Politisk rådgiver Barbro-Lill Hætta

Kommunal- og arbeidsdepartementet

Boligbygging i byene

Foredrag på Norske sivilingeniørers konferanse 5. desember 1996

Boligbygging i byene

Kjære byggesvenner i de norske hus!

Husbygging er som dere vet blitt et helt sentralt politikkområde igjen.

Boligbygging i byene er uansett et viktig tema for oss i Kommunal- og arbeidsdepartementet. Temaet er viktig av flere grunner:

• Befolkningen vil etter prognosene vokse betydelig i flere byregioner.
• Bygging av nye boliger og utbedring av eldre boliger må få ny fart om vi skal få tilfredsstillende boforhold i byene i framtida
• Vi bør legge til rette for ny konsentrert boligbygging, f eks gjennom fortetting
• Vi må legge stor vekt på innsatsen for gode bomiljø i alle deler av byene.
• I byene har vi vanskeligstilte grupper på boligmarkedet som må få økt oppmerksomhet og bedre bistand
• Boligpolitikk i byene er viktig for fordeling av velferd og utjevning av levekår i det framtidige norske hus.

Boligbygging og boligpriser

La oss se litt på situasjonen i boligbygging og marked. I Nasjonalbudsjettet anslo Regjeringen i høst at det vil bli bygd 21 000 boliger neste år, mot 19 000 boliger i år. Igangsettingen har tatt seg opp utover høsten og anslaget for i år ser ut til å holde stikk. Slike anslag for landet under ett bygger på utviklingen i bl a husholdningenes inntekter, rentenivået, boutgiftene og forbrukernes preferenser når det gjelder boliger og andre konsumvalg - som det heter i økonomisk teori. Nasjonalbudsjettet anslår at husholdningenes disponible realinntekt i år vil øke med 3 prosent. Økt sysselsetting og reallønnsvekst er faktorer bak denne veksten. I tillegg har også reduserte netto renteutgifter bidratt til økt kjøpekraft. Disse utviklingstrekkene vil også prege utviklingen neste år.

Rentene er i dag på et lavere nivå enn på svært lang tid. Lite tyder i dag på en renteøkning, men reduserte renter er mulig. F.eks. ser det ut til at Husbankens rentenivå vil bli redusert i løpet av neste år - ut fra de reglene faste og flytende renter skal bestemmes etter. På boligmarkedet ser vi i dag stigende omsetningspriser. I 1995 steg prisene på selveierboliger med 7,6 prosent. Det forteller tall fra Statistisk sentralbyrå som også tyder på enda større stigning i år. Gjennomsnittspris for en blokkleilighet utgjorde i Oslo i tredje kvartal i år 9 800 kroner pr kvadratmeter. Det sier Norges Eiendomsmeglerforbunds statistikk som viser en prisoppgang på 10 prosent i løpet av et år. Vi kan nok vente fortsatt vekst i boligprisene.

Befolkningsveksten i Oslo har vært høy gjennom hele 90-tallet - både i forhold til tidligere år og i forhold til resten av landet. Også alderssammensetningen i hovedstaden er i endring. Barn i førskolealder blir relativt fler mens eldre i gruppen 67-79 år blir færre. Befolkningsframskriving tyder på at Oslos folketall vil øke med en prosent årlig i det kommende tiår. Om vi følger prognosene langt fram i tid tegner de et bilde av en by med rundt regnet 600 000 mennesker om 20 - 25 år. Enten befolkningsveksten går så langt eller ikke må vi forutsette en ganske annen giv i boligsektoren i denne byen i årene som kommer. For i Oslo har boligbyggingen falt dramatisk i år. 830 boliger ble satt i gang i løpet av årets første ti måneder - en nedgang på 30 prosent i forhold til fjoråret.

Fra departementet gir vi ikke anslag for boligbyggingen på regionalt nivå eller i byene. De samme økonomiske faktorene påvirker boligbyggingen i byene som ellers i landet. Men nybyggingen i den enkelte regionen og kommunen blir sterkt påvirket av lokale faktorer på tilbudssiden. Det gjelder f eks knapphet på tomter, vanskelige trafikk- og miljøforhold og tildels store forskjeller i kvalitet og levekår i ulike byområder. I byggemarkedet har vi konkurranse om arbeidskraft og entrepenørkapasitet for bygging av næringsbygg og boliger. Byggeprisene påvirkes av dette. Med et vedvarende etterspørselspress kan prisene i boligmarkedet øke opp mot nybyggingsprisene. Selv om bruktboligprisene nå har steget kraftig en periode, ligger de fortsatt en god del lavere enn nybyggingspris.

Men med befolkningsvekst foran oss, bør derfor kommunene i byregionene legge til rette for økt boligbygging. Boligbyggingen i Oslo har jeg kommentert. Bergen kommune har anslått at det årlig må bygges 900 boliger for å dekke boligbehovet, men den faktiske byggeaktiviteten er noe lavere. Tromsø kommune ønsker en boligbygging på 650 enheter i året. Til nå har det vist seg umulig å få bygd så mye. Nå arbeider Tromsø kommune med nye utredninger og leter etter nye plangrep.

Levekår og miljø

Jeg vil også at vi skal feste oppmerksomheten på levekårsspørsmålet. Regjeringen tok dette opp i stortingsmeldingen om levekår og boforhold i storbyene. I alle de store byene har vi områder med opphoping av dårlige levekår - særlig i sentrale strøk. Levekårsproblemene er likevel uten tvil størst i Oslo indre øst. Et klart politisk mål er å bedre levekårene for de utsatte befolkningsgruppene. Meldingen legger til grunn at ansvarsfordelingen mellom staten og kommunene også gjelder i arbeidet med å møte disse utfordringene. Kommunene må utvikle en helhetlig lokal strategi og de statlige tiltak må på alle sektorer bidra til å løse levekårsproblemer i de utsatte byområdene. Fra statens side vil bl a byfornyelsen bli prioritert. Jeg vil komme tilbake til dette.

I byutviklingspolitikken må miljøspørsmål stå sentralt. Blant annet må vi redusere miljøeffektene av biltrafikken og sikre naturområder, grøntstrukturer og en effektiv arealbruk i byggesonen. Byene må utvikle gode omgivelser der folk trives med å bo og arbeide. Det er også en av forutsetningene for økonomisk framgang i byregionene.

Utfordringer for kommunene: areal- og tomtestrategier

Det er en hovedoppgave for kommunal politikk å legge til rette for boligbygging og sørge for en arealbruk som kan tjene fellesinteressene. Aktiv kommunal tomtepolitikk var en forutsetning for den omfattende boligbyggingen i tiårene vi har bak oss. Oppgaven kan ha skiftet karakter i dag, men den er ikke noen mindre utfordrende. Slik jeg ser det bør byene få flere boliger i sentrale strøk. Kommunene bør sikre attraktive områder til boligformål og legge opp gode strategier for fortetting. "Grå" arealer i byene som blir ledige etter bedrifter, lagertomter og gamle trafikkformål kan også gjøres levende og grønne som nye boligområder. Til sammen kan dette være en viktig del av en kommunal tomtestrategi. Kommunene må forøvrig legge til rette gjennom tilstrekkelig planlegging og regulering i tide for boligbyggingen. Selv om kommunene ikke selv vil gå inn som tomteutviklere, må kommunen aktivt vurdere hvilke oppgaver som må løses for at boligbygging skal bli satt i gang der det er ønskelig. Her må kommunen aktivt gå i dialog med beboere og næringsliv for å få prosjekter gjennomført. Tett bygging i byen må ta hensyn til godt bomiljø. Kommunene bør også legge opp til at boligområdene bygges ut med et variert boligtilbud. Det gir grunnlaget for en allsidig befolkning i bydelene på lengre sikt.

Tettstedsarealene våre har vokst betydelig i løpet av noen tiår. Areal pr innbygger øker. Noe av dette er økt boligstandard som vi ønsker. Men deler av arealbruken er lite effektiv og uheldig. Det er gitt rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportutvikling. Vi ønsker at lokalisering av virksomheter, tjenestetilbud og boliger skal styres. For å redusere transportarbeidet, CO2-utslipp og arealsløsing bør en legge opp til en konsentrert utbygging av arealene i byregionene. Skal vi oppnå dette må vi være villige til å samordne oss bedre innenfor regionene. Det gjelder ikke minst å legge strategier og utbyggingsmønstre som gir oss sterke kollektivnett. Vi må også satse på at boligområdene blir allsidige og kan være levende lokalsamfunn. Ellers må vi tilbringe stadig mer tid i bilen.

I Oslo ønsker byrådet økt fortetting og bedre styring av fortettingen. Det skal blant annet bli lagt til rette for økt boligbygging ved kollektivknutepunkter rundt i byen. Dette er positivt, og stiller store krav til kommunen som må sørge for at det blir både god framdrift og samordning i prosesser og tiltak som kan sikre en tettere by med godt miljø. Styrking av sentrumsnære boligområder er et annet initiativ i utkastet til kommunedelplan for Oslo indre by. I Bergen arbeider kommunen med en visjon for byutviklingen med bymessig fortetting både i sentrale områder og sentrale steder i ytterområdene. Slike strategier kan gi et bedre grunnlag for kollektivtrafikk og for varierte og bymessige tilbud av arbeidsplasser, kultur og tjenester. Dette bør gi godt grunnlag for samarbeid mellom lokale og sentrale myndigheter. Det krever imidlertid vilje til langsiktig satsing fra kommunene og et samarbeid mellom kommunene og de private lokale aktørene.

Statlig medvirkning

I de store byregionene finner boligbygging og annen utvikling sted på tvers av kommunegrensene. Det begrenser mulighetene for å legge et rasjonelt utbyggingsmønster. Derfor bør kommunene i langt høyere grad enn nå enes om regionale retningslinjer for utviklingen. Kommunalministeren vil om en tid få innstillingen fra Wilhelmsen-komiteen som vurderer styring og samarbeid i Oslo og Akershus. Også i de nye regionalmeldingene som Miljøverndepartementet og mitt departement skal legge fram til våren, vil spørsmål om videreutvikling av regional planlegging og handlekraft være sentralt. Rasjonelle og miljøvennlige utbyggingsmønstre krever styrking av kollektivtrafikken. Staten skal medvirke til utbygging av infrastrukturen - men det er nødvendig at kommunene lokalt og regionalt skaper planforutsetningene.

Husbankens rolle

Husbanken har i 50 år vært Regjeringens redskap for å bidra til god boligkvalitet. I fjor ble lån og tilskuddsordninger i Husbanken lagt om. Fra 1997 kan Husbanken utnytte sine lånerammer mer fleksibelt. Den skal gi gode lån både til nøkterne boliger i byene og i utkantene. I et velfungerende kredittmarked må ikke staten ta ansvar for hele boligfinansieringen slik vi opplevde for få år siden. Men Regjeringen vil at Husbanken skal hjelpe kommunene, boligbyggelagene og andre med å løse de sentrale boligpolitiske utfordringene, ikke minst i byene.

Husbanken har erfaringer vi bør legge vekt på. Jeg vil derfor referere noe av det Husbanken peker på som sentrale utviklingstrekk.

I de større byene er det særlig i sentrumsnære områder at Husbanken opplever et press på boligmarkedet. Presset har to dimensjoner:

• høye kostnader
• kvalitetsmangler.

Både den daglige søknadsbehandlingen, statistikk og systematiske undersøkelser viser dette.

Kostnadene på nye boliger i sentrale områder i byene nærmer seg nå det høye nivået rundt 1990. Det betyr at prosjektene stanger mot Husbankens kostnadstak. Samtidig er det stor villighet til å yte lån i det private akredittmarked. Derfor blir det bygd relativt få Husbankfinansierte boliger i sentrale byområder.

Boligbygging i sentrale byområder er generelt kostbart. Tomtekostnadene er høye fordi konkurransen om sentrale tomter er stor til ulike formål. Byggekostnadene blir høye på grunn av tilpasning til eksisterende bybebyggelse og kompliserte eiendomsforhold. Det må tas hensyn til naboskap og kommunale sektormyndigheter.

Kommunene har ofte nedtonet sitt ansvar for tomtetilrettelegging de seinere år. Tomtene (også de kommunale) selges til høyest mulig markedspris, ofte uten at reguleringsbestemmelser begrenser utnyttelsen. Høye kommunale avgifter skal også dekkes. Av økonomiske grunner får vi derfor boligprosjekter som er preget av høy tomteutnyttelse og små boliger der vi kunne trenge attraktive og varierte boligprosjekter. Andre steder kommer det boliger for rene høyinntektsgrupper selv om mer nøkterne boliger hadde vært ønskelig. En slik utvikling motvirker andre forsøk på å oppnå utjevning av levekår. Disse tendensene har også ført til at boligbyggelagene har nedtonet sin nybygging i bystrøk.

I to undersøkelser om byboliger som Norges byggforskingsinstitutt og Norsk institutt for by- og regionforsking har gjort for Husbanken er det vist hvordan boligkvaliteten har blitt i endel prosjekter. Vi finner bomiljø preget av mangelfulle utearealer og store trafikkbelastninger. Boligene har dårlig utforming når det gjelder dagslys og romløsninger og har vesentlige funksjonsmangler (bl a oppbevaringsplass og kjøkken). Det blir bygd prosjekter med dominans av toroms leiligheter også i strøk der det allerede er overvekt av ett- og toromsboliger. Husbanken arbeider med en publikasjon som skal vise gode og dårlige eksempler på byboliger og som blir gitt ut i 1997 med tittelen "Bygg bedre boliger i byen".

Husbankens konklusjon er at vi må få et bedre samspill mellom det offentlige og aktørene i markedet for å utforme gode boliger ved nybygging og fortetting. Dette er nødvendig dersom vi skal demme opp for mer segregerte boligområder.

Bedre samspill

Også fra departementet ser vi dette som en viktig utfordring. Vi ønsker at staten, særlig gjennom Husbanken, kommunene og private aktører skal finne fram til et bedre samspill. Det krever at kommunene oppgraderer sin rolle som pådriver og tilrettelegger og planmyndighet. Staten ved Husbanken kan bidra til et utviklingsarbeid for å forbedre dette samspillet. Blant annet kan Husbanken tilby tilskuddsmidler til nye former for planlegging og til gjennomføring av pilotprosjekter.

Departementet vil evaluere tilskuddene til boligtiltak over statsbudsjettet og arbeide for å utvikle disse ordningene videre. Tilskuddene må utformes slik at de har størst mulig effekt. Derfor har kommunene fått fleksible rammer for å utnytte byfornyelsestilskuddet. Det er et overordnet mål at tilskudd til byfornyelse og boligkvalitet skal støtte opp om en positiv levekårsutvikling i utsatte boligområder. Bruken i enkelte boligprosjekter kan gi positive eksterne effekter i nabolaget og bidra til å løfte hele boligstrøket. I tilknytning til bruk av slike tilskudd ønsker vi at kommunene, boligbyggelagene og andre vil ta initiativ til lokalt samarbeid om å gi det lokale bomiljø et løft. Kommunen har ansvar for mange elementer i bomiljøet, både fysisk miljø og sosiale tilbud. De private interessene må også bidra når det skal skapes bedre lokalmiljøer. Utviklingen i et område kan gis en ny mulighet hvis ulike krefter drar sammen.

Levekårsutfordringene i Oslo - Romsås - Oslo indre øst

La meg nevne det omfattende prosjektet som er lagt på beddingen for fornyelse av Romsåsbyen i Oslo. Arbeidene her kan samlet komme opp i flere hundre millioner. Dette er en bydel med mange flotte kvaliteter, men med endel levekårsproblemer. Her er Husbanken med for å støtte opp om beboernes og boligbyggelagenes innsats. Vi venter at kommunen også gjør sin del av jobben når borettslagene vil ta tak i bydelens utfordringer. Kommunen har f eks egne utfordringer i etablering av omsorgsboliger, opprusting av kollektive områder og få skikk på kommunale utleieboliger.

Vi har god tro på at det kan skje. Byrådet i Oslo har lagt fram en kommuneplan med strategi for utjevning av levekår. Der vil er også drabantbyenes utfordringer med. Kommunen har utfordret Regjeringen til samarbeid om et handlingsprogram for Oslo indre øst. Statsråd Kjell Opseth har tatt i mot utfordringen og vi går i en samarbeidsgruppe gjennom Oslos innspill for å etablere en samarbeidsplattform. Der har vi et godt grunnlag i stortingsmeldingen om levekår og boforhold i storbyene. Både fra statens og kommunens side ønsker en å bygge strategien rundt en innsats for å få en mer variert befolkningssammensetning i de utsatte byområdene. Det krever tiltak på mange plan.

Boligetablering og utleieboliger

Å lette etableringsproblemene på boligmarkedet er en av de største utfordringene vi står overfor i boligpolitikken. Tilbudet av små og rimelige boliger i Oslo indre øst og tilsvarende områder spiller en viktig rolle som boligtilbud for grupper med behov for etablering i en rimelig bolig. Derfor er også bomiljøene i slike områder lite stabile med mye flytting. Etableringsproblemene på boligmarkedet har økt, bl a på grunn av stigende bruktboligpriser, mangel på egenkapital og liten kredittverdighet blant unge i etableringsfasen. Dette er også problem for andre vanskeligstilte grupper.

Etableringsgenerasjonen har vokst. De store kullene fra slutten av 60-tallet er nå i den mest aktive etableringsfasen. Disse gruppene etterspør i økende grad utleieboliger. Vi vet likevel lite om hvor stort behovet er, men det synes som om presset er særlig stort i byene. Det er størst behov for små, billige utleieboliger, både private og kommunale. Imidlertid ser vi en økende interesse fra utbyggere som vil investere i dyrere utleieboliger f eks i Oslo. Vi snakker her om et segment i markedet der det blir betalt 1200 til 1500 kroner i året per kvadratmeter. Et slikt prisnivå viser at tilbudet av attraktive leieboliger er lite.

En annen del av utleiemarkedet er det som først og fremst rettes mot hushold med lave inntekter og som kommunene har et særlig ansvar for. Husbanken har et tilbud til kommunene om lån og tilskudd til utleieboliger, men interessen er forholdsvis liten. Det må delvis bero på at kommunene ikke har god nok informasjon om fordelene ved Husbankens tilbud. I en levekårssammenheng bør kommunene gjøre tiltak for å spre uheldige konsentrasjoner av kommunale utleieboliger. I flere byer prøver en å få til en endring i den kommunale boligmassen. Departementet og Husbanken vil aktivt støtte opp om en slik videreutvikling av kommunenes utleieboliger.

Boligbeskattning

Temaet boligbeskatning skal opp her på seminaret i morgen. Regjeringen la som kjent i sommer fram en stortingsmelding om boligtaksering og prinsipper for boligbeskatning. Jeg vil avslutningsvis gi noen bemerkninger om dette fra en boligpolitisk synsvinkel.

Hovedmålsetningene for det nye systemet er en mer rettferdig boligbeskatning enn i dag. Det skal også legge grunnlag for en mer lik skattemessig behandling av bolig og andre investeringer. I boligpolitikken vil vi stimulere bygging av gode, men nøkterne boliger. Dette har vi en tradisjon for som vi ikke minst i et miljøperspektiv bør videreføre. Da er det viktig at skattesystemet ikke favoriserer investeringer i store og dyre boliger. Men en nøktern bolig enten den ligger i byen eller på landet er ikke en ordinær investering, men vesentlig i et bredt velferdsperspektiv. Derfor har Regjeringen foreslått at nøkterne boliger blir lemplig beskattet. Det kommer til uttrykk gjennom forslaget om et høyt bunnfradrag i et nytt system.

En endret beskatning av boliger bør kunne føre til en bedre utnyttelse av boligmassen enn vi har i dag. Det vil ha stor samfunnsøkonomisk betydning. De varselrop vi har hørt fra opposisjonen om at lavinntektshusholdene vil få problemer ved en omlegging av beskatningen er overdrevne. Motstanden mot en omlegging er snarere forsøk på å verne egne fordeler fra dem som har høye inntekter og dyre boliger.

Avslutningsvis en kort oppsummering:

• Ut fra fordelingspolitiske og miljøpolitiske grunner bør vi fortsatt satse på bygging av nøkterne boliger.
• Det er svært sentralt at kommunene utvikler en god areal- og tomtestrategi. Den må omfatte tiltak for å forbedre det fysiske miljøet og utvikle bydeler med gode muligheter for fortetting og allsidige boligområder.
• Med en slik offensiv offentlige tilrettelegging regner jeg med at de kooperative og private aktørene vil vise større vilje til å investere i boligbyggingen i byene.
• En strategi der vi får et bedre samspill mellom de offentlige interessene og utbyggingsinteressene kan gi bedre styring og bedre tempo i boligbygging og boligutbedring i byene.

Bl a med Husbankens tilskuddsordninger vil staten være en medspiller. Fra departementet vil vi følge utviklingen og vurdere hvorledes de offentlige virkemidlene kan videreutvikles - både på den økonomiske og den juridiske siden.