Norsk regionalpolitikk kontra regionenes Europa

Grunnlag for statssekretær Kim Traaviks innlegg på Samfunnsviternes fagkonferanse 6. februar 2003

Europa i endring

Ambassadør Sabathils og professor Matlarys innlegg bør ha minnet dere om at det politiske Europakart er under grunnleggende endring. Utvidelsen av EU og NATO innebærer at tidligere skillelinjer i Europa er i ferd med bli borte. EU kan ikke lenger hevdes å være en rikmannsklubb.

Hva betyr disse endringene for oss?

På det generelle plan er samlingen av Europa en historisk prosess som naturligvis også er i Norges interesse. Den befester stabiliteten og fremmer velferden i vår del av verden, og det gavner også oss. Men vi berøres selvsagt også mer direkte. Én relativt mye omtalt direkte konsekvens av utvidelsen er at også EØS-avtalen må utvides. Dette vil innebære et utvidet indre marked som både de nåværende og fremtidige EU-landene og Norge vil profittere på. Men utvidelsen koster også, og EU-kommisjonen krever som kjent at EØS/EFTA-landene skal være med og betale en ikke ubetydelig del av gildet.

Kommisjonens utgangspunkt er at EFTA/EØS-landene må yte noe til gjengjeld for adgangen til et utvidet indre marked. I tillegg vises det til et betydelig behov for regional utjevning og strukturendringer i de nye medlemslandene. Kommisjonen mener derfor at EØS/EFTA-landene må bidra på lik linje med EUs medlemsland til de regionale struktur- og utjevningsfondene, riktignok med fradrag for hva vi ville fått tilbake som EU-medlem. Basert på Kommisjonens egne regnestykker ville dette tilsi et årlig bidrag for Norge på mellom 3,5 og 4 milliarder kroner.

Vårt budskap overfor EU har vært at vi støtter utvidelsen, at vi ønsker å bidra til å bygge ned velstandskløfter i Europa, og at vi er rede til å yte et rimelig økonomisk bidrag til sosial og økonomisk utjevning også etter utvidelsen.

Men Kommisjonens krav om at vi skal betale på like linje med de nåværende medlemsland er vanskelig å forstå, enn si godta. Det er forskjell på EU-medlemskap og EØS-medlemskap. Norge og de andre EØS/EFTA-landene har ikke de samme rettigheter og privilegier som medlemslandene. Vi deltar ikke i EUs besluttende organer og heller ikke i sentrale deler av EU-samarbeidet, det være seg ØMU, ESDP eller justis- og innenriksområdet. De regionale strukturfondene ligger også utenfor EØS-avtalen. Det samme gjør fiskeri- og landbrukspolitikken. Et nytt finansielt bidrag kan ikke knyttes til politikkområder, prinsipper eller målsettinger som ligger utenfor EØS.

Vi har også signalisert at størrelsen på EØS/EFTA-bidraget må sees i sammenheng med den totale forhandlingsløsningen, inkludert andre viktige spørsmål som følger av EU-utvidelsen. For Norge er det særlig viktig å unngå at utvidelsen skaper nye handelsbarrierer når det gjelder fisk.

Prinsipielt avviser Kommisjonen vårt krav om kompensasjon for tapt frihandel med fisk, til tross for at slik kompensasjon er blitt gitt i forbindelse med tidligere utvidelser. Deres holdning er at WTO-regelverket ikke forplikter til å gi kompensasjon. Vi deler ikke dette syn, og legger dessuten vekt på at enhver politisk rimelighetsbetraktning tilsier at kompensasjon blir gitt. Til tross for sin prinsipielle avvisning av WTO-argumentet, har Kommisjonen sagt seg villig til å forhandle om kompensasjon, men knytter dette til muligheten for å trekke inn eierskapsbegrensningene i norsk/islandsk fiskerisektor. For oss er dette ikke en aktuell problemstilling.

Forhandlingene om EØS-avtalen bør sluttføres innenbegynnelsen av april, slik at vi rekker å undertegne samtidig med undertegningen av tiltredelsestraktaten mellom EU og de ti kandidatlandene 16. april i Aten. Det vil sikre en samtidig ikrafttredelse av utvidelsen av EU og EØs. Det ser vanskelig ut i øyeblikket, men jeg er trygg på at vi vil komme frem til et resultat begge parter kan leve med.

Meningsmålinger

Jeg nevner utvidelsen spesielt for å fremheve hvordan rammebetingelsene for Norges forhold til EU er i endring. Grunnsteinen i vårt forhold til EU ligger inntil videre fast. EØS-avtalen har gjennom åtte år i det store og det hele tjent oss godt, ved å sikre norsk industri likeverdig adgang til EUs indre marked og ved å legge forholdene til rette for et bredt politisk samarbeid til gjensidig nytte for partene.

Men samtidig kan det ikke legges skjul på at vi står overfor store utfordringer i EØS-arbeidet. De økonomiske kravene i EØS-forhandlingene er én ting. En annen utfordring er at EU-samarbeidet skyter fart på områder som ikke dekkes av EØS-avtalen. En tredje utfordring er at det på EU-siden er mindre interesse og kunnskaper om EØS-avtalen enn for noen år tilbake. En fjerde utfordring – kanskje den mest grunnleggende – er vår begrensede mulighet til å påvirke utformingen av politiske vedtak som i alle fall får betydning for samfunnsutviklingen i Norge.

Jeg tror dette – ved siden av utvidelsen av EU og belastningene i forholdet mellom USA og Europa – er vesentlige årsaker til utviklingen i meningsmålingene her hjemme. Det har skjedd et markant skifte fra nei til ja, også for en del grupper som tidligere har hatt klare nei-flertall (kvinner, distriktene – siste måling viste ja-flertall i alle fylker). Det gjenstår å se hvor varige disse endringene er. Personlig tror jeg ja-tallene vil holde seg på et høyt nivå fremover, om ikke nødvendigvis så høyt som i noen av de siste målingene.

Men det betyr jo ikke at en tredje medlemskapssøknad er nært forestående. I inneværende stortingsperiode er det som kjent ikke flertall hverken for å søke eller for å spørre folket til råds om en søknad skal sendes.

Det er derimot ikke noen spesielt dristig spådom at EU vil bli et sentralt tema i valgkampen foran stortingsvalget i 2005. Medlemskapsspørsmålet kan dermed helt klart bli aktualiserttidlig i neste valgperiode. Da vil EU etter alt å dømme bestå av 25 medlemsland, euroen kan ha blitt hovedvaluta også i våre naboland, EU vil være ferdig med sin omfattende reform av institusjonene og traktatene, og de sikkerhetspolitiske utfordringene kan ha utviklet seg ytterligere. Disse endringene vil nok bli vektlagt både av velgerne og de politiske partiene.

"Regionenes Europa"

Så langt det store bildet. "Regionenes Europa" er et av disse ulne begrepene som får feste i det offentlige ordskiftet uten at det er helt klart hva som ligger i det. Det tenkes gjerne på en utvikling der regionene får større betydning på bekostning av nasjonalstatene i Europa, gjerne samtidig med at også det europeiske styringsnivået, dvs. EU, styrkes.

Som samfunnsvitere husker vi Stein Rokkans "conceptual map of Europe", som illustrerte at for å forstå Europas utvikling, må man forstå det historiske samspillet mellom det europeiske, det nasjonale og det regionale nivå. Denne innsikten er fortsatt gyldig. Der en åpenbart en sammenheng, og ikke bare sammenfall i tid, mellom den styrking av det europeiske og det regionale styringsnivået vi er vitne til.

I utgangspunktet må vi likevel slå fast at medlemslandene er i førersetet i EU, selv om Kommisjonen selvsagt også har en hånd på rattet og en fot på gasspedalen. Utviklingen internt i EU peker ikke i retning av en vesentlig styrking av de overstatlige aspekter ved EU. Mange vil nok mene at Kommisjonens rolle og innflytelse i den senere tid har vært under press. Regionenes rolle er økende. Det vi nå ser konturene av, er et europeisk flernivå-system der lokale, regionale, nasjonale og europeiske styringsnivåer spiller sammen på nye måter.

Det er særlig tre målsettinger som ligger bak EUs økte fokus på regionenes rolle:

1.Økonomisk omfordeling: Regional utvikling har vært en av EUs grunnleggende målsetninger helt siden Roma-traktaten i 1957 og er blitt gradvis sterkere vektlagt i senere traktatreformer. I dag utgjør regionalfondet en tredjedel av EUs budsjett og har dermed blitt svært viktig økonomisk for vanskeligstilte regioner.

2.Næringsutvikling og styrket konkurranseevne: EUs regionalpolitikk inngår også i EUs såkalte Lisboa-strategi for økonomisk vekst, sosial trygghet og bærekraftig utvikling. Utviklingen av regionale partnerskap og regionale næringsmiljøer står sentralt i arbeidet med å styrke EUs samlede konkurranseevne. Prinsippet er at nasjonale grenser ikke skal legge hindringer i veien for næringsutviklingen. Øresund-regionen er et eksempel på tverrnasjonalt, regionalt samarbeid initiert av våre naboland.

Satsningen på grenseregionalt samarbeid får også konsekvenser for Norge og norske regioner. Vil vi være konkurransedyktige, må også vi legge vekt på å utvikle samarbeid og erfaringsutveksling på tvers av grenser. Ett eksempel er Interreg-prosjektet ’Nordlig Maritim Korridor’, som har som mål å forbinde nordsjøbassenget med ressursområder langs norskekysten helt opp til Nordvest-Russland. Prosjektet vil bidra billigere godstransport og reduserte trafikkproblemer på motorveiene i Sentral-/Nord-Europa. Alle fylkene fra Finnmark til Agder deltar i dette samarbeidet. Fra Regjeringens side er det grunn til tilfredshet med regionale og lokale myndigheters engasjement i denne type samarbeid.

3.Styrket demokratisk legitimitet: EUs samarbeid med det regionale nivået har også sammenheng med det såkalte nærhets- eller subsidiaritetsprinsippet: at beslutninger skal tas så nært dem de gjelder som mulig. Dette prinsippet ble nedfelt i Maastricht-traktaten av 1993, som også opprettet EUs Regionkomite. Regionkomiteen er EUs høringsorgan for lokale og regionale myndigheter. Regionkomiteen har bidratt til at lokale og regionale problemstillinger er satt på EUs agenda. Både nærhetsprinsippet og Regionkomiteen har bidratt til å styrke regionenes innflytelse i EU.

De tre målsettingene om omfordeling, næringsutvikling og demokratisk legitimitet har altså ligget bak regionenes styrkede stilling i EU. Styrkingen av regionenes rolle vil etter alt å dømme fortsette, under innflytelse for det første av EU-utvidelsen; for det andre av EUs interne institusjonelle utvikling; og for det tredje av reformer i EUs styringsformer.

EU-utvidelsen har jeg allerede vært inne på, så jeg skal bare kort nevne at den vil påvirke innretning, innhold og geografisk nedslagsfelt for EUsnye regionalfondsperiode fra 2007-2013. Også tidligere utvidelser, som Hellas’ inntreden i 1981 og Spanias og Portugals i 1986, har vært økonomiske løft for EU - på samme måte som østutvidelsen i dag. Den største utfordringen vil være å skape utjevning og vekst i de nye medlemslandene uten at det skjer på bekostning av vanskeligstilte regioner i de eksisterende medlemslandene. Land som Portugal, Spania og Hellas vil åpenbart være opptatt av dette.

De institusjonelle reformer EU nå forbereder, vil også ha følger for det regionale nivået i Europa.

Et av hovedpremissene for debatten på konventet er at et sterkere fokus på borgerne oglokal medbestemmelse er en forutsetning for demokratisk legitimitet. Hvordan lokale og regionale myndigheter kan trekkes tettere med i europapolitikken, er faktisk tema for konventets møte i dag og i morgen.

Konventet har mottatt mange forslag om hvordan den lokale og regionale innflytelse i EU kan styrkes. Regionkomiteen ønsker for eksempel økt medbestemmelse ved at komiteeen gis status som egen EU-institusjon og dermed får en rolle i EUs beslutningsprosesser. I dag er Regionkomiteen kun et rådgivende ’organ’.

Et annet viktig krav som vil kunne bidra til å sikre regionenes myndighetsområde, er å gi Regionkomiteen rett til å bringe saker for EU-domstolen dersom den mener at nærhetsprinsippet er overtrådt. Regioner med lovgivende myndighet ønsker også å få denne rettigheten direkte, uten å gå veien om Regionkomiteen.

Utfallet av konventets arbeid er naturligvis uvisst, og i siste instans er det jo regjeringskonferansen som skal vedta de endelige traktatendringene. EUs medlemsland har ulike tradisjoner for hvor sentralisert eller desentralisert forvaltningen er og ulik erfaring med f.eks. separatisme. EU som sådan kan da heller ikke pålegge medlemsstatene noe som helst når det gjelder deres indre myndighetsfordeling. Regionenes rolle er likevel et tema konventet og regjeringskonferansen ikke kommer utenom, ikke minst fordi spørsmålet som nevnt henger sammen med nærhetsprinsippet og demokratisk medbestemmelse.

Nærhetsprinsippet og demokratisk legitimitet er også en viktig bakgrunn for Kommisjonens arbeid med nyestyringsformer. Også her står EU-institusjonenes samarbeid med lokale og regionale myndigheter sentralt. Mange av dere vil være kjent med Kommisjonens hvitbok (eller utredning), som ble presentert i juli 2001. Målsettingen var å gjøre EUs beslutningsprosesser mer åpne, inkluderende, gjennomsiktige, effektive og konsistente. Oppfølgingen av hvitboken er allerede i full gang. En rekke tiltak er på trappene.

Ett av dem går ut på å konsultere regionale og lokale myndigheter, i likhet med andre berørte parter, mer systematisk i en tidlig fase av regelverksutformingen. Det betyr i praksis at lokale eller regionale myndigheter vil få en bedre mulighet til å påvirke EU-beslutninger.

Norsk europapolitikk og "regionenes Europa"

Hvordan møter Regjeringen den utviklingen jeg har skissert? Jeg for min del kan bare svare for hva vi gjør på det europapolitiske området. Jeg lar diskusjonen om fylkeskommunens framtid ligge, selv om det naturligvis er en sentral problemstilling i denne sammenheng.

Samarbeidsregjeringens europapolitiske plattform, vedtatt 21. februar 2002, er Regjeringens strategi for en målrettet utøvelse av norsk europapolitikk i inneværende stortingsperiode. I kortversjon betyr det at vi skal bedre samordningen, effektiteten og åpenheten over hele spekteret av europapolitiske problemstillinger.

Vi er nå midt inne i oppfølgingsarbeidet. I hele fjoråret jobbet bredt sammensatte prosjektgrupper med å konkretisere innholdet i mange av tiltakspunktene i plattformen. Blant disse var det også en prosjektgruppe for europapolitisk samarbeid mellom sentrale, regionale og lokale myndigheter, som leverte prosjektrapport rett etter nyttår.

Prosjektgruppens rapport er på mange måter en europapolitisk plattform i miniatyr, siden den stort sett dekker den samme bredden av problemstillinger. Målsettingene er blant annet å bidra til å:

stimulere til europadebatt på lokalt og regionalt plan;

styrke europakompetansen i lokalforvaltningen;

bedre informasjonsutvekslingen og samråd mellom lokal-, regional- og sentralforvaltningen;

styrke norske kommuners og fylkeskommuners kontaktnett i Europa;

øke kommunal og regional deltakelse i EU-programmer.

Dette er store problemstillinger der det kan være vanskelig å finne praktiske og kostnadseffektive løsninger, men prosjektgruppen har fremmet en rekke interessante forslag. Vi forbereder nå beslutninger om hvordan rapporten skal følges opp i praksis.

Rapporten bærer preg av det brede europaengasjementet som allerede eksisterer på lokalt og regionalt plan i Norge. Et eksempel er norsk deltakelse i Interreg, EUs program for grenseoverskridende, transnasjonalt og interregionalt samarbeid. Her har norske fylkeskommuner vært aktive siden 1995, noe som har stimulert til nettverksbygging og politiske løsninger basert på erfaringsutveksling med andre regioner. Interreg-deltakelsen kan også være en viktig kanal for lokal- og regionalforvaltningen til å komme i kontakt med EU-institusjonene om regionalpolitiske spørsmål.

Slikt samarbeid har også en viktig utenrikspolitisk funksjon ved at det bidrar til stabilitet i grenseregioner. Barentssamarbeidet og dets regionale råd, som nylig feiret tiårsjubileum, er et glimrende eksempel på hvordan konkret og praktisk folk-til-folk-samarbeid bidrar til stabilitet og velferd i nord. Et av tiltakene prosjektgruppen foreslår, er å utnytte denne ressursen mer effektivt, for eksempel ved å inkludere regionale/lokale folkevalgte i nasjonale delegasjoner i nærområdene og ved å involvere dem mer aktivt i de landstrategiene som utarbeides.

Barentssamarbeidet, Arktisk Råd og Østersjø-samarbeidet kan dessuten være viktige inntak på og premiss-leverandører til EUs Nordlige Dimensjon, hvor Norge, Island og de nåværende kandidatlandene har partnerstatus. Her er utfordringen, i samarbeid med de nordiske EU-land, å bidra til at det også settes fokus på nordområdene og de utfordringer vi står overfor der, det være seg klima-endringer, miljøproblemer i kjølvannet av ressursutnyttelse eller atomsikkerhet. Det har vært, og vil nok fortsatt være, en vanskelig oppgave. EUs Nordlige Dimensjon vil under enhver omstendighet være en viktig ramme for håndtering av sentrale saker i forholdet mellom EU og Russland. Det er en grunnleggende norsk interesse å bidra til at dette samarbeidet blir så konstruktivt som mulig.

Bedre informasjonsutveksling og samhandling mellom lokalt/regionalt og sentralt nivå i europapolitikken er en målsetting som gjennomsyrer hele rapporten fra arbeidsgruppen for regionale spørsmål. Det foreslås blant annet å opprette et årlig forum på politisk nivå mellom sentrale myndigheter og representanter for kommuner, fylkeskommuner og Sametinget om europapolitiske spørsmål. Jeg er i utgangspunktet positiv til denne idéen, men hordan et slikt forum skal virke i praksis, må vi se nærmere på. Det avgjørende er at det blir en arena for gjensidig informasjon og dialog, slik at forståelsen av hvordan EU og EØS virker på lokalt og regionalt plan blir større blant alle aktørene.

KS har på sin side foreslått en mer vidtrekkende løsning, nemlig opprettelse av en regionalkomite innen rammen av EFTA, som et motstykke til EUs Regionkomite. Her er jeg vesentlig mer skeptisk. Nye institusjoner er ikke noe mål i seg selv. Jeg er ikke overbevist om at en slik nyskapning ville kunne produsere nyttevirkninger som berettiger etablering av en ny institusjon.

Samhandling mellom lokalt/regionalt og sentralt nivå er et gjennomgående tema i arbeidsgruppens rapport. Et av forslagene er å utnytte regionale og lokale politikeres verv i europeiske paraplyorganisasjoner mer effektivt. Dette er viktig ikke minst for å sikre at alle aktører spiller på lag for å styrke norske interesser. Konkret foreslås å bruke arrangementer i regi av europeiske paraplyorganisasjoner som finner sted i Norge, også til å stimulere europadebatt fra sentralt hold.

Avslutning

Hovedbudskapet i prosjektrapporten er at vi må tenke nytt i forhold til et Europa i endring. Dette skjer allerede i stor grad rundt om i de norske lokalsamfunn. Flere og flere fylkeskommuner og kommuner får øynene opp for de muligheter det innebærer å knytte tettere bånd til Europa. Det kan være alt fra Brussel-kontorer, medlemskap i europeiske organisasjoner for fremme av regionale interesser, eller mer konkret prosjektsamarbeid på bestemte saksområder der man deler utfordringer med andre europeiske regioner. Eurocities, der storbyer i Europa samarbeider, er et eksempel. Et annet er den all-europeiske organisasjonen Euromontana, der europeiske fjellregioner gis mulighet til å utveksle erfaringer på tvers av statsgrenser.

På initiativ fra Euromontana er det opprettet et eget Interreg-prosjekt kalt ’Fjellregionprosjektet’. Som et ledd i dette samarbeidet har Telemark fylkeskommune startet et prosjekt kalt "med båt til Gaustatoppen", der man ser på mulighetene for samarbeid mellom kommuner langs vannveiene fra fjord til fjell. Tanken er å se fjord- og fjellområder i sammenheng ut fra en målsetting om økologisk bærekraft. Nå skal jeg ikke oppfordre folk til å kjøpe ferjebillett til Gaustatoppen. Men symbolikken kan vi ta til oss: ulike områder må sees i sammenheng, vi må tenke nytt, og grenser er til for å krysses. Dét er det regionenes Europa jeg mener vi må forholde oss til i årene framover.

Takk for oppmerksomheten.