Korrupsjon og kampen mot fattigdom - En ny front i internasjonalt utviklingssamarbeid

Regionalmøte i Trondheim, 14. november 2002

Innlegg ved utviklingsminister Hilde Frafjord Johnson

Sjekkes mot framføring

Kjære venner,

Kampen mot fattigdom er dette århundrets viktigste oppgave. Det er dette utviklingssamarbeidet handler om. Vi skal bidra til at 1,2 milliarder mennesker som lever i absolutt fattigdom får et bedre, mer verdig liv. Et liv i ekstrem fattigdom dreier seg om å klare seg på mindre enn 1 dollar om dagen. Klarer dere å se for dere ett liv der man har 7,50 å rutte med per dag – og det skal dekke absolutt alle utgifter? Omsatt i kroner og øre er begrepet ekstrem fattigdom ikke så komplisert å forstå. Du får ett kneippbrød på tilbud, så er kassa tom. Hvordan det føles på kroppen for den det gjelder er nesten umulig for oss nordmenn å sette oss inn i.

Et fattig menneske fra Ghana har med få velvalgte ord skildret umuligheten av å forstå fattigdommens konsekvenser uten å selv være en del av den.

Fattigdom er som varme

du kan ikke se den

så for å kjenne fattigdommen

må du gå gjennom den

Det vårt medmenneske fra Ghana må gå gjennom - dag ut og dag inn - bryter mot fundamentale rettigheter og mot selve menneskeverdet. Det er vår plikt som medmennesker å være med på å skape en vei ut av håpløsheten. Derfor deltar vi i en internasjonal kjempedugnad for å utrydde absolutt fattigdom før 2015. Kampen mot fattigdom dreier seg om å la barn vokse opp, om å virkeliggjøre fundamentale rettigheter som helse, utdanning og medbestemmelse, om å skape muligheter for enkeltmennesket til å velge et bedre liv. Det handler også om å bygge institusjoner og systemer som leverer og sikrer de grunnleggende tjenester og rettigheter for et lands innbyggere. Og det handler også om korrupsjonsbekjempelse. Kampen mot korrupsjon er nemlig en utfordring vi må ta svært alvorlig i kampen mot fattigdom.

Korrupsjon finnes overalt. I alle samfunn. Korrupsjonen tar imidlertid forskjellige former og har forskjellige konsekvenser i ulike land. Tilfeller av korrupsjon i Norge skiller seg fra den vi finner i verdens fattigste land fordi hjemlig korrupsjon ikke griper inn i spørsmål om liv og død. Korrupsjon i Norge står heller ikke i veien for våre muligheter til å benytte oss av de velferdstjenester vi har krav på. Jeg tror ikke det er mange i Norge som har følt korrupsjon på kroppen.

I mange utviklingsland er situasjonen en helt annen. De fattigste blir avvist og får ikke den hjelp de har krav på fra politi og rettsvesen. De får ikke tilgang til tjenester som rent drikkevann. De får ikke innsyn i forvaltningsbeslutninger som angår dem. Noen nektes til og med tilgang til helsetjenester og slipper ikke inn på skolen. Hvorfor? De har ikke råd til å bestikke offentlige tjenestemenn.

La meg for en stund bevege meg fra den abstrakte diskusjonen om korrupsjon og dens vesen og ned på det nivået som virkelig teller, - på nivået til ett fattig enkeltmenneske i et fattig land. Forestill deg, - som et tankeeksperiment, - at du er en fattig bonde på landsbygda i Kenya. For det første vil du oppleve at du rammes av korrupsjonens ødeleggende effekt på systemnivå. Med dette mener jeg at du får et dårligere tilbud fra det offentlige enn du hadde kunnet få hvis midlene hadde blitt brukt som de skulle. For det andre rammes du også direkte når de ansatte på den lokale helsestasjonen nekter å utføre de oppgaver de er satt til uten at de får penger under bordet. Som fattig bonde på landsbygda i Kenya har du ikke disse pengene. Hvis valget står mellom å skaffe mat til barna dine eller å, - for eksempel, - sørge for at de blir vaksinert, - så velger du mat. På kort sikt er dette en tvingende nødvendighet. På lengre sikt fører dette til at fattigdomsspiralen videreføres ved at manglende vaksine slår ut i sykdom og ingen- eller nedsatt- arbeidskapasitet. Det sier seg selv at det er nødvendig å bidra til å luke bort dette ondet.

Korrupsjonsproblemet kan etter min mening sammenfattes i tre spissformuleringer:

• korrupsjon er et brudd på tillitsforholdet mellom folket og myndighetene,
• korrupsjon underminerer rettsstaten,
• korrupsjon undergraver demokratiet.

Konsekvensene for folket kan også sammenfattes i tre observasjoner:

• korrupsjonen er nådeløs,
• korrupsjon går først og fremst ut over de svakeste,
• korrupsjon er å stjele fra de fattigste.

"Godt styresett" er et nøkkelbegrep i utviklingspolitisk sammenheng. Det er et vidtfavnende begrep. I kampen mot fattigdom dreier godt styresett seg først og fremst om myndighetenes evne og vilje til å utøve politikken på en måte som kommer folket til gode. Overført til en familiesituasjon innebærer "godt styresett" å holde orden på lommeboka og økonomien, det som går ut og det som kommer inn. Det dreier seg om å høre på ønskene og lytte til behovene til de andre medlemmene av familien og å la alle delta i beslutningene – med andre ord dreier godt styresett seg om demokrati. Men godt styresett er mye mer enn økonomistyring. For å videreføre familieanalogien dreier det seg også om trygghet for at ingen familiemedlemmer risikerer å bli "dengt opp" av den som sitter med den fysiske makta – menneskerettigheter med andre ord. Godt styresett krever god og fornuftig bruk og fordeling av fellesressursene, menneskerettigheter, rettssikkerhet og pluralisme i form av gode vilkår og mangfold i media og organisasjonslivet.

Senest i dag – på flyet mellom Amsterdam og Gardermoen – siste etappe på vei hjem fra Bangladesh, leste jeg en artikkel som på en presis måte belyser medienes og andre "vaktbikkjers" viktige rolle i kampen mot fattigdom gjennom å bidra til å bekjempe korrupsjon. I artikkelen – skrevet av Nobelprisvinneren i økonomi, Jo Stiglitz, sies det blant annet at:

" Free and independent media can expose corruption in government and the corporate sector, provide a voice for citizens to be heard, help build public consensus to bring about change, and enable markets to work better by providing reliable economic information. Free speech and a free press not only make abuses of government powers less likely, they also enhance the likelyhood that people’s basic social needs will be met. In doing so, a free press reduces poverty and boosts economic development"

Derfor satser vi i samarbeid med våre partnere på tiltak som skal styrke både forvaltningen og de viktige kontrollfunksjonene. Vi har også en egen mediesatsing på trappene. Slik skal vi bidra til å sikre at landets egne ressurser - og de ressursene vi og andre tilfører - ikke stjeles og sløses vekk, men inngår i en sunn økonomisk politikk som bidrar til økonomisk vekst og rettferdig fordeling. Kort sagt en politikk med utgangspunkt i de fattiges rettigheter og interesser.

Dårlig styresett og korrupsjon er ofte to sider av samme sak. Rettsstatens prinsipper og den enkelte borgers rettigheter og sikkerhet undergraves av korrupsjon. Offentlige inntekter går tapt og fellesskapets ressurser forsvinner i private lommer. Korrupsjonen medfører sjelden at det "drypper" på de som har minst fra før. Disse rammes hardest i samfunn gjennomsyret av korrupsjon og hvor bestikkelser er forutsetningen for tilgang til ytelser fra det offentlige. Korrupsjon skremmer også bort investorer. Det bidrar til kapitaltørke, manglende næringsutvikling og økende arbeidsledighet.

Å slå tilbake korrupsjon er en nødvendig del av kampen mot fattigdom. Det må tåle dagens lys. Dette er i ferd med å bli forstått internasjonalt. Man har begynt å ta dette på alvor, men det er ingen tvil om at det fortsatt er langt igjen. Korrupsjonen er i mange tilfeller så omfattende og innvevd i kultur og samfunnsstrukturer at den ikke lar seg fjerne over natten.

Jeg tok initiativet til å sette korrupsjon på dagsorden i utviklingssammenheng i Norge i 1999, - under min forrige periode som utviklingsminister. Det var på tide. For å kunne opptre med troverdighet i utviklingspolitikken, måtte dette alvorlige problemet løftes fram i lyset i hele sin bredde. Og vi har kommet et stykke på vei siden den gang. For bare noen få år siden var korrupsjon ett ikke-eksisterende tema på den utviklingspolitiske agenda.

Vår sterke vektlegging av korrupsjonsproblemet, - i samarbeid med likesinnede i sør og nord, - har bidratt til at dette nå er et tema i alle utviklingspolitiske fora; i FN, i utviklingskomiteen i OECD, i Verdensbanken og i det bilaterale samarbeidet med myndighetene i våre samarbeidsland. I dag opplever vi at statsledere åpent innrømmer at korrupsjon er et omfattende og gjennomgripende problem. Enda viktigere er at de erkjenner at korrupsjonen må bekjempes for at de skal vinne kampen mot fattigdommen. 12 afrikanske presidenter har nylig underskrevet en avtale om å assistere hverandres styresett i form av "peer-reviews", under det afrikanske initiativet Nepad. Dette var utenkelig bare for noen få år siden. Det var rett og slett tabu.

Jeg har selv nylig besøkt både Angola og Bangladesh og hatt tøffe samtaler med myndighetene. Begge landene har betydelige korrupsjonsproblemer. I møtene jeg hadde i disse to landene stod korrupsjon og i sentrum. Møtene viste at bevisstheten omkring disse spørsmålene er til stede. I samarbeid med våre internasjonale samarbeidspartnere i utviklingsarbeidet skal vi sørge for et press, slik at ord følges opp av handling.

Norge er nå aktivt involvert i kampen mot korrupsjon langs tre fronter;

• vi deltar aktivt i internasjonal normbygging;
• vi støtter opp om våre samarbeidspartneres eget arbeid med å bekjempe korrupsjon, og
• vi jobber med å sikre effektiv og korrekt bruk av norske bistandsmidler

Når det gjelder det tredje punktet antar jeg at NORADs direktør Tove Strand, som er neste taler, vil si mer. Jeg vil bare understreke at vi må ha sikkerhet for at våre bistandsmidler brukes i henhold til Stortingets retningslinjer. Vi har derfor iverksatt flere tiltak for å gjøre risikoen for- og mulighetene til- å misbruke norske midler så liten som mulig. I korthet dreier dette seg blant annet om

- tydelige anti-korrupsjonsklausuler i alle avtaler som inngås med våre samarbeidsland,

- forebygging ved å bidra til å styrket økonomiforvaltning,

- tett oppfølging av midler knyttet til tiltak og programmer gjennom kontrollinstrumenter som årlige møter og løpende konsultasjoner,

- uavhengig revisjon av alle regnskap,

- avtaleklausuler om tilbakeføring av norske midler hvis feil og mangler påvises,

og

- bevisstgjøring og opplæring om korrupsjon i forhold til våre egne medarbeidere i NORAD og ved ambassadene.

La meg så konsentrere meg om de to andre forholdene: det normative og det operative antikorrupsjonsarbeidet.

Internasjonal normbygging

Korrupsjon vil ofte, men ikke alltid, innebære illegale handlinger som faller under nasjonal og/eller internasjonal rett. Bestikkelser er den form for korrupsjon som er best dekket gjennom lover og konvensjoner, bl.a. gjennom den strafferettslige Europarådskonvensjonen og OECD Anti-bribery Convention. Organisasjonen for amerikanske stater har en regional konvensjon, mens det også er igangsatt et arbeidet med en egen konvensjon mot korrupsjon under den Afrikanske Union.

Utviklingslandene har selv lenge pekt på behovet for et globalt tiltak for å bekjempe korrupsjon. I vår gjennom-globaliserte tid holder det ikke med regionale mekanismer. Store beløp fra fattige land føres ut av ledere vi setter liten pris på både i Afrika, Latin Amerika og Asia. Disse pengene havner stort sett i vestlige banker. Men pengestrømmene går også den andre veien. Vi må få opp øynene for at vestlige kontraktører bestikker myndighetspersoner i utviklingsland, blant annet i forbindelse med offentlige innkjøp. Skal vi komme korrupsjonsproblemet til livs må vi fokusere både på de som blir bestukket - eller beriker seg ulovlig på annen måte - og på de som bestikker. Et eksempel på dette er muligheten for skattefritak for bestikkelser, noe som var vanlig i de fleste vestlige land for inntil et par år siden.

Det er nå besluttet at det skal utarbeides en egen antikorrupsjons-konvensjon i FN-regi. Dette er svært positivt. Arbeidet skal etter planen avsluttes innen utgangen av 2003. En slik konvensjon kan bli et svært viktig instrument, og vil kunne ha betydning for lovgivning - både i Norge og i våre samarbeidsland. Den bør bli sterk, - og ha en forpliktende karakter. Vi presser på for å få inn et forpliktende kapittel som omhandler alt fra finansieringen av politiske partier til inkludering av sivilt samfunn i beslutningsprosesser, - til tiltak for å forebygge korrupsjon innenfor rettsapparatet. Etter at en slik konvensjon er kommer på plass må dette følges opp. Vi arbeider for å få til en skikkelig overvåkningsmekanisme. Til tross for økt villighet til å diskutere korrupsjonsproblemet i internasjonale fora, går de norske kravene lengre enn mange er rede til å følge. Det er derfor grunn til å anta at våre krav vil møte motstand i forhandlingene om konvensjonen, - også blant tradisjonelt likesinnede, vestlige land. Dette forteller at vi enda har et stykke igjen.

Norsk støtte til godt styresett og kampen mot korrupsjon i våre samarbeidsland

Så til det operative. Den norske utviklingspolitikken skal støtte opp om våre samarbeidslands egne tiltak for å bedre sitt styresett, - til å holde orden i eget hus. Det gjelder også forvaltningen av nasjonale midler til fremme av utvikling og fattigdomsbekjempelse.

Derfor har jeg tatt initiativ til en egen gjennomgang av styresettsituasjonen i våre viktigste samarbeidsland. Denne gjennomgangen skal sette oss i stand til å vurdere hvordan Norge best mulig kan bruke sin finansielle støtte og kompetanse til å samarbeide med mottakerlandene og andre givere om å styrke forvaltningskapasitet og styresett hos våre partnere.

I vårt videre arbeid skal vi fokusere ytterligere på metodikken i vårt anti-korrupsjonsarbeid på landnivå. Vi skal identifisere hva som nytter og i hvilke sammenhenger vi får resultater. Her ønsker vi å trekke på kunnskapen og erfaringene til Eva Joly, som nylig ble ansatt som spesialrådgiver for Regjeringen.

For en måned siden var Eva Joly i Washington og New York og hadde møter i Verdensbanken og UNDP for å gjøre seg kjent med deres omfattende antikorrupsjonsarbeid. Vi legger også opp til at hun i løpet av kort tid skal besøke et par av våre hovedsamarbeidsland. Dette skal styrke vår innsats i kampen mot korrupsjon på landnivå. Vi trenger hennes råd og erfaringer både for å bli bedre til å "se" korrupsjon og dens mekanismer, og for å utvikle strategier for å bekjempe den.

Vi vet at det er en klar sammenheng mellom fattigdom og korrupsjon. Samtidig har ingen så langt påvist at det er korrupsjonen som er årsaken til fattigdommen, – eller fattigdommen som er årsaken til korrupsjonen. På grunn av svake statlige institusjoner og forvaltningssystemer er det ofte slik at fattige land er mest berørt av korrupsjonsproblemer. Dette vil variere noe med typen korrupsjon, og hvem som rammes. Vårt utviklingssamarbeid med de fattigste landene i verden, innebærer følgelig at vi både som myndigheter og private aktører ofte må forholde oss til store korrupsjonsproblemer. Politikerne kan la seg bestikke av næringslivet - både hjemlige og utenlandske investorer - , mens embetsverket kan "hente ut sitt" ved å underslå fra bistandsfinansierte prosjekter – dersom kontrollen er for dårlig.

For våre samarbeidsland utgjør korrupsjonen tre problemer vi må forholde oss til gjennom utviklingssamarbeidet:

• for det første, hindrer korrupsjonen fattige mennesker i å få grunnleggende rettigheter innfridd.
• for det andre, kan korrupsjon undergrave mulighetene til økonomisk vekst og utvikling i mange land.
• og for det tredje, innebærer korrupsjonen fare for misbruk av bistandsmidler fra Norge.

Men som jeg sa innledningsvis tar korrupsjon ulike former og den oppleves forskjellig for den enkelte. Jeg pleier ofte å skille mellom det som kalles "nødkorrupsjon" og såkalt "grådighetskorrupsjon" som to ytterpunkter på en glidende skala.

Nødkorrupsjon

"Nødkorrupsjon" har å gjøre med vanlige lønnsmottakere som krever bestikkelser for tjenester de er pålagt å yte gratis. Ofte kan slik korrupsjon framprovoseres for eksempel på grunn av at offentlige tjenestemenn ikke får rett lønn til rett tid. Det er nødkorrupsjonen som mest direkte berører fattige mennesker ved at grunnleggende tjenester rett og slett "beskattes". Fra norsk side er vi med på å angripe dette problemet bl.a. ved å støtte opp under våre samarbeidslands reformering av offentlig sektor. Færre offentlige ansatte og høyere lønninger – som utbetales regelmessig – er et viktig bidrag i prosessen med å styrke institusjoner og forvaltning – samtidig som det er et viktig skritt i retning å få bukt med nødkorrupsjonen.

Grådighetskorrupsjon

"Grådighetskorrupsjonen" knytter seg til eliten, - "de store fiskene", - og kan også ha større økonomiske konsekvenser. Den kan for eksempel være knyttet til offentlige anbudsrunder og innkjøp, hvor såkalte "kick-backs" ikke er en uvanlig måte å skaffe seg store inntekter på. Kampen mot korrupsjonen på dette nivået krever både holdningsendringer og reguleringer som fører til større åpenhet og innsyn. Det krever et Økokrim og en Riksrevisjon, og et rettsapparat som følger opp. Korrupte aktører skal tas. Det krever selvsagt også et statsoverhode som tar "tyren ved hornene".

Det er ikke noe absolutt skille mellom nød- og grådighetskorrupsjon. Av og til sitter det noen høyere opp i systemet og forlanger sin del av de bestikkelser politimannen på gata krever inn. Slik kan korrupsjonen til en viss grad sammenliknes med et pyramidespill i de landene som er verst rammet. Sitter du toppen av pyramiden er inntektene betydelige.

De fattigste rammes av alle former for korrupsjon. Grådighetskorrupsjonen svekker offentlig sektor i sin helhet ved at færre inntekter kan benyttes til å forbedre tjenestetilbudet for befolkningen. Men for de fattigste er det nødkorrupsjonen som har den mest direkte og ødeleggende effekt i dagliglivet. For en som lever i ekstrem fattigdom må det oppleves som et hardt slag å bli møtt med krav om å betale under bordet for skolegang og grunnleggende helsetjenester - tjenester som egentlig skulle være gratis.

Nettopp derfor iverksetter vi - og støtter - tiltak mot korrupsjon på alle nivåer, enten det gjelder arbeid med internasjonalt regelverk, støtte til våre samarbeidspartneres eget arbeid med å bekjempe korrupsjon, eller å sikre effektiv og korrekt bruk av norske bistandsmidler. Virkemidlene vi benytter oss av varierer fra innsats og press for å få på plass en bindende antikorrupsjonskonvensjon på det globale plan – via for eksempel oppbyggingen av riksrevisjon og korrupsjonsjegerkorps på det nasjonale plan – til grundig oppfølging av norsk-støttede tiltak på prosjektnivå.

Tove Strand vil gå nærmere inn på hvordan vi jobber på landnivå, hvilke erfaringer vi har gjort og hvilke problemstillinger man møter. Jeg vil imidlertid knytte noen avsluttende kommentarer endringer i måten vi jobber på.

Bistand var tidligere i stor grad prosjektorientert. Prosjektfinansieringen inngikk ikke i statsbudsjettet og var som sådan heller ikke integrert i regulære forvaltningsrutiner. Mangfoldet av prosjekter og samarbeidspartnere kunne derfor føre til umulige situasjoner for mange utviklingsland. For Tanzanias del har finansministeren vist til krav om å utarbeide opp til 10 000 prosjektrapporter i løpet av et år. Når hans pressede embetsverk samme år skal ta i mot 2000 utenlandske delegasjoner, sier det seg selv at det ikke lett å bekjempe korrupsjon og å sikre forsvarlig forvaltning av ressursene.

Prosjektdominert bistand er uoversiktlig bistand. Det er bistand som ikke inngår i statsbudsjetter, og som få har oversikt over. Uoversiktlig bistand byr på åpninger for korrupsjon. Jeg er overbevist om at den prosess vi nå er inne i med omlegg til stadig større andel programbistand – som inngår som en integrert del av statsbudsjettet i mottakerlandet - gir mindre korrupsjon, store rasjonaliseringsgevinster og setter samtidig våre samarbeidsland i førersetet for sin egen utvikling. Samtidig må forvaltningskapasiteten være til stede. Å styrke finansforvaltningen er derfor en svært viktig oppgave for norsk bistand. Det sier seg selv at vi får rasjonaliseringsgevinster ved å samkjøre ressursene med andre givere i sektorprogrammer. Vi får stordriftsfordeler over hele fjøla. I tillegg styrker vi statlige institusjoner. Felles rapportering og revisjon kutter unødvendig byråkrati og gir økt trygghet for korrekt bruk av ressursene når forvaltningen samtidig styrkes. Vi får ganske enkelt mer utvikling og mer fattigdomskamp for penga. I debatten om budsjettstøtte her hjemme er dette viktige og vektige argumenter. I denne omleggingsprosessen spiller vi på lag med vår hjemlige Riksrevisjon.

En svak stat og mangelfulle institusjoner kan fort legge veien åpen for korrupsjon. Korrupsjon er ikke en årsak, men et resultat. Bistand som går utenom staten, som undergraver den - framfor å styrke den - bidrar til å forsterke slike problemer. Ved siden av bedre kontroll og tiltak for korrupsjonsbekjempelse er generell styrking av statlige institusjoner et av de viktigste korrupsjons-forebyggende tiltak vi kan støtte opp om.

Avslutning

Nå står kampen mot korrupsjon høyt på den internasjonale dagsorden. Det er flere grunner til det. 11. september er en av dem. Korrupsjon kan finansiere terrorhandlinger og terrornettverk. Vi må samarbeide for å hindre dette. Det overordnede perspektivet er likevel at korrupsjon i seg selv er et onde som må bekjempes. Korrupsjonen står i veien for århundrets viktigste oppgave – kampen mot fattigdom.

Kampen mot korrupsjon er ikke som en fotball- eller håndballkamp der resultatet er avgjort en gang for alle når dommeren blåser for full tid. I møtet med korrupsjonen kan en aldri føle seg sikker på at en har vunnet det avgjørende slaget. Derfor må denne kampen gjøres permanent. Korrupsjon som fenomen er blitt sammenlignet med søppel – som noe vi må fjerne hver dag. Vi skal bidra til å fjerne alt som kommer i veien for å løfte 1,2 milliarder medmennesker ut av bunnløs og uverdig fattigdom. Dette inkluderer den daglige ryddejobben! Det er vår plikt. Det er i vår egen interesse. Og det er å stille opp for de fattigste. Vi stiller opp!

Takk for oppmerksomheten