samferdselsdepartementet inn anbud fra sju selskap; fem norske, ett svensk og ett dansk flyselskap. Det ble i anbudsutlysningen lagt vekt på å legge bedre til rette for konkurranse om de enkelte ruteområdene, blant annet ved at det ble åpnet for bruk av fly med 15 seter på noen flere ruteområder. Målet var å få til en mer effektiv konkurranse og et lavest mulig kompensasjonskrav, samtidig som tilbudet til de reisende blir best mulig.

Fem selskap vant de ulike ruteområdene i Samferdselsdepartementets anbud. I tillegg til Widerøe, som fortsatt er den klart største aktøren på kortbanenettet, vil anbudsruter i neste periode også bli trafikkert av Coast Air, Danish Air Transport, Kato Air og Norwegian. Den samlede kostnaden for staten ble om lag som i inneværende periode, men med store variasjoner mellom ruteområder. Staten kjøper flyrutetjenester for om lag 400 millioner kroner neste år, noe som etter mitt syn er et betydelig bidrag til en god distriktspolitikk, ikke minst ut fra behovene til mange bedrifter langs kysten vår.

Luftfartsverket som AS

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2002 sist høst, ba Stortinget Regjeringen sette i gang arbeidet med å omgjøre Luftfartsverket til statsaksjeselskap. Denne selskapsformen vil gi LV større økonomisk ansvar, men også større handlefrihet.

De verdiene LV skal ta med seg inn i selskapsformen, må fastsettes slik at de gjenspeiler de rammebetingelser og handlingsmønstre LV vil få som aksjeselskap i årene som kommer. Det er svært viktig at selskapet blir opprettet med forsvarlige verdier og en tilstrekkelig egenkapital til å gi nødvendig finansiell styrke.

Det sentrale i arbeidet er å fastlegge rammene for den videre samfunnsmessige styring av selskapet, samtidig som rammebetingelsene må sikre at LV kan opptre rasjonelt og kostnadseffektivt i sin tjenesteproduksjon. Vi er opptatt av at vi fremdeles skal kunne ha en helhetlig lufthavnspolitikk for hele Norge, hvor vi kan beholde et rutemessig og økonomisk helhetlig system, på linje med andre land i Europa med lignende geografi og bosetningsstruktur. Samtidig er det klart at en økt frihet for det nye selskapet i forhold til i dag, vil øke muligheten for å gjøre kommersielt interessante investeringer på de flyplassene hvor potensialet for dette er størst.

Departementet er nå i innspurten av arbeidet med omdannelsen, og det vil ikke være riktig av meg å gå ytterligere inn på detaljene før Stortinget har mottatt proposisjonen. Vi tar sikte på å fremme denne saken for Stortinget i oktober, slik at LV kan omdannes til aksjeselskap fra 1. januar 2003.

Organisering av tilsynsfunksjonene

Blant annet på bakgrunn av NOU 2000:24 Et sårbart samfunn, har det blitt rettet mye fokus på organisering av tilsynsfunksjonene i samfunnet. Noe av siktemålet er å skille ulike roller som regelverksutforming, eierskap og tilsyn. Det har derfor blant annet vært drøftet å legge Luftfartstilsynet under Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Regjeringen er nå i ferd med å foreta en gjennomgang av alle tilsynsfunksjonene og de ulike tilsynsorganene, og vil på bakgrunn av denne gjennomgangen legge fram en egen stortingsmelding om tilsyn. Hvilke konsekvenser dette vil få for luftfartssektoren er for tidlig å si, men Samferdselsdepartementet deltar aktivt i disse prosessene for å sikre at den helhetlige luftfartspolitikkens interesser ivaretas best mulig. Det som uansett ligger fast, er jo at samferdselsmyndighetene må ha både ansvar og kompetanse når det gjelder sikkerheten på vår sektor. Vi må ikke minst i stadig sterkere grad engasjere oss i internasjonalt samarbeid om sikkerhet.

Helikoptersikkerhet på norsk sokkel

Jeg har i den forbindelse lyst til å si noen ord om ett aspekt ved sikkerheten i luften som Samferdselsdepartementet vil legge betydelig engasjement ned i de kommende månedene. Det gjelder helikoptertrafikk og helikoptersikkerhet. Helikoptertransporten i Norge er omfattende i forhold til de fleste andre land, og sikkerheten her angår et stort antall mennesker som er avhengig av helikoptertransport i sitt daglige virke.

Den 24. juni 2000 oppnevnte Samferdselsdepartementet et utvalg som skulle vurdere organiseringen av det offentliges engasjement i forbindelse med helikopterflygingen på den norske kontinentalsokkelen. Utvalget la 21. juni 2001 fram NOU 2001:21 Helikoptersikkerheten på norsk kontinentalsokkel. Delutredning nr. 1 Organisering av det offentliges engasjement. Utvalget kom med en rekke tilrådinger og departementet sendte disse på høring. Det er innkommet mange høringsuttalelser, og disse vil bli tatt med i det videre arbeidet med utredningen.
Den 9. september 2002 fremla utvalget NOU 2002:17 Helikoptersikkerheten på norsk kontinentalsokkel. Delutredning nr. 2: Utviklingstrekk, målsettinger, risikopåvirkende faktorer og prioriterte tiltak,

Mandatet for denne utredning var - bl.a. på grunnlag av konklusjoner fra Delutredning nr. 1 - å foreslå konkrete og realistiske flysikkerhetsmål for helikoptervirksomheten, vurdere om dagens flysikkerhetsnivå er akseptabelt i forhold til nevnte mål, samt vurdere behovet for konkrete tiltak for å fremme flysikkerheten.

Utvalget har formulert en hovedmålsetting for helikoptersikkerheten på norsk sokkel som uttrykkes ved at den totale sannsynligheten for å omkomme ved helikoptertransport skal minst halveres i neste tiårs periode, sammenlignet med perioden 1990-2000.

Utvalget tilrår bl.a. at det etableres et samarbeidsforum under ledelse av Luftfartstilsynet som kan fungere som pådriver for å få innført risikoreduserende tiltak som er foreslått i NOUen og fremme flysikkerhet på sokkelen. Ellers foreslår utvalget flere konkrete tiltak som må gjennomføres for å oppnå målsettingen om halvert risiko i løpet av neste 10 års periode.

Departementet har nylig sendt utredningen på høring med en frist på ca. 3 måneder for å komme med kommentarer.

Samferdselsministeren har allerede nå uttrykt at hun er positiv til et samarbeidsforum som nevnt, og hun vil i nærmeste framtid ta initiativ til å opprette et slikt forum med bred deltakelse.

Felles havarikommisjon for transport

En arbeidsgruppe nedsatt i 2001 og ledet av SD har vurdert etablering av en felles havarikommisjon for transport. Arbeidsgruppens rapport ble avgitt

og publisert i februar 2002.

Arbeidsgruppen foreslår at det opprettes en felles havarikommisjon for sivil luftfart, jernbane, sjøfart og vegtrafikk, med utgangspunkt i den nåværende havarikommisjon for sivil luftfart. Arbeidsgruppen legger til grunn at den foreslåtte felles havarikommisjons ansvar og mandat skal være avgrenset til å finne årsaksfaktorene til en ulykke eller en hendelse, med tanke på å forebygge framtidige ulykker. I likhet med dagens Havarikommisjon for sivil luftfart skal den foreslåtte kommisjonen ikke utrede straff og erstatningsansvar. Rapporten har vært sendt på høring til berørte myndigheter og organisasjoner, og en rekke synspunkter på forslaget er kommet inn.

Samferdselsdepartementet ser svært positivt på ideen om en felles havarikommisjon, ikke minst for å dra veksler på det systematiske og mangeårige sikkerhetsarbeidet som er gjort innenfor luftfarten også i andre sektorer.

Fra før denne arbeidsgruppen fremla sin rapport, var det som mange av dere kjenner til, allerede besluttet at havarikommisjonens mandat skulle utvides til å omfatte undersøkelse av ulykker og alvorlige hendelser i jernbanesektoren. Denne ordningen trådte i kraft fra 1. juli 2002.

Vegtrafikkulykker er imidlertid av en noe annen karakter enn ulykker på øvrige transportområder bl.a. siden antallet er meget stort. Det første vi nå vil gjøre, er derfor en nærmere gjennomgang av hvilke typer vegulykker og –hendelser som den felles havarikommisjon skal undersøke. Oppretting av en ny felles havarikommisjon for transportsektoren krever et grundig arbeid med utforming av forskrifter og klarlegging av organisering, bemanning og budsjett. I tillegg til utarbeiding av forskrifter om undersøkelse av ulykker og hendelser innenfor sjø- og vegtransport, må det også utarbeides egne forskrifter om varslings- og rapporteringsplikt for ulykker og hendelser innenfor disse to delene av transportsektoren.

En ny felles havarikommisjon vil altså bli etablert, og tidspunktet slik det ser ut pr i dag vil bli mot slutten av 2003.

Oppfølging av ULF-rapporten

I ULF- rapporten, som ble fremlagt i 1996 og som de fleste i denne forsamling kjenner til, ble det foreslått at store deler av luftfartsutdanningen burde legges inn under høgskolesystemet. Etter at denne rapporten hadde vært på høring, fant man at det var mest nødvendig å sette fokus på trafikkflygerutdanningen. Samferdselsdepartementet ba derfor i 1998 Flyselskapenes Landsforening om å utarbeide et nærmere konsept for undervisningsopplegg på bakgrunn av bl.a. de krav som de større flyselskapene vil stille for å ansette kandidatene direkte fra skolen som styrmenn. Flyselskapenes Landsforening fremla den 7.3.2001 en utredning med en modell for trafikkflygerutdanningen hvor de anbefalte at flyskoler som driver i samsvar med denne modellen, bør få høgskolestatus etter privathøgskoleloven 1Lov av 11.7.1986 nr. 53 om eksamensrett og statstilskudd til private høgskoler. . I samarbeid med Utdannings- og forskningsdepartementet arbeider Samferdselsdepartementet fremdeles med denne modellen med tanke på å få en kompetanseheving og en offentlig godkjenning på høgskolenivå av trafikkflygerutdanningen.

Utvalget som nå ha fremlagt utredning om helikoptersikkerheten på kontinentalsokkelen, har anbefalt at staten tar et større ansvar for utdanningen enn det som er tilfelle i dag, f.eks ved at det etableres et offentlig skoletilbud for helikopterflygere og en studiefinansiering. Dette forslaget vil vi se nærmere på som en del av oppfølgingen av helikoptersikkerhetsutvalgets arbeid.

Avslutning

Luftfarten har gjennom flere tiår vært en sektor som i stor grad har gått ”på skinner”. Trafikken har økt jevnt og trutt, og Luftfartsverket har hatt tilstrekkelige inntekter til å finansiere drift og investeringer. Vi har også vært forskånt fra de helt store ulykkene.

Så fikk vi et omslag – hvor svært mye skjedde på kort tid.

Trafikkveksten avtok, kostnadene økte, vi fikk en ny alvorlig ulykke med et norsk selskap (SAS-ulykken i Milano) og det hele toppet seg med terrorhandlingene i USA i fjor. I kjølvannet fikk vi konkurser i næringen. SAS’ oppkjøp av Braathens var også en viktig hendelse i innenriks luftfart.

Dette, sammen med mange av de øvrige utfordringene luftfarten har vært gjennom, viser at det er mye ugjort både for selskaper og myndigheter. Regjeringen har vist – blant annet ved fjerning av flypassasjeravgiften, ekstrabevilgninger til sikkerhetsinvesteringer i Revidert Nasjonalbudsjett og framtidsrettede reformer i forvaltningen av luftfartens infrastruktur – at vi er villige til å vår del av jobben. Vårt fokus vil hele tiden først og fremst være på passasjerene – fordi så mange rett og slett er avhengige av et godt og trygt tilbud av flytransport i et land med vår geografi.

Samtidig gir motgang styrke og fokus. Fra Samferdselsdepartementets side har vi tro på at luftfarten om ikke så altfor lenge kommer inn i ny vekst, og at vi da kan stå godt rustet med den nye lærdommen vi har tilegnet oss.

Takk for oppmerksomheten og lykke til med årets Sola-konferanse!