Miljøvernminister Thorbjørn Berntsen

Rammebetingelser for økt gjenvinning av avfall - samarbeides det i riktig retning?

Erfaringer fra arbeid med avtaler mellom Miljøverndepartementet og næringslivet - videre planer

Rica Sjølyst, Oslo tirsdag 19. november 1996

En av de virkelig store utfordringene vi som politikere, næringslivsrepresentanter eller forbrukere i et rikt industriland står overfor, er å gjøre vårt for at produksjons- og forbruksmønstrene endres i en mer bærekraftig retning. Siden mange av årsakene til miljø- og ressursproblemene ligger i produksjons- og forbruksmønstrene, er mer bærekraftig produksjon og forbruk nødvendig for å nå det overordnede målet om en bærekraftig utvikling. Gjennom mer bærekraftig produksjon og forbruk må i-landene gjøre sitt for å opparbeide rom for befolkningen i fattige land, og for framtidige generasjoner, til å kunne dekke sine behov. Dette dreier seg om hele samfunnsutviklingen, det berører alle sektorer, grupper og enkeltpersoner i samfunnet. Kommuner, næringsliv, organisasjoner, forbrukere og andre må delta i å løse problemene, fortrinnsvis på en slik måte at de føler at de selv får noe positivt ut av å endre sine produksjonsprosesser, produkter eller sitt forbruk. Gevinster kan oppstå i form av sparte penger, men også i form av økt velferd på andre måter. Å ha muligheten til å velge et mer bærekraftig forbruk er helt sentralt. Forbrukerne bør ha mulighet til å gjenvinne avfall, til å handle miljømerkede varer, til å reparere framfor å bruke og kaste, til å klare seg uten bil, til å velge å bruke mer tid til familie eller fritidsaktiviteter framfor flere materielle goder.

Bærekraftig produksjon og forbruk handler om at alle delene av samfunnet vårt tar ansvar for at vår levemåte er slik at vi ikke begrenser kommende generasjoners muligheter til å kunne dekke sine behov. Å ta ansvar kan bety å motvillig tilpasse seg offentlige virkemidler når en må. Men det kan også bety å utnytte de mulighetene som ligger i å være blant dem som er tidlig ute med å se i hvilken retning utviklingen går. Hvis vi skal ta på alvor internasjonale overenskomster om å gi fattige land muligheter til å utvikle sin økonomi og sitt samfunn, hvis vi skal ta på alvor målet om å overlate jorda i en tilstand som gir våre barn og barnebarn muligheter til å dekke sine behov, hvis vi skal ta på alvor prinsippet om å være føre vâr, da vet vi at produksjons- og forbruksmønstrene vil se annerledes ut om noen år. Dette vet vi fordi forskerne legger tall på bordet som forteller at hvis vi ikke gjør noe for å redusere klimaeffekten, utslippene av miljøgifter, tapet av det biologiske mangfoldet, da er utviklingen ikke bærekraftig.

I dette bildet handler avfallspolitikken ikke bare om søppel og fyllplasser. Avfallspolitikk handler om å redusere avfallsgenereringen og innholdet av skadelige stoffer i avfallet. Det handler om å sikre at produkter kan brukes om igjen, og at produkter gjenvinnes når de ender som avfall, samtidig som det skjer en miljømessig forsvarlig sluttbehandling av det restavfallet som tross alt vil oppstå. Dette er strategien slik den ble trukket opp i Stortingsmelding nr. 44 (1991-1992) "Om tiltak for reduserte avfallsmengder, økt gjenvinning og forsvarlig sluttbehandling", som ble lagt fram for fire år siden.

Hvorfor økt ansvar til næringslivet/produsentansvar?

Tidligere var det slik at de som produserte varer i liten grad ble involvert de avfallsproblemene produktene skapte når de endte som avfall. Produsentene hadde derfor ingen interesse i å utforme varene slik at avfallsproblemet ble redusert.

I St. meld nr 44 ble det lagt stor vekt på at næringslivet skulle få økt ansvar for å løse avfallsproblemene. Dette har sammenheng med at næringslivet i stor grad sitter på nøkkelen til løsningen på problemet på to sentrale områder.

For det første er det næringslivet som tar de viktige beslutningene mht. til råvarebruk, valg av produksjonsprosesser, valg av produktspekter og produktdesign. Dette er valg som senere vil ha stor betydning for hvor mye avfall som produseres, hvilke muligheter det vil være for å få til lønnsomme innsamlings- og gjenvinningsløsninger og evt. hvilke problemer produktene vil representere på fyllplasser eller i forbrenningsanlegg.

For det andre er næringslivet helt sentrale når det gjelder å utnytte utsortert avfall som råstoff i ny produksjon. Hvis den nødvendige gjenvinningskapasitet ikke finnes hjelper det selvfølgelig lite å sortere avfallet.

Fra myndighetenes side har vi derfor ønsket at næringslivet både skal drive forebyggende arbeid i forbindelse med de valg de tar i selve produksjonsfasen, samtidig som næringslivet også skal sikre gjenvinningskapasitet for utsorterte avfallsfraksjoner.

Hvorfor bransjeavtaler?

Flere forskjellige virkemidler kan anvendes for å gi vareprodusenter- og distributører ansvar for håndtering av avfallet fra deres produkter. Både økonomiske virkemidler og direkte reguleringer kan benyttes for å bringe avfallskostnadene inn som et element i prisen på ulike varer.

I arbeidet med å gi næringslivet økt ansvar for avfallsproblemene har vi i tråd med St. meld. nr. 44 lagt vekt på å komme fram til løsninger gjennom avtaler med næringslivet. Vi har tro på at miljøvernmyndighetene og de ulike bransjene i fellesskap kan finne fram til de beste løsningene.

Når vi fastsetter krav til gjenvinning av avfallsfraksjoner er dette basert på analyser av hva som er det samfunnsøkonomisk riktige gjenvinningsnivå. For å komme fram til dette kreves detaljert kunnskap om f.eks. produksjonstekniske forhold, markedsforhold, distribusjonssystemer og gjenvinningsmuligheter. Dette er kunnskap som myndighetene i utgangspunktet ikke har og som ofte best vil kunne skaffes gjennom kontakt og samarbeid med næringslivet.

Det er videre grunn til å tro at næringslivet i større grad vil være innstilt på å oppfylle målsetninger de selv har spilt en rolle i å utforme, framfor målsetningene som blir pålagt av myndighetene uten at de har hatt mulighet til å påvirke disse. Gjennom kontakten med myndighetene vil næringslivet få godt kjennskap om hvilke problemer produktene deres skaper når de ender som avfall. Dette er problemer næringslivet tidligere i liten grad ble konfrontert med. Forhåpentligvis vil slik kunnskap i seg selv motivere til å gjøre en innsats for å løse problemene.

Vi har nå gjennomført en rekke bransjeforhandlinger. Resultatet har i de aller fleste tilfellene blitt at de berørte bransjene kollektivt har tatt på seg et miljøansvar gjennom å inngå avtaler med Miljøverndepartementet der de påtar seg å finansiere og organisere gjenvinning av bestemte avfallsfraksjoner. Dette kollektive elementet er svært viktig, det er nettopp dette som på mange områder gjør bransjeavtaler til et så godt virkemiddel. Alternativet til en bransjeløsning vil ofte være en forskrift som pålegger den enkelte aktør en innsamlings- og gjenvinningsplikt, eller en avgift som stimulerer til dette. Hvis det da ikke finnes et system til å håndtere den praktiske gjennomføringen vil det kunne være svært vanskelig å etablere innsamlings- og gjenvinningsordninger. Kaos og ineffektive løsninger som ville kreve kreve mye administrasjon, oppfølging og kontroll fra myndighetenes side ville kunne bli resultatet. Det vil derfor i mange tilfelle være mye bedre samfunns- og bedriftsøkonomi i at næringslivet slår seg sammen og etablerer landsdekkende innsamlings- og gjenvinningssystemer, enn at hver enkelt aktør løser dette på egen hånd.

Bruk av avtaler om gjenvinning overlater til næringslivet selv å sørge for mest mulig kostnadseffektive løsninger ved at de selv kan velge hvordan de vil utforme systemene i detalj.

Kort gjennomgang av de ulike bransjeløsningene

Den første avfallsfraksjonen der det ble etablert et samarbeid med sikte på å få en innsamlings- og gjenvinningsordning var glassavfall. Som et resultat av samarbeidet ble materialselskapet Norsk Glassgjenvinning opprettet i 1992. Det er ikke ingått noen avtale mellom Miljøverndepartementet og glass produserende- og brukende industri, men myndighetene har gjennom tilsagnsbrev til PLM Moss Glassverk og Norsk Glassgjenvinning bidratt til å opprettholde og bygge opp gjenvinningskapasiteten for glassavfall. Denne ordningen sikrer i dag innsamling og gjenvinning av 60 % av alt glassavfallet.

Den neste avfallsfraksjonen vi tok fatt i var returpapir. Basert på en anbefaling fra en arbeidsgruppe, der det i tillegg til representanter fra myndighetene deltok representanter fra Norske avisers landsforbund, Kommunenes Sentralforbund Ukepressens Informasjonskontor og Norske Skog, ble det i 1992 inngått en avtale mellom Miljøverndepartementet og Norske Skog. I avtalen forpliktet Norske Skog seg til å bygge et returfibler anlegg innen 1995, senere utsatt til 1998. Som dere sikkert kjenner til ble denne avtalen for noen uker siden erstattet av en ny avtale der Norske Skog ikke lenger har noen tidsfrist for å bygge anlegget, men isteden påtar seg utvidet ansvar for å sikre stabile og forutsigelige rammebetingelser for gjenvinning av returpapir fram til avsvertningsanlegget står klart.

Etter forhandlinger med batteribransjen gikk de fleste produsenter og importører av blybatterier sammen og etablerte bransjeorganet AS Batteriretur i 1993. Miljøverndepartementet og AS Batteriretur inngikk så en avtale der Batteriretur forpliktet seg til å sørge for innsamling og gjenvinning av minst 95% av alle brukte blybatterier. Avtalen ble i 1995 fulgt opp med en forskrift som sikrer at alle i bransjen møter det samme ansvar uansett om de deltar i AS Batteriretur eller ikke. Erfaringene så langt er svært gode, innsamlingsprosenten var i fjor 108 %.

Etter et samarbeid mellom Miljøverndepartementet og dekkbransjen ble det i 1994 vedtatt en forskrift om kasserte dekk. I følge dekkforskriften er det forbudt å deponere dekk på fyllplass og dekkbransjen har plikt til å ta brukte dekk vederlagsfritt i retur og sørge for at disse blir gjenvunnet. For å effektivisere og lette etterlevelsen av forskriften er det inngått en avtale mellom Miljøverndepartementet og bil- og dekk- bransjen der de på tar seg ansvaret for å etablere og drive et landsomfattende system for innsamling og gjenvinning av alle kasserte dekk. Systemet synes nå å være godt i gjenge.

I 1993 ble det innledet forhandlinger med brunt papirbransjen for å finne frem til løsninger som sikrer samfunnsøkonomisk lønnsom gjenvinning av brunt papir, dvs. kartongavfall. På bakgrunn av disse forhandlingene ble det i 1994 vedtatt en forskrift om brunt papir som pålegger alle virksomheter med mer en 250 kg brunt papir årlig å levere dette til gjenvinning. Forskriften er senere supplert med en avtale med bransjen der de påtar seg å sikre at papiret blir samlet inn og gjenvunnet. Norsk Resy nærmer seg allerede målet om 80 % gjenvinning, hvorav 65% er materialgjenvinning

I 1994 ble det etter forhandlinger mellom drikkekartongbransjen og Miljøverndepartementet inngått en avtale der drikkekartongbransjen påtok seg å sørge for innsamling og gjenvinning av 60% av all drikkekartongemballasje innen utløpet av 1996, senere endret til 1997. Avtalen førte til etablering av bransjeorganet Norsk Returkartong som allerede er på god vei mot målet.

I tillegg til retursystemene for emballasje av bølgepapp, glass og drikkekartong er det inngått fire avtaler mellom Miljøverndepartementet og næringslivet som skal sikre innsamling og gjenvinning av 60 - 80 % av emballasjeavfall av plast, metall og kartong. Det er etablert materialselskaper som skal sørge for finansiering og drift av returordningene. Samtlige ordninger er igangsatt og forventes etterhvert å få den nødvendige utbredelse.

Det er videre satt i gang et arbeid med elektrisk/elektronisk avfall for å finne frem til en ordning som sikrer en miljømessig riktig håndtering av dette avfallet. En arbeidsgruppe med representanter fra Miljøverndepartementet, næringslivet og kommunene la i mars i år fram en rapport med forslag til tiltak og virkemidler overfor dette avfallet. I rapporten forseslår arbeidsgruppa bl.a at praktisk talt alt EE avfall som er spesialavfall, og 80% av det øvrige EE avfallset skal samles inn innen år 2000. Rapporten har vært på høring, og fått positiv respons. Departementet og EE-bransjen vil nå samarbeide med sikte på å inngå avtaler der bransjen påtar seg ansvaret for å nå nærmere fastsatte innsamlings- og behandlingsmålsettinger. Samtidig forbereder vi også et utkast til forskrift som vil bli sendt på høring.

Erfaringer fra gjennomførte forhandlinger

Den kanskje viktigste erfaringen hittil er at bransjene er svært forskjellige og ingen løsninger er identiske. Forhold som produktenes distribusjonssystemer, avfallsproblemenes omfang og farlighetsgrad, muligheter for avsetning av utsortert avfall, kostnader ved innsamling og organiseringen innad i bransjen varierer betydelig mellom de ulike bransjer og avfallsfraksjoner. Det har derfor, som gjennomgangen viser, vært nødvendig å tilpasse virekmiddelbruken til hver enkelt avfallsfraksjon.

For flere av avfallsfraksjonene har det vært nødvendig å supplere avtalene med forskrifter. En av hovedårsakene til dette er at det ofte er noen aktører som ikke ønsker å ta sin del av ansvaret ved enten å delta i de bransjeorganiserte systemene, eller å etablere egne systemer for å håndtere avfallet i samsvar med målsetningene i avtalene. Ved å la være å gjøre noe, eller ved å levere avfall til det bransjeorganiserte systemet uten å betale, vil disse aktørene få en urettmessig fordel ved å ha lavere kostnader en konkurrentene. I slike tilfelle har næringslivet selv ønsket en forskrift som pålegger alle aktørene det samme miljøansvar.

Vår erfaring er at næringslivet har vist stor vilje til å bidra til å løse avfallsproblemene som produktene deres forårsaker. Alle de forhandlingene vi har satt i gang har ført fram til en løsning. Noe av velviljen fra næringslivets side skyldes nok at myndighetene har effektive ris bak speilet. Det er for eksempel liten tvil om at uten "avgiftsspøkelset" ville vi neppe ha kommet fram til så gode avtaler på emballasjeområdet så raskt. Jeg vil understreke at myndighetene følger nøye med på om bransjene oppfyller sine forpliktelser. Skulle det vise seg noen bransjer ikke klarer dette, vil myndighetene vurdere å ta i bruk alternative virkemidler.

Også den internasjonale utviklingen medvirker nok til næringslivets miljøengasjement. Det er en klar international trend å gi næringslivet økt ansvar på dette området. Norsk næringsliv er i stor grad avhengig av internasjonale rammebetingelser og det vil derfor ofte være en konkurransemessig fordel å ligge i forkant av utviklingen på dette området.

Jeg har hele tiden vært opptatt av at vi ikke bare skal samle inn avfall, men at vi samtidig også sikrer avsetning for de avfallsfraksjonene som blir sortet ut og samlet inn. Vi har i flere tilfelle gått inn å støttet oppbyggingen av gjennvinningskapasitet. Jeg tror dette er en vesentlig del av årsaken til at vi har lykkes så godt. Vi vet at i enkelte andre land har man i entusiasmen over å få til effektive kildesorterings- og innsamlingsløsninger "glemt" avsetningsbiten. Resultatet har vært et berg av sortert avfall som man ikke vet hva man skal gjøre med.

Konklusjonen på det arbeidet vi har gjort er at avtaler med fastsatte krav til gjenvinning, hvor næringslivet selv tar ansvar for den praktiske gjennomføringen, i mange tilfelle er en fleksibel og kostnadseffektiv løsning, og derfor har vært en riktig vei å gå.

Men bransjeavtaler og returordninger for enkeltfraksjoner kan ikke løse alle avfallsproblemene. Slike særskilte løsninger vil bare være aktuelt for de største sentrale avfallsstrømmene. De fleste av disse har vi allerede tatt hånd om, eller satt i gang arbeid med sikte på å løse. Et av hovedproblemene som gjenstår er at det fortsatt er for billig å levere avfall til deponi eller forbrenning. Innføringen av plikt for kommunene til å ta full kostnadsdekning ved beregningen av avfallsgebyrene har ført til at de betalbare kapital- og driftskostnadene er synliggjort. Kostnadene ved miljøvirkningene av avfallshåndteringen inngår imidlertid ikke i avfallsgebyrene. Næringsliv, kommuner og husholdninger blir derfor ikke stilt overfor miljøkostnadene når de skal foreta viktige valg som får betydning på avfallsfeltet som valg av råvarer og produksjonsprosesser, kjøp av produkter, valg av avfallshåndteringsløsninger, deltagelse i kildesorteringsordninger mv. For å sikre riktige priser på avfallshåndteringen der også miljøkostnadene tas med, er det behov for et generelt virkemiddel i bånn. Regjeringen vurderer derfor å legge frem et forslag om en statlig avgift på avfall som går til sluttbehandling. En slik avgift vil stimulere til redusert produksjon og økt gjenvinning av avfall. Miljøverndepartementet vil i samarbeid med berørte departementer avklare utformingen av en mulig avgift på sluttbehandling av avfall, med sikte på innføring i 1998.

Forholdet mellom kommunenes og næringslivets ansvar

I programmet heter det at det skal settes fokus på påstanden om at samarbeid mellom kommuner og næringsliv er nødvendig for å nå målene om økt gjenvinning av avfall.

Jeg slutter meg til at samarbeid er nødvendig. Krav til næringslivet om gjenvinning av avfall bygger på en forutsetning om et samspill mellom kommuner og næringsliv om avfallshåndteringen. I følge forurensningsloven er det kommunenes ansvar og enerett å samle inn forbruksavfall. Dette innebærer at næringslivet legger til rette for returordninger for avfallet som representerer et tilbud til kommunene om levering av utsorterte avfallsfraksjoner som kommunene trenger avsetning for, mens kommunene tilbyr utsorterte avfallsfraksjoner som næringslivet trenger for å nå sine målsetninger. Altså et gjensidig avhengighetsforhold. Den nærmere utformingen av systemene må komme som et resultat av samarbeid og forhandlinger mellom næringsliv og kommuner. Erfaringene fra bl.a glassinnsamlingen og innsamlingssystemet for drikkekartong viser at dette fungere bra.

Det kan imidlertid oppstå situasjoner der kommunene er lite villige til å sørge for separat innsamling og levering til returordninger, og heller ikke er villige til å gi andre tillatelse til å stå for slik innsamling og levering. For å unngå at kommunene på denne måten kan hindre samfunnsøkonomisk lønnsomme returordninger ble det i vår tatt inn en bestemmelse i forurensningsloven som gir myndighetene hjemmel til å bestemme at kommunens samtykke til innsamling av forbruksavfall ikke er nødvendig. Jeg vil understreke at bestemmelsen kun vil bli brukt unntaksvis i særlige tilfeller.

Videre planer

Avfallsfeltet er i stadig utvikling, og området avfall og gjenvinning er fremdeles et høyt prioritert satsningsområde for miljøvernmyndighetene. Selv om vi er kommet et godt stykke på vei mot å sikre en forsvarlig avfallshåndtering gjenstår fremdeles nye viktig oppgaver. Jeg vil avslutningsvis nevne noe av det miljøvernmyndighetene nå konsentrerer seg om innenfor avfallsfeltet.

Bygg- og rivningsavfall

Det antas at det årlig oppstår 3,5 mill. tonn bygg- og anleggsavfall. Dagens behandling av bygg- og anleggsavfall er generelt ikke tilfredsstillende, selv om det de siste årene har vært en viss positiv utvikling på området. Miljømyndighetene har skjerpet kontrollen med hvordan avfallet håndteres, samtidig som det er blitt gjennomført en rekke ulike demonstrasjonsprosjekter på området. Miljøverndepartementet vil prioritere arbeidet med å sikre en forsvarlig håndtering og økt gjenvinning av dette avfallet i tiden framover.

Spesialavfallsemballasje

Når det gjelder spesialavfall, vil det bl.a. bli arbeidet med å sikre en forsvarlig håndtering av spesialavfallsemballasje. En kartleggingen som NORSAS har utført på oppdrag fra departementet, viser at bare omlag 3 mill. enheter, eller ca. 8 %, leveres til særskilt behandling slik regelverket for spesialavfall krever. Resten følger med det vanlige avfallet til fyllplasser og forbrenningsanlegg. Denne disponeringen av spesialavfall kan føre til fare for alvorlige forurensninger. Rapporten, samt en vurdering av ulike virkemidler som er aktuelle for å sikre økt innsamling og forsvarlig behandling av dette avfallet har nylig vært ute på høring. Mulige tiltak er bl.a. endring av spesialavfalls-forskriften, refunderbare avgifter, panteordninger og produsentansvar for innsamling og behandling av emballasjen.

Nikkel-kadmium batterier

Det arbeides også med å finne løsninger for økt innsamling av Nikkel-kadmium batteriene. I dag samles kun 20 % av disse batteriene inn særskilt, mens de resterende havner på fyllplasser og i forbrenningsanlegg. Det er også behov for å sikre økt innsamling og forsvarlig behandling av PCB-holdig avfall. Vi er nå i ferd med å vurdere alternative tiltak og virkemidler for å sikre dette.

Energiutnyttelse

Etterhvert som materialgjenvinningen øker blir det stadig mer aktuelt å se på hvordan man kan oppnå en bedre utnyttelse av restavfallet. Energiutnyttelse er en aktuell løsning for mye av avfallet som av ulike årsaker ikke er teknisk eller økonomisk egnet for materialgjenvinning. Miljøverndepartementet deltar i et utvalg sammen med Nærings- og energidepartementet og Landbruksdepartementet, som ser på tiltak og virkemidler for å få til økt utnyttelse av bioenergi i Norge, hvorav bioenergi fra avfall er en viktig del. Mye verdifull bioenergi i form av trevirke, bark og flis m.m. havner i dag på fyllplassene. Dette er ressurser som bør utnyttes til energi. Det er særlig industrien som har muligheter til å ta disse ressursene i bruk. Her er det en flott mulighet for industrien til å være med å løse et avfallsproblem, samtidig som energiutnyttelse av disse ressursene kan erstatte forbrenning av olje og kull, og dermed redusere utslippene av klimagasser.

Avslutning

Gjennomføringen av avfallspolitikken har gitt gode resultater. Men, til tross for at vi er på rett spor, gjenstår det fremdeles utfordringer. Selv om stadig nye returordninger etableres, og mengden avfall som går til gjenvinning øker, vil mengden avfall som oppstår likevel øke dersom vi fortsetter å snurre sundt i en evig forbruksspiral. Faktisk viser den aller siste statistikken fra Statistisk Sentralbyrå at de kommunale avfallsmengdene har økt med 22 % siden 1992. Dette er en utfordring både for myndigheter og næringsliv. Vendepunktet for avfallsproblemene oppnår vi bare ved å endre produksjons- og forbruksmønsteret i en mer bærekraftig retning. Dette handler om å legge om hele livsførselen vår. Nettopp det vil være en av de virkelig store utfordringene for oss alle i framtida.

Lykke til med konferansen.