Utviklingsbankene

Utviklingsbankene

Norge er et av fire land i verden som gir mer enn 0,7 prosent av sitt statsbudsjett til bistand og utvikling i fattige land. Denne bistanden blir distribuert gjennom frivillige organisasjoner, så som Røde Kors, eller går direkte til det enkelte lands regjering. Da kalles det for bilateral – eller tosidig – bistand. Som et middel for å kunne utføre sin internasjonale politikk er Norge medlem av flere mellomstatlige – eller multilaterale – organisasjoner. Bistand som går gjennom disse organisasjonene kalles multilateral bistand. I 1999 ble om lag 42 prosent av norsk bistand – tilsvarende NOK 4,5 milliarder – kanalisert gjennom mellomstatlige organisasjoner. Den best kjente av de mellomstatlige organisasjonene er FN, men det finnes også mange andre. Blant disse finnes det et knippe organisasjoner som kalles utviklingsbanker. Norge er medlem av 8 slike utviklingsbanker, og disse er kanal for omtrent en tredjedel av norsk multilateral bistand. Den best kjente av utviklingsbankene er Verdensbanken.

Hva gjør en utviklingsbank?

Utviklingsbankene skiller seg fra vanlige banker ved at det er medlemsland, og ikke personer, som har satt inn penger i banken. Dette innskuddet er medlemslandenes aksjekapital. Ulike land er forpliktet til å sette inn forskjellige beløp i utviklingsbanken etter sin egen økonomiske størrelse. Det vil si at store land med store økonomiske ressurser har en større aksjekapital enn små og fattige land. De landene som har størst aksjekapital har også flest stemmer i de styrende organer. Imidlertid tas beslutninger i disse institusjonene med bredest mulig enighet, som regel gjennom enstemmighet.

I tillegg til å sette inn penger i utviklingsbanken gir medlemslandene en garanti for at de kan sette inn flere penger hvis utviklingsbanken trenger det. Når medlemslandene har satt penger i utviklingsbanken kan utviklingsbanken ta opp lån fra andre utlånere i det internasjonale kapitalmarkedet. Disse landenes innskudd og garantier gir en sikkerhet som gjør at utviklingsbankene oppnår svært gunstige betingelser når de låner fra kapitalmarkedene. Pengene som utviklingsbanken låner inn blir så lånt ut til utviklingsland og land i Øst-Europa på omtrent de samme generøse betingelser. Utviklingslandene kan ofte ikke ta opp lån i det internasjonale kapitalmarkedet, fordi de mangler sikkerhet og egenkapital. Utviklingsbanken virker dermed som en mekanisme som utnytter de rike lands kredittverdighet til fordel for utviklingslandene.

Flere av utviklingsbankene (Verdensbanken, Den afrikanske utviklingsbank, Den asiatiske utviklingsbank og Den interamerikanske utviklingsbank) har et "mykt" utlånsvindu. Dette kalles gjerne et utviklingsfond og fylles på jevnlig av giverland etter forutgående forhanlinger.. Fondet gir svært gunstige lån til de fattigste medlemslandene, som ikke kan betjene lån i bankgruppens ordinære utlånsvindu på gunstige markedsvilkår.

Hvordan styres en utviklingsbank?

Verdensbanken var den første utviklingsbanken som ble dannet, og de fleste av de øvrige utviklingsbankene er dannet etter samme mønster. Årsmøtene er utviklingsbankens øverste myndighet. På årsmøtet deltar medlemslandenes representanter, og hvert enkelt medlemsland er representert med et regjeringensmedlem. Det regeringsmedlem som representerer Norge i Verdensbanken er Utviklingsministeren, og det er Utenriksdepartmentet som har ansvar for Norges deltakelse i Verdensbanken og andre utviklingsbanker med unntak av Den europeiske bank for gjenoppbygging og utvikling (EBRD, der ansvaret ligger i Nærings- og handlesdepartmentet.

Til daglig ledes en utviklingsbank av et styre der alle medlemsland er direkte eller indirekte representert. Styrenes sammensetning varierer fra institusjon til institusjon, og reflekterer vanligvis medlemslandenes innbyrdes økonomiske størrelse, nærmere bestemt det enkelte lands innbetalte og garanterte aksjekapital. De landene som har flest aksjer har sin egen representant i eksekutivstyret. Mindre land må som regel dele på en plass i styret. For eksempel deler Norge i Verdensbanken styreplass med de øvrige nordiske og de baltiske land.

I Verdensbanken og Det internasjonale valutafondet (IMF) er det i tillegg et styringsnivå mellom guvernørstyret og eksekutivstyret. To ganger i året møtes et utvalg av de to institusjonenes øverste representanter i hver sin komité. Utviklingskomiteen (DC) er Verdensbankens og IMFs felleskomité, og International Monetary and Financial Committee (IMFC) er IMFs komité. Her diskuteres aktuelle politiske saker, og det tas beslutninger om institusjonenes arbeid og prioriteringer.

Verdensbanken

For å bli medlem av Verdensbanken må et land også være medlem av Det internasjonale valutafondet, IMF. 183 land er medlem av de to organisasjonene. De to organisasjonene ble dannet samtidig, og har utfyllende roller. Mens Verdensbanken gir langsiktige lån til lav rente til utviklingsprosjekter og programmer, låner IMF ut store beløp på kort sikt, til land som har midlertidige problemer med å betale for de varer som de importerer eller har store skjevheter i økonomien forøvrig. I tillegg har IMF i oppgave å påse at verdensøkonomien fungerer så godt som mulig. I dette ligger å se til at systemet med kjøp og salg av ulike lands valutaer fungerer som det skal og at de økonomiske svingningene ikke er for store. Det er Finansdepartementet og Norges Bank som har ansvaret for Norges deltakelse i IMF.

Verdensbanken er en av de største kildene til utviklingshjelp, og er den organisasjon som bidrar med mest penger til helse og utdanningsprosjekter i utviklingsland. I 2001 lånte Verdensbanken ut over 17 milliarder dollar til over 100 av medlemslandene. Verdensbankgruppen har over 10.000 ansatte, og av disse arbeider omtrent en fjerdedel på ett av de 100 landkontorene.

Verdensbanken er i tillegg en viktig kunnskapsbank og en premissleverandør for utviklingsdebatten. Banken er således en viktig rådgiver både for de fattige landene og for giverlandene. Verdensbanken står likeledes sentralt i koordineringen av internasjonal bistand til utviklingsland og Øst-Europa.

Verdensbanken består av flere institusjoner, og kalles ofte for Verdensbankgruppen. Den opprinnelige delen heter International Bank of Reconstruction and Development (IBRD). Det er denne delen som dannet i 1944. IBRD låner ut penger til mellominntektsland. IBRDs største låntakere er for tiden Indonesia, Kina og Mexico. Et typisk IBRD-lån kan gå til investeringer i miljøforvaltning, vannforsyning og infrastruktur.

Det internasjonale utviklingsfondet (IDA) ble dannet for å gi langsiktige, rentefrie lån til de fattigste landene. For å kunne få lån fra IDA må et land være medlem av IBRD, og ha et brutto nasjonalprodukt per innbygger på under 885 dollar (i 2000 tall). Det finnes også enkelte andre forhold som kvalifiserer for lån fra IDA. Til sammen tilfredsstiller 79 land kravene for å få IDA-lån. De to største låntakerne i 2001 var Etiopia og Vietnam. Et lån fra IDA er svært gunstig, og kan ha opptil 40 års tilbakebetalingstid uten renter. IDA låner ut omtrent 6 milliarder dollar hvert år til de fattigste landene. I tillegg gis det enkelte gavebidrag. For at IDA skal ha nok penger til å låne ut til de fattigste landene må IDAs fond fylles opp regelmessig. Dette skjer gjennom en forhandlingsrunde hvert tredje år, hvor 39 giverland bidrar med penger. Her blir giverlandene enige om hvor mye penger de skal gi til IDA, og hvilke retningslinjer som skal ligge til grunn for bruken av pengene. IDA får også midler fra IBRDs nettoinntekt og i økende grad også gjennom låntakerlandenes tilbakebetaling av gamle lån. De midlene som giverlandene kommer med under fondspåfyllingene er imidlertid de viktigste. Norge har vært med i IDA siden starten og har i de siste påfyllingne bidratt med 1,42 prosent av det samlede påfyllingsbeløp.

I de politiske retningslinjene for IDA legges det vekt på fattigdomsreduksjon, økonomiske reformer og vern av miljøet, og på låntakerlandenes egen politikk. Godt styresett i låntakerlandene blir vurdert som sentralt for å sikre gode resultater av bistanden. Under de forrige IDA-forhandlingene (IDA 12) ble det derfor etablert et sett av kriterier for bruken av IDA-ressursene, som skal sikre størst mulig utviklingseffekt. Den 13. forhandlingsrunden ble innledet i 2001, men er ennå ikke avsluttet.

Verdensbankgruppen består i tillegg til IBRD og IDA av en organisasjon som arbeider med å legge til rette for private investeringer i utviklingsland og land i Øst-Europa (International Finance Corporation – IFC) og en organisasjon som gir garantier til bedrifter som etablerer seg i land hvor det er høy politisk risiko på investeringer (Multilateral Investment Guarantee Agency – MIGA). Dessuten finnes det en institusjon som megler i investeringstvister (International Centre for Settlement of Investment Disputes - ICSID).

De regionale utviklingsbankene.

De regionale utviklingsbankene er i stor grad dannet på modell av Verdensbanken. Det finnes fire regionale utviklingsbanker, som er store utviklingsbanker som hører til i hver sin region, Afrika, Asia, Europa og Latin-Amerika. De regionale utviklingsbankene har alle blitt dannet for å kunne fokusere spesielt på problemer som er spesielle for regionen.

Den inter-amerikanske utviklingsbanken (IDB) er den eldste og største av de regionale utviklingsbankene. IDB ble dannet i 1959 for å styrke den økonomiske og sosiale utviklingen i Latin-Amerika og i Karibien. IDB har hovedkvarter i Washington D.C. i USA og har 46 medlemsland. 26 av disse er latinamerikanske land. Norge er også medlem, og deler styreplass med Frankrike, Spania, Østerrike, Sverige, Danmark og Finland. Norge har bare 0,1 prosent av stemmene i IDB, men sammen med de andre landene i valggruppen kan Norge allikevel påvirke utviklingsbankens politikk. I 2000 lånte Den inter-amerikanske utviklingsbanken ut over 5 milliarder dollar til sine latinamerikanske og karibiske medlemsland, og IDB er den største multilaterale bistandsaktør i regionen. IDB låner blant annet ut penger til helse- og utdanningsprosjekter, til miljøprosjekter og til bygging av infrastruktur. IDB består i likhet med Verdensbankgruppen av flere organisasjoner som har kommet til etter hvert, blant annet Det interamerikanske investeringsselskapet (IIC), hvor Norge ble medlem i 2001. IIC bidrar til etablering og modernisering av små og mellomstore bedrifter. IDB har et eget fond (Fund for Special Operations – FSO) som låner ut penger til de fattigste landene på særlig gunstige vilkår.

Den afrikanske utviklingsbanken (AfDB) ble dannet i 1964. Den afrikanske utviklingsbanken har 77 medlemmer, og har hovedkvarter i Abidjan i landet Elfenbenskysten. 53 av medlemmene er afrikanske. Det største afrikanske medlemslandet er Nigeria. Norge er medlem og sitter i valggruppe sammen med Danmark, Finland, India, Sveits og Sverige. Norge har 1,168 (evt. 1,2)prosent av stemmene i banken. Den afrikanske utviklingsbanken har som oppgave å skaffe til veie ressurser til utviklingen av de afrikanske landene, gjennom lån og annen hjelp. Den Afrikanske utviklingsbanken låner først og fremst ut penger til utvikling av landsbygda, til helse- og utdanningsprosjekter og til utvikling av private bedrifter. De største låntakerne de siste årene er Algerie, Marokko og Tunisia. I likhet med Verdensbankgruppen er det også i Den afrikanske utviklingsbanken et fond – Det afrikanske utviklingsfond – som låner ut penger på særlig gunstige vilkår til de fattigste landene i regionen. Lån til landbruksprosjekter, transport og sosiale tiltak utgjør nesten to tredjedeler av Det afrikanske utviklingsfondets utlån, og de største låntakerne var i 1999 Etiopia, Tanzania og Mosambik. Norges har 2 prosent av stemmene i fondet.

Den asiatiske utviklingsbanken (AsDB) ble dannet i 1966 og eies av 59 medlemsland. Japan og USA er de to største medlemslandene. Norge er også medlem, og deler styreplass med Canada, Danmark, Finland, Nederland og Sverige. Norge har en stemmeandel på litt over 0,6 prosent. Den asiatiske utviklingsbanken har hovedkvarter i Manila på Filippinene. Banken har vedtatt fattigdomsreduksjon som overordnet mål for virksomheten. I den forbindelse har banken utformet politikk og strategier på en rekke områder som godt styresett, fattigdomsbekjempelse, anti-korrupsjon, likestilling og miljø og har reorganisert virksomheten blant annet ved økt desentralisering, styrket landfokus og integrering av tverrsektorielle temaer i det opersjonelle arbeidet. Kina, India og Indonesia er de største låntakerene hos Den asiatiske utviklingsbanken. De fattigste landene i Asia tar opp lån fra Det asiatiske utviklingsfondet, som låner ut penger på særlig gunstige vilkår.

Det internasjonale jordbruksfondet

Det internasjonale jordbruksfondet, IFAD, er også en mellomstatlig utviklingsbank. IFAD er en særorganisasjon i FN, og ble etablert i 1977, etter en beslutning på World Food Conference i 1974. Denne konferansen ble arrangert etter de store sultkatastrofene i Afrika tidlig på 70-tallet. IFAD har i oppdrag å minske fattigdom og øke matproduksjon på landsbygda i fattige land. I tillegg fokuseres det spesielt på fattige kvinners behov. Til disse formålene tilbyr IFAD de fattigste landene lån på svært gunstige vilkår, med opptil 40 års tilbakebetalingstid uten renter. IFAD låner også ut penger på mer normale bankvilkår, til land som har bedre tilbakebetalingsevne. Organisasjonen finansieres gjennom kapitalpåfyllinger og tilbakebetalte lån. IFAD har 162 medlemsland, og Norges andel av kapitalpåfyllingene er like under 4 prosent. Fra 1977 til 1998 finansierte IFAD 550 prosjekter i 115 land. Av dette gikk en tredjedel av midlene til Afrika sør for Sahara.

Nordisk utviklingsfond

De nordiske landene (Danmark, Finland, Island, Norge og Sverige) etablerte i 1989 en felles institusjon for utvikling, kalt Nordisk utviklingsfond (NDF). Nordisk utviklingsfond har i oppgave å fremme økonomisk og sosial utvikling i fattige land. Nordisk utviklingsfond er også et uttrykk for det nordiske samarbeidet. Opprinnelig ga NDF kun støtte til prosjekter hvor nordiske varer og tjenester kunne brukes. Nå støttes også prosjekter hvor det foretas lokale innkjøp av varer og tjenester, enten det er i det land hvor prosjektet utføres eller i et annet låntakerland.

Til grunn for NDFs virksomhet legges de nordiske lands utviklingspolitiske prioriteringer, med utgangspunkt i det felles, overordnede mål om en fattigdomsrettet bistand. I tillegg skal NDF fremme likestilling, miljø, deltagelse, menneskerettigheter og godt styresett. NDF samlede engasjement skal begrenses til maksimalt 30 land, og organisasjonen konsentrerer innsatsen om lavinntektslandene, med spesielt fokus på Afrika. NDF gir lån på meget gunstige vilkår, med opptil 40 års tilbakebetalingstid uten renter. De gunstige utlånsvilkårene gjør at den beregnede gaveandelen på NDFs utlån er på om lag 65 prosent.

Gjeldslette

For at et land skal kunne utvikle seg kreves det store investeringer. Mange utviklingsland tar derfor opp lån for å kunne foreta disse investeringene. Derfor er det ikke unaturlig at et utviklingsland har utenlandsgjeld. Men mange fattige land har en gjeld som er så stor at de utestenges fra ordinær finansiering fra kapitalmarkedene og som de ikke klarer å betjene. Derfor finnes det ulike ordninger for å slette deler av denne gjelden.

hipc

Den viktigste gjeldsletteordningen vi har for fattige land i dag kalles HIPC-initiativet. HIPC står for Heavily Indebted Poor Countries, eller fattige land med stor gjeldsbyrde. HIPC-initiativet ble lansert av Verdensbanken og Det internasjonale valutafondet (IMF) i 1996, og kom i stand etter anmodning fra flere land, deriblant Norge. HIPC-initiativet behandler alle typer gjeld som fattige land har, slik som gjeld til andre land, private banker og mellomstatlige utviklingsbanker.

Landene får slettet deler av sin gjeld mot at de retter på den politikken som ledet til gjeldsuføret og ellers fører en politikk som innebærer at pengene som skulle gått til å betjene gjeld i stedet brukes til helse, utdanning og annen fattigdomsbekjempelse. I Rwanda går pengene blant annet til prosjekter som skal få flere barn til å begynne på skole og flere lærere i skolen. For å sikre at gjeldsletten blir brukt til fattigdomsreduksjon må et land for å få gjeldslette legge fram en strategi for utvikling av landet. Denne strategien kalles Poverty Reduction Strategy Paper, eller PRSP. Stadig mer av også annen type bistand enn gjeldslette baserer seg på PRSP-ene.

Gjeldsplanen

Norges gjeldspolitikk bygger på Gjeldsplanen fra 1998. Norsk bilateral gjeldslette belastes ikke bistandsbudsjettet, men kommer i tillegg til ordinær bistand. For de fattigste landene ettergir Norge opptil 100 prosent av sine fordringer. Norge var det første landet som gjorde dette, og det har Norge høstet internasjonal anerkjennelse for. I den norske gjeldsplanen finnes også tiltak for å lette de fattigste landenes gjeld til mellomstatlige organisasjoner. Disse tiltakene belastes bistandsbudsjettet via det såkalte gjeldsfondet. I 2001 ble den norske gjeldsplanen utvidet til å omfatte gjeldslette for flere land. De nye landene som dekkes av den utvidede gjeldsplanen er land som kommer ut av krig og konflikt og mellominntektsland med høy gjeldsbelastning.

Bilateral gjeld – det vil si gjeld som et land har til et annet – behandles i et forum som kalles Parisklubben. Her blir alle land som har penger til gode (kreditorland) hos et annet land (debitorland) enige om å gi betalingsutsettelser eller slette like stor prosentandel av sine fordringer (de pengene de har til gode) hos debitorlandet. Norge er også med i Parisklubben, og jobber her aktivt for at fattige land skal få så høy gjeldslette som mulig, fortrinnsvis slik at alle kreditorland gir 100% gjeldsreduksjon overfor HIPC-land.

Norge gir også bidrag til andre gjeldsletteordninger under gjeldsplanen. Disse er beskrevet under. I tillegg kommer støtte til nasjonale gjeldsfond og faglig bistand til programmer for nasjonal gjeldsstyring inn under gjeldsplanen.

Flere gjeldsletteordninger

Gjeldsbytteoperasjoner er en annen gjeldsletteordning. Et gjeldsbytte vil si at kreditorlandet sletter deler av sin fordring mot at debitorlandet bruker et tilsvarende beløp til utviklingsformål i landet. Gjeldsbytter forekommer vanligvis mellom et kreditorland og et debitorland. For at gjeldsreduksjonen ved slike operasjoner skal bli større, arbeider Norge for å innføre koordinerte multilaterale gjeldsbytteoperasjoner der flere kreditorland går sammen om å slette gjeld i gjeldsrammede mellominntektsland.

Enkelte land med høy gjeldsbyrde lånte i sin tid penger fra Verdensbankgruppens IBRD-del, til en rente som landene ikke lenger klarer å betjene. Verdensbanken har derfor opprettet en ordning som innebærer at landet ikke behøver å betale renter på disse lånene. Norge og ankelte andre land bidrar til ordninger ved også å betale fattige lands avdrag til IBRD. Ordningen ble opprettet i 1988 etter et nordisk initiativ, og i løpet av 1990-årene fikk 23 land gjennom denne redusert sin gjeld med til sammen 1,5 milliarder dollar.

Flere fattige land har også gammel gjeld til private banker. Dette er dyr gjeld med høye rentekostnader, som landne ofte ikke lenger greier å betjene. Verdensbanken etablerte derfor i 1989 en mekanisme der Verdensbanken kjøper de private bankenes fordringer til sterkt reduserte priser og så sletter fordringene. Norge deltar jevnlig i slike tilbakekjørsoperasjoner ledet av Verdensbanken.

Landeksempel: Tanzania

I april 2000 var Verdensbankens og IMFs medlemsland enige om at forholdene lå til rette for at Tanzania skulle starte sin gjeldsletteprosess under HIPC. For å få gjeldslette under HIPC måtte Tanzania få på plass en strategi for utvikling og fattigdomsreduksjon (Poverty Reduction Strategy Paper – PRSP). I tillegg måtte Tanzania føre en god økonomisk politikk, i samsvar med et IMF-program (Poverty Reduction and Growth Facility – PRGF). Tanzania måtte også sette i verk sosiale reformer i landet. Disse tiltakene skal sammen sikre at de pengene som Tanzania sparer gjennom gjeldslette går til fattigdomsreduksjon og utvikling i landet. Gjeldsletten under HIPC ble påbegynt allerede mens Tanzania i en prøveperiode var i ferd med å iverksette disse tiltakene.

I november 2001 var Verdensbankens og IMFs medlemmer enige om at prøveperioden kunne avsluttes, og at 54 % av Tanzanias totale gjeld straks ville bli slettet. Gjeldslette under HIPC fungerer slik at den blir gitt porsjonsvis etterhvert som renter og avdrag forfaller til betaling. Tanzania har gjeld som skal betales i flere ti-år framover, og derfor vil det ta om lag 20 år før HIPC-initiativet for Tanzania er ferdig.

Tanzanias årlige avdrag på sin gjeld utgjorde i 1999 om lag 193 millioner dollar. Etter gjeldslette gjennom HIPC vil det årlige avdrag først synke til 116 millioner dollar, i perioden 2001-2010, og så til 87 millioner dollar årlig i perioden 2011-2020. Samtidig vil det sparte beløpet, 77 millioner dollar hvert år de første ti årene, og 106 millioner dollar de neste ti, gå til fattigdomsreduserende tiltak i Tanzania.