FORORD

Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi legger med dette fram Utvalgets februarrapport for 1997. Den tar sikte på å gi ajourført informasjon om utviklingen i kommuneøkonomien for de to siste årene, med særlig vekt på 1996. Det gis også en kort oversikt over hovedpunktene i vedtatt budsjett for 1997.

Kommuneforvaltningen er i rapporten brukt som et samlebegrep for kommunenes og fylkeskommunenes forvaltningsvirksomhet (dvs. eksklusive foretak). Kommunesektor og kommuneforvaltning er i rapporten brukt synonymt.

Om datagrunnlaget i rapporten

Rapporten gir en oversikt over kommuneforvaltningens inntekter og utgifter i perioden 1994-1997. I rapporten er det gitt tabeller etter både nasjonalregnskapets gruppering og kommuneregnskapets gruppering for kommuneforvaltningen i alt, fylkeskommuner og kommuner i alt medregnet Oslo. Tabellene etter nasjonalregnskapets gruppering (vedlegg 1) gir tall for perioden 1994-1997 for kommuneforvaltningen i alt, og perioden 1994-1996 for fylkeskommuner unntatt Oslo og for kommuner medregnet Oslo.

Utvalget vil også minne om hovedrevisjonen av nasjonalregnskapet for perioden 1980-1994 og de konsekvenser dette har for både tabelloppsett og presentasjon i rapporten, jf. Utvalgets oktoberrapport 1995 (H-31/95).

Tallene etter nasjonalregnskapets gruppering er inklusive tilskudd til arbeidsmarkedstiltak og flyktninger og andre tilskudd til kommunesektoren som ikke medregnes når inntektsveksten i kommuneopplegget skal beregnes. I vedlegg 4 gis en oversikt over kommunesektorens inntekter 1988-1997 der en skiller mellom inntekter i og utenfor «kommuneopplegget».

Alle tabeller viser tall i løpende priser. Der hvor det er brukt faste priser i teksten har Utvalget kommentert dette spesielt.

Avvik fra SSB's tabelloppsett

Tabellene som Utvalget benytter for å vise kommuneforvaltningens inntekter og utgifter etter nasjonalregnskapets definisjoner avviker fra tabelloppsettet til Statistisk sentralbyrå på flere områder. For å kunne spesifisere konsum og sparing i kommuneforvaltningen føres gebyrene på utgiftssiden i SSB's tabeller, i tillegg inkluderes kapitalslitet. I tabellene til SSB inngår den beregningstekniske størrelsen driftsresultat både på inntekts- og utgiftssiden. Denne er knyttet til kapitalkostnadene i vannforsynings-, avløps- og renovasjonsvirksomheten. Videre fører SSB kapitalutgiftene som en nettokostnad. SSB får på denne måten fram de totale utgifter som tilsvarer begrepet «total outlay» som benyttes av OECD.

Tilbake tilinnholdsfortegnelsen

1 SAMMENDRAG

1.1Hovedtrekk i kommuneøkonomien i 1996

I denne rapporten er hovedvekten lagt på gjennomgangen av den økonomiske utviklingen i 1996.

Høye skatteinntekter og vekst i gebyrinntektene

Etter foreløpige regnskapstall for skatt på inntekt og formue i 1996 utgjør de samlede skatteinntektene til kommunesektoren vel 77 milliarder kroner. Dette er om lag 90 millioner lavere enn anslått i Salderingsproposisjonen for 1997. I forhold til Revidert nasjonalbudsjett for 1997 er den samlede merskatteveksten om lag 2,4 milliarder kroner. Skatteveksten for kommunene er anslått til 5,6 prosent utenom Oslo og for fylkeskommunene til 6,5 prosent utenom Oslo. Oslo hadde en skattevekst på 8,7 prosent. I motsetning til i 1995 økte bedriftsskattene sterkere enn skatten fra personlige skatteytere.

Sterkest var skatteveksten i industri- og sentrale tjenesteytingskommuner, og vi fant i gjennomsnitt den sterkeste skatteveksten i kommuner med innbyggertall over 50 000 innbyggere. Ser en bort fra kommuner med skatteinntekter over 140 prosent av landsgjennomsnittet, hadde minsteinntektskommunene den høyeste skatteveksten. Samtlige fylkeskommuner hadde økte skatteinntekter i forhold til i 1995, og veksten var særlig sterk i Østfold, Nord-Trøndelag og Møre- og Romsdal

De foreløpige tallene for 1996 viste at gebyrinntektene økte med 5,7 prosent.

Sterk aktivitetsvekst

Fra 1995 til 1996 var aktivitetsveksten i kommunesektoren 1,9 prosent (volumendring).Ved siden av en økning i sysselsettingen var det også en betydelig vekst i bruttoinvesteringene.

-Sysselsetting
Målt i antall årsverk, økte sysselsettingen i kommuneforvaltningen med 2,3 prosent. Dette tilsvarer om lag 8 800 nye årsverk i 1996. Den sterkeste sysselsettingsveksten fant sted i undervisningssektoren. Antall utførte timeverk økte her med 2,4 prosent. Økningen har trolig sammenheng med at flere kommuner har innført skolestart for 6-åringer og at barnekullene som begynte på skolen i 1996 var større enn før. I helse- og omsorgssektoren økte sysselsettingen med 1,8 prosent, mens sysselsetting i annen kommunal tjenesteyting økte med 1,4 prosent.

-Bruttoinvesteringene
I faste priser økte bruttoinvesteringene med 6,9 prosent. Sterkest realvekst fant vi i helse- og omsorgssektoren, ved siden av VAR - sektoren. I undervisningssektoren var det i 1996 fortsatt en sterk realvekst i bruttoinvesteringene, men veksten var lavere enn i 1995 (hhv. 6,3 og 10,6 prosent). De foreløpige regnskapstallene tyder på stor forskjell i investeringsveksten mellom kommuner og fylkeskommuner i undervisningssektoren. På grunn av seks-årsreformen var det for kommunene en kraftig vekst i bruttoinvesteringene, mens investeringene i fylkeskommunene viser en sterk nedgang.

Sterk vekst i lønnskostnadene

Lønnskostnadene i kommunesektoren økte i 1996 nominelt med hele 6,4 milliarder kroner. Dette utgjør en økning fra 1995 på 6,9 prosent.

- Veksten i lønnskostnader pr. timeverk var på 4,8 prosent og sto for om lag 4,5 milliarder kroner av økningen i lønnskostnadene (herav utgjør kommunale pensjonspremiene om lag 400 millioner kroner, eller om lag 0,5 prosentpoeng).

- Målt i timeverk økte sysselsettingen med 1,9 prosent samlet for kommuneforvaltningen. Dette utgjorde om lag 1,8 milliarder kroner av den samlede økningen i lønnskostnadene.

Fortsatt nedgang i renteutgiftene

Foreløpige anslag tyder på at renteutgiftene gikk ned med 7,3 prosent fra 1995 til 1996. Mens kommunesektorens renteutgiftene i 1995 var 5,6 milliarder kroner er anslaget for 1996 5,2 milliarder.

Frie inntekter i 1996 på samme nivå som i 1995 etter justering for prisutvikling og oppgaveendring

I vedlegg 8 vises utvikling i kommunesektorens frie inntekter fra 1988 til 1996. Med frie inntekter menes her skatt på inntekt og formue og rammeoverføringer gjennom inntektssystemet. Når en justerer de frie inntektene for endringer i oppgaver finansiert gjennom inntektssystemet og prisutvikling i kommunalt konsum, er det for kommunesektoren samlet om lag nullvekst fra 1995 til 1996. For fylkeskommunene unntatt Oslo, og kommunene unntatt Oslo er det en svak nedgang, mens Oslo har hatt en økning i de justerte frie inntektene med om lag 1 prosent. Hvis en ser på perioden fra 1988 til 1996 under ett er det en vekst i de frie inntektene på 6,5 prosent etter at det er justert for oppgaveendringer og prisutvikling.

I vedlegg 4 vises en oversikt over kommunesektorens samlede inntekter fra 1988 til 1997. Inntektsveksten i faste priser fra 1995-96 er her beregnet til 0,6 prosent. For perioden 1988 - 1996 er veksten i de samlede inntektene i kommuneopplegget målt i faste priser beregnet til 19,3 prosent.

Kommunesektoren gikk med «underskudd»

De foreløpige tallene viser i 1996 et underskudd før lånetransaksjoner på 2,3 milliarder kroner mot om lag 0,6 milliarder i 1995. Hovedtyngden av økningen i underskudd skyldes økte kapitalutgifter.

1.2Utviklingen i kommunesektorens økonomi i 1995

I følge de endelige regnskapstallene fra Statistisk Sentralbyrå hadde kommuneforvaltningen i 1995 et underskudd før lånetransaksjoner på 550 millioner kroner. Underskuddet er om lag 1 milliard større enn tidligere lagt til grunn.

1.3Utviklingen i kommunesektorens økonomi i 1997

Budsjettforliket i Stortinget innebar at kommunesektoren i 1997 blir tilført ca. 3,4 milliarder kroner utover Regjeringens forslag i Salderingsproposisjonen. Ekstra skatteinntekter utgjør ca. 2,2 milliarder kroner, mens økte overføringer utgjør om lag 1,2 milliarder kroner. Realveksten i kommunesektorens inntekter slik disse beregnes i de økonomiske oppleggene kan etter dette anslås til ca. 2 ¼ prosent fra 1996 til 1997. Sammen med et redusert rentenivå anslås inntektsveksten å gi rom for en aktivitetsendring på om lag 2 ½ prosent i 1997.

1.4Økonomiske indikatorer

Utviklingen i kommuneøkonomien i perioden 1994-1997 kan illustreres ved hjelp av følgende økonomiske indikatorer:

Tabell 1.1: Utvalgte finansielle indikatorer for kommunesektoren 1994-1997.

* anslag fra statsbudsjettet

I 1994 var inntektsveksten sterkere enn aktivitetsveksten. Dette førte til en bedring i den finansielle situasjonen og sektoren hadde i 1994 et overskudd før lånetransaksjoner på 4 milliarder kroner. Både i 1995 og i 1996 var aktivitetsveksten klart sterkere enn inntektsveksten. Dette skyldes særlig høy vekst i investeringene, og foreløpige tall viser at kommunesektoren i 1996 fikk et underskudd før låneopptak på 2,3 milliarder kroner. Anslagene for 1997 viser fortsatt sterk aktivitetsvekst, men med en tilsvarende realvekst i inntektene.

I figur 1.1 vises utvikling i kommunesektorens netto gjeld i perioden 1976- 96.

Figur 1.1: Netto gjeld i kommunesektoren som andel av løpende inntekter i alt. 1976-96

Tilbake tilinnholdsfortegnelsen

2. KOMMUNEØKONOMIEN 1996

2.1Utviklingen i inntekter og utgifter (Nasjonalregnskapets gruppering)

Tabell 2.1 viser endelige regnskapstall for 1995 og foreløpige regnskapstall for 1996 i millioner kroner, samt prosentvis endring fra 1995 til 1996.

Tabell 2.1: Inntekter og utgifter i kommuneforvaltningen i 1995 og 1996. Mill. kr og endring i prosent

Etter foreløpige regnskapstall steg de løpende inntektene i kommuneforvaltningen nominelt med 4,4 prosent fra 1995 til 1996. Skatt på inntekt og formue økte med 6,3 fra 1995 til 1996. Dette innebærer en merskattevekst i forhold til anslag i Revidert nasjonalbudsjett på 2,4 milliarder kroner. Veksten var noe høyere i fylkeskommunene enn i kommunene (6,5 prosent mot 6,2 prosent). Sammenlignet med anslagene i novemberrapporten er skatteinntektene oppjustert både for 1995 og 1996. Overføringer fra staten økte med 2,5 prosent, mens renteinntektene ikke overraskende gikk ned med 5 prosent fra 1995 til 1996.

Kommuneforvaltningens løpende utgifter økte fra 1995 til 1996 med 5 prosent. I hovedsak skyldes utgiftsveksten at lønnskostnadene økte med 6,9 prosent, noe som utgjør vel 6,4 milliarder kroner. Bak denne sterke lønnskostnadsveksten ligger en oppgang i utførte timeverk på 1,9 prosent, og en sterk vekst i lønnskostnader pr. timeverk på 4,8 prosent. Lønnskostnadsveksten for fylkeskommunene utgjorde 7,7 prosent og har en sammenheng med sterk lønnsvekst for helsepersonell. For kommunene utgjorde veksten i lønnskostnader 6,6 prosent. Renteutgiftene gikk tilbake med 7,3 prosent, og hadde en sterkere tilbakegang enn renteinntektene.

2.2Inntekter

Kommunesektoren har fem typer inntekter; gebyrer (avgifter), renter, skatter, overføringer fra staten og andre innenlandske overføringer.

Inntektsartene etter nasjonalregnskapets definisjoner inkluderer:

- Gebyrer (avgifter) tilsvarer ordinære salgs- og leieinntekter i kommuneregnskapet.

- Renteinntekter omfatter renter på bankinnskudd og andre fordringer.

- Skatteinntektene omfatter skatt på inntekt og formue, eiendomsskatt og andre produksjonsskatter (konsesjonsavgifter).

- Overføringer fra staten inkluderer rammeoverføringer og øremerkede tilskudd, samt overføringer til arbeidsmarkedstiltak og flyktninger.

- Andre innenlandske overføringer (overføringer fra andre; tilskudd, refusjoner, tilbakebetaling o.l.)

2.2.1Skatt på inntekt og formue

Tabell 2.2 viser utviklingen i skatteinntektene for kommunesektoren fra 1995 til 1996. Skatt på inntekt og formue til kommunesektoren økte med 6,3 prosent fra året før. Samlet for kommuner utenom Oslo steg skattene med 5,6 prosent, mens det var en økning på 8,7 prosent for Oslo kommune. Samlet for fylkeskommuner utenom Oslo økte skatteinntektene med 6,5 prosent. Veksten for kommuner medregnet Oslos kommunedel er anslått til 6,2 prosent, mens veksten for fylkeskommuner medregnet Oslos fylkesdel er anslått til 6,6 prosent.

Tabell 2.2: Skatteinnbetalinger til kommuneforvaltningen 1995 og 1996. Fordeling på kommuner og fylkeskommuner. Mill. kroner

Ifølge de foreløpige regnskapstallene for skatt på inntekt og formue utgjør de samlede skatteinntektene til kommunesektoren 77 159 millioner kroner i 1996, som er om lag 90 millioner kroner lavere enn anslått i Salderingsproposisjonen 1997. Skatteinntektene ble om lag 120 millioner kroner lavere enn anslått for kommuner og ca. 30 millioner kroner høyere for fylkeskommuner. I forhold til skatteanslagene i Revidert nasjonalbudsjett er den samlede merskatteveksten for 1996 om lag 2,4 milliarder kroner for kommunesektoren.

Tabell 2.3 viser hvordan skattene til kommunesektoren har utviklet seg i forhold til den samlede skatteinngangen til offentlig sektor. Tallene er hentet fra månedsstatistikken over innbetalte og fordelte skatter fra Statistisk sentralbyrå.

Det framgår av tabell 2.3 at skattene til kommunesektoren fra personlig skattytere (forskuddsordningen) på landsbasis har steget med knapt 6 prosent, mens innbetalingene av bedriftsskatter (etterskuddspliktige skattytere) har økt med ca. 10 prosent fra 1995 til 1996. Skatteinngangen til kommunesektoren er noe lavere enn den samlede skatteveksten for det offentlige p.g.a. reduksjoner i skattøren. Den maksimale inntektsskattøren for forskuddspliktige skattytere ble redusert fra 12,25 til 11,75 prosent for kommunene, mens den var uendret lik 7 prosent for fylkeskommunene. Den maksimale inntektskattøren for etterskuddspliktige ble redusert fra 4 til 2,75 prosent for fylkeskommunene, mens den var uendret lik 5,5 for kommunene. Utviklingen i maksimalskattøren de siste årene framgår for øvrig av vedlegg 5.

Tabell 2.3: Skatteinnbetalinger til offentlig forvaltning og kommuneforvaltningen,
januar-desember 1996. Millioner kroner og prosentvis endring

Figur 2.1 viser skatteinngangen etter fylke, fordelt på kommuner og fylkeskommuner. Det framgår av figuren at veksten jevnt over er noe høyere i fylkeskommunene enn i kommunene. For kommunene er det svakest vekst i Finnmark fylke, der skatteinntektene ble redusert i 9 av 19 kommuner.

Figur 2.1: Skatteinngangen til kommuner og fylkeskommuner etter fylke. Prosentvis endring januar-desember 1996 i forhold til tilsvarende periode året før

Tabell 2.4 viser utviklingen i skatteinntektene etter kommunetyper for kommuner utenom Oslo, i perioden januar-september 1996 i forhold til tilsvarende periode året før. Grupperingen i kommunetyper er basert på den gjeldende standarden for kommuneklassifisering fra Statistisk sentralbyrå (1994). Grupperingen tar utgangspunkt i dominerende næringstilknytning som hovedkriterium, samt sentralitet, dvs. kommunens geografisk beliggenhet i forhold til et senter med tettstedsfunksjoner.

Utvalget viste også i novemberrapporten skatteinngang for perioden mai-september 1996 etter kommunetype. Generelt er forskjellene noe mindre når hele året er lagt til grunn.

Tabell 2.4: Skatteinngang etter kommunetyper januar-desember 1996. Kommuner utenom Oslo. Pst. endring fra tilsvarende periode året før

Det framgår av tabell 2.4 at veksten har vært relativt sterk i typiske industrikommuner, samt i kommuner i sentrale strøk. Veksten i de store bykommunene, bl.a. Kristiansand (6,4 prosent), Bergen (5,8 prosent), Trondheim (6,5 prosent) var jevnt høyere enn landsgjennomsnittet. I Stavanger derimot var skatteveksten under gjennomsnittet (4,3 prosent). Den relativt høye veksten for fiskerikommuner er knyttet til kommuner i Møre og Romsdal.

Tabell 2.5 viser hvordan skatteinngangen har vært målt etter kommunestørrelse.

Tabell 2.5: Skatteinngangen til kommuner utenom Oslo etter kommunestørrelse i perioden januar-desember 1996. Kommuner utenom Oslo. Pst. endring fra tilsvarende periode året før

Den relativt lave skatteveksten i kommuner med mindre enn 5 000 innbyggere er påvirket av relativt lav skatteinngang i kraftkommuner med et høyt inntektsnivå målt ved skatteinntekt pr. innbygger. Dersom en holder utenfor disse kraftkommunene er skatteveksten 3,8 prosent for kommunene med mindre enn 5 000 innbyggere.

Skatteveksten kan videre måles etter kommunenes inntektsnivå målt ved skatteinntekt pr. innbygger, med utgangspunkt i inntektsintervaller som gjaldt i inntektsutjevningen av inntektssystemet for kommunene i 1996. Kommuner med gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger mindre enn 96,2 prosent av gjennomsnittet for landet er minsteinntektskommuner i 1996. For minsteinntektskommunene steg skattene med 5,7 prosent, om lag som gjennomsnittet for kommuner utenom Oslo.

Tabell 2.6: Skattevekst etter inntektsnivå målt ved skatteinntekt pr. innbygger i perioden januar-desember 1996

Den høye veksten for gruppen av kommuner med de høyeste skatteinntektene pr. innbygger er påvirket av utviklingen i en enkelt kommune, dvs. Bærum kommune der skattene har økt med 12,2 prosent i 1996. Dersom Bærum holdes utenom har det vært en nedgang for kommuner med høyest skatt pr. innbygger.

2.2.2Gebyrer

Kommunale gebyrer økte nominelt med 5,7 prosent i 1996. Økningen i gebyrene knyttet til vann-, kloakk- og renovasjonstjenester var på 5,2 prosent .

2.3Utgifter

Utgiftene i kommunesektoren omfatter løpende utgifter og kapitalutgifter.

Løpende utgifter er definert som lønnskostnader, produktinnsats, produktkjøp til husholdningene, renteutgifter, overføringer fra kommuneforvaltningen til private og staten samt overføringer til kommunale foretak. Kapitalutgiftene omfatter kjøp av fast eiendom og anskaffelse av fast realkapital (bygninger og anlegg, utstyr og inventar).

Utviklingen i de samlede lønnskostnader for kommuneforvaltningen bestemmes av vekst i lønn pr. timeverk, vekst i sysselsettingen målt i timeverk, samt eventuelle endringer i sosiale kostnader. Utviklingen i de samlede lønnskostnadene varierer mellom regioner og mellom kommuner. Alle tall i det følgende er gjennomsnittstall for kommunene og fylkeskommunene sett under ett.

Produktinnsats omfatter de utgifter som kommunene og fylkeskommunene fører på postene «Andre driftsutgifter» herunder kontorutgifter, strøm, ekstern husleie m.v. og «vedlikehold av bygninger og anlegg»

Overføringer til private omfatter subsidier, stønader og overføringer fra kommunesektoren til staten består i hovedsak av betaling for gjestepasienter ved statlige sykehus.

Aktivitetsutviklingen i kommuneforvaltningen kan måles ved hjelp av sysselsetting, produksjon eller andre indikatorer. Utvalget har valgt å benytte en aktivitetsindikator som er knyttet til ressursbruken i kommuneforvaltningen. Indikatoren inneholder de tre elementene sysselsetting målt i timeverk, produktinnsats målt i faste priser og bruttorealinvesteringer målt i faste priser. Som vekter benyttes de andelene som lønnskostnader (for sysselsetting), produktinnsats og bruttorealinvesteringer utgjør av samlet beløp for de tre kostnadsartene i foregående år.

I figur 2.2 sammenlignes aktivitetsutviklingen i kommuneforvaltningen og utviklingen i bruttonasjonalprodukt for fastlands-Norge.

Figur 2.2: Aktivitetsutvikling i kommuneforvaltningen. Utviklingen i bruttonasjonalprodukt for fastlands-Norge. Prosentvis volumendring fra året før. 1989-1996.

Aktivitetsutviklingen i kommuneforvaltningen er sammenliknet med den generelle konjunkturutviklingen i Norge, angitt med vektsten i BNP for fastlands-Norge (Bruttonasjonalprodukt for Norge med unntak av oljenæringer og utenriks sjøfart). Utviklingen har vært forskjellig i perioden 1988 til 1996. Etter en nedgang i aktivitetsnivået både i kommuneforvaltningen og i BNP for fastlands-Norge i 1989 var det igjen vekst i 1990. Veksten i BNP for fastlands-Norge var jevnt stigende i årene frem til 1994, for så å avta noe i 1995. I kommuneforvaltningen økte aktiviteten kraftigere enn BNP for fastlands-Norge fra 1988 til 1992. I årene 1993 -1996 økte kommuneforvaltningens aktivitet svakere enn BNP for fastlands-Norge.

Figur 2.3: Kommuneforvaltningen. Sysselsetting målt i antall timeverk, produktinnsats, bruttorealinvesteringer i fast realkapital. Prosentvis volumendring fra foregående år. 1980-1996.

I figur 2.3 er det vist hvordan den prosentvise volumendringen i kommuneforvaltningen har vært for sysselsetting målt i antall timeverk, produktinnsats og bruttoinvesteringer fra 1980 til 1996.

De foreløpige tallene for kommuneforvaltningen viser en aktivitetsvekst på 1,9 prosent i fjor, mot 1,1 prosent i 1995.

Tabell 2.7: Aktivitetsutvikling i kommuneforvaltningen fra 1995 til 1996.
Prosentvisendring.

¹ > Differansen mellom veksten i sysselsetting målt i antall utførte timeverk og veksten i sysselsatte normalårsverk er en følge av at fraværsraten har økt.

Anslaget for aktivitetsveksten på 1,9 prosent bygger på en vekst i timeverkene på 1,9 prosent, en volumnedgang i produktinnsatsen på 0,6 prosent og en volumvekst i bruttoinvesteringene i fast realkapital på 6,9 prosent. Aktivitetsveksten i kommuneforvaltningen var 1,3 prosentpoeng lavere enn anslått BNP-vekst for fastlands-Norge som var på 3,2 prosent.

Tabell 2.8 viser hvordan volumveksten i hhv. sysselsetting målt i timeverk, produktinnsats og bruttoinvesteringer i fast realkapital fordeler seg på ulike aktivitetsområder.

Tabell 2.8: Sysselsetting målt i timeverk, produktinnsats og bruttoinvesteringer i fast realkapital etter ulike aktivitetsområder. Prosentvis volumendring fra 1995 til 1996.

I følge foreløpige tall økte utgiftene, løpende utgifter pluss kapitalutgifter, nominelt med 5 prosent, fra 1995 til 1996, mot 4,2 prosent fra 1994 til 1995. De løpende utgiftene hadde en verdivekst på 4,7 prosent. Lønnskostnadene steg med 6,9 prosent, mens produktinnsatsen steg med 3,2 prosent i løpende priser. Kommuneforvaltningens produktkjøp til husholdningene, som i stor grad omfatter kjøp av legetjenester og barnehageplasser fra private tjenesteprodusenter, økte med 6,7 prosent fra 1995 til 1996. Bruttoinvesteringene viste en verdivekst på 10,8 prosent.

Tabell 2.9 viser hvordan verdiveksten i hhv. lønnskostnader, utgifter til produktinnsats og utgifter til bruttoinvesteringer i fast realkapital fordeler seg på ulike aktivitetsområder.

Tabell 2.9: Lønnskostnader, produktinnsats og bruttoinvesteringer i fast realkapital etter ulike aktivitetsområder. Prosentvis verdiendring fra 1995 til 1996.

Renteutgiftene gikk ned med 7,3 prosent fra 1995 til 1996. Mens renteutgiftene i 1995 var på 5,6 milliarder er anslaget for 1996 på 5,2 milliarder.

2.3.1Lønnskostnader og sysselsettingsutvikling

Lønnskostnadene økte i løpende priser med 6,4 milliarder kroner i kommuneforvaltningen fra 1995 til 1996, som var en vekst på 6,9 prosent. Veksten i lønnskostnadene pr. timeverk var på 4,8 prosent og stod for om lag 4,5 milliarder kroner av økningen i lønnskostnadene. Sysselsettingen målt i timeverk økte med 1,9 prosent og stod for om lag 1,8 milliarder kroner av økningen i lønnskostnadene. Målt i antall årsverk, økte sysselsettingen med 2,3 prosent. Dette svarer til om lag 8 800 nye årsverk i kommuneforvaltningen i 1996. Anslaget på sysselsettingsveksten er beregnet på bakgrunn av den nominelle veksten i lønnskostnadene, lønnsveksten og økningen i de kommunale pensjonspremiene.

Økningen i de kommunale pensjonspremiene var på anslagsvis 400 millioner kroner, eller 0,5 prosent av lønnskostnadsveksten. I tabell 2.10 framgår netto utvikling fra 1983-1996 i pensjonskostnader målt i prosent av pensjonsgrunnlaget for kommuner som er tilsluttet kommunal landspensjonskasse (KLP). Om lag 90 prosent av antall kommuner og fylkeskommuner er tilsluttet KLP. Disse representerer i underkant av 70 prosent av antall ansatte i kommunene og fylkeskommunene.

Tabell 2.10: Arbeidsgivers netto pensjonsinnbetalinger til KLP (netto premie pluss egenkapitalinnskudd), målt i pst. av pensjonsgrunnlaget.

Fylkeskommunene hadde en lønnskostnadsvekst på 7,7 prosent, noe som har sammenheng med sterk lønnsvekst for helsepersonell, mens kommunene hadde en vekst i lønnskostnadene på 6,6 prosent.

I tabell 2.11 vises antall normalårsverk i kommuneforvaltningen og som andel av total sysselsetting.

Tabell 2.11: Sysselsetting i kommuneforvaltningen, antall normalårsverk og andel av total sysselsetting. 1988-1996.

Antall personer på kommunale sysselsettingstiltak (KAJA) gikk ifølge Arbeidsdirektoratets tall ned fra om lag 8 200 i 1995 til om lag 6 200 i 1996. Korrigert for endringen i arbeidsmarkedstiltakene økte antall sysselsatte personer i kommuneforvaltningen med 2,8 prosent.

Den sterkeste sysselsettingsveksten fant sted i undervisningssektoren, hvor antallet utførte timeverk økte med 2,4 prosent. Økningen kan trolig ses i sammenheng med at flere kommuner har innført skolestart for 6-åringer og at barnekullene som begynte på skolen i 1996, var større enn tidligere. I helse- og omsorgssektoren økte sysselsettingen med 1,8 prosent, mens sysselsettingen i annen kommunal tjenesteyting økte med 1,4 prosent.

2.3.2Produktinnsats

I forhold til året før økte produktinnsatsen i 1996 med 3,2 prosent, målt i løpende priser. Målt i faste priser ble produktinnsatsen redusert med 0,6 prosent. I undervisningssektoren ble produktinnsatsen redusert med 3,5 prosent, mens bruken av varer og tjenester i helse- og omsorgssektoren økte med 1,0 prosent.

2.3.3Bruttoinvesteringer i fast realkapital

I faste priser økte de kommunale bruttoinvesteringene med 6,9 prosent fra 1995 til1996. Investeringene i helse- og omsorgssektoren og i vannforsyning og renovasjon økte med henholdsvis 8,8 prosent og 8,6 prosent. Veksten i investeringene i undervisningssektoren ser ut til å ha vært noe lavere enn i 1995, henholdsvis 6,3 prosent og 10,6 prosent. Investeringsveksten i undervisningssektoren har sammenheng med forberedelser til obligatorisk skolestart for 6-åringer fra juli 1997. Nivået på investeringene vil ventelig bli høyt også i 1997. De foreløpige tallene tyder på at det er stor forskjell i investeringsveksten mellom kommuner og fylkeskommuner i undervisningssektoren. Mens kommunesektoren viste en sterk vekst i bruttoinvesteringene, viste fylkeskommunene en sterk nedgang. Sammensetningen av investeringene varierer erfaringsmessig mye fra fylkeskommune til fylkeskommune slik at de foreløpige tallene basert på et utvalg av fylkeskommuner må tolkes med varsomhet.

2.4Overskudd før lånetransaksjoner

Overskudd før lånetransaksjoner måles som samlede inntekter minus totale utgifter, der låne- og avdragstransaksjoner er holdt utenom. Totale utgifter omfatter løpende utgifter og utgifter til bruttoinvesteringer. Overskuddet før lånetransaksjoner, sammen med evt. omvurderinger av fordringer og gjeld bestemmer utviklingen i kommuneforvaltningens netto fordringsposisjon.

Foreløpige regnskapstall for 1996 viser et underskudd for kommuneforvaltningen på 2,3 milliarder kroner. Underskuddet må bl.a. ses på bakgrunn av flere år med vekst i investeringene, dels i forbindelse med gjennomføring av grunnskolereformen. Underskuddet i 1996 bidrar til en økning i sektorens gjeld, som ved utgangen av 1996 utgjorde anslagsvis 50 milliarder kroner eller vel 28 prosent av inntektene. Gjeldsandelen har de siste årene blitt betydelig redusert fra et toppnivå på knapt 40 prosent i 1989.

Figur 2.4: Kommuneforvaltningen. Overskudd før lånetransaksjoner og netto gjeldsutvikling 1975-96. Pst. av løpende inntekter

Figur 2.5 viser utviklingen i sparingen i kommunesektoren over perioden 1980-96, målt i prosent av inntektene.

Figur 2.5: Sparing i kommuneforvaltningen. 1980-96. Pst. av løpende inntekter

2.5Netto driftsresultat

Netto driftsresultat hentes fra kommuneregnskapets føringsmåte og viser overskuddet fra årets drift etter at avdrag og netto renteutgifter er trukket fra. Netto driftsresultat er en viktig indikator på kommunenes og fylkeskommunenes økonomiske handlefrihet.

Anslagene for netto driftsresultat i 1996 er beregnet med utgangspunkt i det samme datagrunnlaget som ligger til grunn for de øvrige anslagene i rapporten. Utvalget vil imidlertid understreke at det er særlig stor usikkerhet når det gjelder anslagene for netto driftsresultat. Små prosentvise avvik fra den anslåtte inntekts- og utgiftsutviklingen for 1996 vil kunne gi store utslag i netto driftsresultat.

Utviklingen i netto driftsresultat i kommunene utenom Oslo og i fylkeskommunene fra 1991 til 1996 fremgår av figur 2.6.

Figur 2.6: Netto driftsresultat i prosent av driftsinntekter. Kommunene utenom Oslo og fylkeskommunene. 1991-1996

For kommunene utenom Oslo anslår utvalget at netto driftsresultat vil falle fra 2,8 prosent av driftsinntektene i 1995 til 2,5 prosent i 1996. Dette foreløpige anslaget gir det laveste netto driftsresultatet i kommunene utenom Oslo siden nåværende definisjon ble innført i de regnskapsforskriftene i 1991. Mellom 1991 og 1995 har samlet netto driftsresultat for kommunene utenom Oslo ligget mellom 2,8 og 4,9 prosent.

For fylkeskommunene er det anslått en nedgang i netto driftsresultat fra 3,1 prosent av driftsinntektene i 1995 til 2,0 prosent i 1996. Selv om driftsresultatet svekkes mer i fylkeskommunene enn i kommunene, ligger de foreløpige anslagene på driftsresultatet for fylkeskommunene i 1996 fortsatt høyere enn det som var vanlig på begynnelsen av 90-tallet.

Når det anslås en sterkere nedgang i driftsresultatet i fylkeskommunene enn i kommunene, skyldes dette at det for fylkeskommunene både er anslått lavere inntektsvekst og høyere utgiftsvekst enn for kommunene.

Tilbake tilinnholdsfortegnelsen

3.KOMMUNEØKONOMIEN 1995

Utvalget ga en grundig gjennomgang av kommuneøkonomien i 1995 i junirapporten 1996. Gjennomgangen i junirapporten var basert på foreløpige tall for kommunene utenom Oslo. I denne rapporten gir Utvalget en kort oppdatering basert på endelige regnskapstall.

3.1Utgifter og inntekter etter nasjonalregnskapets gruppering

I tråd med hovedrevisjonen av nasjonalregnskapet har utvalget tidligere endret oppsettet for kommuneforvaltningens inntekter og utgifter etter nasjonalregnskapets gruppering. Det reviderte oppsettet ble presentert første gang i oktoberrapporten 1995.

I denne rapporten er de foreløpige tallene i novemberrapporten justert i overensstemmelse med endelige regnskapstall for 1995.

Tabell 3.1 viser utviklingstrekkene i kommuneøkonomien fra 1994 til 1995, samt de viktigste avvikene mellom endelige og foreløpige regnskapstall for kommuneforvaltningen i alt. Det er ingen avvik av betydning for fylkeskommunene og Oslo.

Tabell 3.1: Inntekter og utgifter i kommuneforvaltningen i alt. 1994-95.

I følge endelige regnskapstall snus overskuddet før lånetransaksjoner på 4 033 millioner kroner i 1994 til et underskudd på 550 millioner kroner i 1995. Nedgangen i overskudd før lån i 1995 er om lag 1 milliard kroner sterkere enn tidligere antatt.

Nedgangen i overskudd før lån på 4 ½ milliarder kroner i 1995 skyldes både at økningen i løpende utgifter overstiger økningen i løpende inntekter med vel 3 milliarder kroner, og at netto kapitalutgifter øker med 1 ½ milliarder kroner.

De viktigste faktorene bak økningen i løpende utgifter er lønnskostnadene som øker med 5 milliarder kroner (5,7 prosent) og produktinnsatsen som øker med 1 ¾ milliarder kroner (5,3 prosent). Utgiftsveksten er vesentlig sterkere enn inntektsveksten. På inntektssiden øker skatteinntektene med 1 milliard kroner (1,2 prosent) og overføringene fra staten med 1 ½ milliarder kroner (2,2 prosent). Noe overraskende øker renteinntektene med nesten ½ milliard kroner (17,8 prosent).

Økningen i renteinntektene har trolig sammenheng med at overskuddet før lån på 4 milliarder kroner i 1994 ga en forbedring i likviditeten inn i 1995, men også andre forhold som økt aksjeutbytte (f.eks. fra el-verk), kursgevinster og regnskapstekniske forhold vil kunne være med på å forklare økningen i renteinntektene.

Sammenliknet med foreløpige tall for 1995 øker utgiftene 1 700 millioner kroner mer enn tidligere anslått, mens inntektene øker 600 millioner kroner mer enn anslått. På utgiftssiden er det særlig lønnskostnadene (dvs. sysselsettingen) og produktinnsatsen som har økt mer enn anslått med henholdsvis 600 og 400 millioner kroner. I tillegg økte kapitalutgiftene om lag 350 millioner kroner mer enn anslått. På inntektssiden økte renteinntektene med om lag 500 millioner kroner mer enn anslått.

Tallene for kommuneforvaltningen samlet dekker over at det er stor ulikhet mellom utviklingen i kommunene inkludert Oslo og i fylkeskommunene (jf. vedlegg 1). Nedgangen i overskudd før lånetransaksjoner fra 1994 til 1995 kommer i sin helhet i kommunene inkludert Oslo. I fylkeskommunene øker overskudd før lån fra 600 millioner kroner i 1994 til 700 millioner kroner i 1995. Fylkeskommunene hadde således betydelige overskudd før lån både i 1994 og i 1995.

Både skatteinntektene og overføringene fra staten øker betydelig sterkere i fylkeskommunene enn i kommunene i 1995. Skatteinntektene øker med 4,9 prosent i fylkeskommunene og går ned med 0,1 prosent i kommunene, mens overføringene fra staten øker med henholdsvis 4,6 prosent i fylkeskommunene og med 0,8 prosent i kommunene. Den sterkere skatteveksten i fylkeskommunene skyldes bl.a at det bare var kommunene som ble berørt av reduksjon i selskapsskattøren dette året.

3.2Inntekter og utgifter etter kommuneregnskapets gruppering.

Talloppsettet etter kommuneregnskapets gruppering er i denne rapporten basert på endelige regnskapstall fra Kommunenes Sentralforbunds database. Dette tallgrunnlaget er identisk med reviderte regnskapstall fra SSB. I junirapporten var regnskapstallene for kommunene i 1995 basert på nøkkeltall som Kommunaldepartementet samler inn for samtlige kommuner via fylkesmennene.

Endelige regnskapstall for 1995 er gjengitt i vedlegg 2. Det er bare mindre endringer i forhold til anslagene i mairapporten. Avvik mellom foreløpige og endelige regnskapstall kan skyldes bearbeidingen av regnskapsdata i SSB, og at enkelte avledede størrelser i tabelloppsettet i vedlegg 2 ikke kan beregnes direkte utfra de innsamlede nøkkeltallene.

I 1995 utgjorde netto driftsresultat 5 900 millioner kroner for kommunene og fylkeskommunene samlet. Driftsresultatet fordelte seg med 2 850 millioner kroner i kommunen utenom Oslo, 1 350 millioner kroner i Oslo og 1 650 millioner kroner i fylkeskommunene. For kommunene og fylkeskommunene samlet innebærer dette en reduksjon på 2 900 millioner kroner fra 1994 til 1995. Kommunene utenom Oslo og Oslo reduserte driftsresultatet med henholdsvis 2 000 millioner kroner og 1 350 millioner kroner, mens fylkeskommunene bedret driftsresultatet med om lag 450 millioner kroner.

Brutto investeringsutgifter øker med 12 prosent for kommuner og fylkeskommuner i alt, mens netto bruk av lånemidler øker med 30 prosent. Dette innebærer at en større del av investeringene lånefinansieres i 1995 enn i 1994. Netto bruk av lånemidler utgjorde om lag 7 000 millioner kroner i 1995, en økning fra 5 350 millioner kroner i 1994.

Balansetall for 1995 er gjengitt i vedlegg 6. I fylkeskommunene økte arbeidskapitalen i 1995 nominelt med om lag 1 milliard kroner, mens arbeidskapitalen gikk ned med om lag 200 millioner kroner i kommunene inkludert Oslo. Bruttogjelden for kommuner og fylkeskommuner i alt øker med 4 700 millioner kroner i 1995 til 107 milliarder kroner. Nettogjelden utgjør 51,5 milliarder kroner pr. 31.12.95, og dette er en økning på om lag 700 millioner kroner fra året før. Netto udisponert driftsresultat (akkumulert regnskapsoverskudd) for kommuner og fylkeskommuner i alt øker med 200 millioner kroner i 1995, der fylkeskommunene hadde en økning på 750 millioner kroner og kommunene utenom Oslo en nedgang på 600 millioner kroner.

Også balansetallene avspeiler at det var ulik økonomisk utvikling i fylkeskommunene og kommunene i 1995. I fylkeskommunene øker arbeidskapital og regnskapsmessige overskudd, mens nettogjeld og regnskapsmessige underskudd går ned. Situasjonen er motsatt i kommunene utenom Oslo, hvor nettogjelden øker og arbeidskapitalen og de regnskapsmessige overskuddene går ned.

3.3Kommunesektorens driftsutgifter fordelt etter formål

Fylkeskommunene
Det fremgår av tabell 3.2 at driftsutgiftene i fylkeskommunene øker med 4,1 prosent i 1995, som tilsvarer en nominell økning på 1900 mill kroner i forhold til 1994. Så godt som hele veksten går til helsevern mv. og undervisning. Utgifter til helsevern mv. øker med 5,9 prosent og legger beslag på 1 600 millioner kroner av økningen, mens utgifter til undervisning øker med 300 millioner kroner. Utgifter til sentrale styringsorganer mv. viser sterkest prosentvis vekst med 6,8 prosent.

Tabell 3.2 Fylkeskommunene. Driftsutgifter etter hovedkapittel. 1995

Nesten 60 prosent av driftsutgiftene går til helsevern mv. og 25 prosent går til undervisning. Om lag 54 prosent av driftsutgiftene er lønnsutgifter (se figur 3.1). Størst andel lønnsutgifter finner vi i undervisningssektoren med 70 prosent, mens lønnsutgiftene også utgjør en stor andel i helsesektoren med 58 prosent.

Figur 3.1: Fordeling av driftsutgifter på hovedkapittel. Fylkeskommunene. 1995

Kommunene inkl. Oslo
Driftsutgiftene i kommunene øker med 5,8 prosent i 1995 eller med noe over 6 milliarder kroner. På samme måte som i fylkeskommunene er det utgifter til sentrale styringsorganer mv. som viser sterkest prosentvis vekst med 7,8 prosent, mens også utgifter til helsevern mv. øker mer enn gjennomsnittet med 6,3 prosent (se tabell 3.3).

Tabell 3.3 Kommunene inkl Oslo. Driftsutgifter etter hovedkapittel. 1995.

Figur 3.2. Fordeling av driftsutgifter på hovedkapittel. Kommunene inkl Oslo. 1995.

Figur 3.2 viser fordeling av driftsutgifter på hovedkapittel. Av de samlede driftsutgiftene går 43 prosent går til helsevern mv. og 29 prosent til undervisning. Øvrige sektorer utgjør mindre enn 10 prosent. Om lag 60 prosent av driftsutgiftene er lønnsutgifter. Størst andel lønnsutgifter finner vi i undervisningssektoren og helsesektoren med henholdsvis 77 prosent og 62 prosent.

Tilbake tilinnholdsfortegnelsen

4. KOMMUNEØKONOMIEN 1997

Etter framleggingen av stats- og nasjonalbudsjettet høsten 1996 er det økonomiske opplegget for kommunesektoren justert gjennom Stortingets første behandling av statsbudsjettet, Regjeringens forslag i Salderingsproposisjonen og Stortingets endelige behandling av statsbudsjettet (vedtatt budsjett).

I tillegg foreligger det ny informasjon, bl.a. tertialstatistikk og skattestatistikk for hele året 1996, som er innarbeidet i de foreløpige regnskapstallene for kommunesektoren, jf. vedlegg 1. De nye 1996-tallene har også betydning for de reviderte anslagene for 1997 som er gjengitt i samme vedlegg.

4.1Overføringer til kommunesektoren

Nedenfor gis en oversikt over endringer i overføringer for 1997 i forhold til Regjeringens forslag i St prp nr 1 (1996-97).

Øremerkede overføringer
I forhold til Regjeringens forslag, innebærer Stortingets budsjettvedtak formelt en netto økning på 2 255 millioner kroner i øremerkede bevilgninger til kommuner og fylkeskommuner. En vesentlig del av økningen er teknisk knyttet til ny finansieringsordning for sykehus. Den nye finansieringsordningen innebærer bl.a. at om lag 1 200 millioner kroner er overført fra rammetilskuddet til øremerket post (se omtale under fylkeskommunene). Nedenfor gjennomgås enkelte endringer i de øremerkede bevilgningene. For en nærmere gjennomgang vises det til vedlegg 2.

Kommunene
For kommunene er bl.a. tilskuddet til omsorgsboliger og sykehjemsplasser på kap 586 post 62 økt med 150 millioner til 607 millioner kroner. Videre er kap 673 post 61 «Oppfølging av ansvarsreformen for mennesker med psykisk utviklingshemming» økt med 50 millioner kroner. Kap 1441 post 63 «Tilskudd til kommunale avløpstiltak» ble i salderingen redusert med 50 millioner til 123 millioner kroner. Reduksjonen medfører en faseforskyvning av investeringer i avløpssektoren.

Fylkeskommunene
Tilskuddet til pasientbehandling, rehabilitering mv. på kap 760 post 65 er økt med 1 634 millioner til 3 729 millioner kroner. Av denne økningen er omlag 1 200 millioner kroner overført fra kap 572 post 60 «Innbyggertilskudd i forbindelse med ny innsatsstyrt finansieringsordning av sykehusene». Videre er det bl.a. bevilget henholdsvis 241 millioner kroner mer på kap 760 post 61 «Refusjon poliklinisk virksomhet ved sykehus», 72 millioner kroner på post 62 «Tilskudd til regionsykehus» og 50 millioner kroner på post 64 «Utstyrsinvesteringer» utover Regjeringens forslag. Stortinget bevilget ytterligere 100 millioner kroner til styrking av tilbudet i psykisk helsevern på kap 760 post 68. På veisektoren er bevilgningen til fylkesveganlegg og «Aksjon skoleveg» økt med 20 millioner kroner (kap 1323 post 60).

Rammetilskuddet
Kommunene
Som følge av Stortingets endelige behandling av statsbudsjettet for 1997 ble rammetilskuddet til kommunene økt med 870 millioner kroner til 26 537 millioner kroner. Denne økningen er fordelt på følgende tilskudd:
- økning i innbyggertilskudd/utgiftsutjevning på 455 millioner kroner
- økning i regionaltilskudd på 92 millioner kroner
- økning i skjønnstilskudd på 323 millioner kroner

Fylkeskommunene
Stortingets endelige behandling av statsbudsjettet for 1997 medførte at rammetilskuddet til fylkeskommunene ble redusert med 1 305 millioner kroner til 19 544 millioner kroner. Dette innebar at følgende tilskudd ble redusert:
- nedgang i innbyggertilskudd/utgiftsutjevning med 1 304 [ Som følge av ordningen med innsatsstyrt finansiering er 1198,8 mill. kroner overført fra kap. 572.60 Innbyggertilskudd til kap. 760.65 Tilskudd til pasientbehandling.] millioner kroner.
- nedgang i skjønnstilskudd med 0,7 millioner kroner.

4.2Skatteinntekter

Som følge av den endelige behandling av statsbudsjettet i Stortinget ble de kommunale og fylkeskommunale skattørene redusert mindre enn foreslått av Regjeringen. Både den kommunale og fylkeskommunale skattøren for personlige skattytere ble redusert med 1/4 prosentenhet, til 11,5 prosent for kommuner og 6,75 prosent for fylkeskommuner. Regjeringens forslag til endring av skattøren for etterskuddspliktige ble vedtatt, og innebærer at den kommunale skattøren er redusert med 3/4 prosentenhet til 4,75 prosent, mens den fylkeskommunale satsen er redusert med 1/4 prosentenhet til 2,5 prosent fra inntektsåret 1996.

En lavere reduksjon i skattøren enn opprinnelig foreslått av Regjeringen innebærer at kommunesektoren blir tilført om lag 2,2 milliarder kroner ekstra skatteinntekter i 1997. Skatt på inntekt og formue regnes etter dette å øke med 3,3 prosent samlet for kommuneforvaltningen, 3,7 prosent for kommuner og 2,5 prosent for fylkeskommuner.

4.3Samlede inntekter, aktivitetsøkning

Budsjettforliket i Stortinget innebar at kommunesektoren blir tilført ca. 3,4 milliarder kroner utover Regjeringens forslag i Salderingsproposisjonen. Ekstra skatteinntekter utgjør ca. 2,2 milliarder kroner, mens økte overføringer utgjør om lag 1,2 milliarder kroner.

Realveksten i kommunesektorens inntekter kan etter dette anslås til ca. 2 1/4 prosent fra 1996 til 1997. Sammen med en viss effekt av redusert rentenivå antas inntektsveksten å gi rom for en aktivitetsøkning på om lag 2 1/2 prosent i 1997.

Tilbake tilinnholdsfortegnelsen