Statssekretær Jan Petter Rasmussen

Kommunal- og arbeidsdepartementet

Utviklingsplan for Indre Hordaland

Innlegg på prosessamling i Ullensvang 20. og 21. januar 1997

"Hva er viktig for å lykkes i det regionale samarbeidet? Hvordan kan sentrale styresmakter bidra til å stimulere dette arbeidet?"

1. Innledning

Takk for invitasjonen til å komme her og delta i prosess sammen med dere! Jeg er selvfølgelig lei for at jeg ikke kan være til stede under hele samlingen som ganske sikkert ville gitt både tankevekkende perspektiver og lærerike tilbakemeldinger.

Programmet forutsetter at jeg skal snakke om innhold i regionalt samarbeid og mulige insentiver for å fremme samarbeidet. - Jeg vil stort sett holde meg til dette, når det gjelder rammene for foredraget; men når det derimot gjelder substansen blir det vanskelig å garantere at ingen blir skuffet.

Det kan altså forventes, ifølge spørsmålene under min programpost, at jeg her og nå skal fortelle hva som må til for at deres samarbeid i indre Hordaland og andres regionale samarbeid skal lykkes. I tillegg bør jeg si, antakelig helst love, at staten skal gjøre sitt. Jeg skulle kanskje ønske at dette var mulig, og mange med meg ville nok vært glade hvis det lot seg gjøre å si slike ting.

Imidlertid må nok dette bidraget mitt her og nå heller bli en slags høyt-tenkning.

Realiteten er at staten foreløpig ikke har noen særlig utarbeidet politikk for å fremme regionalt eller interkommunalt samarbeid, og at den heller ikke kan så mange sannheter om dette. - Men vi arbeider med saken som det heter, og har god vilje. Så tross alt, noe er gjort, det arbeides mye med disse spørsmålene pr. idag, og vi vil videre. Jeg håper både at prosessen her vil bidra til videreutviklingen, og at vi i neste omgang kan komme med en del mer konkret medvirkning til samarbeidet.

2. Hva vet vi om regionalt samarbeid?

Her befinner jeg meg i et område av landet som kan vise til årelange erfaringer med regionalt samarbeid. Dere vet sannsynligvis langt bedre enn departementet hvordan det er lurt å gå frem for å unngå de største problemene. Men jeg og departementet er opptatt av de positive som kan komme ut av at man samarbeider.

Som sagt har vi ikke utviklet så mange endelige sannheter om innholdet i regionalt samarbeid og om forutsetningene for å lykkes. Men jeg mener likevel å ha et visst grunnlag for det jeg og Kommunaldepartementet tror omdette på det nåværende tidspunkt. Jeg kommer tilbake til hva vi tror, men skal først si litt om konkret bakgrunn, kunnskaper vi har om interkommunalt regionsamarbeid. (Ikke alt samarbeid er nødvendigvis i regioner.)

La meg først slå fast at vi har et svært stort spekter av samarbeidsformer og -formål i Norge. Det er utført en del undersøkelser av slikt samarbeid de senere årene. Noen av dem tar for seg samarbeidet i sin fulle bredde, andre har gått mer i dybden på spesielle tema.

Undersøkelser har bl.a. vist at omfanget av samarbeidet er mye større enn det som var forventet (av ulike kompetente instanser). Det er også på det rene at samarbeid mellom kommuner kan omfatte tilfeller av samarbeid mellom de aller fleste sektorer av virksomheten, og kan innebære varierende grader av forpliktelse.

Undersøkelser fra Telemarksforsking tyder på at den største andelen av det forpliktende samarbeidet gjelder enkeltsaker, mens såkalt helhetlig samarbeid, dvs. at hele fagsektoren er overført til et interkommunalt organ, er ganske sjeldent. Uforpliktende samarbeid, det som kalles "uformelle nettverk" i undersøkelsene (dvs. ulike fora, samrådingsorganer mellom kommunene for fagfolk i enkeltsektorer o.l.) kan omfatte fra ca. 10 til vel 20 prosent av alt interkommunalt samarbeid; dette gjelder iallefall undersøkte områder.

Dere er vel her sannsynligvis svært opptatt av samarbeid for næringsutvikling; selv om vi må huske at det meste av all kommunal, og eventuelt interkommunal, virksomhet på en eller annen måte har betydning for næringslivet. - Når det imidlertid gjelder mer spesifikk og eksplisitt politikk for næringsutvikling har Kommunaldepartementet tidligere undersøkt en del sider ved interkommunalt samarbeid for dette formålet.

Disse undersøkelsene har bl.a. vist at samarbeidet for næringsutvikling økte meget sterkt i annen del av 1980-årene og i begynnelsen av 1990-årene. Ved utgangen av 1992 deltok 80 prosent av Norges kommuner i en form for alment næringspolitisk samarbeid, gjennom tilsammen 70 regioner. Hele 47 av disse regionene, eller 67 prosent, var etablert i tiden etter 1984. For tiden etter 1992 har vi ikke like nøyaktige undersøkelser. Men vi har konstatert nokså systematisk at næringssamarbeidet har fortsatt å øke. Det har blitt etablert enda flere regioner, men det var jo ikke så mange prosent av kommunene igjen utenfor. Så økningen, eller styrkningen har for en stor del foregått gjennom forsterkning, formelt og innholdsmessig, av etablerte regioner.

Kommunaldepartementets undersøkelser har også forsøkt å finne årsaker til at samarbeidet har økt så sterkt. Det er naturligvis flere, kanskje en hel rekke årsaker. En nærliggende bakgrunnsfaktor er naturligvis "trusseleffekten" i forbindelse med den langvarige debatten vi har hatt om kommuneinndelingen i denne tiden. Økningen var imidlertid stor allerede før det var noe som het Christiansenutvalget, slik at det blir noe unyansert å si at det er trusselen om kommunesammenslåing som skremmer kommuner til å samarbeide for samarbeidets egen skyld. Forhold i forbindelse med det økte lokale engasjementet i næringsutvikling erkjennelsen av at man ikke er alene om å ha problemer er nok minst like viktige.

Parallelt med utviklingen av dette engasjementet har alle former for såkalt "myk" infrastruktur og tilrettelegging fått vesentlig økt betydning. Med dette mener jeg at innsatsen i stor grad er vridd fra hovedsakelig satsing på fysisk tilrettelegging og over til satsing på kompetanseutvikling, etablererveiledning og en lang rekke andre sider ved den menneskelige faktor i næringsutviklingen.

Departementets undersøkelser tyder på at denne vridningen har hatt stor betydning for utviklingen av samarbeidsregioner. Samtidig som det lokale engasjementet har økt generelt har overgangen fra materiell til immateriell tilrettelegging gjort det langt lettere enn før å samarbeide med nabokommunene. En analyse av innholdet i regionenes samarbeid viser at satsing på tiltak for å utvikle menneskelige faktorer har en betydelig overvekt innenfor de oppgavene samarbeidsregionene skal løse.

3. Hva er det "naturlig" å samarbeide om - "naturlige samarbeidsregioner", særlig for næringsutvikling.

Som regel er det nabokommuner som samarbeider. Altså har forholdet noe med avstand å gjøre. Men kommunale eller lokale funksjoner har ulik rekkevidde. Både brede generelle undersøkelser og undersøkelser av næringssamarbeid viser at det er forskjellige utvalgte kommunale oppgaver det samarbeides om. Dette stemmer bra med teorier om regioner, som sier at en region defineres ut fra visse utvalgte faktorer som må være felles for hele regionen.

Det samarbeides f.eks om brannvesen, vannforsyning eller avfallshåndtering. Ofte kan det være klart for alle i et område at slike funksjoner har et optimalt virkeområde, som strekker seg ut over den enkelte aktuelle kommunes territorium. Like klart kan det være at virkeområdet har sin ytre, temmelig entydige begrensning. Dermed har vi en såkalt naturlig samarbeidsregion.

Kortfattet kan en kanskje si at det er de ulike lokale funksjonenes mulige, potensielle geografiske nedslagsfelt eller rekkevidde som avgjør hvorvidt samarbeidsløsninger blir vurdert. Man snakker ofte i slike sammenhenger om funksjonelle regioner, men størrelsen på dem kan variere sterkt.

Neste administrative nivå, "oppover", er fylket; som vi passende også kan bruke til å minne om at det er noe som kalles en administrativ region og som er en annen regiontype enn den funksjonelle. Hvorvidt fylkene i Norge samtidig er naturlige funksjonelle regioner er vel meget varierende alt etter hvilken funksjon det gjelder; og forholdet er som kjent meget omdiskutert.

Hvorfor sier jeg alt dette ? Det kan virke unødig komplisert, og jeg skal ikke gå lenger i forsøket på å forklare regioner teoretisk.

Men jeg synes likevel at disse utlegningene kan være viktig å legge seg på minnet i det videre arbeidet dere står overfor som egentlig går ut på å forene kulturen i tre ulike regioner.

Funksjoner er ikke bare offentlige tjenester som brannvesen og renovasjon. - De fleste foreteelser i samfunnet kan defineres som funksjoner. For individene og husholdningene er bolig og arbeid viktige funksjoner, ofte er de knyttet til hver sitt sted. For næringslivet er en rekke funksjoner viktige, som f.eks ulike tjenester i nærmiljøet , fagpersoner og ulike kunnskapsmiljøer. Det sistnevnte har betydning både for tilbudet av arbeidskraft og f.eks. av konsulenttjenester, inklusive kanskje litt hverdagslige ting som et regnskapskontor.

Arbeidet med næringsutvikling går i stor grad ut på å utvikle funksjoner som er viktige for næringslivet.

Et viktig spørsmål for Kommunaldepartementet har vært om det er hensiktsmessig å arbeide med slike funksjoner bare innenfor hver enkelt kommunes grenser?. - Vi tenker fortsatt mye på dette og har ikke noe endelig svar, men det går kanskje mot et både/og! For å ta et eksempel! Det er jo fortsatt slik at bygger du en kai, så ligger den stort sett i én kommune (dersom ikke grensa går midt på og det har jeg aldri hørt om). I valget mellom to kailokaliseringer, kan det jo være fornuftig å prioritere den som gir størst samlet effekt, som blant annet også gir effekt utover egen kommune.

Et annet eksempel kan være knyttet til den menneskelige faktor, og gjelder fagkunnskap og arbeidskraft. Det er vel kjent at arbeidsmarkeder ofte er betydelig større enn den enkelte kommunen. Rekkevidden for en fruktbar nærkontakt mellom bedrifter og mellom bedrifter og ressurser disse er interressert i, som kompetansesentra og mye annet, kan være enda en del større.

Dette tilsier at mye arbeid med næringsutvikling kan drives mest optimalt som interkommunalt regionsamarbeid; at det er viktig å se utover kommunegrensene. Jeg mener det er viktig å være klar over og ta vare på fleksibiliteten, slik at en ikke blir altfor navlebeskuende på egne vegne. Men det avgjørende er at det er dere, i den enkelte kommune, som selv må finne de løsninger dere til enhver tid er tjent med. Husk at problemer endrer karakter. Selv ikke regioner, langt mindre regionsamarbeid varer evig i en og samme form.

Mot slutten av foredraget skal jeg komme litt tilbake til spørsmålet om mulig ytterligere stimulering av denne typen regionalt samarbeid om næringsutvikling.

4. Samarbeidets innhold og form, hva er viktig for å lykkes ?

Det ene hovedspørsmålet til meg er: "Hva er viktig for å lykkes i det regionale samarbeidet ?"

Det er her fristende og nærliggende å svare: Først og fremst at samarbeidet gjelder en region.

Det er vel ikke svaret som ventes, men dette er kanskje verdt å tenke over nettopp her i indre Hordaland. For jeg tror, ut fra de opplysninger jeg har om området, at denne siden av saken kanskje kan representere visse utfordringer her. Bl.a. fordi det totale området med 10 kommuner er svært oppdelt; topografisk og når det gjelder tilknytning utad i ulike retninger til ulike naboområder. Området har svært ulike næringsøkonomiske vilkår i de ulike delområdene og kommunene. Det er totalt sett for stort til å danne noe felles bolig- og arbeidsmarked i hvertfall fra yttergrense til yttergrense, osv. - Først og fremst er det viktig at man nå, i utgangspunktet er klar over problemene slikt som dette kan by på, og er forberedt på å ta hensyn til slike forhold.

Ellers kan man si at en region i stor grad er, eller blir, hva man gjør den til. Her i området har man erkjent felles utfordringer og inngått et samarbeid for å løse noen av disse problemene. Det er etter min mening et viktig utgangspunkt for å gjøre området til en sammenhørende region, på felter hvor dette er klart hensiktsmessig.

Jeg nevnte innledningsvis at departementet ikke har det endelige svaret på hva som skal til for å lykkes, men at det gjøres noen tanker om dette. De vilkårene man tenker seg som betingelser for en viss suksess, i tillegg til det å være eller bli en region, kan vi si faller i to enkle og almene hovedkategorier. Den ene omfatter sambeidets innhold, den andre samarbeidets form.

Nå ser jeg det ikke som min oppgave her å drive noen slags fagopplæring i regionbygging, og jeg vet heller ikke om noen kan det. Departementets synspunkter på det nåværende stadium kan imidlertid oppsummeres til at innholdet i arbeidet må gjelde saker som er felles for hele samarbeidsområdet. Eller som kan bli felles.

Viktige momenter for samarbeid kan være:

• Samarbeidet må gjelde formål som alle innser kan løses bedre i fellesskap enn innenfor den enkelte kommunen
• De konkrete tiltakene må komme alle kommunene tilgode
• Tiltakene må være viktige, ha en synlig og positiv betydning
• Ansvar for gjennomføring må plasseres og følges opp
• Finansiering må sikres fra alle deltakende parter ; ikke vente fullfinansiering fra andre

Jeg vil foreslå at man her i indre Hordaland tenker svært nøye over hvilke funksjoner for næringsutvikling alle de 10 kommunene kan gå sammen om å arbeide med, i tråd med det jeg nå har prøvd å antyde om "suksessfaktorer", og for litt siden om næringsregioner.

Når det gjelder former for samarbeid er det forsøkt mange varianter. Rent formelt er det få regler som styrer dette. Det meste av samarbeidet mellom kommuner har vært frivillig. Det forutsettes etter Stortingets behandling av kommuneinndelingsspørsmålene i juni 1996, hvor det ble lagt vekt på å fremme et forsterket samarbeid, at frivillighet også blir hovedlinjen videre.

Men også for frivillig samarbeid er det nyttig med rammer. Til dels kan slike rammer gis gjennom offentlige lovverk og regler. Kommunaldepartementet arbeider nå med å legge bedre til rette for interkommunalt samarbeid på denne måten. For samarbeid organisert som interkommunale selskaper er allerede mye gjort gjennom en offentlig utredning med sikte på ny lovgivning om dette, NOU 1995 nr. 17. ("Om organisering av kommunal og fylkes- kommunal virksomhet").

Samarbeid organisert i slike formelle former som jeg berører her vil overveiende gjelde tjenesteproduksjon. Jeg har ikke tenkt å gå nærmere inn på eventuelle suksessfaktorer eller tiltak fra statens side akkurat for denne typen av samarbeid.

Vår sammenheng er utviklingspolitikk og samfunnsbygging, nærmere bestemt politikk og tiltak for næringsutvikling. De ulike undersøkelsene som jeg nevnte for en stund siden har i noen grad sett på hva som er heldige samarbeidsformer i en slik sammenheng.

Telemarksforsking har pekt på visse organisatoriske og formelle rammer som de mener bør være tilstede for å fremme et vellykket samarbeid. Herfra nevner jeg stikkordmessig:

• Bevisstgjøring av politikere og administrasjon.
• Skape motivasjon og samarbeidskultur.
• En felles viljeserklæring om samarbeidet:"interkommunal konstitusjon"
• Mer presise regionrådsvedtekter.
• Enighet om kjøreregler ved kommende konflikter.

Fra Kommunaldepartementets side ser vi at for naturlig sammenhørende næringsregioner er det en klar tendens til at samarbeidet organiseres under ledelse av et regionråd og at det utarbeides tunge og forpliktende regionale planer. I flere tilfeller er disse formalisert som fylkesdelplaner. Regionråd opprettes ikke for bare å ta seg av spesifikke næringstiltak, de tillegges gjerne ansvar for et større spekter av samfunnsoppgaver. Næringsutvikling spiller likevel oftest hovedrollen blant arbeidsoppgavene og i plansammenheng. Dette gjenspeiler også at næringsutvikling krever en bred samfunnsmessig innsats.

5. Litt mer om insentiver og tilrettelegging - videreutvikling fra statens side.

Også før Stortinget behandlet kommuneinndelingsspørsmålene gikk Regjeringen og Kommunaldepartementet inn for interkommunalt samarbeid. Det ble presisert at dette under enhver omstendighet ville være et viktig supplement til justeringer av kommunegrensene. I stortingsmeldingen om kommune- og fylkesinndelingen, St. meld. nr. 32 for 1994 - 95 ble det lagt fram idéer om hvordan samarbeidet kunne utvikles til å bli bedre. - Stortinget gikk som kjent inn for en betydelig sterkere satsing på samarbeid som alternativ til inndelingsendringer. Departementet arbeider nå med oppfølgingen av stortingsvedtakene. (Innst. S. nr. 225 (1995 - 96)).

Jeg vil imidlertid si litt om hva vi foreløpig kan tenke oss om den regionalpolitiske siden av saken, det å fremme regioners næringsutvikling.

For det første ligger det en betydelig tilskyndelse til regional tilnærming når det gjelder bruken av distriktspolitiske virkemidler. Jeg tenker selvfølgelig på at departementet i 1995 la opp til at fylkene skulle lage regionale program for næringsutvikling. Dette systemet er fra 1997 utvidet til delvis å omfatte bedriftsrettede virkemidler. Hensikten er å skape større sammenheng mellom planer og penger. Vel så viktig er at dette krever at en tenker gjennom hvilke utviklingsbehov regionene har og at innsats og virkemidler prioriteres i lys av dette.

I utgangspunktet er gjennomføringen av dette et fylkeskommunalt ansvar; men vi har erfart at fylkeskommuner i økende grad søker et nært samarbeid med de berørte gruppene av kommuner, organisert som regioner, i utforming og gjennomføring av programmene. Noe som vi også vil komme tilbake til i den nye regionalmeldingen, som vil bli lagt fram nå til våren.

Dette betyr ikke selvfølgelig ikke at kommunene blir uten betydning i næringssammenheng - tvert imot. Flere geografiske nivå må spille på lag i ulike roller. En evaluering av kommunale næringsfond som nylig er utført, understreker hvor viktige kommunene er som en førstelinjetjeneste ut fra de gode resultatene som er oppnådd med dette.

For å effektivisere satsingen på et lokalt nivå har vi likevel tanker om å stimulere frivillig etablerte næringsregioner mer enn i dag. Det er viktig at kommunene legger vekt på å arbeide med de ulike funksjonene på det nivået de fungerer best. F.eks kan det tenkes at strategiene for næringsutvikling først og fremst bør utformes for områder som er noe større enn kommunene. Som en konsekvens av dette kan en tenke seg at kommunene inviteres til å velge om de vil sende inn næringsplaner på vegne av sammenhengende regioner eller som idag for hver enkelt kommune.

Det har, for noen år tilbake, vært forsøkt økonomiske insentiver ved etablering av regionale næringsfond uten at det ble fulgt opp ytterligere. Vi synes det er naturlig å gjennomgå spørsmålene om dette på nytt.Som en hjelp i arbeidet med eventuelt å finne frem til nye, direkte stimulanser for det interkommunale næringssamarbeidet, kunne det være fristende å oppfordre dere til å gi meg noen gode idéer på helt uforpliktende basis.

6. Noen avsluttende ord

Helt avslutningsvis har jeg lyst til å gi dere litt honnør for at dere har gitt dere i kast med dette samarbeidet for indre Hordaland. Jeg tror at det kan vise seg å bli et viktig arbeid for å sette felles problemer på dagsorden og få løst dem. Alt samarbeid går som kjent ut på å både gi og ta. Med litt smidighet er jeg sikker på at dere får et godt samarbeid. Videre håper jeg at dere er realistiske med hensyn til ambisjonsnivået og legger sten for sten fremfor å prioritere alt samtidig. En smule tålmodighet på vegne av hverandre vil sikkert komme godt med når ting røyner på.

Lykke til!