Politisk rådgiver Eirin Sund,

BERGENSKONFERANSEN

Bergen 17. til 19. mars

Norsk energiforsyning i et fritt marked - noen miljøkonsekvenser

Norge har meget store og verdifulle energiressurser. Vannkraftressursene har spilt en sentral rolle i oppbyggingen av industri i Norge siden århundreskiftet, og fra 1970-årene har det norske samfunnet blitt tilført store inntekter fra salg av råolje og naturgass. I framtida legges det opp til at også fornybare energikilder utenom vannkraft skal spille en viktig rolle i den innenlandske energiforsyningen.

Energisektoren er i global sammenheng en betydelig kilde til utslipp av klimagasser. Også i Norden bidrar elektrisitetsproduksjonen med betydelige utslipp, ikke bare klimarelaterte, men også forsurende. Vi har i dag et tilnærmet fritt energimarked i Norden, men dette området kan tenkes utvidet ettersom kablene til Nederland og Tyskland er klare for utveksling av elektrisitet. Sammensetningen av den nasjonale energiproduksjonen er derfor et viktig tema i forbindelse med hvordan prisingen i markedet bør være. Dette skal jeg komme tilbake til.

Jeg vil først, før jeg går over til å snakke om de markedsmessige strukturer og de miljømessige effektene markedsstrukturene gir, snakke litt om myndighetenes rolle. Det er en utbredt misoppfatning at myndighetenes rolle er å holde seg borte fra energimarkedet så lenge man snakker om et fritt marked. Tvert imot: For at et fritt marked skal fungere må myndighetene spille en aktiv rolle, både for å påse at prisingen er riktig i forhold til miljøkostnadene og som informant og pådriver i arbeidet for bruk av alternativ energi og energiøkonomisering.

Den norske elektrisitetsforsyninga kommer som kjent hovedsakelig fra vannkraft. Vannkraft er en ren og fornybar energikilde som ikke gir utslipp til luft. Utbygging kan imidlertid medføre store og til dels ugjenkallelige inngrep i verdifull natur. Ulempene ved norsk vannkraftutbygging må derfor i hvert enkelt tilfelle veies opp mot de fordelene som samfunnet får.

Det er i denne sammenheng av sentral betydning hvordan det norske energimarkedet er organisert. Energiloven av 1991 skal sikre at vannkraftressursene utnyttes bedre enn tidligere. Det var først og fremst to svakheter man ønsket å forbedre gjennom den nye lovgivningen. Begge var relatert til virkningen av de lokale monopoler som den tidligere lovgivningen ga rom for. For det første: De lokale monopolene fungerte på den måten at de var sikret avsetning for sin elektrisitetsproduksjon og prisene kunne settes slik at alle kostnader ble dekket. Dermed kunne relativt dyre vannkraftprosjekter, i enkelte deler av landet, bli bygget ut før de rimeligere, i andre deler av landet. For det andre: De lokale monopolene bidro også til at sluttbrukerprisen varierte betydelig mellom ulike deler av landet. En slik prisforskjell førte til at kraften ikke gikk til de anvendelser samfunnet var best tjent med, og at insentivene til energiøkonomiserende tiltak ikke nødvendigvis ble gitt der de var billigst å oppnå.

For å få konkurranse innen produksjon og omsetning av kraft, er det nødvendig med kontroll av nettvirksomheten, som er å betrakte som et naturlig monopol. Kontrollen av nettvirksomheten utøves, som dere sikkert vet, av Norges vassdrags- og energiverk. NVEs monopolkontroll skal blant annet sikre tilgang til nettet, og dermed markedet, på like vilkår for alle aktører.

Det er viktig at både produsenter og brukere av elektrisitet vinner erfaring med hvordan en mer markedsbasert kraftomsetning fungerer. Prisdannelsen i markedet vil i større grad avspeile variasjoner i vanntilsiget og etterspørselen. Prismekanismen settes særlig på prøve i ekstremt våte og ekstremt tørre år. Når vanntilgangen er større enn normalt, vil lave priser gi høyere forbruk og mer eksport slik at en ikke behøver å la vannet renne forbi driftsklare turbiner.

Et viktig resultat av energiloven er at forbrukerne i større grad enn tidligere kan velge leverandør av kraft. Det er først og fremst store kunder som har benyttet muligheten til å skifte leverandør. Det har vist seg at relativt få husholdninger har byttet leverandør. Dette skyldes dels at slikt skifte har kostet forholdsvis mye og dels at forbrukerne har fått for lite informasjon om de mulighetene de her har. Fra og med 1997 er det ikke lenger kostnader knyttet til bytte av leverandør, og Konkurransetilsynet arbeider for å bedre informasjonen om muligheten til å skifte leverandør, slik at brukerne kan kjøpe elektrisiteten der den er billigst.

Utfordringene framover blir å videreføre arbeidet med å utvikle velfungerende markeder og sørge for at loven bidrar til effektiv ressursutnyttelse, trygg krafttilgang og utjevning av prisene. Fleksibel prissetting og gode utvekslingsmuligheter med utlandet vil føre til bedre økonomisk tilpasning til de naturgitte variasjoner i produksjon av og etterspørsel etter kraft. Et fleksibelt energisystem med bruk av flere typer energi, biomasse, vind og sol, vil også bidra til miljøgevinster.

Den nye energiloven har fungert over en kort periode og det er derfor for tidlig på det nåværende tidspunkt å gi en fullstendig vurdering av de miljømessige konsekvensene av en markedsbasert elektrisitetssektor. Det helt sentrale i denne forbindelse vil være at markedsprisene som brukerne står overfor er de samme som de samfunnsøkonomiske kostnadene energiproduksjonen påfører oss. I et integrert nordisk kraftmarked er det helt på det rene at produksjon og forbruk av kraft gir uheldige miljømessige konsekvenser.

Miljøpåvirkningen i nordisk energiproduksjon er knyttet til flere forhold og typen miljøproblem varierer med de ulike energibærerne. Utbygging av vannkraft kan innebære betydelige inngrep i verdifull natur og påvirke det biologiske mangfoldet i Norge. Kjernekraften vil ha andre uheldige miljømessige konsekvenser. Som kjent har lagring av radioaktivt materiale ennå ikke fått en tilfredsstillende løsning. Når det gjelder kullkraft gir denne energiformen betydelige utslipp av klimagassen karbondioksid og bidrar til forsuring gjennom utslipp av svovel. For å kunne foreta en riktig avveining mellom de ulike energibærerne er det nødvendig at de miljøkostnadene som påføres samfunnet ved energiproduksjonen integreres i de prismekanismer markedet for elektrisk kraft opererer med. Bare gjennom utstrakt bruk av økonomiske virkemidler, slik at de fulle miljøkostnadene reflekteres i prisene, vil det være mulig å sikre et miljømessig riktig valg av energibærer i et fritt elektrisitetsmarked.

I Norge har en sikret seg mot svingninger i tilsiget gjennom utbygging av store vannmagasiner, et godt utbygd overføringsnett og omfattende utvekslingsmuligheter mot utlandet. Uten muligheten for kraftutveksling med utlandet måtte en alternativt ha økt kapasiteten i vannkraftsystemet for å opprettholde en like høy innenlandsk leveringssikkerhet. Situasjonen på kraftmarkedet den senere tid har synliggjort dette.

Krafthandelen og utvekslingen mellom landene er primært begrunnet i forskjellige produksjonsmåter i kraftforsyningen. Som følge av ulik kostnadsstruktur mellom vannkraft og ulike typer varmekraft, oppnås betydelige gevinster ved handel med elektrisitet mellom Norge og andre land. En forutsetning for optimal kraftutveksling er at avgiftene på kraftproduksjonen koordineres mellom de nordiske landene slik at de reelle produksjons- og overføringskostnadene er reflektert i prisene på elektrisitet. Uten slik koordinering vil blant annet kullkraftens konkurranseevne bli styrket i forhold til fornybare energikilder, og stimulere til økt produksjon og eksport av kullkraft med tilhørende utslipp. Kraftutveksling med varmekraftland vil kunne føre til at varmekraftverkene kan drives jevnere, med noe mindre slitasje, større energieffektivitet og lavere utslipp til luft pr. energienhet. Kraftutveksling vil videre redusere behovet for å utvide kapasiteten i varmekraftland og redusere behovet for vannkraftutbygging i Norge. I henhold til energiloven paragraf 4-2 kreves det konsesjon for krafthandel med utlandet. Konsesjonsplikten gjør myndighetene i stand til å ivareta allmene samfunnshensyn som fornuftig ressursforvaltning, miljøhensyn og en sikker krafttilgang.

Statistikken viser at den norske kraftbalansen har blitt strammere de senere årene. Dette skyldes hovedsakelig økt forbruk av elektrisitet. Det tar tid å bedre kraftbalansen, slik at men ikke kan se bort fra en viss prisstigning på kraft i de nærmeste årene i forhold til gjennomsnittlige nivået de senere årene, selv om høye temperaturer og gode tilsig kan motvirke dette i enkelte år.

Arbeidet med energiøkonomisering (ENØK) vil bli et sentralt virkemiddel for å få til miljøforbedringer. Om markedsløsningene som et fritt marked avstedkommer skal være effektive, krever det imidlertid at informasjonstilgangen blant forbrukerne om mulige sparetiltak er god. Insentivene for å spare vil, gjennom økte priser, bli større fordi man rett og slett vil merke gevinstene gjennom f. eks. bedret økonomi i husholdningen. Den enkelte sluttforbruker har muligheter til å redusere sitt energiforbruk gjennom ulike tiltak. Dette kan være enkle tiltak som det å redusere temperaturen i rom man oppholder seg lite i, montering av sparedusj etc. og mer omfattende tiltak som for eksempel etterisolering av hus. Økte energipriser vil derfor stimulere til energisparing. Høyere elektrisitetspriser vil dempe etterspørselen etter energikrevende formål som private svømmebasseng, badstuer, varmekabler i oppkjørselen osv. Prismekanismen er således en sentral faktor for å bedre energiøkonomiseringen. Den øvrige satsingen på ENØK-tiltak vil konsentreres om informasjon og opplæring, tilskudd til ENØK i offentlige bygg og introduksjon av nye energiteknologier.

Både nasjonalt og internasjonalt er det utviklet mer effektiv og miljøvennlig teknologi for å utnytte fornybare energikilder. En ugunstig utvikling i kraftbalansen og økte kraftpriser kan gjøre økt bruk av fornybare energikilder som bio-, vind- og solenergi mer lønnsomt. Bioenergi er den av de fornybare energikildene som med dagens teknologi best kan konkurrere prismessig med elektrisitet og olje til oppvarmingsformål. Det er særlig i større sentralvarmeanlegg at biobrensler kan konkurrere med olje og elektrisitet. Det er ønskelig at en i større grad kan veksle mellom disse energibærerne ettersom produksjon i norske vannkraftsystemer varierer betydelig over tid. Økt bruk av bioenergi kan fremme både miljømessige mål knyttet til for eksempel klima- og avfallsproblematikken og bidra til mer stabil energiforsyning. Det er ikke netto CO2-utlipp fra bioenergi, og ny forbrenningsteknologi gir lave nivåer på andre typer utslipp.

Økte energipriser vil også kunne stimulere til økt bruk av vannbåren varme, som for eksempel fjernvarme og varmepumper. Eksempler på dette er utbyggingen på Gardermoen og Mo i Rana industripark. Vi ser også en tendens til at det ved nybygg i større grad enn tidligere blir lagt opp til fleksible løsninger der både elektrisitet, olje og vannbåren varme inngår.

Utredninger og analyser har tidligere påvist god lønnsomhet for bioenergi. Likevel har det skjedd lite i dette markedet. De viktigste årsakene til dette er nok at både tilbydere og brukere av bioenergi vil forutsette langsiktig sikkerhet for og lønnsomhet ved satsing på bioenergi. Dette krever både et stort antall aktører og faglig bredde. Videre bidrar fraværet av vannbåren varme i boliger og yrkesbygg til at energietterspørselen er lite fleksibel, noe som begrenser og fordyrer omlegging til bioenergi. Potensialet for utvikling av bioenergiressurser er imidlertid betydelig. Tilgangen på biobrensel er ved tidligere studier såpass godt kartlagt at det med et forsiktig anslag kan godtgjøre en større satsing på bioenergi i Norge.

Markedet for bioenergi er svært sammensatt. Det består av en rekke ulike ressurskilder, brenselprodukter og forbrenningsteknologier. Mulighetene innen bioenergiområdet er mange, og det er derfor naturlig å vurdere helheten i en samlet strategi. Felles for alle bioprodukter er at olje og elektrisitet representerer det markedsmessige alternativet. Bioenergi vil derfor bare være aktuelt dersom den pris- og kostnadsmessig kan konkurrere med disse energikildene.

Jeg vil understreke at det er helt sentralt i norsk miljø- og energipolitikk å bidra til reduserte utslipp av klimagasser. Produksjon av elektrisitet i Norden bidrar til utslipp av klimagasser og er således et naturlig nedslagsfelt for en ambisiøs klimapolitikk. Det er tross alt bare mulig, gjennom felles tiltak i Norden, å få til forbedringer på dette området ved enten å redusere forbruket av elektrisitet eller å erstatte fossil energi med fornybar energi. Prismekanismen i et fritt marked som fungerer etter hensikten kan hjelpe oss til å komme et stykke på vei for å gjøre dette, men da må de eksterne effektene av elektrisitetsproduksjonen reflekteres i prismekanismene.

Når dette er sagt vil jeg avslutningsvis også peke på den markedsmakt forbrukerne representerer i dette frie energimarkedet. Vi kan selvsagt ikke lage "grønne elektroner" som brukerne kan forsikre seg om at de får, men om brukerne stiller krav til markedet om hvilke energibærere de ønsker sin elektrisitet fra kan det bidra til en mer økologiske bærekraftig elektrisitetsproduksjon. Forbrukerne har også et ansvar i forhold til sitt forbruksnivå. Jeg ser det som en umulighet å skulle kunne dekke alle tenkelige framtidige behov for elektrisitet. Innenfor de økologiske rammene vi tross alt har, er ikke det mulig.

Takk for oppmerksomheten!