Sosialminister Ingjerd Schous innlegg på den 19. Sundvoldenkonferansen, 29.04.04. Arrangert av Fylkesmannen i Oslo og Akershus i samarbeid med bl.a. Helse- og sosiallederlaget.

SATS: Fra politiske vyer til praktisk handling

Jeg vil først få takke for invitasjonen til å få møte så mange av både politikere, administrative ledere og fagfolk fra Oslo og Akershus, som er opptatt av helse- og sosialsektoren.

Jeg er glad for å få denne anledningen til å snakke om det som betyr mye for meg, fordi det betyr mye for brukerne, og som jeg har tillatt meg å kalle for ”tidenes sosialreform” – nemlig SATS.

Begrepet SATS-reformen, som er en forkortelse av ”Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten”, kan gi inntrykk av at dette er en organisasjonsreform, og det er det også. Men det primære er ikke å få en reform der hovedsaken er å få fram en ny overordnet organisatorisk struktur med endrede arbeids- og ansvarslinjer.

Det viktigste med denne reformen er å sette brukeren i fokus. Den som møter brukeren skal ha en helhetlig tilnærming ut fra den enkeltes behov, uavhengig av hvordan ansvarsområdene innenfor velferdsordningene er organisert.

Dette krever organisatoriske tiltak, det krever også at vi gjennomgår regelverket for å se om det gir et godt nok verktøy for å nå de målene vi har satt oss. Men ikke minst, det setter krav til endrede holdninger og til endret og ny kompetanse hos de ansatte, og til utvikling av en ny og felles kultur innenfor velferdsforvaltningen.

Jeg har behov for å presisere at dagens velferdstjenester gir en god og effektiv service til store deler av befolkningen. Det er noe også brukerorganisasjonene presiserer i sine tilbakemeldinger. Likevel må ikke det bli en sovepute som hindrer forbedring.

Som sosialminister får jeg tilbakemelding fra brukere som opplever at de blir ”skjøvet rundt” i systemet uten at noen tar ansvar. Jeg får meldinger som viser til manglende koordinering av tiltak som foreslås eller settes i gang, og jeg får eksempler på at brukere føler seg nedverdiget ved å måtte fremlegge saken sin gang etter gang.

Utredningsarbeidet som nå skjer, har avdekket at ”innelåsing” i en etat synes å være et vel så stort problem som det som har vært betegnet som ”kasteballproblematikk”. ”Innelåsing” vil si at brukere som har rettigheter til en stønad blir gående på denne, og kommer seg ikke videre i systemet. Eksempel på dette er sykmeldte som blir gående et helt år før det skjer en overføring til Aetat, selv om det helt klart ville vært hensiktsmessig å sette i gang tiltak som Aetat forvalter på et tidligere tidspunkt. Jeg vet at trygdeetaten legger vekt på at attføringstiltak skal vurderes så tidlig som mulig også i en sykepengefase. Den organisatoriske oppdelingen setter likevel en bremse, og fører til at tiltak kommer sent, - og kanskje for sent i gang.

For meg er det viktig at SATS blir en reform som bidrar til at brukerne kan ivaretas på en bedre måte. Jeg er også opptatt av at brukerne av velferdstjenestene skal få tilbud om tiltak som er tilpasset den enkeltes situasjon. Dette er også viktig for å nå et av hovedmålene med reformen: å få flere i arbeid og færre på trygd. Brukerne, som hver og en er forskjellige mennesker med sine unike behov, må få ”skreddersydd” tiltak som gir størst mulig sjanse til å kunne komme i arbeid. Behovene til den enkelte bruker må i større grad styre hvilke tiltak som gis, og ikke hvilke tilbud som den enkelte etat har tilgjengelig. Det politiske ansvaret ligger i å utforme organisasjoner og ordninger som legger til rette for dette.

Det er bred politisk enighet om at dagens tredeling av innsatsen ikke gir tilstekkelig styrke i arbeidet med å gjøre folk i stand til å klare seg selv. Arbeidsdelingen mellom trygdeetaten, sosialtjenesten og Aetat slik den er i dag, er historisk bestemt. Jeg tror ikke noen ville organisert tjenestene slik dersom vi skulle etablert dette fra grunnen av.

Fra politiske vyer til praktisk handling har jeg fått tildelt som overskrift på dette foredraget.

Selv om det er godt kjent for mange av dere, vil jeg ta en kort repetisjon av hva som er gjort på politisk nivå, og status for hvor arbeidet står i dag:

Behovet for samordning av velferdstjenestene har vi politikere snakket om i mange år, men jeg vil trekke frem to initiativ:

• I Semerklæringen, som beskriver denne Regjeringens politiske plattform, heter det: ”Samarbeidsregjeringen vil samordne arbeidet ved sosialkontorer, trygdekontorer og arbeidsmarkedsetaten for bl.a. å bringe mennesker raskt tilbake i arbeid.”
• Høsten 2001 ba et enstemmig Storting regjeringen utrede spørsmålet om en sammenslåing av de tre etatene, og legge saken frem for Stortinget i løpet av 2002.

Stortingsmelding nr. 14 (2002-2003) ble som kjent lagt frem i desember 2002, med forslag fra Regjeringen om en felles førstelinjetjeneste for de tre tjenestene. Ansvarsdeling mellom kommune og stat skulle være som i dag, mens det ble foreslått en endret organisering på den statlige siden. Den felles førstelinjetjenesten skulle etableres i et samarbeid mellom stat og kommune.

Stortinget behandlet meldingen våren 2003, men valgte å ikke realitetsbehandle forslaget, og ba i stedet om en ny utredning.

La meg her få skyte inn at det spesielle med denne reformen er at alle, – både de politiske partiene, brukerorganisasjonene, arbeidslivets parter og kommunesektoren, - synes å være enige om at reformen er nødvendig, og til dels overmoden. Likevel har det vist seg vanskelig å få frem hvilke alternative organisasjonsmodeller de enkelte parter ønsker.

Når Stortinget ba om ytterligere utredning har jeg derfor lagt vekt på at vi nå får en prosess som involverer så mange parter som mulig, og som skal gi et grunnlag for å komme frem til en løsning som det er bred enighet om. Det er nedsatt et eget utvalg som utreder alternative organisasjonsmodeller. Utvalget er sammensatt av sterke, men uavhengige fagpersoner, og er ledet av professor Jørn Rattsø. Utvalget har en referansegruppe på over 30 personer, hvor alle berørte parter deltar. Og berørte parter er i denne sammenhengen mange: Brukerorganisasjoner, arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner, nåværende etater, KS osv. Når brukerrepresentasjonen er organisert i form av referansegruppe, er det fordi dette gjør det mulig å involvere flest mulig samtidig som arbeidet ikke forsinkes.

Rapport fra utvalget skal foreligge innen 30. juni i år. Rapporten skal så sendes på en bred høring, og med bakgrunn i høringsrunden vil jeg fremme saken for Stortinget i god tid før denne stortingsperioden utløper.

Jeg håper at den omfattende medvirkning som det nå er lagt opp til mellom utvalget og referansegruppen, sammen med den etterfølgende høringsrunden, vil bidra til konsensus om en løsning. Reformen er overmoden, og det er viktig at vi kommer i gang!

Hva vil vi så med reformen? Hva er målene?
Utfordringene på velferdsområdet er store. Hver femte person i yrkesaktiv alder har trygd som sin hovedinntektskilde. Det er over 300 000 personer som er uføretrygdet. Vi har dermed flere uføretrygdede enn industriarbeidere i Norge. Med minst like mange som til enhver tid er ute av eller borte fra arbeid, enten fordi de har sykepenger, er arbeidsledige, går på attføring eller har sosialstønad, synliggjør dette at vi ikke makter å hindre at stadig flere faller utenfor arbeidslivet og blir stønadsmottakere.

For den enkelte er det en stor personlig belastning å bli støtt ut av arbeidslivet. Man mister en viktig sosial arena, og mange muligheter for faglig og personlig utvikling. Nettopp dette ble understreket av noen entusiastiske brukere jeg møtte på Nesodden tirsdag, som selv hadde tatt initiativ til å etablere en jobbformidling for personer med uføretrygd som ønsket å prøve seg i arbeid. Vi vet også at tilknytning til arbeidslivet er den beste garantien mot fattigdom.

De samfunnsøkonomiske kostnadene ved det store antallet personer utenfor arbeidslivet er betydelige, ikke minst fordi hver eneste av de som står på siden av arbeidslivet har resurser som samfunnet trenger. Flere i arbeid og færre på stønad er helt grunnleggende for at vi skal kunne ha mulighet til å opprettholde våre velferdsordninger. Pensjonskommisjonen har i sin utredning fått synliggjort det fremtidige behovet for arbeidskraft, kombinert med utfordringen ved at stadig færre i arbeid må finansiere stadig flere som har pensjon.

Ut fra disse utfordringene er målene med Sats- reformen følgende:

• Flere i arbeid og aktiv virksomhet – færre på trygd og sosialhjelp
• En brukerrettet velferdsforvaltning, og
• En effektiv velferdsforvaltning.

Det å få flere i arbeid og færre på trygd er en av våre største samfunnsutfordringer, og det tas tak i dette på flere fronter;

• Pensjonskommisjonen har foreslått tiltak for å få folk til å stå lengst mulig i arbeid før de går av med alderspensjon.
• Avtalen mellom regjeringen og arbeidslivets parter om et inkluderende arbeidsliv.
• Også i innsatsen som regjeringen har satt inn for å hindre fattigdom, er det fokus på arbeid som det viktigste virkemiddelet.

Brukerorganisasjonene er, på samme måten som jeg, opptatt av at tjenestene må organiseres ut fra brukernes behov. De er opptatt av å få ”en dør” inn til arbeid- og velferdstjenestene. Overfor de gruppene som kanskje trenger mest bistand, viser det seg at dagens organisering med en tredeling av innsatsen ikke gir tilstrekkelig styrke i arbeidet med å gjøre folk i stand til å klare seg selv. Vi må ha en mer helhetlig tilnærming, der virkemidlene som de ulike tjenestene i dag forvalter i større grad kan ses i sammenheng. Vi må ha mer brukerrettede tjenester, der det er behovene til den enkelte bruker som i større grad styrer hvilke tiltak som gis, og ikke hvilke tilbud som den enkelte etat har tilgjengelig.

Vi må bort fra at brukere føler seg som kasteballer mellom etatene. I tillegg må vi sørge for at vi har et regelverk som gir best mulig insentiver og virkemidler for å nå målet om arbeid framfor trygd, og målene om en mer brukerrettet forvaltning.

Velferdsordningene skal selvsagt sørge for en rimelig inntektssikring til de som av ulike grunner ikke får eller kan arbeide. Men det primære målet for alt arbeid som gjøres innenfor velferdsforvaltningen skal være å motivere og tilrettelegg for arbeid.

SATS er ikke nok
Samordning av velferdsforvaltningene er et sentralt virkemiddel for å kunne lykkes bedre med å finne tiltak som er tilpasset den enkeltes situasjon, og som kan være mer treffsikre for at vedkommende skal kunne komme i arbeid. Men jeg vil minne om at dette ikke er nok. Velferdstjenestene kan ikke løse dette alene, de kan bare bidra og legge til rette. Det er i arbeidslivet det viktigste skjer. Det er der arbeidsplasser skaffes, og det er der det settes rammebetingelser for de som skal jobbe. Innsatsen som skjer på den enkelte arbeidsplass for å skape et inkluderende arbeidsliv er helt grunnleggende.

Utdanning er den enkeltfaktoren som i størst grad beskytter mot arbeidsledighet og fattigdom. Velferdstjenestenes flerbrukere, det vil si de som er brukere av flere av dagens etater/tjenester, preges i stor grad av at de har lite utdanning. Det gjelder langtidsledige, yrkeshemmede, enslige forsørgere, innvandrere og unge arbeidsledige som ikke har fullført videregående utdanning. Samtidig er det en vel dokumentert sammenheng mellom lite utdanning og dårlig helse, bruk av sosiale tjenester og svak posisjon i arbeidsmarkedet.

Jeg ser det som et faresignal når SSB for en tid tilbake la frem en undersøkelse som viser at 1 av 5 elever som starter på videregående utdanning ikke fullfører. Undersøkelsen viste ingen signifikant forskjell fra de som startet i 1994, og til 1997-kullet. Risikoen for at disse før eller senere kommer inn i en klientrolle i forhold til velferdstjenestene er forholdsvis høy. For å hindre at ungdom faller ut av videregående opplæring har Regjeringen blant annet satset på å videreutvikle den fylkeskommunale oppfølgingstjenestens arbeid. Det er satt av ekstra midler i statsbudsjettet både for 2003 og 2004 og Regjeringen vil bruke oppfølgingstjenesten aktivt for å sikre at all ungdom fullfører utdanning eller arbeidstrening.

Kvalifiserende tiltak og utdanning er et av de viktige virkemidlene som velferdsforvaltningen har i arbeidet med å få flere brukere i arbeid. En brukerrettet velferdsforvaltning må i større grad enn i dag tilpasse disse tiltakene i forhold til den enkelte bruker. Dette vil også sette krav til utdanningssystemet:

Saksbehandleren, eller slik jeg håper det blir: rådgiveren i den samordnede førstelinjetjenesten, vil i et samarbeid med brukeren finne ut hva som skal til for å kunne få innpass i arbeidslivet. Utdanningsinstitusjonene bør så kunne matche de behovene som kommer, ved å bli mer fleksibelt og gi mer individuelt tilpassede tilbud.

Hva skjer mens vi venter på å få avklart fremtidig organisasjonsmodell?
Regjeringen har vært opptatt av at den ekstra runden vi nå har ikke må føre til at reformarbeidet stopper opp, men fortsetter parallelt med nye utredninger. Også Stortinget påpekte viktigheten av dette.

Det viktigste som skjer, er det som gjøres lokalt, der brukerne er og tjenestene gis. Aetat og trygdeetaten har fått klare styringssignaler om å legge økt vekt på samarbeid og samlokalisering lokalt for å få et mer helhetlig tilbud til brukerne. Dette gikk frem av et felles brev som Victor Norman og jeg sendte i fjor sommer. Kommunene har fått det samme signalet.

I tillegg til disse generelle forventningene som Regjeringen har til at arbeidet som de tre tjenestene gjør i større grad skjer i et samarbeid, er det etablert lokale forsøk i 17 kommuner. Her er forresten både Oslo og Akershus representert, med henholdsvis Frogner bydel, Sagene bydel og Nittedal kommune. Representanter for Fylkesmannen også er engasjert i dette arbeidet.

Forsøkene har et tredelt formål: De skal gi erfaringer og innspill til utredningsutvalgets utredning, de skal gi Regjering og Storting best mulig beslutningsgrunnlag for valg av organisasjonsmodell, og endelig skal de gi erfaringer og utvikle kunnskap som vil være til nytte når reformen skal iverksettes.

Gjennom forsøkene vil vi prøve ut en lokal førstelinje der brukerne opplever et helhetlig og samordnet hjelpeapparat. Innenfor den tidshorisonten vi har er det problematisk å få etablert forsøk med endrede organisasjonsmodeller der alle elementene er på plass. Vi vil derfor prøve ut sentrale enkeltelementer av organisasjonsmodeller med endret ansvar. Blant annet blir det prøvd ut statlig ansvar for økonomisk sosialstønad både i Verdal og i Løten, men da med en noe ulik konstruksjon.

Prosjektene prøver også ut ulike arbeidsmåter og verktøy som er uavhengig av organisasjonsmodell. Eksempler på dette er utvikling av felles individuelle planer for brukere med sammensatte problemer, forsøk med egne koordinatorer eller rådgivere i førstelinjen, og forsøk med samarbeid med andre tjenester, da særlig innenfor helse- og utdanningssektoren.

Jeg har selv hatt gleden av å møte flere av de lokale forsøkene. De er preget av entusiastiske medarbeidere som er opptatt av å få til best mulig tjenester til brukerne. De ansatte gir klar melding om at det er en reell sam ordning som må til for at de skal kunne oppnå dette. Sam arbeid har de hatt tidligere, - og dette er ikke nok. Det må gjøres noe med de organisatoriske rammene.

Telemarksforskning har gjort en ”midtveisevaluering” av forsøkene. ”Vi blir nødt til å samarbeide og finne løsninger også i vanskelige saker, fordi vi ikke har noen å sende saken videre til.” Dette er et av budskapene som rapporten formidler. Evalueringen har også vist at fysisk samlokalisering av de tre etatene i seg selv gir muligheter for å ta raskere kontakt på tvers.

Men det er ikke bare på lokalnivået det skjer noe. Også sentralt arbeides det med å forberede SATS-reformen:

På IKT-området er det en arbeidsgruppe med representanter fra kommunesektor, Aetat, trygdeetaten og sosial- og helsedirektoratet som har kartlagt nå-situasjonen, og som vil foreslå en strategi for hva som kan gjøres av tilretteleggende arbeid. Arbeidet ledes av en ekstern prosjektleder som er engasjert av Sosialdepartementet.

En interdepartemental gruppe foretatt en forberedende kartlegging av regelverket; i hvilken grad er det behov for endring, for at det skal gi gode insentiver til arbeid og legger til rette for brukerretting. Kartleggingen skal gi et grunnlag til Regjeringen for å kunne vurdere hvordan arbeidet bør tas videre.

SATS-reformen omfatter organisasjoner med mer enn 16 000 arbeidstakere. Disse skal ikke bare organiseres inn i andre ”bokser”, men de skal også arbeide annerledes enn tidligere. Skal vi lykkes med ”SATS” krever det en egen kompetansereform internt i velferdsorganisasjonene.

I uken etter påske arrangerte vi et eget seminar om kompetanseutfordringer i en samordnet arbeids- og velferdsforvaltning. Og når jeg sier vi, mener jeg her både KS, Sosial- og helsedirektoratet, Rikstrygdeverket, Aetat, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, og mitt eget departement. I dette seminaret fikk vi høre om erfaringer både fra en lignende reform i England, og fra ulike forsøk her i landet.

En rapport Sosialdepartementet har fått om erfaringer fra velferdsreformene i Storbritannia, tilsier at mangel på kompetanse og opplæring er en viktig grunn til at forventningene med de såkalte ”ONE”- kontorene ikke ble innfridd. Vi bør ta lærdom av disse erfaringene.

De nesten 200 konferansedeltakerne fikk i løpet av dagen en felles forståelse for at vi står overfor store utfordringer dersom vi skal lykkes med å nå de målene vi har satt oss for reformen.

Stortingsmelding 14 pekte på en del elementer knyttet til kompetanse som vil være viktig:

• Det kreves breddekompetanse i førstelinjetjenesten
• Økt bruk av skjønn og individuell tilpasning lokalt stiller høye krav til faglig kompetanse.
• Økt samhandlings- og veiledningskompetanse, slik at brukerne møtes på en måte som gjør dem mer fornøyd enn de er i dag
• Økt kompetanse om arbeidslivets behov vil være sentralt

Det viktigste budskapet fikk vi kanskje fra svensk hold: Skal man lykkes med å få til den endringen vi alle ønsker må alle tenke VI, og VI med store bokstaver; Dette skal VI klare sammen. Vi må hjelpe hverandre for å nå de målene vi har satt oss. Vi kan ikke vente på ”de andre”, eller på hverandre. Magnus Söderström, nå rektor ved Mälardalens högskola, tidligere rektor ved Växjö universitet, trakk i konferansen om kompetanse spesielt frem betydningen av å samtale med hverandre, diskutere og ha kompetanse utveksling.

Organisasjonsendringer tar tid. Og endring av kompetanse, arbeidsmetoder, kultur og holdninger tar ekstra lang tid.

Så min utfordring til slutt er:

Skal vi komme fra politiske vyer til praktisk handling må VI starte med det vi kan gjøre nå. Jeg skal gjøre mitt på det nivået jeg arbeider. Jeg forventer at de som arbeider og de som har ansvar innenfor velferdstjenestene gjør det de kan. Snakk med hverandre, etabler møteplasser, samarbeid om saker.

Reformen er overmoden. Det er viktig at vi kommer i gang! For brukernes skyld!

Takk for meg.