H-20/97

5. Utvikling i kommunal og fylkeskommunal tjenesteyting

Sammendrag

Kommunene:

I pleie og omsorgssektoren var det fra 1990 til 1995 en klar økning i ressursinnsatsen pr. innbygger over 67 år og pr. bruker. Foreløpige tall for 1996 tyder på en ytterligere økning fra 1995 til 1996. Den sterke økningen fra 1991 til 1993 kan ha sammenheng med overføring av personell og økte ressurser fra fylkeskommunene til kommunene i forbindelse med ansvarsreformen for psykisk utviklingshemmede. Et annet viktig utviklingstrekk er at samtidig som årsverksinnsatsen har økt fra 1990 til 1995, har antallet brukere blitt redusert.

Innen helsetjenestene har det også vært en økt ressursinnsats fra 1989 til 1996. Spesielt sterk har økningen vært i helsestasjonene og skolehelsetjenesten. Årsverksinnsatsen pr. barn i barnehagene har økt, mens ressursinnsatsen pr. elev i grunnskolen har vært konstant. Samtidig har tilbudet om barnehageplasser blitt betraktelig utvidet de siste årene, og i 1995 ble 59 prosent av 1-6 åringene tilbudt plass i barnehage etter skole.

Fylkeskommunene:

Fra 1988 til 1995 var det en relativ sterk økning i ressursinnsatsen pr. elev i videregående opplæring. Fra 1994 til 1995 ble imidlertid antallet undervisningstimeverk pr. elev redusert.

Fra 1990 til 1994 økte netto driftsutgifter pr. pasient i sykehusene, man kom ikke opp på samme nivå som i 1988. Fra 1994 til 1995 var det en reell nedgang i utgiftene pr. pasient på en prosent. Korrigert for endring i pasientsammensetning gikk utgiftene ned fra 1992 til 1995.

5.1 Innledning

Til kommunal produksjon er det knyttet mange måleproblemer både ved måling av produsert mengde og av medgåtte ressurser. De største måleproblemene er knyttet til produsert mengde. I privat sektor blir verdiskapningen verdsatt gjennom betalingsvilligheten i markedet, mens mesteparten av tjenestene i kommunal forvaltning ikke blir omsatt i noe marked. Arbeidet med produktivitetstall for kommunal og statlig tjenesteyting kan som alternativ til metoder for markedsrettet virksomhet, knyttes til å skaffe gode volummål og aktivitetsindikatorer for omfanget av produksjon og tjenesteyting. Produksjon kan eksempelvis måles ved antall behandlede pasienter eller antall barn i barnehager.

Begrepet produktivitet brukes gjerne om forholdet mellom produksjon og ressursinnsats. Desto høyere produksjon pr. enhet ressursinnsats, jo høyere produktivitet. For mange kommunale tjenester er det imidlertid like naturlig å tolke økt ressursinnsats pr. enhet som en standardheving. En økning i antall utførte timeverk pr. mottaker gir mulighet for økt oppfølging, veiledning, behandling eller pleie til den enkelte mottaker. Sammenhengen er ikke entydig, fordi en økning i ressursbruk kan skje samtidig som effektiviteten eller kvaliteten på arbeidet går ned. Dessuten kan økt ressursbruk ha sammenheng med et endret behov, fordi den gjennomsnittlige mottaker av tjenesten er blitt mer ressurskrevende. Eksempler kan være;
1) integrering av funksjonshemmede og økt innslag av innvandrere i skolen, 2) en økning av andelen av de eldste i institusjoner eller den hjemmebaserte omsorgen.

Utvalget har forsøkt å sette opp enkle mål for den kommunale tjenesteproduksjonen innenfor helsesektoren, pleie- og omsorgssektoren og oppvekstsektoren (skole og barnehage). Antall barn i barnehager er et eksempel på et slikt enkelt produktmål. For å belyse produktivitetsutviklingen (endring i standard) i kommuneforvaltningen, har Utvalget sett på bruken av ressurser knyttet til disse enkle produktmålene. Det er ikke mulig pr. i dag å utvikle ett entydig, samlet produktmål for den kommunale tjenesteytingen. Ved å se på en rekke slike produktmål og ressursinnsatsen knyttet til disse over tid, kan vi likevel danne oss et bilde av produktivitetsutviklingen (standarden) i den kommunale tjenesteytingen. Innen noen sektorer har Utvalget også vist utvikling i dekningsgrad for å gi et mer helhetlig bilde av den samlede ressursinnsatsen i sektoren.

I vedlegg 9 tabell 1 er det vist den samlede ressursinnsatsen, målt i antall årsverk pr. 1 000 innbyggere, innen barnehage, grunnskole og pleie- og omsorgssektoren for sammenlignbare kommuner. Kommunene er gruppert etter nivå på inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov og innbyggertallet. Tabellen indikerer at selv om det til dels er betydelige forskjeller i ressursinnsats mellom kommuner med lik størrelse og samme inntektsnivå, er det en klar tendens til ulikhet i ressursinnsatsen pr. innbygger mellom kommuner med et høyt og et lavt inntektsnivå.

Tabell 5.1: Oversikt over ressursinnsats pr. produsert enhet for utvalgte sektorer. Kommuner og fylkeskommuner.

1) Tallene er anslag. Årsverkene i kommuner som har ført statistikk for pleie- og omsorgstjenester på felles skjema er her fordelt ved hjelp av vekter som forutsetter at disse kommunene har samme standard i hhv. institusjoner og hjemmetjenester som de øvrige kommunene (som har fylt ut forskjellige skjema). For årsverk i hjemmetjenesten foreligger det pr. dato ikke tilfredsstillende statistikk.
2) Arbeidsmarkedskurs er ikke medregnet.
3) Med korreksjon for gjestepasienter.
4) Indeksopphold er en teoretisk størrelse som benyttes for å korrigere for forskjeller i pasientsammensetning mellom sykehusene. Antall indeksopphold er produktet av DRG-indeksen ved et sykehus og antall sykehusopphold. DRG-indeksen er en gjennomsnittlig kostnadsvekst for et sykehus, og gir uttrykk for hvor ressurskrevende pasientene er.
5) Årsverk pr. bruker er regnet ut fra det totale antallet plasser i institusjoner og mottakere av hjemmetjenester.
6) Årsverk i sykehjem er ikke inkludert.
7) Med unntak av tall fra grunnskolesektoren er 1996-tallene anslag.

Kilder: Grunnskole - GSI (Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet), Barnehage - (SSB), Pleie- og omsorg - (SSB), Helsetjenester - (SSB), Videregående skole - (KUF og SSB), Sykehus og psykiatri - SAMDATA- publikasjonene, (Norsk institutt for sykehusforskning, NIS) og SSB.

Figur 5.2: Oversikt over dekningsgrader målt i forhold til aldersgrupper for utvalgte sektorer.

5.1.1Kommunene

A. Oppvekst

Grunnskole

Ressursinnsats pr. produsert enhet i grunnskolen kan måles ved årsverk av undervisningspersonell pr. elev. Som det framgår av tabell 5.1, har denne holdt seg stabil i perioden 1993-1996. Antallet samlede årsverk har økt de senere årene pga. økende barnetall. Et annet mål er lærerårsverk pr. klasse som økte fra 1993 til 1994, og som har vært stabil fra 1994 til 1996. Ved denne indikatoren reduseres betydningen av bosettingsmønster og valgt skolestruktur. Av de ulike personellgruppene har gruppen assistenter hatt den relative sterkeste veksten sammen med gruppen administrasjon. Gjennom GSI (grunnskolens informasjonssystem) har man opplysninger om lærertimer splittet på ulike undervisningsformål. Ekstraundervisning som andel av elevtimetall økte i perioden 1993-1996 fra 0,49 til 0,51. Ekstraundervisning defineres her som summen av spesialundervisning etter enkeltvedtak, delingstimer med og uten valgfag og norsk og morsmålsundervisning.

GSI viser at 58 prosent av lærertimer i skoleåret 96/97 går til vanlig klasseromsundervisning. 13 prosent til delingstimer (klassedeling, to-lærersystem, og gruppeundervisning) og 13 prosent til spesialundervisning etter enkeltvedtak. Denne fordelingen har vært relativt stabil de siste årene.

Barnehage

For barnehagetjenester kan ressursinnsatsen måles i årsverk pr. barneekvivalenter. Fra 1990 til 1995 gikk årsverk pr. 100 barneekvivalent opp fra 22,5 til 24,8. Dette svarer til ca. 4 barn over 3 år pr. heltidsansatt i 1995. I forhold til i 1990 er det om lag 0,5 barn færre pr. heltidsansatt.

B. Pleie og omsorg

Ressursinnsatsen for hele pleie og omsorgstjenesten kan måles ved årsverk totalt for institusjons- og hjemmetjenester pr. person over 67 år. Det fokuseres her på ressursinnsats for potensielle klienter og ikke faktiske. Fra 1991 til 1993 økte årsverksinnsatsen fra 9,6 pr. 100 innbyggere i aldersgruppen til 11,2. Fra 1993 til 1995 var det små endringer. Foreløpige 1996-tall viser en relativt sterk økning i årsverksinnsatsen pr. innbygger i målgruppen. Økningen fra 1991 til 1993 kan ha sammenheng med oppgaveendringene mellom fylkeskommune og kommune i forbindelse med PU-reformen.

Pleie og omsorgstjenesten er splittet opp i institusjonsomsorg og åpen omsorg i perioden, og en ser på ressursinnsats pr. faktisk bruker for de ulike tjenestene. På grunn av mangelfull statistikk er det ikke beregnet noen indikator innen åpen omsorg for 1995 og 1996. For perioden 1991 til 1996 vises derfor i tillegg årsverk pr. bruker i alt (hjemmetjenester og institusjonstjenester).

Antall årsverk pr. plass i institusjoner med heldøgnsomsorg økte fra 0,86 i 1991 til 0,88 i 1994. Årsverksinnsatsen pr. plass ble derimot redusert med 0,02 årsverk fra 1994 til 1995, og de foreløpige 1996 tallene tyder på en ytterligere nedgang.

Åpen omsorg

Årsverk i hjemmetjenesten pr. bruker økte fra 0,19 i 1992 til 0,21 i 1994.

Antallet årsverk pr. bruker (hjemmetjenester og institusjonsplasser) har økt med 11 prosent fra 1992 til 1995. Anslaget for 1996 er på samme nivå som i 1995. Fram til 1996 ble antallet institusjonsplasser noe redusert, mens antallet mottakere av hjemmetjenester har gått ned med hele 8 prosent eller nærmere 12 000 brukere. En økning i ressursinnsatsen pr. bruker samtidig med en nedgang i antall brukere kan forklares ved at antallet brukere med større pleiebehov har økt, alternativt med at kommunene i større grad konsentrerer seg om de mest hjelpetrengende brukerne.

C. Helse

Innenfor kommunehelsetjenesten finnes det lite produksjonsdata. En har f.eks. lite informasjon om antall behandlede pasienter, antall besøk på helsestasjon osv. Som en tilnærming kan en se på ressursinnsatsen overfor aktuell befolkningsgruppe. Innenfor helsestasjon og skolehelsetjeneste vet vi f.eks. at alle kommuner har tilnærmet full dekning.

Legetjeneste

Antall legeårsverk pr. 1 000 innbyggere økte fra 0,70 i 1988 til anslagsvis 0,77 i 1996. Dette er kommunale legeårsverk (rent kommunale og private med kommunal driftsavtale). Det skal ikke utelukkes at det i kommuner i sentrale strøk har vært sterkere utvikling i private legeårsverk, noe som ikke fanges opp av denne statistikken.

Fysioterapi

Pr. 1 000 innbygger økte antall årsverk fra 0,59 i 1988 til anslagsvis 0,73 i 1996. Økningen innenfor fysioterapi har vært sterkere enn innenfor legetjenester i denne perioden. Her er det mulig at PU-reformen har bidratt til en økning fra 1991.

Skole- og helsestasjonstjeneste

De fleste barn i aldersgruppa 0-15 år mottar tjenester fra skole- og helsestasjonene. I følge tallmateriale fra Hjulet er f.eks. dekningsgraden for vaksiner relativt høy. Antall årsverk i skole- og helsestasjonstjenesten pr. 1 000 innbyggere fra 0 til 15 år økte fra 1,9 i 1988 til 2,8 i 1995, og foreløpige data indikerer en ytterligere økning i 1996. Personellgruppen helsesøstre/annet personell har hatt sterkest vekst, mens det har vært en relativ sterk nedgang i andel av gruppen leger (fra 14 til 8 prosent).

5.1.2Fylkeskommunene

For fylkeskommunene har vi tallmateriale for antall samlede årsverk i videregående skole, sykehus og psykiatri. For videregående skole er tallmaterialet hentet fra utdanningsstatistikk, arbeidskraftregnskapet (SSB). For sykehus og psykiatri er tallene hentet fra SAMDATA-publikasjonen (NIS) og SSB.

A. Videregående skole

Tallmaterialet viser at antall undervisningstimer pr. elev har gått opp fra 207 i 1988 til 227 i 1995. Imidlertid var det en nedgang på 3,8 prosent fra 1994 til 1995.

B. Sykehus

Netto driftsutgifter målt i faste priser pr. pasient gikk kraftig ned fra 1988 til 1990. Fra 1990 til 1994 økte utgiftene, men kom ikke opp på utgiftsnivået i 1988. Fra 1994 til 1995 var det en reell nedgang i utgiftsnivået på 1 prosent. Ved å benytte faktiske netto driftsutgifter pr. indeksopphold får en fram ressursinnsatsen pr. innlagt pasient korrigert for endring i pasientsammensetning. Som tabell 5.1 viser gikk utgiftene ned fra 1992 til 1995 når en korrigerer for endring i pasientsammensetning.

C. Psykiatri

Voksenpsykiatrien

Personelldekning målt ved årsverk pr. 10 000 innbyggere for aldersgruppen 18 år og eldre gikk ned med om lag 1,5 årsverk fra 1991 til 1995. Det er her korrigert for gjestepasienter.

Barne- og ungdomspsykiatrien

I barne- og ungdomspsykiatrien økte personelldekningen pr. 10 000 innbyggere fra 0-17 år i perioden 1991-1993, men ble redusert i 1995. Ressursinnsatsen på 15,6 årsverk i 1995 var derfor lavere enn 1991-nivået.

5.2 Tall for sammenlignbare kommuner

I vedlegg 9 tabell 1 vises samlet ressursinnsats målt i årsverk pr. 1 000 innbygger for barnehager, eldreomsorg og grunnskole for enkeltkommuner. Kommunene er gruppert etter nivå på de frie inntektene korrigert for utgiftsbehov og innbyggertall. Sammenstillingen av kommunene i grupper er gjort for at de skal være sammenlignbare langs flere dimensjoner. Selv om det er store variasjoner mellom enkeltkommuner, er det en klar tendens til at kommuner med et høyt inntektsnivå også har en høy samlet ressursinnsats innen de kommunale kjerneområdene som her er valgt ut.

Tabell 5.3 viser samlet gjennomsnittlig ressursinnsats når kommunene er gruppert etter innbyggertall og nivå på frie inntekter korrigert for utgiftsbehov.

Tabellen indikerer at dess høyere inntekt pr. innbygger i kommunen, dess høyere samlet ressursinnsats. Dette gjelder imidlertid ikke for de største kommunene (20 000 innbyggere eller over). For disse kommunene er det ingen variasjon i årsverksinnsatsen om de grupperes etter lavt, middels eller høyt nivå på frie inntekter, og i gjennomsnitt har de største kommunene en lavere samlet ressursinnsats enn landsgjennomsnittet.

Tabell 5.3: Samlet ressursinnsats målt i årsverk innen eldreomsorg, grunnskole og barnehager når kommunene er gruppert etter nivå på de frie inntektene (skatt på ordinær inntekt og formue). Korrigert for utgiftsbehov og innbyggertall. Tall fra 1995.

Tilbake tillinkintinnledning001INNHOLDinnholdsfortegnelse

6. Utvikling i frie inntekter

6.1 Frie inntekter korrigert for oppgaveendringer og prisutvikling

For å måle inntektsutviklingen for kommunesektoren over tid må en etablere sammenlignbare tall for den aktuelle perioden. I utvalgets februarrapport for 1997 ble det vist utvikling i kommunesektorens frie inntekter fra 1989 til 1996 etter at det både var korrigert for pris- og oppgaveendringer. I dette avsnittet foretas de samme korreksjoner for å vise inntektsutviklingen for perioden, når inntektsbegrepet er utvidet med eiendomsskatt. I tillegg vises utviklingen i inntekter pr innbygger for å ta hensyn til befolkningsveksten. De siste årene har det årlig vært en vekst i folketallet på om lag en halv prosent. Det er ikke korrigert for den øvrige demografiske utviklingen i perioden, og for eventuelle endringer i etterspørselsforhold knyttet til kommunale tjenester som dette kan medføre. I perioden har andelen barn økt, mens andelen eldre over 67 år, med unntak av de eldste eldre, har gått noe ned. Utvalget har ikke vurdert nærmere om kommunenes muligheter til å gi et tilfredsstilende tjenstetilbud også avhenger av evnen til å omstille og effektivisere kommunal virksomhet.

Frie inntekter defineres som summen av skatt på inntekt og formue, eiendomsskatt og rammeoverføringer. Viktige inntektskomponenter som øremerkede tilskudd, gebyrinntekter, konsesjons- og reguleringsavgifter m.v. er holdt utenom analysen. Det er heller ikke tatt hensyn til utviklingen i kommunenes renteutgifter. Den nominelle utviklingen i frie inntekter korrigeres for

• prisutviklingen
• oppgaveendringer

Boks 7: Om korrigering for prisutvikling.

Utvalget beregner nå en egen deflator på bakgrunn av de samme komponentene som benyttes ved beregning av aktivitetsveksten. For en nærmere forklaring og oversikt over hvilke deflatorer som er benyttet for de respektive år vises til vedlegg 10.

Boks 8: Om korrigering for oppgaveendringer.

Hensikten med å korrigere for oppgaveendringer er å gjøre tallsett for to eller flere år mest mulig sammenlignbare. For alle årene er inntektene korrigert som om kommunene hadde de samme typer oppgaver som i 1996.

• Ved korrigering for oppgaveendringer tas det hensyn til nye oppgaver som skal finansieres gjennom inntektssystemet. Et eksempel er overføring av oppgaver fra stat til kommune, f.eks. overføringen f.o.m mai 1994 av skolesjef og skoleinspektørstillingene til det kommunale tariffområdet.
• Endring i finansieringsformer for eksisterende oppgaver (f.eks at en ordning finansieres gjennom inntektssystemet i stedet for gjennom et øremerket tilskudd.) For eksempel ved avviklingen av stykkprisforsøket i sykehussektoren ble det tidligere øremerkede tilskuddet lagt inn i inntektssystemet.
• Regelendringer og tekniske omlegginger. Et eksempel her er den reduserte leseplikten for lærere over 60 år som ble innført f.o.m lønnsoppgjøret våren 1994.
• Det justeres ikke for endringer i rammene som har sammenheng med antatte effektivitetsøkninger.

Beløpene det justeres med er dokumentert i Beregningsteknisk dokumentasjon til Kommunaldepartementets årlige budsjettproposisjon «Grønt hefte».

Tabell 6.1: Utvikling i kommunesektorens frie inntekter (skatt på inntekt og formue, eiendomsskatt og rammeoverføringer). korrigert for oppgaveendringer. Løpende og i faste priser 1996- nivå¹⁾> . Millioner kroner og kroner pr. innbygger. Endringer i prosent fra foregående år.

Medregnet inntektene fra eiendomsskatten var nivået på de frie inntektene i 1996 anslagsvis i underkant av 123 milliarder kroner. Korrigert for oppgaveendringer er det en årlig nominell vekst i de frie inntektene. Særlig høy var veksten fra 1991 til 1992 og fra 1993 til 1994.

I faste priser var det fra 1989 til 1996 en vekst i inntektsnivået på 8,8 prosent. Med unntak av i 1995 har det årlig vært en vekst i inntektsnivået. Sterkest var veksten fra 1989 til 1990 med 3,6 prosent. I gjennomsnitt var den årlige veksten målt i faste priser 1,3 prosent. Regnet i kroner pr. innbygger har inntektsnivået økt fra 26 682 kroner i 1989 til 27 983 kroner i 1996. Dette tilsvarer en vekst fra 1989 til 1996 på 4,9 prosent.

Tabell 6.2: Utvikling i kommunenes ekskl. Oslos frie inntekter (skatt på inntekt og formue, eiendomsskatt og rammeoverføringer). Korrigert for oppgaveendringer. Løpende og i faste priser 1996 nivå¹⁾> . Millioner kroner og kroner pr. innbygger. Endringer i prosent fra foregående år.

Kommunenes, ekskl. Oslos, samlede inntekter var i 1996 om lag 66 milliarder kroner. Med unntak av 1995 har det målt i faste priser vært en årlig vekst i de frie inntektene. Fra 1989 til 1996 har de samlede inntektene målt i faste priser, økt med 8,4 prosent etter at en har tatt hensyn til endringer i oppgaver og til prisutviklingen. Dette tilsvarer en årlig, gjennomsnittlig vekst på 1,2 prosent. Målt i kroner pr. innbygger har inntektene økt med om lag 600 kroner i perioden, noe som tilsvarer en vekst på 4,4 prosent. Tilsvarende tabell for fylkeskommunene er vist i vedlegg 8 i Utvalgets februarrapport for 1997.

I kommuneøkonomiproposisjonen for 1998 blir det vist utvikling i frie inntekter for perioden 1985 til 1996 for den enkelte kommune. De frie inntektene var definert som skatt på inntekt og formue og rammeoverføringer. Eiendomsskatten var ikke inkludert. I tabell 6.3 blir det vist årlig, gjennomsnittlig vekst i de frie inntektene når kommunene er gruppert etter fylke og veksten er prosentuert i forhold til landsgjennomsnittet.

Tabell 6.3: Årlig gjennomsnittlig vekst i frie inntekter (skatt på inntekt og formue og
rammeoverføringer) fra 19985- 1996. Kommunene er gruppert etter fylke.
Prosentuert i forhold til landsgjennomsnittet (landsgjennomsnittet er satt til 100)¹⁾> .

Det framgår av tabell 6.3 at kommunene i Rogaland, Oppland, Hordaland og Sør-Trøndelag har hatt en noe svakere inntektsutvikling enn landsgjennomsnittet. Nordland har hatt samme inntektsveksten som landsgjennomsnittet, mens kommunene i de øvrige fylkene har hatt en noe sterkere vekst enn landsgjennomsnittet. Variasjonene i inntektsveksten når kommunene er gruppert etter fylke, kan imidlertid ikke betraktes som store. Unntaket er kommunene i Rogaland som i gjennomsnitt årlig har hatt om lag 15 prosent lavere vekst enn landet sett under ett.

Tabell 6.4: Årlig gjennomsnittlig vekst i frie inntekter (skatt på inntekt og formue og rammeoverføringer) fra 19985- 1996. Kommunene er gruppert etter innbyggertall.
Prosentuert i forhold til landsgjennomsnittet (landsgjennomsnittet er satt til 100)¹⁾> .

Kommunene med et innbyggertall under 3 000 innbyggere har i perioden 1985-96 hatt den beste inntektsutviklingen. I gjennomsnitt har småkommunene hatt en vekst på om lag 10 prosent over gjennomsnittet, mens de største kommunene har hatt en noe lavere inntektsvekst enn landet.

Tabell 6.5: Årlig gjennomsnittlig vekst i frie inntekter (skatt på inntekt og formue og rammeoverføringer) fra 19985- 1996. Kommunene er gruppert etter nivå på
korrigert inntekt ved slutten av perioden¹⁾> . Prosentuert i forhold til
landsgjennomsnittet (landsgjennomsnittet er satt til 100)²⁾> .

Kommunene som i 1996 hadde et inntektsnivå over 23 prosent over landsgjennomsnittet og mellom 10 til 15 prosent under, har i gjennomsnitt hatt den laveste inntektsutviklingen i perioden. Den sterkeste inntektsveksten har kommunene med et korrigert inntektsnivå mellom 103 og 122 prosent hatt. Forskjellene er relativt små, og det er rimelig å anta at inntektsforskjellene kun til en viss grad har forsterket seg i perioden.

6.2 Frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov

Sammendrag

Ulikheter i de frie inntektene kommunene imellom kan gjenspeile både variasjoner i kostnadsstruktur, effektivitet og ulike muligheter til å gi innbyggerne et tilfredsstillende tjenestetilbud. Utvalget har i dette kapitlet sett på variasjoner i frie inntekter pr. innbygger korrigert for variasjoner i utgiftsbehov. I motsetning til i tidligere år har Utvalget inkludert eiendomsskatten og konsesjonskraftsinntektene i de frie inntektene. Utvalget mener at dette gir et mer reellt bilde av inntektsnivå og inntektsvariasjoner kommunene imellom.

Kommunene i Finnmark har et nivå på de frie inntektene etter korrigering for utgiftsbehovet som er om lag 39 prosent høyere enn landsgjennomsnittet, mens Oslo kommune ligger om lag 23 prosent over landsgjennomsnittet. I Troms, Sogn og Fjordane og Nordland ligger inntektsnivået omtrent hhv. 10 og 5 prosent over landsgjennomsnittet. Lavest nivå på de frie inntektene etter korreksjonen har kommunene i Vestfold og Østfold med hhv. 84 og 89 prosent av landsgjennomsnittet.

Utvalget vil peke på en del begrensninger knyttet til de beregningene som er foretatt. Mest problematisk er valg av inntektsbegrep og valg av kostnadsindeks. Viktige inntektskomponenter som konsesjonsavgifter og øremerkede statlige overføringer er ikke inkludert i det valgte inntektsbegrepet. Den differensierte arbeidsgiveravgiften innebærer isolert sett at kommunenes kostnadsstruktur vil variere i forhold til hvilken sone kommunen ligger i. Utvalget har i de foreliggende beregningene valgt å holde virkningen av den differensierte arbeidsgiveravgiften utenom. Dette betyr at størrelsen på de frie inntektene kan bli overestimert for de kommuner som ikke har redusert arbeidsgiveravgift i forhold til om en hadde tatt hensyn til den differensierte arbeidsgiveravgiften. Hvis disse inntektsartene og virkningen av den differensierte arbeidsgiveravgiften ble inkludert i analysene, vil det mønsteret som utvalgets analyser viser over fordelingen av de frie inntekter etter korrigering for utgiftsbehov bli forsterket.

6.2.1Innledning

I Kommuneøkonomiproposisjonen presenteres det årlig en oversikt over nivå og utvikling i den enkelte kommunes og fylkeskommunes frie inntekter pr. innbygger, definert som rammeover-føringer pluss bokført skatt. Tabellen kan være til stor nytte hvis en ønsker å følge utviklingen over tid i en bestemt kommune eller i et fylke, men ved sammenlikninger kommuner imellom har dette inntektsmålet klare svakheter. Det er nødvendigvis ikke noen automatikk i at en kommune med et høyt inntektsnivå har et tilsvarende godt tjenestetilbud. Hvor godt tilbud en kommune kan yte vil bl.a. avhenge av etterspørselen etter kommunale tjenester, effektivitet i driften og kostnadene ved å produsere tjenestene. Ulike forhold bestemmer derfor kommunenes og fylkeskommunenes utgiftsbehov. Sentrale komponenter er befolkningens aldersmessige og sosiale sammensetning, helsetilstand og bosettingsmønsteret. En må derfor se på utgiftssiden i tillegg til inntektssiden hvis en ønsker å sammenligne kommunalt inntektsnivå.

Utvalget har i tidligere rapporter korrigert kommunenes frie inntekter for ulikheter i utgiftsbehov. Dette inntektsbegrepet gir en antydning om hvilket nivå kommunen kan forventes å ha på tjenestetilbudet. Utvalget har brukt kostnadsnøkkelen i inntektssystemet til å beregne variasjoner i utgiftsbehovet. I tabell 1 og 2 i vedlegg 7 vises nivået på de frie inntekter etter korreksjonen for enkeltkommuner og fylkeskommunene.

I motsetning til i Kommuneøkonomiproposisjonen og i tidligere rapporter, har Utvalget her valgt E5† supplere begrepet frie inntekter med eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter.

Utvalget vil understreke at det korrigerte inntektsbegrepet som omfatter inntekt fra ordinær skatt på inntekt og formue, rammetilskudd, eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter, har flere begrensninger. Utvalget vil spesielt peke på at:

• Inntektssystemet fanger kun opp kostnadsforhold innenfor den del av kommunale oppgaver som er knyttet til de statlige velferdstjenestene.
• Kapitalutgiftene varierer kommunene imellom, bl.a. som følge av kostnadsforhold som ikke fanges opp av inntektssystemet.
• Kostnadsforhold knyttet til at kommunene betaler ulik arbeidsgiveravgift er ikke med.
• Viktige inntektskomponenter som øremerkede tilskudd, gebyrer, konsesjonsavgifter og reguleringsavgifter mv. er ikke inkludert i analysene.

De inntektene som ikke er definert som frie inntekter er klart skjevfordelt. Det er klarlagt at kommunene i ulik grad nyttiggjør seg av de prioriteringsvridende øremerkede tilskuddene. I Kommuneøkonomiproposisjonen for 1995 (St. prp. nr. 50 ( 1993-94)) ble det også vist at mindrekostnadene for kommunene i de høyeste arbeidsgiveravgiftssonene er betydelige.

Med forbehold om at det inntektsbegrepet som er lagt til grunn har klare begrensinger, tyder Utvalgets beregninger på at det er relativt store forskjeller i kommunenes frie inntekter selv etter at en har korrigert for variasjoner i kostnader. Dette har sammenheng med at:

• Ulikheter i skatteinntektene blir bare delvis utjevnet gjennom inntektssystemet.
• Det gis et eget rammetilskudd til nordnorske kommuner og fylkeskommuner. Dette tilskuddet er ikke direkte relatert til variasjoner i utgiftsbehov.
• Det er store variasjoner i fordelingen av skjønnstilskudd mellom kommuner.
• Overgangsordningen i inntektssystemet bidrar til at det tar tid før kostnadsnøkkelen får fullt gjennomslag ved fordelingen av rammetilskudd gjennom inntektssystemet.

6.2.2Beregning av frie inntekter korrigert for utgiftsbehov

I likhet med i oktoberrapporten for 1996 har Utvalget ved beregning av nivå på frie inntekter korrigert for utgiftsbehov valgt å vekte nivået på frie inntekter med en kostnadsindeks. Kostnadsnøklene i inntektssystemet for 1997 er valgt som kostnadsindeks. Dette betyr at nivået på de frie inntektene etter korreksjonen er direkte sammenlignbare med kommunenes og fylkeskommunenes reelle frie inntekter. Kostnadsnøklene er vist i vedlegg 7.

Vektingen av kommunenes frie inntekter med en kostnadsindeks innebærer at for kommuner med et lavt beregnet utgiftsbehov relatert til kommunens størrelse vil nivået på de frie inntektene justeres opp. For kommuner med et høyt utgiftsbehov vil nivået på de frie inntektene justeres ned. Dette bidrar til at sammenligninger av inntekt mellom kommuner blir mer reelle. Beregningene er laget slik at hvis kommunens relative utgiftsbehov er like stort som deres relative innbyggertall vil deres frie inntekter etter korreksjonen være like store som de reelle frie inntekter. For en nærmere forklaring av beregning av korrigert inntekt vises det til vedlegg 7.

6.2.3Inntektsvariasjoner kommunene i mellom

I figur 6.1 er det vist variasjoner i de frie inntekter før og etter korreksjoner for variasjoner i utgiftsbehov. Utslagene er størst i Akershuskommunene, kommunene i Sogn og Fjordane, Nord-Trøndelag og Nordland. For enkeltkommuner kan forskjellene imidlertid være betydelig større enn endringene på fylkesnivå.

Figur 6.1: Korrigerte frie inntekter og frie inntekter, kommuner gruppert fylkesvis. Prosentuert i forhold til landsgjennomsnittet (landsgjennomsnittet er satt til 100)¹⁾> . Tall for 1996.

¹⁾> Fylkesgjennomsnittene er vektet etter innbyggertall i kommunene.

Kommunene i Finnmark, Oslo ,Troms, Sogn og Fjordane og Nordland har i gjennomsnitt de høyeste frie inntektene målt i kroner pr. innbygger. Kommunene i Finnmark har et inntektsnivå i kroner pr. innbygger som ligger 38 prosent over landsgjennomsnittet, mens Oslo (bare kommunedelen) har et inntektsnivå som ligger 21 prosent over landsgjennomsnittet. Tilsvarende tall for kommunene i Sogn og Fjordane, Troms og Nordland er hhv. 17, 11 og 11.

De laveste frie inntektene målt i kroner pr. innbygger har kommunene i Vestfold og Østfold. Kommunene i Vestfold har et inntektsnivå pr. innbygger som utgjør 84 prosent av landsgjennomsnittet, mens tilsvarende tall for kommunene i Østfold er 89 prosent av landsgjennomsnittet. Disse tallene gjenspeiler at forskjellene i frie inntekter mellom kommunene gruppert fylkesvis er forholdsvis store. Forskjellen mellom de fylkene som har det høyeste og laveste inntektsnivået er 55 prosentenheter.

Kommunene i Finnmark har et nivå på de frie inntekteretter korreksjon for utgiftsbehov som ligger om lag 39 prosent over landsgjennomsnittet, mens Oslo kommune ligger om lag 23 prosent over snittet. Kommunene i Troms , Sogn og Fjordane og Nordland har et nivå på korrigerte frie inntekter som ligger omtrent hhv. 10 og 5 prosent over landsgjennomsnittet. Laveste nivå på korrigerte frie inntekter har Vestfold og Østfold med hhv. 84 og 89 prosent av landsgjennomsnittet. Variasjonen i de frie inntekter etter korreksjon for utgiftsbehov bekrefter inntrykket av relativt klare forskjeller i kommunenes frie inntekter. Selv om det er en tendens til at kommuner med høyt nivå på de frie inntektene også har et høyt inntektsnivå etter korreksjonen, kan forskjellene mellom inntektsbegrepene på enkelt kommunenivå være betydelig. For alle kommuner er gjennomsnittlig avvik mellom de to inntektsbegrepene 14 prosent.

Utvalget har her valgt å presentere korrigerte inntekter for grupper av kommuner. Det kan være store forskjeller i korrigerte inntekter mellom de ulike kommunene i et fylke. Akershus er et godt eksempel på dette. Det er særlig skatterike kommuner som Oppegård, Bærum og Asker som trekker gjennomsnittet for Akershus opp.

I tabell 6.6 vises variasjoner i korrigert inntekt når kommunene er gruppert etter innbyggertall.

Tabell 6.6: Frie inntekter korrigert for utgiftsbehov pr. innbygger i 1996 i prosent i forhold til landsgjennomsnittet. Landsgjennomsnittet er satt til 100. Kommunene gruppert etter innbyggertall¹⁾> og Oslo. Minimum og maksimumsverdi i gruppene.

Vi finner i gjennomsnitt de høyeste frie inntektene korrigert for utgiftsbehov i de minste kommunene. Nivået på de frie inntektene synker deretter med økende innbyggertall. Kommuner med et innbyggertall på mellom 3 000 og 8 000 innbyggere har et nivå på de frie inntektene på linje med landsgjennomsnittet. Ut fra gjennomsnittstall for grupper av kommuner, har alle kommuner med et innbyggertall rundt 8 000 og høyere med unntak av Oslo, om lag likt inntektsnivå. De store utslagene på maksimumsverdien, spesielt for kommuner med færre enn 3 000 innbyggere, skyldes først og fremst at eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter er tatt inn ved korrigeringen av de frie inntektene.

I tabell 13.2 i vedlegg 7 vises frie inntekter korrigert for utgiftsbehov og frie inntekter for fylkeskommunene. De høyeste frie inntektene pr. innbygger finner vi i Finnmark, Troms, Nordland og Sogn og Fjordane. Finnmark har et inntektsnivå på 36 prosent over lands-gjennomsnittet, mens tallene for Troms, Nordland og Sogn og Fjordane er hhv. 15, 16 og 22 prosent. De laveste frie inntektene pr. innbygger har Østfold med 88 prosent av landsgjennomsnittet. Korrigert for beregnet utgiftsbehov har Finnmark, Oslo, Troms og Akershus, det høyeste inntektsnivået med inntektsnivå hhv. 26, 24, 10 og 7 prosent over landsgjennomsnittet.

Tilbake tillinkintinnledning001INNHOLDinnholdsfortegnelse

7. Utviklingen i kommunale gebyrinntekter og gebyrsatser

Oppsummering

Gebyrinntektene i kommuneforvaltningen utgjorde i 1996 20,6 milliarder kroner. Målt i forhold til inntektene har gebyrandelen økt fra 9,5 prosent i 1988 til 13,3 prosent i 1996.

Utviklingen i gebyrinntektene skyldes både en sterk utbygging av tjenestetilbudet innenfor de områdene kommunene tar seg betalt for tjenestene, at flere tjenester blir gebyrbelagt og en økt grad av kostnadsdekning for tjenestene.

Ut fra foreliggende statistikk for egenbetaling og gebyrsatser framgår det at gebyrsatsene i kommuneforvaltningen over tid har økt betydelig mer enn den generelle kostnadsstigningen. En sammenveiiing av egenbetalingssatsene for de områdene det foreligger statistikk viser at gjennomsnittlig årlig takstøkning i tidsrommet 1989-1997 har vært om lag 6,1 prosent, som er mer enn det dobbelte av den gjennomsnittlige årlige veksttakten for den generelle prisstigningen.

Takstøkningen har gjennomgående vært spesielt høy innenfor teknisk sektor, som krever inn nesten halvparten av gebyr- og avgiftsinntektene. Innenfor områder som vannforsyning, avløp og renovasjon har takstøkningen vært påvirket av økt kvalitet på tjenestene, bl.a gjennom økte rensekrav og modernisering av anlegg.

Med grunnlag i foreliggende statistikk gis det i dette kapittelet en oppdatert oversikt over utviklingen i gebyrinntekter og gebyrsatser de siste årene. Forrige gang det ble gitt en tilsvarende oversikt fra Utvalget var i mairapporten 1990. I årene etterpå har det funnet sted en viss utvidelse av statistikken for gebyrsatser og egenbetalinger, og det foreligger dessuten ny informasjon om utviklingen i gebyrinntektene i en priskomponent og en volumkomponent.

Utvalget benytter den definisjonen av gebyrinntektene som Statistisk sentralbyrå legger til grunn i nasjonalregnskapet. Gebyrdefinisjonen har nylig blitt lagt om som følge av en omfattende hovedrevisjon av nasjonalregnskapet og en tilsvarende omlegging av den nasjonaløkonomiske grupperingen av statistikken for offentlig forvaltning. Dette notatet gir derfor også en anledning til å redegjøre for den endrede gebyrdefinisjonen i nasjonalregnskapet.

7.1 Definisjonen av gebyrinntekter i nasjonalregnskapet

Offentlig forvaltning produserer tjenester til husholdninger og andre mottakere, som det helt eller delvis kreves betaling for. Denne egenbetalingen kalles i nasjonalregnskapet for gebyrer. Bare betaling for varer og tjenester fra offentlig forvaltning regnes som gebyrer. Betaling for tjenester fra offentlig forretningsvirksomhet regnes derfor ikke som gebyrer, f.eks. betaling for elektrisitet og transporttjenester.

Eksempler på gebyrer i kommuneforvaltningen er egenbetaling for barnehage og hjemmehjelp, egenbetaling ved legebesøk, leie for bruk av kommunale eller fylkeskommunale lokaler, egenbetaling for tekniske tjenester som vann, kloakk, parkometer- og renovasjonsavgifter. Også egenbetaling ved opphold på offentlige alders- og sykehjem regnes med i gebyrbegrepet.

I nasjonalregnskapet blir konsum i kommuneforvaltningen definert som produksjon i kommuneforvaltningen pluss produktkjøp til husholdningene fratrukket kommuneforvaltningens gebyrinntekter.

Definisjonen av gebyrinntektene i kommuneforvaltningen er nylig blitt endret på noen vesentlige punkter som følge av hovedrevisjonen av nasjonalregnskapet. Kommunale vannverk og kommunal bygg- og anleggsvirksomhet i egen regi var tidligere en del av kommunal næringsvirksomhet, men blir nå betraktet som en del av kommuneforvaltningen.

I tillegg til disse omfangsendringene er det som følge av hovedrevisjonen av nasjonalregnskapet gjennomført endret føringsmåte for statlige refusjoner for poliklinisk behandling og stykkprisordninger. Føringsmåten i nasjonalregnskapet er endret fra gebyrinntekter til overføringer fra statsforvaltningen i det nye opplegget. Statens og folketrygdens refusjon av sykehusenes utgifter til poliklinisk behandling ble tidligere ført som overføring til husholdningssektoren i form av helsestønader. Det ble i regnskapene konstruert en betalingsstrøm fra husholdningene til sykehusene, der inntekten ble klassifisert som gebyrinntekter til kommunene.

Tabell 7.1 viser utviklingen i kommuneforvaltningens gebyrinntekter over perioden 1988-1996. Medregnet inntekter fra egne bygge- og anleggsarbeider utgjør de samlede gebyrinntektene 25,3 milliarder kroner i 1996. Dette utgjør 17,2 prosent av beregnet produksjonsverdi i kommuneforvaltningen.

Når man holder utenfor inntekter fra egne bygge - og anleggsarbeider, som er spesifisert særskilt i tabell 7.1, utgjør de ordinære gebyrene i 1996 20,6 milliarder kroner og har økt fra 10,8 milliarder kroner i 1988. Målt i forhold til samlede inntekter har de ordinære gebyrinntektene økt fra 9,5 prosent i 1988 til 11,8 prosent i 1996.

I den videre redegjørelsen i dette notatet blir oppmerksomheten konsentrert om utviklingen i de ordinære gebyrene, dvs. at inntekter fra egne bygge- og anleggsarbeider holdes utenom.

Tabell 7.1: Utviklingen i kommuneforvaltningens gebyrinntekter 1988-1996 i følge reviderte nasjonalregnskapstall.

7.2 Utviklingen i gebyrinntektene 1988-1995 etter formål og dekomponering på pris og volum

7.2.1Gebyrinntektene etter formål i 1995

Tabell 7.2 viser hvordan de ordinære gebyrinntektene i kommuneforvaltningen er fordelt etter hovedformål i kommuneregnskapet.

Tabell 7.2: Kommuneforvaltningens gebyrinntekter etter formål. 1988-1996. Tall i millioner kroner og prosentvis endring fra året før.

De samlede gebyrinntektene i 1995 utgjorde om lag 19,5 milliarder kroner for kommuneforvaltningen når en ser bort fra inntekter fra egne bygge- og anleggsarbeider. Avgiftsinntekter og gebyrer knyttet til tekniske tjenester utgjorde om lag halvparten, dvs. 9,6 milliarder kroner. Gebyrer knyttet til tekniske tjenester omfatter bl.a avgifter knyttet til vann og avløp, renovasjon, parkeringsavgifter og -gebyrer samt diverse andre gebyrer knyttet til tekniske formål (f.eks. feiing, byggesaksbehandling, kartforretninger).

Gebyrinntekter knyttet til helse- og sosialtjenester utgjorde ca. 5,0 milliarder kroner i 1995 eller om lag 1/4-del av samlede gebyrinntekter. Av dette utgjorde egenbetalinger innenfor pleie- og omsorgstjenestene om lag 3,1 milliarder kroner.

Foreldrebetaling knyttet til kommunale barnehager og skolefritidsordninger utgjorde om lag 2,5 milliarder kroner i 1995 eller om lag 1/8-del av samlede gebyrinntekter.

Øvrige gebyrer omfatter salgs- og leieinntekter knyttet til administrasjon og undervisning, samt kultur- og idrettsformål. Disse gruppene utgjør til sammen knapt 1/8-del av samlede gebyrinntekter i 1995.

7.2.2Utviklingen i gebyrinntektene etter formål i perioden 1989-1995

I tabell 7.2 vises det hvordan gebyrinntektene over perioden 1989-1995 har økt for de ulike tjenesteområdene.

I tidsrommet 1988-1995 har de samlede (ordinære) gebyrinntektene økt fra knapt 10,9 milliarder kroner til 19,5 milliarder i løpende kroneverdi. Dette er en økning på 8,6 milliarder kroner eller ca. 79 prosent samlet for perioden. Veksten i avgifts- og gebyrinntektene knyttet til tekniske tjenester utgjør ca. halvparten av det samlede vekstbidraget. Veksten i egenbetalingene knyttet til helse- og sosialtjenester og barnehager/skolefritidsordninger utgjør hver henholdsvis 17 prosent og 18 prosent vekstbidrag i forhold til samlet inntektsøkning, mens øvrige tjenester har bidratt med ca. 13 prosent til samlet gebyrvekst.

Tabell 7.2 viser for øvrig at gebyrinntektene i barnehagesektoren har økt kraftig, dvs. fra 0,9 milliarder kroner i 1989 til 2,1 milliarder kroner i 1995, som tilsvarer en gjennomsnittlig årlig vekst på 15 prosent. Økningen kan forklares både ved en økning i barnehagesatsene (foreldrebetaling) og en kraftig utbygging av barnehagetilbudet.

7.2.3Endring i gebyrsatser i perioden 1989-1997

Tabell 7.3 viser utviklingen i diverse avgifts- og gebyrsatser på tjenesteområder innenfor kommunal forvaltning der det foreligger statistikk. Undersøkelsene ble igangsatt fra 1989 og er utformet i tilknytning til konsumprisindeksen fra Statistisk sentralbyrå. Undersøkelsene er basert på et utvalg av kommuner og omfatter barnehager, hjemmebasert omsorg og diverse tekniske tjenester knyttet til bolig. Det utarbeides i liten grad statistikk for gebyrsatser knyttet til fylkeskommunal virksomhet.

Tabell 7.3: Egenbetalingssatser i kommunale barnehager. Hjemmebaserte tjenester. Prosentvis endring fra året før. Kommunale avgifter knyttet til bolig. Prosentvis endring fra året før. Hele landet.

Over perioden 1989-1997 har barnehagesatsene økt med ca. 5,7 prosent i årlig gjennomsnitt, mens egenbetalingssatsene for hjemmebasert omsorg har økt med ca. 3,8 prosent i årlig gjennomsnitt i samme periode. En sammenveiing av avgiftsøkningen for tekniske tjenester viser at disse avgiftene har økt med om lag 7,0 prosent i årlig gjennomsnitt i tidsrommet 1989-1997.

En sammenveiing av satsene for alle de nevnte tjenesteområdene innebærer en samlet årlig gebyrsatsøkning på om lag 6,2 prosent i årlig gjennomsnitt fra 1989 til 1997. Denne økningen er mer enn det dobbelte av den årlige gjennomsnittlige veksttakten for konsumprisindeksen og prisindeksen for kommunalt konsum i denne perioden.

7.2.4Dekomponering av utviklingen i gebyrinntektene på pris og volum

Den observerte økningen i gebyrinntektene kan i prinsippet skyldes flere forhold, bl.a.

• økte satser for kommunale tjenester
• økt omfang og aktivitet for de kommunale tjenestene
• at flere tjenester blir gebyrlagt, bl.a. gjennom endringer i forskrifter og regelverk
• økt aktivitet på kommunale tjenester, særlig knyttet til vann- og kloakkavgiftene, renovasjon og avfallsbehandling

I tillegg til de statistiske problemene knyttet til dekomponering av gebyrutviklingen i en pris og volumkomponent er det derfor også metodiske problemer forbundet med en slik dekomponering. P.g.a. heterogeniteten i de ulike tjenestene er det relativt lite meningsfullt å foreta en samlet dekomponering av utviklingen i pris (gebyrsatser) og volum. For å kunne foreta en dekomponering må en derfor forsøke å belyse utviklingen på de enkelte tjenesteområdene separat.

Barnehager

Egenbetalingene knyttet til kommunale barnehager har i perioden 1989-1995 økt med 127 prosent (tabell 2.7), mens i samme periode har betalingssatsene økt med 41 prosent (tabell 7.3). Barnehagestatistikken fra Statistisk sentralbyrå indikerer at antall plasser i kommunale og fylkeskommunale barnehager har økt med ca. 31 prosent i tidsrommet 1989-1995, og utgjorde om lag 108 300 plasser ved utgangen av 1995. Denne utviklingen er bla. påvirket av en bevisst statlig satsing på barnehagesektoren. I tidsrommet 1989-1995 har det vært en økende andel av barn som går i private barnehager.

Økningen i antall kommunale barnehageplasser (31 prosent) og økningen i betalingssatser (41 prosent) skulle medføre om lag 90 prosent økning i inntektene. Når inntektene har økt sterkere (127 prosent) kan det skyldes flere andre forhold som det er vanskeligere å skaffe presis informasjon om:

• reduksjon i antall friplasser (og plasser med rabattordninger)
• endret inntektsfordeling for den gruppen som har barn i barnehage
• forskyvninger i antallet som følger ulike betalingssystemer (inntektsgraderte ordninger kontra ordninger med betaling uavhengig av inntekt, såkalt flate satser)
• reduksjon i antall deltidsplasser

Det er få holdepunkter for å si noe sikkert om endring i antall friplasser, å anslå betydningen av vridninger mellom ulike betalingsordninger eller å anslå effekten av endret inntektsfordeling hos foreldrene. Derimot foreligger det i barnehagestatistikken noen opplysninger om oppholdstiden i barnehagene. Statistikken sier at andelen deltidsplasser, definert som oppholdstid inntil 30 timer pr. uke, har blitt redusert fra 38 prosent i 1989 til 34 prosent i 1995 for offentlige barnehager.

Kommunene finansierer driften av barnehagene med statlige driftstilskudd, egenbetaling fra foreldre, tilskudd fra kommunenes egne midler (skatter og rammeoverføringer) og andre inntekter som i hovedsak består av refusjoner av sykepenger. Aggregerte regnskapstall for kommuneforvaltningen (1995) tyder på at statlige tilskudd utgjør om lag 36 prosent, foreldrebetaling 29 prosent, kommunal egenfinansiering 29 prosent og andre inntekter 6 prosent. Den statlige tilskuddsandelen har de siste årene holdt seg omtrent konstant, mens det har vært en viss gradvis økning i foreldreandelen og tilsvarende reduksjon i den kommunale egenandelen.

Årsregnskapet fra private barnehager i 1995 (Ukens statistikk 51/52/1996) viser til sammenligning at foreldrebetalingen utgjør ca. 45 prosent, statstilskudd ca. 39 prosent og resten utgjøres av tilskudd fra kommuner og andre inntekter.

Tekniske tjenester

Fra tabell 7.2 kan det avledes at avgifter knyttet til tekniske tjenester har økt med ca. 55 prosent fra 1989 til 1995. En sammenveiing av betalingssatsene for de ulike tjenestene, som vann, avløp, renovasjon og andre tekniske tjenester, tyder på at avgiftstakstene har økt med 49 prosent i samme periode. Økningen i betalingssatser er altså den vesentligste årsaken.

Det må imidlertid bemerkes at økningen i disse satsene i stor grad har skjedd på grunn av tilknytning til nye anlegg, modernisering av eksisterende anlegg, krav til miljøvennlig avfallsdeponering og generelt økte rensekrav. Satsene inneholder dermed et betydelig kvalitetselement og det foreligger lite informasjon som gjør det mulig å skille mellom «rene» takstøkninger for å oppnå en høyere grad av kostnadsdekning og på den annen side taksøkninger som skyldes økt kvalitet på den kommunale tjenesten.

Dersom en sammenholder utviklingen i gebyrinntekter og satser særskilt for sektorene vannforsyning, avløp og renovasjon i tidsrommet 1989-1995 fremgår det at den estimerte takstøkningen for hver av disse gruppene har vært høyere enn veksten i innkrevde avgiftsinntekter. Dette kan være en indikasjon på svakheter i målemetodene for gebyrtakstendringer, men kan også avspeile svakheter ved kommuneregnskapene.

Den sterke økningen i avgiftssatsene knyttet til vann, avløp og renovasjon de siste årene har bidratt til at disse avgiftene i større grad enn tidligere dekker de kommunale kostnadene som er knyttet til disse anleggene. Det foreligger for avløpssektoren en undersøkelse fra Statistisk sentralbyrå som viser at kostnadsdekningen i 1995 var 92 prosent på landsbasis.

Tilbake tillinkintinnledning001INNHOLDinnholdsfortegnelse

8. Sysselsettingsutviklingen i kommuneforvaltningen

Tabellene nedenfor viser en fordeling av sysselsatte normalårsverk i nasjonalregnskapets produksjonssektorer for kommunal undervisning, helse- og sosialtjenester på underkapitler i kommuneregnskapet. Fordelingen er foretatt på makronivå - for hele kommuneforvaltningen - og etter følgende inndeling:

1. Grunnskoler
2. Videregående skoler
3. Annen undervisning
4. Kommunale barnehager og fritidshjem
5. Somatiske spesialisttjenester
6. Psykisk helsevern
7. Pleie og omsorg for eldre og funksjonshemmete
8. Øvrige helse- og sosialtjenester

Tabell 1 viser utviklingen i kommunal sysselsetting for perioden 1988-1996. Tabell 2 viser vekstprosenter avledet fra tabell 1. Tallene for 1995 og 1996 er foreløpige anslag. Siden det her er brukt en beregningsmetode som baserer seg på data fra nasjonalregnskapet, kommuneregnskapene, PAI-registeret og STS, vil tallene avvike fra den offisielle klientstatistikken som samles inn på institusjonsnivå. Slike avvik kan enten skyldes ulike typer feilkilder, eller at statistikkene ikke er direkte sammenliknbare på grunn av forskjeller i definisjoner og sektorinndelinger. Særlig for pleie- og omsorgstjenestene er det et betydelig avvik i forhold til klientstatistikken.

Tabell 8.1: Sysselsatte årsverk i kommunal tjenesteproduksjon, 1988-1996. Tusen

Tabell 8.2: Prosentvis vekst i sysselsatte årsverk i kommunal tjenesteproduksjon, 1989-1996.

Merk at ikke-kommunale barnehager ikke er medregnet i årsverkstallene. Somatiske sykehus, poliklinikker, spesialsykehjem, sykestuer, fødehjem og opptreningsinstitusjoner faller inn under sektoren for somatiske spesialisttjenester. Sektoren for psykisk helsevern omfatter psykiatriske sykehus, klinikker, poliklinikker, psykiatriske sykehjem samt bo- og behandlingssenter. Sektoren for pleie og omsorg omfatter aldershjem, alminnelige somatiske sykehjem, kombinerte alders- og sykehjem, serviceboliger, hjemmetjenester og tilbud til psykisk utviklingshemmede. Øvrige helse- og sosialtjenester omfatter blant annet kommunehelsetjenesten, tannhelsetjenester, sosialkontortjenester, sosialhjelp, edruskapsvern og barnevern. Annen undervisning omfatter spesialundervisning, musikkskoler, voksenopplæring og andre undervisningsformål.

Målt i årsverk økte samlet kommunal sysselsetting med 2,7 prosent i 1996. Sysselsettingen i kommunal undervisning vokste med 2,6 prosent. Veksten i helse- og sosialtjenester var på 3,1 prosent, mens veksten i annen kommunal tjenesteproduksjon var på 2,0 prosent i 1995.

Veksten var særlig sterk innen somatiske spesialisttjenester, der antall årsverk økte med 11,2 prosent. Noe av denne veksten skyldes imidlertid en omorganisering i Oslo kommune, der psykiatriske institusjoner som Gaustad og Dikemark nå er lagt inn under somatiske sykehus. Dette er også årsaken til nedgangen på 7,0 prosent i antall årsverk innen psykisk helsevern i 1996. Omorganiseringen har altså medført en endring i regnskapsføringen som ikke reflekterer en reell overføring av personell fra psykisk helsevern til somatiske tjenester. Dette illustrerer at skillet mellom psykiatri og somatikk kan være problematisk med den metoden som her er brukt for å beregne årsverk.

I kommunale barnehager og fritidshjem økte antall årsverk med 3,6 prosent i 1996. Utbyggingen av skoletilbud til seksåringer har trolig bidratt til denne veksten. Kommunale barnehager og fritidshjem har hatt en relativt sterk sysselsettingsvekst fra 1988 til 1996. Antall årsverk i denne sektoren ble nær doblet i perioden.

I pleie og omsorg for eldre og funksjonshemmete var det en moderat vekst på 0,8 prosent i 1996. Sysselsettingen i pleie og omsorg i 1996 lå 35,9 prosent over nivået i 1988.

Tilbake tillinkintinnledning001INNHOLDinnholdsfortegnelse

9. Ufrivillige kostnader og lokale prioriteringer: En analyse av kommunenes økonomiske atferd

Sammendrag

Utvalgets rapport fra november 1996 redegjør for et forskningsprosjekt i Statistisk sentralbyrå om kommunenes økonomiske atferd. For en innføring og generell omtale av prosjektet viser vi til vedlegg 5 i novemberrapporten. Vi er nå kommet så langt i den empiriske analysen at vi kan gi en mer fullstendig oversikt over de viktigste resultatene i prosjektet. For interesserte gjør vi oppmerksom på at en mer fullstendig gjennomgang av analysen med ytterligere detaljer, er utgitt av Statistisk sentralbyrå (se Aaberge og Langørgen (1997)).

Noen funn og resultater fra analysen

1. Små kommuner har høyere kostnader per innbygger enn store kommuner innen de fleste tjenesteytende sektorer, som administrasjon, utdanning, barnehager, helsestell, pleie og omsorg for eldre og funksjonshemmete, samt infrastruktur. Dette kan ha sammenheng med stordriftsfordeler (smådriftsulemper) i tjenesteproduksjonen.

2. Klimatiske forhold påvirker kommunenes kostnader. Kommuner med en lang og kald vinter har høyere utgifter til fyring og vedlikehold mv. Dette slår ut i høyere kostnader innen samtlige tjenesteytende sektorer, med unntak av sosiale tjenester.

3. Det er en klar tendens til at kommunene bruker relativt mer ressurser på psykisk utviklingshemmete over 15 år enn på barn 0-15 år med psykisk utviklingshemming. Dette gjelder særlig innen pleie- og omsorgstjenestene, noe som tyder på at pleie- og omsorgsoppgaver først og fremst blir ivaretatt av barnas foreldre. Det blir imidlertid brukt betydelige ressurser på integrering av psykisk utviklingshemmete i grunnskolen.

4. Omlandskommuner som ligger innenfor en viss reiseavstand fra byene, har relativt lave kostnader på kultursektoren. Dette skyldes at innbyggerne i omlandskommunene kan nyte godt av byenes kulturtilbud.

5. Fylkesmannens pålegg om rensing av avløp påvirker kommunenes utgifter, slik at strengere rensekrav gir høyere utgifter.

6. Kommunestyrer med høy representasjon av sosialistiske partier prioriterer særlig barnehager og infrastruktur høyt, og det er en tendens til at finansiering for dette skaffes ved hjelp av høyere budsjettunderskudd. Kommunestyrer med en fragmentert partistruktur er også mindre forsiktige i forhold til budsjettunderskudd enn kommunestyrer med representasjon konsentrert om noen få partier.

7. Kommunale utgifter til nasjonale velferdstjenester som skoler, sosiale tjenester og pleie- og omsorgstjenester er i liten grad følsomme overfor endringer i kommunenes økonomiske rammer. Infrastrukturutgifter er derimot relativt følsomme overfor inntektsendringer.

8. Økte skatteinntekter eller statstilskudd til kommunene vil i mange tilfeller bidra til at gebyrinntektene også øker. Økte inntektsrammer gir rom for økt tjenestetilbud (blant annet av gebyrbelagte tjenester), og for uendrede gebyrsatser vil derfor gebyrinntektene øke. Hvis gebyrene betraktes som et onde kan kommunene redusere satsene når inntektsrammene for øvrig øker. Men slike satsreduksjoner er ofte for små til å motvirke økt gebyrinngang som følge av økt tjenestevolum.

9.1 Analyseresultater

Kommunenes atferd er analysert innenfor en simultan modell som omfatter alle komponenter i kommunenes driftsregnskaper. Modellen forklarer variasjoner i utgiftene per innbygger innenfor 8 ulike tjenesteytende sektorer. Den forklarer også variasjoner i netto driftsresultatet per innbygger og kommunale gebyrer per innbygger. I behandlingen av alle disse regnskapsstørrelsene blir det tatt hensyn til at de er gjenstand for kommunenes egne valg. At valgene blir foretatt i samsvar med de budsjettrestriksjoner som må gjelde, blir ivaretatt av modellen. Hvis f.eks. en kommune får en krone ekstra i rammetilskudd vil dette nøyaktig motsvares av endringer i utgifter, netto driftsresultat, gebyrer og eiendomsskatt. Modellen sikrer at tilgangen av midler alltid er lik anvendelsen.

De 8 tjenesteytende sektorene i modellen er

1. Administrasjon
2. Utdanning
3. Barnehager og fritidshjem
4. Helsestell
5. Sosiale tjenester
6. Pleie- og omsorgstjenester
7. Kultur
8. Infrastruktur

I analysen er det innført et skille mellom tre typer av forklaringsfaktorer:

• Kommunens inntektsgrunnlag (gitt ved bla skattesatser, skattegrunnlag og overføringer)
• Faktorer som gir opphav til ufrivillige kostnader
• Faktorer som påvirker kommunenes prioriteringer utover ufrivillige kostnader

Kommunens inntektsgrunnlag legger sterke føringer på hvor mye kommunen kan bruke til forskjellige formål. Kommunen kan imidlertid øke utgiftene ved å kreve inn mer gebyrer og eiendomsskatt, eller redusere sparingen. Handlefriheten er likevel begrenset, fordi kommunen må ta hensyn til krav (fra staten og innbyggerne) knyttet til budsjettbalansen og skatte- og avgiftstrykket. Modellen er utformet i overensstemmelse med regnskapsmessige sammenhenger mellom inntekter, utgifter og netto driftsresultat, slik at disse sammenhengene alltid vil være oppfylt.

Modellen åpner for å identifisere kommunenes ufrivillige kostnader i ulike tjenesteytende sektorer. Med ufrivillige kostnader menes kostnader knyttet til å innfri minstestandarder og lovpålagte oppgaver som er fastsatt av Stortinget eller Regjeringen, eller mer generelt; alle normer og minstekrav fra samfunnet som virker forpliktende for kommunene. Analysen søker å vise hvordan ufrivillige kostnader varierer mellom kommuner avhengig av blant annet demografiske, sosiale, geografiske og klimatiske faktorer.

Kommunene vil i ulik grad ha økonomiske ressurser utover det som trengs for å dekke ufrivillige kostnader. Slike ressurser antar vi blir fordelt på ulike formål avhengig av lokale preferanser. Faktorer som påvirker prioriteringene utover ufrivillige kostnader er partipolitisk sammensetning av kommunestyret samt innbyggernes inntekts- og utdanningsnivå. Disse faktorene blir behandlet prinsipielt forskjellig fra faktorene som gir opphav til ufrivillige kostnader.

Resultatene fra prosjektet viser at modellen gir høy forklaringskraft for de fleste sektorer som inngår. Dessuten er fortegnene til de anslåtte parameterene i overensstemmelse med hva vi ville forvente basert på teoretiske betraktninger. Modellen er tallfestet på grunnlag av data for 1993. Som en test på modellens forklaringskraft har vi undersøkt hvor godt den predikerer (forutsier) kommunenes regnskaper for 1994. Modellen gir høy prediksjonskraft for 1994. I gjennomsnitt predikerer modellen netto driftsresultater som er noe for lave, mens prediksjonene i gjennomsnitt avviker ubetydelig fra regnskapene for de øvrige sektorene i modellen. Vi gjør oppmerksom på at modellen her er brukt til å predikere 8 utgiftsbeløp samt gebyrer og driftsresultat for 429 kommuner i 1994 (dvs 4290 størrelser), basert på anslag for 91 parametere i 1993.

9.2 Faktorer som påvirker kommunenes ufrivillige kostnader

Analysen baserer seg på data for 1993, og omfatter 426 av landets kommuner. Vi har testet en lang rekke hypoteser om hvordan ulike forklaringsfaktorer påvirker kommunenes kostnader. På grunnlag av slike tester har vi valgt ut en modell der det inngår variable som bidrar til å forklare utgiftsprofilene. En oversikt over effekter av variable som påvirker ufrivillige kostnader i modellen er gjengitt i tabell 1. Plusser (minuser) i tabellen viser at variabelen bidrar til å øke (redusere) kostnadene i en bestemt sektor. Nuller i tabellen viser nullrestriksjoner som er pålagt etter testing av hypoteser om at effektene er forskjellige fra null. Tomme felter markerer effekter som er satt lik null fordi vi ikke har noen hypotese om at effektene er forskjellige fra null.

Tabell 9.1: Faktorer som påvirker ufrivillige kostnader i kommunal tjenesteyting.

Flere av de kommunale tjenestene er rettet mot en bestemt aldersgruppe. Det er derfor ikke overraskende at de ufrivillige kostnadene avhenger av alderssammensetningen. Jo flere barn under skolealder, jo høyere blir utgiftene til barnehager og helsestell. Flere barn i skolealder gir høyere utgifter i grunnskoler, og flere gamle gir høyere utgifter til helsestell og eldreomsorg. Vi har testet ut alternative inndelinger i aldersgrupper for eldre over 67 år. Innen helsestell er det først og fremst de eldre over 80 år som gir økte ufrivillige kostnader. Innen pleie- og omsorgstjenestene finner vi relativt høye merkostnader for de eldre over 90 år, men også personer i alderen 67-89 år bidrar til høyere utgifter.

Barn av enslige forsørgere bidrar til økte kostnader i barnehager, noe som har sammenheng med høyere dekningsgrad for disse barna. Psykisk utviklingshemmede gir høyere utgifter til utdanning og pleie og omsorg. Resultatene tyder på at kommunene bruker relativt mer ressurser på voksne enn på barn med psykisk utviklingshemming. Dette gjelder spesielt for pleie- og omsorgssektoren. I barnehager og helsestell har antall psykisk utviklingshemmede ingen statistisk utsagnskraftig effekt på utgiftene.

Fremmedkulturelle utenlandske statsborgere, skilte og separerte og arbeidsledige er grupper som bidrar til økte kostnader i sosiale tjenester. Dette skyldes at disse gruppene har relativt høy tilbøyelighet til å være klienter i kommunale sosiale tjenester. For senterkommuner med et tettsted på over 15 000 innbyggere finner vi særskilt høye utgifter til sosiale tjenester. Det er altså en tendens til at urbanisering medfører sosiale problemer utover det som fanges opp av indikatorene for innvandring, skilsmisser og arbeidsledighet.

Kommuner med få innbyggere og spredt bosetning kan ha høyere kostnader i kommunal tjenesteyting p.g.a. smådriftsulemper eller høye reiseutgifter i tilknytning til desentralisering. Utgiftene til utdanning og helsestell øker således med innbyggernes reisetid til kommunesenteret. Vi fant imidlertid ingen signifikant effekt av reisetid for pleie- og omsorgstjenestene.

Høy bosettingstetthet gir lavere utgifter til utdanning. Effekten fanger opp kostnader knyttet til en desentralisert skolestruktur. Utgifter til helsestell øker med bosettingstettheten. Dette kan enten skyldes at sykeligheten er høyere i tettbygde strøk p.g.a forurensning mv. Eller årsaken kan være større tilgang på helsepersonell i tettbygde strøk, og at økt tilbud genererer mer etterspørsel. Vi finner også en viss tendens til at kulturutgiftene øker med bosettingstettheten. Kulturtjenester er vanligvis sentralt lokalisert, slik at beboere i grisgrendte strøk må reise inn til byer eller tettsteder for å benytte seg av tilbudet. Dette fører også til at omlandskommuner i nærheten av bysentra har lavere kulturutgifter enn andre kommuner.

Modellen fanger opp smådriftsulemper og andre kostnader knyttet til desentralisering ved hjelp av en dummyvariabel for småkommuner, samt invers folkemengde. I modellen vil stordriftsfordeler innebære at kostnadene per innbygger avtar med innbyggertallet. Dummyvariabelen for småkommuner er tatt med fordi den har en selvstendig effekt i tillegg til effekten av invers folkemengde. Småkommuner er definert som kommuner med under 5000 innbyggere. Der invers folkemengde inngår vil smådriftsulempene avta gradvis med folketallet. Resultatene fra analysen viser at det er smådriftsulemper eller desentraliseringskostnader i samtlige tjenesteytende sektorer, unntatt sosiale tjenester og kultursektoren.

Høygradig rensekapasitet viser andelen av rensekapasiteten som benytter en biologisk eller kjemisk rensemetode. Rensetypen er bestemt etter pålegg fra fylkesmannen. I analysen finner vi at høygradig rensing bidrar til høyere utgifter til infrastruktur.

Modellen tar hensyn til høyere utgifter til fyring og vedlikehold i kommuner med et kaldt klima. Vår indikator for kulde er antall graddager per dag i løpet av året basert på statistikk fra Det norske meteorologiske institutt. Antall graddager er et mål på varighet og intensitet av kuldeperioden om vinteren. En lang og kald vinter bidrar til høyere utgifter i samtlige sektorer utenom sosiale tjenester.

9.3 Finansiering ved hjelp av budsjettunderskudd og gebyrer

I tillegg til inntektsgrunnlaget fastlagt sentralt gjennom skattesystemet og inntektssystemet for kommunene, har kommunene mulighet til å skaffe ekstra finansiering ved underskudds-budsjettering eller ved å kreve gebyrer for tjenestene. Modellen tar hensyn til dette, slik at netto driftsresultat og gebyrinntekter blir bestemt innenfor modellen. Finansiering ved hjelp av underskudd må avveies mot tapte konsummuligheter i framtiden, mens finansiering ved gebyrer avveies mot befolkningens ønske om høyt privat konsum.

Kommuneloven legger begrensninger på mulighetene for underskuddsbudsjettering. På kort sikt er det likevel anledning til å operere med et regnskapsmessig underskudd. Denne problematikken kan analyseres ved å tallfeste et minstenivå for akseptabelt budsjettoverskudd (underskudd) for hver kommune. Vi finner at minstenivået øker som en funksjon av veksten i realinntekter i forhold til året før. Dette skyldes at Kommunelovens regulering av budsjettunderskuddet tillater opplåning for å motvirke et tilfeldig, midlertidig bortfall av inntekter. Motsatt vil en inntektsøkning ikke slå fullt ut i økte utgifter på kort sikt, fordi økningen delvis blir ansett som tilfeldig og ikke permanent. I år med høy inntektsvekst er det derfor relativt mange kommuner som går med overskudd.

Det er også visse begrensninger på kommunenes adgang til å gebyrbelegge tjenester. Lovpålagte tjenester som grunnskoler og sosialhjelp mv. skal være gebyrfrie. Barnehagesatser kan settes fritt av kommunene, mens gebyrer innen infrastruktur ikke skal overstige kostnadene ved å produsere tjenestene. Den sistnevnte begrensningen er imidlertid beheftet med måle- og kontrollproblemer. Retningslinjene kan likevel ha en dempende virkning på gebyrsatsene. I analysen tallfester vi et maksimalt akseptabelt nivå for gebyrinntektene. Vi antar at maksimale gebyrer øker som en funksjon av inntektsgrunnlaget utenom gebyrer. Årsaken til dette er at økte inntekter utenom gebyrer gir rom for økt tjenesteproduksjon, blant annet av gebyrbelagte tjenester. Dette gir i seg selv et økt skattegrunnlag for gebyrer, og dermed økte gebyrinntekter så lenge gebyrsatsene ikke blir tilsvarende redusert. Analysen viser at volumeffekten knyttet til økt skattegrunnlag ofte slår sterkere ut enn eventuelle prisreduksjoner, slik at økte inntekter utenom gebyrer i mange tilfeller bidrar til at gebyrinntektene også øker.

9.4 Faktorer som påvirker lokale prioriteringer utover ufrivillige kostnader

I analysen forutsettes det at inntekter utover ufrivillige kostnader blir fordelt ut fra lokale politiske preferanser. Preferansene er bestemt dels ut fra partipolitisk sammensetning av kommunestyret, og dels ut fra sammensetningen av befolkningen i sosiodemografiske grupper med ulike holdninger til offentlig tjenesteproduksjon. Spesielt antar vi at befolkningens gjennomsnittlige realinntekt og utdanningsnivå er viktig for prioriteringene. Vi forventer også at representanter for sosialistiske og ikke-sosialistiske partier har forskjellige preferanser og prioriterer forskjellig. En indeks for partikonsentrasjon er tatt med i analysen fordi den politiske prosessen kan få ulikt utfall avhengig av om det er ett eller noen få partier som står sterkt i kommunestyret eller om det er mange partier som må forhandle seg imellom.

En oversikt over effekter av variable som påvirker prioriteringene utover ufrivillige kostnader er gitt i tabell 9.2. Plusser (minuser) i tabellen viser at variabelen bidrar til å øke (redusere) utgiftene, netto driftsresultatet eller gebyrene. Tomme felter indikerer ikke at det er pålagt en nullrestriksjon i modellen, men fortegnet er bare utelatt i tabellen fordi effekten ikke er signifikant forskjellig fra null.

Tabell 9.2: Faktorer som påvirker prioriteringene utover ufrivillige kostnader.

I kommuner med høyt inntektsnivå i privat sektor er gebyrinntektene relativt høye. Dette kan skyldes at personer med høy inntekt etterspør mer av gebyrbelagte kommunale tjenester som f.eks. barnehager. Vi finner også at kultursektoren er høyt prioritert i kommuner med god privatøkonomi. Budsjettoverskuddet har en tendens til å øke med privatdisponibel inntekt.

Som forventet blir barnehager og kultur prioritert særlig høyt i kommuner med høyt utdanningsnivå. Det som i stedet blir nedprioritert er utdanning og helsestell. En mulig tolkning av dette resultatet er at de høyt utdannede har større evne til å finne private løsninger på sine behov for faglig kompetanse og helse.

Kommuner med høy sosialistandel i kommunestyret prioriterer barnehager og infrastruktur særlig høyt. Dette finansieres først og fremst ved å redusere budsjettoverskuddet. Høy prioritering av barnehager har sammenheng med et ønske om å legge forholdene til rette for yrkesaktive kvinner. Infrastruktur omfatter en rekke forskjellige tjenester som kommunale avløp, vannforsyning, renovasjon, samferdsel, sosial boligbygging og næringsutvikling. Det trengs mer detaljerte analyser for å belyse hvilke komponenter som er særskilt prioritert av sosialistiske partier.

Hovedeffekten av partikonsentrasjon i kommunestyret er at budsjettoverskuddet blir høyere. Politisk hestehandel i fragmenterte kommunestyrer har en kostnad i form av redusert netto driftsresultat. Selv om resultatene for øvrig ikke er klart signifikante, er det en svak tendens til at høyere underskudd i kommuner med fragmenterte kommunestyrer bidrar til høyere utgifter til administrasjon og infrastruktur, samt lavere gebyrer.

9.5 Inntektselastisiteter i kommunal tjenesteproduksjon

Analysen gir grunnlag for å beregne inntektselastisiteter for kommunale tjenester og gebyrer. Inntektselastisiteten viser den prosentvise økningen i sektorspesifikke utgifter eller gebyrer når inntektsgrunnlaget i form av skatter og overføringer øker med 1 prosent. De beregnete inntektselastisitetene varierer mellom kommuner blant annet som en funksjon av variable som påvirker de lokale prioriteringene. For eksempel vil kommuner med høyt inntekts- og utdanningsnivå ha relativt høye inntektselastisiteter for barnehager og kultur. Tabell 3 viser gjennomsnittlige inntektselastisiteter for kommunene som inngår i analysen. Vi gjør imidlertid oppmerksom på at inntektselastisitetene til dels varierer betydelig mellom kommuner. Tallfesting av denne variasjonen er rapportert i Aaberge og Langørgen (1997).

Tabell 9.3: Gjennomsnittlige inntektselastisiteter for kommunale tjenester og gebyrer.

Vi ser at infrastruktur skiller seg ut som den sektoren der utgiftene er mest følsomme overfor inntektsendringer. En inntektsøkning på 1 prosent vil i gjennomsnitt føre til at utgiftene til infrastruktur øker med om lag 1,5 prosent. Tjenester med lav følsomhet overfor inntektsendringer er sosiale tjenester, utdanning og pleie- og omsorgstjenester. Dette er velferdstjenester som i større grad er regulert av nasjonale lover og forskrifter. Inntektselastisiteten for blant annet pleie- og omsorgstjenester er noe lavere enn det som er rapportert i tidligere analyser av Borge- og Rattsø (1995) og Hagen (1997). Disse estimatene er imidlertid ikke direkte sammenliknbare, ettersom beregningene bygger på forskjellige metoder, forutsetninger og definisjoner.

Referanser

Aaberge, R. og A. Langørgen (1997): Fiscal and spending behavior of local governments: An empirical analysis based on Norwegian data. Discussion Paper 196, Statistisk sentralbyrå.

Borge, L.-E. og J. Rattsø (1995): Demographic Shift, Relative Costs and the Allocation of Local Public Consumption in Norway. Regional Science and Urban Economics25, 705-726.

Hagen, T.P. (1997): Eldreomsorgen i Norge 1992-1995. NIBR notat 1997: 107.

Tilbake tillinkintinnledning001INNHOLDinnholdsfortegnelse