Kjære alle sammen,

Norge er et mangslungent land. Det kan illustreres gjennom følgende historie om svensken, dansken og nordmannen. De diskuterte hvordan barn kom til verden i de ulike nordiske land.

Svensken var klar i sin konklusjon: Barna blir levert ”från kliniken”.

Dansken var like sikker: Hos oss kommer de med storken.

Nordmannen var litt mer usikker, klødde seg i hodet og sa: - Jeg er ikke helt sikker, men jeg tror det varierer en del fra kommune til kommune.

Selv om nordmannens svar kanskje ikke holdt vann rent faglig, så har han på mange måter rett. Det er mye som varierer fra kommune til kommune, og mer skal det bli: Samarbeidsregjeringen ønsker økt lokal handlefrihet.

Jeg er glad for å få være til stede her i dag. Som landets ordførere har dere stor innflytelse og er viktige ledere. Det er betydningsfullt å få møte dere. Dette møtet er ledd i det jeg skal snakke om i dag: Lokaldemokrati - samspill mellom kommune og stat.

Kommunene har vært, er og skal være grunnleggende enheter i offentlig velferdsproduksjon. Gjennom kommunen skal folk ha avgjørende innflytelse over viktige tjenester og lokale fellesgoder. I selve kommunebegrepet ligger det at det lokale fellesskapet organiserer seg for å løse utfordringer og behov.

Kommunenes rolle har alltid vært i utvikling. Historieprofessor Tore Grønlie viser i mange av sine arbeider at velferdsstaten i stor grad er et produkt av utvikling av velferdstiltak i kommunene. Derfor introduserte han i 1987 begrepet velferdskommune. Grønlie gir et bilde av kommuner som i første halvdel av det forrige århundre var pionerer i arbeidet med å utvikle offentlige velferdsgoder.

Utbredelsen av middelskoler, gymnas og fagskoler skjedde i stor grad i regi av kommunene. Framsynte lokalpolitikere så behovet for og etablerte folkebibliotek. Det trygdesystemet vi har i dag er en videreutvikling av et system etablert av kommuner.

Begrepet velferdskommune er derfor knyttet til kommunenes rolle som innovatør og initiativtaker for tiltak til glede og nytte for innbyggerne.

Jeg tar med dette for å vise noen eksempler på områder hvor mange av kommunene var pionerer i utviklingen av velferdsordninger vi nå tar for gitt. Mange av disse velferdsordningene er i dag nedfelt i nasjonale regelverk og dermed felles for alle kommuner.

I dag har staten en langt viktigere rolle for utforming av velferden. Innbyggerne i alle kommuner har nå tilgang til goder som før var forbeholdt et begrenset antall. Denne endringen skjedde på ulike måter. Staten regulerte og lovfestet velferdstiltakene og bestemte nivået på ytelsene. Videre styrket staten sin rolle som utjevningsorgan. Eller ”utjevningsstaten” som Grønlie omtaler staten. Utjevningen bidro til at alle kommunene ble satt økonomisk i stand til å sørge for velferdsgoder til sine innbyggere

Dette er en utvikling som strekker seg helt fram til i dag. Staten legger mange av hovedpremissene når offentlig velferd skal utformes. Kommunene er i denne sammenhengen de viktigste iverksetterne for statlig initierte velferdstiltak og ikke på samme måte som tidligere pionerer for ny utvikling.

Spørsmålet er da om denne statlige styringen har ført til at det lokale selvstyret nå ikke fungerer som annet enn et ideologisk skall rundt kommunen som institusjon.

Jeg tror det er en for pessimistisk holdning, selv om enkelte samfunnsdebattanter antyder at det er slik. Jeg mener at det kommunale selvstyret er reelt. Også nasjonalt bestemt oppgaveløsning trenger lokal tilpasning og denne tilpasningen kan best skje i samspill med innbyggerne lokalt. Da er kommunen det riktige organet.

Men selvstyret er også utsatt for press. Det er mange interesser som ønsker at staten i enda sterkere grad skal feste grepet om den offentlige velferdsproduksjonen. En slik utvikling arbeider regjeringen aktivt for å motvirke.

Kommunene har en sterk stilling i det norske folk. Et stort flertall av innbyggerne er tilfreds med det kommunene leverer av tjenester. Vi har også indikasjoner på at folks tillit til lokalpolitikerne er sterkere enn tilliten de har til rikspolitikerne. I seg selv gir dette gode grunner for at vi skal satse på kommunene. Kommunene skal både være serviceorganisasjoner med et bredt ansvarsfelt og sentrale organer for vårt demokratiske styresett.

Det er tre kjerneverdier som knyttes til lokaldemokratiet:

Den første verdien er knyttet til frihet fra statlig styring. Dette er helt avgjørende for at vi skal ha et lokaldemokrati. Alle lokalsamfunn har sine spesielle kjennetegn. Det er de folkevalgte i kommunene som i dialog med innbyggerne skal finne de løsningene som passer best. Det lokale handlingsrommet varierer imidlertid mye etter hvilke oppgaver kommunen skal løse. På visse områder driver staten omfattende detaljstyring, mens kommunene på andre områder har stor frihet. Når Stortinget og regjeringen på mange områder stiller krav til likhet i tjenestetilbudet i kommunene, betyr dette at rammene for lokal tilpasning kan føles trange. Regjeringens utgangspunkt er at kommunene skal ha stor frihet i sin oppgaveløsning. Derfor bør de sentrale organene ha gode grunner før det stilles likhetskrav og innføres standarder.

Den andre verdien er deltakelse. Det er vel neppe noen som kan se for seg et lokaldemokrati uten et visst innslag av deltakelse eller muligheter for å delta.

Vi har hatt en synkende valgdeltakelse ved kommunestyre- og fylkestingsvalg. Vi er nå nede mot 58 prosents fremmøte ved valg til kommunestyrene. Ved fylkestingsvalgene var fremmøtet 55 prosent. Det var kommuner som hadde en valgdeltakelse helt ned mot 45 prosent. Når vi kommer ned på det nivået, vil jeg tro at det oppleves vanskelig å være lokalpolitiker. Det at folk ikke deltar, kan være tegn på en viss likegyldighet i forhold til den gjerningen lokalpolitikerne utfører.

Samtidig ser vi et økt engasjement i forhold til det direkte demokratiet. Folk deltar for å fremme egne interesser og øver påtrykk overfor kommunen på ulike måter. Dette er en form for deltakelse som i store trekk må verdsettes.

Et demokrati skal være åpent for interessekamp. Det er viktig for lokalpolitikerne å få respons fra innbyggerne, og ønskelig med bred folkelig deltakelse før viktige beslutninger skal fattes.

Det er likevel kommunestyret som har den overordnede ledelsen av kommunen, og som må ta stilling til vanskelige saker der lokalsamfunnet kan være delt i sin oppfatning. Da blir det viktig at helheten ivaretas. Vanskelige beslutninger vil ofte være knyttet til prioritering. Slike beslutninger bør ha et legitimt grunnlag, noe lokaldemokratiet gir.

Effektivitet er den tredje verdien knyttet til det lokale selvstyret. Det er et nasjonalt mål at hele den offentlige forvaltningen skal være effektiv. Dette omfatter både staten, fylkeskommunene og kommunene. Vi skal forvente oss at fellesskapets ressurser utnyttes effektivt. I Norge har vi valgt å la kommunene stå for viktige deler av velferdsproduksjonen. Denne modellen for organisering gir nærhet mellom innbyggerne og de som legger til rette for velferdsproduksjonen. Skattebetalerne kan bedre følge med på hvordan pengene deres brukes. Brukerne kan være med på å påvirke utformingen av tjenestene og kan lettere nå fram med klager dersom de ikke er tilfredse. I siste instans kan de velge seg andre lokale ledere ved kommunevalget. Vi får med et bredt kommunalt ansvar en bedre tilpasning av tjenestene til lokale behov og en mer effektiv ressursbruk enn om staten overtar ansvaret.

Det er en nær sammenheng mellom de tre verdiene knyttet til lokaldemokratiet: Deltakelse er en forutsetning for effektiv ressursbruk i form av god tilpasning til lokale behov. Samtidig vil kommunene måtte kunne dokumentere effektiv ressursbruk for å få aksept for sitt ønske om frihet fra statlig styring.

Mange mener at den norske kommunestrukturen er lite hensiktsmessig i forhold til de oppgaver og det ansvar kommunene har og fortsatt skal ha som produsenter av viktige velferdstjenester.

For noen kommuner, særlig de små, kan det bli en ubalanse mellom oppgaver de skal løse og de ressursene - økonomiske, organisatoriske og ikke minst personellmessige - de har tilgjengelig. Særlig vil tilgangen på kompetent arbeidskraft kunne bli en kritisk faktor for mange kommuner i årene fremover.

Svak leveringsevne på sentrale velferdsområder vil over tid medføre en svekket legitimitet og tillit til kommunene som velferdsprodusenter – og kravet om sterkere statlig styring og statlig overtakelse av ansvar vil kunne øke.

Regjeringen ønsker ikke en slik utvikling.

Vi ønsker at utviklingen skal gå den andre veien, i retning større ansvar og tillit til kommunene. Men jeg frykter at kravene vil gå den motsatte veien. For å motvirke dette er det avgjørende at kommunene selv viser at de er i stand til å utvikle seg som kompetente og robuste tjenesteleverandører.

Vi må ikke stille oss slik at vi lar dem som ønsker mer statlig styring få gjennomslag – i ytterste konsekvens kan vi oppleve et svekket lokaldemokrati, tappet for oppgaver.

Det siste tiåret er det vokst frem et stadig mer omfattende interkommunalt samarbeid. Mange kommuner har gode erfaringer med samarbeid innenfor tekniske tjenester, økonomifunksjoner og drift av IKT.

Dette er bra.

Når det derimot gjelder å prøve ut gode forpliktende samarbeidsløsninger på kjerneområder som skole, helse, pleie og omsorg kan jeg ikke se at kommune-Norge hittil har mange konkrete resultater å vise til.

Slik jeg ser det vil det på enkelte områder alltid være behov for interkommunalt samarbeid - uansett hvilken kommunestruktur vi har. Jeg har tro på interkommunalt samarbeid, men da som et nyttig tillegg og ikke som en erstatning for en hensiktsmessig kommunestruktur.

Den viktigste innvendingen mot større kommuner er ofte hensynet til lokaldemokratiet. Dette resonnementet må imidlertid vurderes opp mot den faren som ligger i at en lite hensiktsmessig kommunestruktur over tid vil hemme utviklingen av tjenestetilbudet, og i neste omgang at kommunene fratas oppgaver og ansvar.

Det har vist seg at det ikke er noen klar sammenheng mellom demokrati – uttrykt gjennom deltakelse – og kommunestørrelse. Mens befolkningen i mindre kommuner i størst grad deltar gjennom tradisjonelle politiske aktiviteter, som for eksempel valg, er deltakelsen gjennom alternative former mer utbredt i større kommuner.

Stortinget vedtok i 1995 at alle kommunesammenslutninger skal være frivillige.

Dette ligger fast.

Dette fritar likevel ikke lokalpolitikerne fra ansvaret for å drøfte mulige virkemidler for å møte fremtidens behov. Håpet er at vi gjennom det samarbeidsprosjektet som nå er startet opp mellom KS og Kommunaldepartementet skal kunne få en bred vurdering av kommunestruktur og eventuelt kommunesammenslutninger som et virkemiddel.

Samarbeidsprosjektet – som skal ledes av KS – kan ses på som et alternativ til et utvalg eller en kommisjon. Vår tilnærming vil legge til rette for kommunal medvirkning på en helt annen måte enn om vi hadde opprettet en kommisjon. Prosjektet vil pågå de to neste årene og der vil kommunene kunne diskutere framtidige utfordringer og om kommunegrensene er tilpasset disse. Basert på faglige utredninger – som skal se på fordeler og ulemper ved ulike inndelingsalternativer i de enkelte fylkene – vil kommunene inviteres til å komme med forslag til en robust og bærekraftig kommunestruktur.

Jeg har lyst å si noe om lederskap og politikerrollen.

Ordføreren er kommunens viktigste leder. Selv om ordførerens formelle rolle er sterkt avgrenset, tror jeg vi kan si at ordføreren av folk blir oppfattet som den ledende personen i kommunen. Han eller hun har mer enn noen andre i kommunen anledning til å ta initiativ for å få til omstilling og utvikling til beste for innbyggerne.

Regjeringen har modernisering av offentlig sektor som ett av sine viktigste mål for sitt arbeid. Her spiller kommunene en helt sentral rolle. Samarbeidet med Kommunenes sentralforbund i forhold til effektiviseringsnettverk og kommunestruktur er her viktig. Men det aller viktigste er at dette fører til omstilling av kommunene. I slike sammenhenger er lederskap en nøkkelfaktor. Trolig kommer det i kommunen fram mange gode ideer til utviklingstiltak som bare forsvinner. Ordføreren har et særskilt ansvar for at vilje og ideer til utvikling fører til endring. Mange kommuner trenger å komme på et bedre spor.

Ordføreren kan også selv ta initiativ til omstillingsprosesser. Jeg tror det er en styrke for endringsprosesser i kommunen at det er ordføreren som folkevalgt leder som tar initiativ. Lederskap handler også om å våge. Det er ikke alltid slik at forslag til endring og omstilling fører til allmenn entusiasme. I en dialog med innbyggerne og ansatte kan skepsis snus til tilslutning og begeistring.

Det er viktig at både ordføreren og de andre kommunestyremedlemmene vektlegger rollen som folkevalgt, og sikrer seg kunnskap om hvilke krav og forventninger innbyggerne har til kommunen. Det finnes mange kommuner som arbeider aktivt for at politikerne skal styrke sin stilling som innbyggernes representanter og bestillere av tjenester til innbyggerne. I Stifinnerprogrammet som KRD har etablert og som skal gå til 2006 er dette et viktig aspekt. Dialogen mellom kommunen og innbyggerne og utvikling av politikerrollen er prioriterte innsatsområder i de fleste av de åtte Stifinnerkommunene. Sogndal kommune skal for eksempel arbeide med utvikling av lokalpolitikernes ombuds- og styringsrolle, koblet til e-dialog, brukerundersøkelser og de faste brukerrådene i kommunen.

Mange av dere vil trolig nå bemerke til det jeg har sagt at de statlige rammevilkårene svekker mulighetene for lokaldemokratiet og for å utøve lokalt lederskap.

Jeg kan forstå en slik reaksjon.

Derfor fører regjeringen en politikk for å redusere statlig styring. Det finnes i dag mange statlige reguleringer og styringsmekanismer som er unødvendige. De hindrer fleksibilitet og effektivitet i kommunalforvaltningen. Vi arbeider aktivt for å redusere denne type reguleringer gjennom vårt regelverksforenklingsprosjekt, og har oppnådd en rekke konkrete resultater.

Kommunene har fått forhandlingsansvaret for lærerne. Redusert statlig detaljstyring av grunnskolen har gitt kommunene og den enkelte skole større handlingsrom. Momskompensasjonsordningen gir kommunene større frihet til å velge hvem som skal produsere tjenestene. Mellom sosialministeren og KS er det inngått avtale om kvalitetsutvikling i eldreomsorgen. Regjeringen vektlegger også å redusere omfanget av øremerkede tilskudd.

Vi har fått til mye dette budsjettåret.

Vi tar sikte på å få til enda mer neste år.

Jeg skal i liten grad redegjøre for kommuneøkonomien, da Erna Solberg vil komme inn på dette i sitt foredrag i morgen. Men et prinsipp har jeg lyst til å slå fast: Det er regjeringens politikk at når staten pålegger kommunene oppgaver, skal det også følge penger med til å løse disse oppgavene. Samtidig har kommunene også et ansvar: Dere skal holde utgiftene innenfor de økonomiske rammene som dere disponerer.

Jeg vil i denne sammenheng vise til en analyse utført av Kommunal- og regionaldepartementet som viser at kommuner med lave inntekter ikke er overrepresentert i den såkalte ”svartelista”. Det tyder på at manglende balanse i økonomien ofte skyldes andre forhold enn lave inntekter. Trolig er god ledelse og utnyttelse av lokalt spillerom en viktig forklaring på at mange kommuner med lave inntekter greier å holde like god styring på økonomien som kommuner med høyere inntekter. Et viktig kjennetegn ved slik god ledelse er blant annet at man ikke skyver problemene foran seg – men at man selv tar ansvaret og umiddelbart tar tak i de problemer som oppstår.

Det er en vanlig kritikk fra kommunene at statlig politikk henger dårlig sammen. Kritikken går gjerne på at staten holder igjen på de frie inntektene av hensyn til nasjonaløkonomiske mål. Samtidig ber sentrale myndigheter med ansvar for enkeltsektorer om ekspansjon på sin sektor, for eksempel med grunnlag i en lovbestemmelse eller gjennom delfinansiering ved bruk av øremerkede midler.

I et demokrati skal det selvfølgelig være plass til interessekamp og alliansebygging for å nå politiske mål.

Helhetssynet må imidlertid være overordet.

Min rolle som statsminister og leder av regjeringen går i stor grad ut på å få til løsninger hvor hensynet til helheten ivaretas. Jeg vil også understreke den sentrale rollen Kommunal- og regionaldepartementet har når det gjelder å ivareta helheten i statens politikk i forhold til kommunesektoren.

Utredningsinstruksen sier at alle nye tiltak skal konsekvensutredes. Når vurderingen viser at et tiltak kan medføre vesentlige økonomiske og/eller administrative konsekvenser for fylkeskommunene eller kommunene, skal saken forelegges for Kommunal- og regionaldepartementet. Dette gir Kommunal- og regionaldepartementet en helt spesiell rolle i å påse at prinsippet om full kompensasjon ved innføring av regler og oppgaver overholdes.

Retningslinjer for fremtidig statlig regelverk rettet mot kommunesektoren fra 2001 slår fast at lokal handlefrihet skal være det overordnede prinsipp. Kommunestyret skal ha handlingsrom til å ivareta det kommunale ansvaret for tjenesteproduksjonen. Fra statens side skal det så langt som mulig unngås krav om intern organisering og bemanning, krav om særplaner, og særlovsbestemmelser om individuelle rettigheter.

Kommunal- og regionaldepartementet har nylig sendt ut reviderte retningslinjer for fylkesmannens samordningsfunksjon. Formålet med retningslinjene er å bidra til at den lokale statsforvaltning i fylket opptrer mest mulig samlet og ensartet i sitt arbeid i forhold til kommunene. Fylkesmannen skal se til at den fagbaserte styringen av kommunene ikke blir sterkere enn det er hjemmel for i lov eller det som fremkommer av politiske vedtak i Stortinget og regjeringen. Summen av pålegg må løpende avveies mot de økonomiske rammene kommunene jobber innenfor. Hensynet til lokaldemokratiet skal veie tungt i fylkesmannens samordningsarbeid.

Til tross for disse instruksene og retningslinjene, må vi konstatere at det fortsatt er et stykke igjen før vi kan si at staten opptrer tilstrekkelig samordnet overfor kommunesektoren, og at reformer og nye tiltak er godt nok kostnadsberegnet. Forbedringer tror jeg blant annet kan oppnås gjennom en god dialog mellom staten og kommunesektoren. Dette forutsetter et tillitsforhold.

En undersøkelse OECD utførte på midten av 90-tallet, viste at Norge lå på topp blant OECD-landene når det gjaldt andelen av innbyggerne som sa at man kunne stole på folk. Det at folk kan stole på hverandre er viktig for et samfunn. Ikke minst viktig er det at man kan ha tillit til politikerne. Vi skal kunne stole på at det de sier avspeiles i praktisk politikk. Både på statlig og kommunalt nivå vil vi ha politikere som etterstreber et slikt ideal.

Dette tillitsforholdet bør også gjenspeiles i forholdet mellom staten og kommunene. Siden forholdet mellom staten og kommunene er så tett sammenvevd, er det behov for omfattende kommunikasjon mellom forvaltningsnivåene.

I denne sammenheng vil jeg trekke fram konsultasjonsordningen mellom staten og kommunesektoren ved Kommunenes sentralforbund. Denne ordningen, som nå har fungert i fire år, skal som kjent bidra til en felles forståelse mellom staten og kommunesektoren om de oppgaver som kan realiseres innenfor en gitt inntektsramme. Hensikten er å bidra til å lette den finanspolitiske styringen av kommunesektoren, og bidra til å redusere statlig styring gjennom regelverk og øremerking.

Erfaringene med ordningen er gode.

Det er skapt en langt bedre omforent forståelse for den økonomiske situasjonen i sektoren. Ordningen bidrar også til et bedre samarbeid om viktige enkeltsaker i kommuneopplegget. Dette er spennende når vi nå sammen utvikler ordningen videre.

Jeg vil videre fremheve den tillitsskapende effekten av konsultasjonsordningen. Det at kommunesektoren ved dens fremste tillitsvalgte møter regjeringens representanter til en åpen dialog fire ganger i året er i seg selv svært viktig. Betydningen av tillit som er basert på åpenhet og samarbeid over tid kan neppe overvurderes.

Et godt tillitsforhold må også skapes i direkte dialog mellom statlige organer og den enkelte kommune. Vi kan ikke bare omtale kommunene som en grå masse med ordet kommunesektoren. Også kommunene har krav på individuell behandling.

Fylkesmannen er det naturlige organet for statens kontakt med den enkelte kommune. En direkte dialog hvor fylkesmannen lytter til kommunen og viderebringer det til statens beslutningsorganer, bidrar også til å styrke tillitsforholdet mellom staten og kommunene.

Jeg har tidligere vært inne på regjeringens arbeid for å redusere detaljstyringen av kommunesektoren, blant annet gjennom redusert øremerking. Dette er uttrykk for den tilliten vi har til det arbeidet dere gjør lokalt.

Samtidig er det vanskelig å tenke seg et system helt uten statlig tilsyn og kontroll. Det finnes eksempler på at kommunene ikke ivaretar oppgavene sine på en måte som best tjener innbyggerne. På den annen side ligger det en viktig egenkontrollmekanisme i lokaldemokratiet, først og fremst på grunn av nærheten mellom innbyggere og folkevalgte og ved at innbyggerne kan velge nye ledere dersom de er misfornøyd.

Regjeringen har satt ned et eget utvalg som skal se på dagens statlige tilsyn med kommunene. Når utvalget legger fram sin innstilling til høsten, håper jeg at vi kan få til en tilsynsordning som fungerer bedre både for staten og kommunene.

Som dere kjenner godt til har regjeringen satt ned en lokaldemokratikommisjon. Denne kommisjonen skal ha et bredt arbeidsfelt knyttet til vilkår for og utvikling av lokaldemokratiet. Uviklingen har vært preget av sterkere statlig styring og redusert valgdeltakelse. Denne utviklingen representerer utfordringer både for staten og kommunene. Kommisjonen skal ta fatt i disse utfordringene.

Kommisjonen representerer alle de politiske partiene som sitter på Stortinget, fire representanter for kommunesektoren, samt to forskere. Kommisjonen skal komme med viktige bidrag til å skape en bedre forståelse av situasjonen for lokaldemokratiet. Jeg håper og tror at kommisjonen også vil uttrykke en felles politisk vilje til å bedre vilkårene for et enda mer levende lokaldemokrati.

Hva så med kommunenes framtidige rolle? Kan kommunene igjen styrke rollen som nyskapende aktører i velferdssystemet slik de var i den første delen av det forrige århundre? Eller er det ikke lenger nødvendig med nyskaping i forhold til å utvikle velferden?

Velferden er og må være i utvikling. Vi ser nye behov og fenomener som krever innsats fra det offentlige. Mange innbyggere har sammensatte behov og krever et bredt sammensatt tilbud. Staten er ikke alltid god til å se helheten i forhold til konkret lokal oppgaveløsning. Staten er bygget opp med sektorer – både sentralt, regionalt og lokalt. Kommunen gir bedre vilkår for en virkelighetsnær forståelse av hvordan offentlig tjenesteyting skal utformes helhetlig og samordnet. Også på andre områder er det behov for nybrottsarbeid. Hva er mer naturlig enn at dette skjer lokalt når utfordringene befinner seg der, at kommuner som lokale fellesskapsorganer utvikler nye ordninger og tiltak og prøver dem ut. At ulike kommuner gjør nybrottsarbeid gir også grunnlag for læring om hvordan oppgaver best kan utformes. Jeg håper at dere som ledere for landets kommuner vil spille en viktig rolle i den videre utvikling av velferden i samfunnet vårt. Det krever en innsats både fra dere og fra oss som representerer staten. Og ikke minst et godt tillitsforhold mellom oss.