Lokal- og regionaldemokratiet i et fremtidsperspektiv

Kjære alle sammen,

Lokaldemokratiets fremtid er av største betydning for oss alle.

Temaet er langt fra nytt.

De endringene i kommunesektorens rammebetingelser som er gjennomført, og de mange prosessene som nå pågår, gjør debatten mer spennende og viktigere enn før.

Lokaldemokratiets framtid avhenger av hvilket handlingsrom kommunene skal ha for å utøve sin politikk. Regjeringen ønsker å gjøre dette handlingsrommet større. Lokaldemokratiets framtid avhenger også av kommunenes evne til å møte forventningene i befolkningen. Disse tingene hører sammen; en positiv utvikling for lokaldemokratiet krever en innsats både fra kommunene selv og fra sentrale beslutningstakere.

Jeg ønsker å peke på noen av de viktigste utfordringene kommunesektoren har.

Lokaldemokrati

Det er bred enighet om at lokaldemokratiet er en grunnleggende del av vårt styresett. Slik får folk flest mulighet til å påvirke utformingen av de viktigste rammene for hverdagslivet – det være seg barnehager, skoler eller eldreomsorg. Slik sikrer man nærhet mellom innbyggere og folkevalgte som bare kommunene kan gi.

Likevel er det noen bekymringsfulle trekk når det gjelder lokaldemokratiets utvikling. Valgdeltakelsen ved lokalvalg har gått tilbake, borgerpliktsidealet i befolkningen synes å være på retur og partiene lokalt taper medlemsoppslutning. Samtidig har sterk statlig styring på mange områder gitt kommunene mindre spillerom. Dette kan tyde på at lokaldemokratiets legitimitet er svekket.

Regjeringen ønsker å snu denne utviklingen.

Kommunene er og skal fortsatt være en bærebjelke i vårt samfunn som demokratisk arena og som velferdsyter. Styrken ligger i nærheten til brukerne, som gjør det mulig å prioritere knappe offentlige ressurser i samsvar med lokale behov. Nærheten gjør det også mulig å se ulike tjenesteområder i en sammenheng, og legitimiteten har kommunene som demokratisk valgt fellesskapsorgan. Mange av de velferdsordninger som vi i dag tar som en selvfølge er utviklet av kommunene selv som svar på lokale behov. Vi trenger derfor kommunene som fornyere av vårt velferdssamfunn.

Regjeringen vil fortsette arbeidet for å styrke kommunenes rolle ved å vise lokaldemokratiet tillit og sette kommunene i stand til å være effektive tjenesteprodusenter og sentrale samfunnsutviklere på lokalt nivå.

Vi vil fortsatt desentralisere oppgaver, overføre mer myndighet og øke kommunenes handlingsrom.

Regjeringen ønsker at rammefinansiering skal være grunnprinsippet for finansiering av kommunesektoren. I fjor foreslo vi en historisk nedbygging av øremerkede ordninger. Dessverre fikk vi ikke Stortinget med på alle endringene vi ønsket. Men ambisjonen er klar; dette arbeidet skal fortsette.

Vi har gjort et betydelig arbeid i forhold til forenkling i regelverk og rapportering, og samordning av tilsyn. Et eksempel på dette er den omfattende frihetsreformen for grunnskolen, som blant annet omfattet klassedelingstall og justert kompetansekrav for rektor. Vi utvikler nye styringsformer, blant annet gjennom dialog og forpliktende avtaler om kvalitetsutvikling og utbygging av tjenester – som avtalen for pleie- og omsorgstjenestene. Vi har i praksis også vist kommunesektoren tillit gjennom overføring av forhandlingsansvaret for lærerne, og ved at fylkeskommunene har fått et utvidet ansvare for distrikts- og regionalpolitiske virkemidler.

For å få ytterligere grunnlag for å styrke lokaldemokratiet vil Regjeringen oppnevne en bredt anlagt Lokaldemokratikommisjon med representasjon fra partiene på Stortinget, kommunesektoren og uavhengige eksperter.

Kommisjonen skal blant annet analysere årsakene til at den brede enigheten om lokaldemokratiets betydning i svært varierende grad gjenspeiles i den praktiske politikken.

Det er også et mål at kommisjonen skal mobilisere en felles politisk vilje til å gjennomføre tiltak som kan styrke lokaldemokratiet.

Lokalsamfunnsutvikling

Kommunene har en viktig rolle når det gjelder den helhetlige utviklingen av sine lokalsamfunn. Samfunnsutviklingsrollen blir da også sterkt fremhevet når vi spør lokalpolitikerne om hva de synes er deres viktigste oppgaver. Jeg tror at betydningen av denne rollen vil forsterkes fremover. Kommunen selv vil i kraft av sin størrelse være en viktig aktør i forhold til lokal utvikling. Det er dessuten kommunestyrene som er best egnet til å foreta de vanskelige avveiningene mellom kryssende hensyn i lokalmiljøet.

I denne forbindelse er det nødvendig for meg å ta opp temaet bosetting av flyktninger og personer med oppholdstillatelse.

Kommunenes innsats i arbeidet med bosetting og integrering av flyktninger er av stor betydning, både for den enkelte flyktning og for utviklingen av et inkluderende lokalsamfunn. På samme måte som Norge internasjonalt bidrar til løsning av konflikter i samarbeid med andre land, må også kommunene, i solidaritet med hverandre, bidra til at alle som får opphold i Norge, får et sted å bo. Slik kan de bygge opp en trygg framtid for seg og sine barn. Jeg vet det er krevende, men det er et nødvendig arbeid.

Alle kommuner må ta sin del av det, slik at flyktningene ikke blir boende uvirksomme i statlige mottak, men kan komme i gang med sitt nye liv og få brukt sine ressurser til beste både for seg selv og for lokalsamfunnet.

Individretting av tjenester

Individet står sterkt i vår tid. Vi har bevisste og opplyste borgere som vil gjøre egne vurderinger og egne valg.

Dagens innbyggere reagerer på det de oppfatter som formynderskap fra stat og kommune. Morgendagens innbyggere vil nok gjøre det i enda sterkere grad.

Dette stiller store krav til tjenesteytingen fremover. Innbyggerne vil forvente mer individuelt tilpassede velferdsløsninger. Vi ser en klar utvikling i retning av mer krevende og rettighetsorienterte brukere av våre velferdstjenester.

Alt tyder f.eks. på at kommende generasjoner eldre i større grad selv vil bestemme hvem som skal komme inn i deres private hjem for å bistå med praktisk eller personlig hjelp. Og det bør ikke oppfattes som noen radikal tanke at voksne mennesker skal få være med å bestemme over slike ting i sitt eget liv.

Jeg mener vi bør åpne opp for å øke den enkeltes valgfrihet og la bru­kerne selv i større grad få velge – og skifte –tjeneste­yter uavhengig av egen økonomi.

Økt valgfrihet forutsetter at det utvikles bredere og mer differensierte tilbud.

Sys­­tematiske bruker­undersøkelser kan brukes for å avdekke hvor det ytes gode tjenester og hvor det kan bli bedre. Kommunen bør legge til rette for at flere aktører kan tilby en tjeneste, men la innbyggerne velge hvilken tilbyder de skal bruke. Jeg ser ingen grunn til at private aktører ikke skal kunne delta i denne konkurransen, under det offentliges helhetsansvar.

I debatten om større valgfrihet hører vi ofte motargumentet om at det ikke er flere enn én mulig leverandør. Dette er nok riktig, spesielt i befolkningssvake områder. Men argumentet må ikke brukes som sovepute. Mange kommuner kan gjøre langt mer for å finne alternative løsninger. Eide kommune i Møre og Romsdal med vel tre tusen innbyggere er for eksempel i ferd med å utvikle friere brukervalg for praktisk hjelp i hjemmet.

Større grad av individualisering og brukervalg kan gi konsekvenser som vi må ha et bevisst forhold til.

Jeg vil understreke betydningen av å bevare oppslutningen om gode, kollektive løsninger. Systemet må ikke ramme de svakeste, de som ikke er i stand til å orientere seg i et marked for å skaffe seg nødvendige tjenester. De offentlige tjenestene skal videreutvikles slik at de hele tiden er fullt på høyde med de beste alternativene.

De kommunale, fylkeskommunale og statlige tjenesteprodusentene bør fortsatt ha den sentrale rollen i forhold til velferdsoppgavene – og det offentlige skal ha ansvaret, selv om de ikke selv utfører alle oppgaver.

Utviklingen stiller lokalpolitikerne overfor utfordringer som ikke kan løses ved tradisjonell tilnærming og gamle arbeidsformer. Lokalpolitikeren må trolig i langt sterkere grad utvikle bestillerrollen – det vil si å bestille tjenester på vegne av innbyggerne. Være bindeleddet mellom den nye og krevende brukeren som forventer tilpassede løsninger til sitt behov, og de ulike tilbyderne av tjenester som kommunene har et ansvar for.

Dette krever helhetlig politisk styring, og det stiller krav til kompetanse innenfor for eksempel kontrakts- og avtaleinngåelse samt oppfølging og kvalitetsvurdering.

Jeg ønsker ikke med det som nå er sagt å rokke ved prinsippet om at kommunene selv skal bestemme hvordan de ønsker å organisere sine tjenester. Når jeg likevel bruker tid på temaet, er det fordi endringer vil være nødvendig for å tilfredsstille brukernes forventinger.

Like viktig er hensynet til demokratiet.

Når innbyggerne får mulighet til å gi respons på tjenestene de mottar, får de også muligheter til å påvirke det tilbudet som gis. Et slikt samspill mellom kommunene og innbyggerne er et viktig bidrag til utviklingen av lokaldemokratiet.

Kommunal tjenesteproduksjon blir stadig mer spesialisert og kompleks, og krever derfor kompetente medarbeidere i et godt faglig miljø. Å samordne disse stadig mer komplekse tjenestene er særlig viktig overfor brukere med sammensatte behov. Det kan være behov for samordning mellom ulike etater innen den samme kommunen, men også mellom ulike forvaltningsnivåer.

Denne utfordringen vil bli enda større framover.

Tjenestene vil fortsette å bli stadig mer komplekse og kompetansen mer spesialisert. Utvikling i retning av moderne organisasjonsformer som blant annet innebærer stor grad av selvstyrte resultatenheter bidrar ikke til at samordningen kommer av seg selv. Servicetorg og lignende som opprettes for å møte innbyggeren ett sted – og som er gode tiltak i seg selv – vil heller ikke avhjelpe den utfordringen jeg her snakker om.

Det er derfor en stor oppgave fremover å legge forholdene til rette for god koordinering av faglig komplekse tjenester, slik at det samlede tilbudet blir best mulig for brukere med sammensatte behov.

Det er kommunene selv som har det beste utgangspunktet for å sikre en slik samordning. Detaljerte pålegg fra staten vil heller ikke her være noen god løsning.

Kommunikasjon

Jeg vil hevde at kommunesektoren har en betydelig utfordring i å kommunisere med den moderne innbygger. Denne innbyggeren lever i en hverdag hvor profesjonelle kommunikasjonsaktører konkurrerer om oppmerksomheten. Innbyggeren skal velge i en overflod av informasjon og påvirkning, og er lite villig til å bruke mye tid og krefter på å finne frem til relevant informasjon. Internett og lokalradio er kanaler som i større grad kan tas i bruk.

Men i enda større grad dreier det seg om å få fram innholdet i den informasjonen som formidles, og å tilrettelegge informasjonen på nye måter.

TNS Gallups nasjonale undersøkelse fra i fjor viser at innbyggerne jevnt over har en positiv opplevelse av egen kommune. For 25 av 31 egenskaper ved kommunen, finner vi at et flertall er fornøyd med kommunen – jeg hadde nær sagt ”faktisk er fornøyd”. For med det bildet vi presenteres for i mediene skulle man tro det var motsatt.

Svakest vurderes tilrettelegging for egen arbeidsplass og dekning av institusjonsplasser for eldre og syke i kommunen.

Det interessante er at undersøkelsene igjen viser at det er brukerne av de kommunale tjenestene som er mest fornøyd. De som er minst fornøyd har ikke brukt tjenestene, men baserer sine oppfatninger på negative medieoppslag og enkelthistorier.

Det ser ut til at kommunene her har en formidabel oppgave i å overbevise befolkningen om at sektoren er bedre enn sitt rykte.

Kompetanse

Befolkningssammensetningen i årene som kommer tilsier behov for flere ansatte innenfor pleie- og omsorgssektoren. Samtidig vil arbeidsstyrken øke klart mindre enn det som har vært tilfelle de siste tiårene. Det forventes nå derfor hard kamp om arbeidskraften og spesielt høyt kvalifisert arbeidskraft.

Vi ser at kommunene generelt, og småkommuner og distriktskommuner spesielt, i stadig større grad mangler den kompetansen som er nødvendig for å gi innbyggerne de tjenestene som de har behov for.

Mange fagfolk ønsker stimulerende miljøer hvor de kan utvikle seg i et samspill med andre spesialister innenfor det faget de har utdannet seg. Dette krever fagmiljøer av en viss størrelse. Mange små kommuner vil ikke alene kunne greie å skape brede og attraktive fagmiljøer som er konkurransedyktige. Dermed vil også grunnlaget for å yte gode tjenester til innbyggerne fort kunne svekkes.

Vi fikk nylig presentert resultatene av en undersøkelse som viser at bare halvparten av kommunene har fagfolk innen de tunge barnevernssakene. Ikke bare rammer dette de menneskene som har behov for hjelp – dette er jo det mest alvorlige - men det kan også bidra til å undergrave kommunesektorens legitimitet som tjenesteleverandør.

På den positive siden hører det med at det er få arbeidsoppgaver som er så meningsfulle som det å yte tjenester i en kommune. Den bevisste ungdommen vil i stadig sterkere grad etterspørre positivt verdibasert arbeid. Det ser vi blant annet på interessen for å jobbe med hjelpearbeid og utviklingsarbeid. Dette er en faktor som kommunesektoren i langt større grad kan utvikle og markedsføre seg på fremover.

Men likevel: For mange kommuner vil kompetanseutfordringen kunne bli mer prekær enn stramme økonomiske rammer i årene fremover.

Kommunestruktur

Mange mener at den norske kommunestrukturen er lite hensiktsmessig i forhold til de oppgaver og det ansvar kommunene har og fortsatt skal ha som produsenter av viktige velferdstjenester.

For noen kommuner, særlig de små, kan det bli en ubalanse mellom oppgaver de skal løse og de ressursene - økonomiske, organisatoriske og ikke minst personellmessige - de har tilgjengelig. Som jeg nettopp var inne på, vil særlig tilgangen på kompetent arbeidskraft kunne bli en kritisk faktor for mange kommuner i årene fremover.

Svak leveringsevne på sentrale velferdsområder vil over tid medføre en svekket legitimitet og tillit til kommunene som velferdsprodusenter – og kravet om sterkere statlig styring og statlig overtakelse av ansvar vil kunne øke.

Regjeringen ønsker ikke en slik utvikling.

Vi ønsker at utviklingen skal gå den andre veien, i retning større ansvar og tillit til kommunene. Men jeg frykter at kravene vil gå den motsatte veien. For å motvirke dette er det avgjørende at kommunene selv viser at de er i stand til å utvikle seg som kompetente og robuste tjenesteleverandører.

Vi må ikke stille oss slik at vi lar dem som ønsker mer statlig styring få gjennomslag – i ytterste konsekvens kan vi oppleve et svekket lokaldemokrati, tappet for oppgaver.

Regjeringen ønsker at et reelt lokalt selvstyre for å sikre lokaldemokratiet også i fremtiden.

Det siste tiåret er det vokst frem et stadig mer omfattende interkommunalt samarbeid. Mange kommuner har gode erfaringer med samarbeid innenfor tekniske tjenester, økonomifunksjoner og drift av IKT.

Dette er bra.

Når det derimot gjelder å prøve ut gode forpliktende samarbeidsløsninger på kjerneområder som skole, helse, pleie og omsorg kan jeg ikke se at kommune-Norge hittil har mange konkrete resultater å vise til.

Slik jeg ser det vil det på enkelte områder alltid være behov for interkommunalt samarbeid - uansett hvilken kommunestruktur vi har. Jeg har tro på interkommunalt samarbeid, men da bare som et nyttig tillegg og ikke som en erstatning for en hensiktsmessig kommunestruktur.

Den viktigste innvendingen mot større kommuner er ofte hensynet til lokaldemokratiet. Dette resonnementet må imidlertid vurderes opp mot den faren som ligger i at en lite hensiktsmessig kommunestruktur over tid vil hemme utviklingen av tjenestetilbudet, og i neste omgang at kommunene fratas oppgaver og ansvar.

Det har vist seg at det ikke er noen klar sammenheng mellom demokrati – uttrykt gjennom deltakelse – og kommunestørrelse. Mens befolkningen i mindre kommuner i størst grad deltar gjennom tradisjonelle politiske aktiviteter, som for eksempel valg, er deltakelsen gjennom alternative former mer utbredt i større kommuner.

Stortinget vedtok i 1995 at alle kommunesammenslutninger skal være frivillige.

Dette ligger fast.

Dette fritar likevel ikke lokalpolitikerne fra ansvaret for å drøfte mulige virkemidler for å møte fremtidens behov. Håpet er at vi gjennom det samarbeidsprosjektet som nå er startet opp mellom KS og Kommunaldepartementet skal kunne få en bred vurdering av kommunesammenslutninger som et virkemiddel.

Samarbeidsprosjektet – som skal ledes av KS – kan ses på som et alternativ til et utvalg eller en kommisjon. Vår tilnærming vil legge til rette for kommunal medvirkning på en helt annen måte enn om vi hadde opprettet en kommisjon. Prosjektet vil pågå de to neste årene og der vil kommunene kunne diskutere framtidige utfordringer og om kommunegrensene er tilpasset disse. Basert på faglige utredninger – som skal se på fordeler og ulemper ved ulike inndelingsalternativer i de enkelte fylkene – vil kommunene inviteres til å komme med forslag til en robust og bærekraftig kommunestruktur.

Forventningene

Innbyggerne har økte forventinger til offentlige tjenester, ikke minst gjelder dette de tjenester som kommunesektoren har et hovedansvar for.

Jeg må erkjenne at en del av disse forventningene skapes og forsterkes av sentrale politikere. Som jeg var inne på innledningsvis mener jeg at lokaldemokratiets fremtid avhenger av den evnen kommunene har til å møte forventningene i befolkningen. Her har vi et felles ansvar!

Vi har åpenbart en viktig oppgave i å balansere forholdet mellom tilgjengelige ressurser og det tjenestetilbudet som kan leveres innenfor disse rammene. Konsultasjonsordningen med KS vil spille en viktig rolle når det gjelder å skape en felles virkelighetsforståelse.

Et overordnet mål må være å skape samsvar mellom inntektene kommunesektoren har og de oppgavene som skal løses. Det økonomiske opplegget for kommunesektoren i år innebærer en realvekst i inntekter på 6 milliarder kroner. Dette er et viktig skritt i riktig retning!

Samtidig er det grenser for hvor sterk den offentlige utgiftsveksten kan være i årene framover.

En balansert økonomisk utvikling er sentralt, blant annet av hensyn til vilkårene for konkurranseutsatt virksomhet. Regjeringen har prioritert en stram budsjettpolitikk. Dette har vist seg å gi gode resultater i form av reduserte renter og lavere valutakurs. Et lavt rentenivå har stor betydning også for kommunesektoren. Vi står også overfor store langsiktige utfordringer når det gjelder å håndtere de framtidige pensjonsforpliktelsene.

Vi kan ikke løse morgendagens oppgaver ved økte bevilgninger alene. Det må finne sted en god prioritering av ressurser, tilpasset innbyggernes behov i ulike deler av landet. Her er vi ved kjernen i regjeringens grunnleggende oppfatning om at det fortsatt vil være nødvendig med en sterk kommunesektor i Norge.

Regjeringens oppfatning er at det er innbyggerne selv som best kan foreta prioriteringen av ressurser gjennom kommunene som fellesarena. Statlig detaljstyring på mange områder kan bety både et dårlig tilpasset tjenestetilbud eller et unødvendig dyrt tjenestetilbud . Regjeringen ønsker en utvikling som går motsatt vei, da må vi også kunne vise at vi stoler på kommunene.

Mange kommuner gjør en god jobb, samtidig som det er rom for forbedringer.

Undersøkelser viser at det er vanskelig å finne en klar sammenheng mellom kvalitet og fornøydhet, og hvor mye penger som brukes. Det betyr at det er mange andre faktorer enn budsjettnivåene som også avgjør kvaliteten på tjenestene – for eksempel ansattes innstilling, som igjen vil avhenge av hvor godt arbeidsmiljøet er tilrettelagt.

Skal kommunene fortsatt ha legitimitet til å spille en viktig rolle i det norske velferdssamfunnet, er det derfor viktig at alle kommuner kontinuerlig jobber med å bli like gode som de beste.

Reformperiode

Vi lever i en tid med store endringer. Dette gjelder også norsk kommunesektor og dens forhold til staten. Mange kommuner driver et godt moderniseringsarbeid, bl.a. gjennom effektivitetsnettverkene og i Kommunaldepartementets Stifinner-program. Regjeringen varslet sist vår et omfattende program for innlemming av øremerkede tilskudd og regelforenkling. Vi har fått interessante synspunkter på forholdet mellom staten og kommunene fra både Maktutredningen og KS’ eget Velferdsutvalg.

KS og KRD har startet et spennende arbeid med framtidens kommunestruktur. Vi står foran en debatt om det regionale nivå og fylkeskommunenes framtid.

Regjeringen har oppnevnt to utvalg som i 2004 og 2005 vil levere viktige innspill om statlig tilsyn med kommunene og om inntektssystemet. Distriktskommisjonen er i arbeid og regjeringen vil om kort tid oppnevne en Lokaldemokratikommisjon.

Vi må i fellesskap makte å samle trådene fra dette reformarbeidet til en god og helhetlig utforming av den framtidige offentlige sektor i Norge. Og her skal kommunesektoren fortsatt spille en sentral rolle!