Miljøvernminister Thorbjørn Berntsen

Orientering til Stortinget 29. mai 1997 om

FNs spesialsesjon for miljø og utvikling

FNs Konferanse om miljø og utvikling (UNCED) ble avholdt i Rio de Janeiro i 1992, 20 år etter verdens første globale miljøkonferanse i Stockholm. Oppfølging av rapporten fra Verdenskommisjonen for miljø og utvikling fra 1987 (Brundtland-kommisjonen) lå til grunn for UNCEDs arbeid.

Rio-konferansen ga som resultat konvensjonene om klimaendringer og biologisk mangfold, en prinsipperklæring om bærekraftig utvikling (Rio-erklæringen), en samling prinsipper om bærekraftig skogforvaltning, samt handlingsprogrammet Agenda 21 som er dagsorden for det 21. århundres samarbeid om miljø- og utviklingsproblemer.

Mens konvensjonene utgjør juridisk bindende forpliktelser, har de øvrige dokumentene karakter av politiske intensjonserklæringer og anbefalinger uten formell juridisk status. Oppfølgingen er derfor særskilt avhengig av fortsatt politisk innsats og styrket internasjonalt samarbeid om de problemstillinger som er trukket opp, og at virkemidler og tiltak finner sin plass i nasjonale strategier og handlingsprogrammer.

Kommisjonen for bærekraftig utvikling, CSD, ble formelt opprettet av FNs generalforsamling, høsten 1992 . CSDs rolle skulle være å følge opp anbefalingene fra Rio-konferansen og å se miljø- og utviklingsarbeidet i sammenheng. CSD er ikke en iverksettende kommisjon, den skal gi tilrådinger til FNs komite for økonomiske og sosiale saker (ECOSOC) og til Generalforsamlingen om hvordan de multilaterale organisasjonene og medlemslandene kan bidra til gjennomføringen av Agenda 21 og de øvrige dokumentene som ble vedtatt i Rio. CSD har hatt årlige møter i New York der oppfølgingen av ulike deler av Agenda 21 er behandlet.

Allerede i 1992 ble det vedtatt at en samlet gjennomgang av oppfølgingen etter Rio vil finne sted. Dette vil skje i form av en Spesialsesjon av FNs Generalforsamling (UNGASS) i 1997 der stats- og regjeringssjefer vil delta. Den norske delegasjonen vil ledes av Statsministeren med Miljøvernministeren som nestleder. I tillegg er det invitert til deltakelse fra Stortinget, Sametinget og fra ikke-statlig sektor. Representanter fra norske frivillige organisasjoner har også deltatt i delegasjonen til begge de to forberedende møtene.

Hovedresultatet av UNGASS vil være en politisk erklæring, ett sluttdokument samt et arbeidsprogram for CSD. Sluttdokumentet vil gjennomgå iverksettelsen av anbefalingene fra Rio, samt identifisere områder for videre arbeid og nye utfordringer. Det er bred enighet om at spesialsesjonen må være noe mer enn en gjennomgang av status og at den også må fokusere på framtidsrettede beslutninger for arbeidet med bærekraftig utvikling. Dette er nedfelt i mandatet for UNGASS

Etter det siste CSD møtet som ble holdt i april i år for å forberede spesialsesjonen er det klart at utviklingslandene legger størst vekt på finansieringsspørsmål, teknologioverføring og markedsadgang; dette er samtidig de viktigste utestående spørsmålene foran spesialsesjonen.

Resultatene fra Rio-konferansen (UNCED) ble lagt frem for Stortinget i Stortings-melding. 13 for 1992\93. Her ble det påpekt at mange av kapitlene i handlings-programmet "Agenda 21" bærer preg av å være kompromisser mellom sterkt motstridende interesser og derfor ofte er lite konkrete. Et viktig mål for den norske forhandlingsinnsatsen i CSD har dermed vært å nå frem til vedtak om konkretisering og gjennomføring av målsettingene fra Agenda 21.

Med hensyn til finansieringsspørsmålene peker Stm.13 på at det er behov for økte finansielle ressurser for å løse lokale, nasjonale og regionale miljøproblemer i utviklingsland, men at finansiering av Agenda 21 i hovedsak må komme fra de enkelte lands egne offentlige og private sektorer. Meldingen sier videre at "det er enighet om om at industrilandene gjennom bistand og andre midler skal bidra til å motvirke globale miljøskader, men det betyr ikke at utviklingslandene kan unnlate å stille miljøkrav til virksomhet i eget land. Dette kom ikke klart nok frem i UNCED prosessen, og det kan lede til urealistiske forventninger i den videre prosessen om at alle miljøproblemer som kan kalles "globale" vil bli løst ved bidrag fra industrilandene". Nå i ettertid ser vi at det nettopp er dette som har skjedd.

Forhandlingene så langt har vist at selve begrepet bærekraftig utvikling må forsvares istedetfor at man kan enes om å gi det operativt og forsterket innhold. Fra utviklingslandene side foreslås uttrykk som "vedvarende økonomisk vekst" satt inn istedet. Dette har sammenheng med u-landenes forhandlingsposisjon der de hevder at i-landene i Rio forpliktet seg til å bekoste miljøtiltak i u-land og ikke har oppfylt dette. Da ønsker heller ikke de å godta omtale av miljømålene som er inneholdt i begrepet bærekraftig utvikling . Under forhandlingene i Kommisjonen for bærekraftig utvikling, strøk utviklingslandene både tekstforslag om fordelingspolitikk innad i u-landene samt tekst om behovet for sterk nasjonal miljøpolitikk for å sikre eget miljø, hensynene til naboland og det globale miljøet. De oppfatter med andre ord miljømålene som et press fra den industrialiserte verden som begrenser deres rett og mulighet til å bedre sine levekår. Så lenge I-landene ikke følger opp prinsippvedtaket om å øke bistanden til 0,7 % av BNP ønsker ikke u-landene å gå inn for nyvinninger på miljøområdet. Mange G-77 land viser også til manglende oppfylling av Agenda 21s tekst om teknologisamarbeid, selv om denne ikke er formet slik at den gir noen konkrete forpliktelser på dette feltet. Spesialsesjonen kan dermed lett få større preg av tradisjonelle nord-sør konflikter enn av ny kompromissvilje til å løse de alvorlige utfordringene som alle land står overfor, både u-land og i-land. Fremdrift med hensyn til spørsmål knyttet til finansiering og teknologisamarbeid vil bli det mest sentrale tema for UNGASS og en forutsetning for at miljøkomponenten i bærekraftig utvikling skal kunne styrkes.

Problemer med matvaresikkerhet, forringelse av jordsmonn, klimaskifte, miljøgifter, dårlig vann- og luftkvalitet rammer de fattige først og sterkest. For Norge er det derfor to saker som har stått i forgrunnen i våre forberedelser til UNGASS: fattigdomsproblemene og bærekraftig produksjon og forbruk. Vi arbeider for større utjevning av levekår både mellom land og innenfor land og vi ønsker å få til renere produksjon, et "øko-effektivt" næringsliv og vi vil ha tiltak som kan sikre at forbruket blir mindre miljøskadelig.

Siden 1992 har mange av de landene som var i overgangsfasen mellom utviklingsland og industriland økt sin produksjon og sitt forbruksnivå kraftig. Selv om det enorme antall fattige gjør at tall for BNP pr. innbygger blir små, er det nå omtrent like mange velstående forbrukere i utviklingslandene som i industrilandene. Miljøproblemene som følger av industriutslipp, naturinngrep, biltrafikk osv. er dermed i ferd med å bli langt større i utviklingslandene enn i industrilandene, men dette overskygges av fattigdomsproblemene. Nøkkelen til løsning ligger i den politikken som føres i hvert enkelt land, men både de velstående i utviklingslandene og industrilandene må være villige til å gå inn med støtte for å hjelpe endringsprosessen fremover. Støtte fra industrilandene må derfor målrettes både for å bidra til å bygge opp regelverk, administrativ og faglig kompetanse og for å utløse investeringer fra lokale og internasjonale kilder og en aktiv medvirkning fra privat sektor.

Med unntak av Norge, Danmark, Sverige og Nederland gir industrilandene en langt mindre andel av sitt BNP til utviklingshjelp enn det langsiktige målet på 0,7%, mens private utenlandske investeringer i u-landene har økt kraftig og er nå mange ganger så store som bistandsmidlene. De private investeringene går imidlertid hverken til de fattigste landene eller til de formålene der de humanitære behovene er størst. Norge har understreket behovet for bistand til de fattigste landene samtidig som vi støtter opp om kapittel 33 i Agenda 21 og konklusjonen fra CSDs finansierings-møter der det understrekes at hovedtyngden av miljøinvesteringene må komme fra landene selv. Samtidig bør også direkte investeringer fra utlandet kunne mobiliseres til fordel for sosialt gunstig og miljøvennlig industrireising. For å skape grunnlag for dette må det treffes sterke nasjonale tiltak i alle land for å tilrettelegge økonomiske rammebetingelser, lovverk og administrativ praksis. Tilsvarende rammebetingelser og incentiver bør skapes og styrkes internasjonalt.

Norge vil fortsette arbeidet med å få tilslutning til ambisiøse mål for bistand som kan mobilisere ytterligere finansielle ressurser, gi grunnlag for teknologioverføring for bærekraftig utvikling og bidra til en konstruktiv løsning av den vanskelige forhandlingssituasjonen.

Den viktigste formen for teknologisamarbeid fra land til land er kompetansebygging i næringslivet. Her går størstedelen direkte mellom bedrifter og på rent forretningsmessig grunnlag. Lønnsomheten av mer miljøvennlig teknologi er avhengig av om etableringslandet har miljøkrav og prissetting som fremmer slik teknologi, men bedrifter etablerer seg ikke hvis ikke andre forhold også ligger til rette. Dermed blir mange av utviklingslandene ikke noe attraktivt mål for teknologisamarbeid. I tillegg er det viktig å bygge opp et nasjonalt kunnskapsgrunnlag gjennom undervisning og forskning. Her er det igjen mange utviklingsland som faller gjennom. Utviklingshjelpen har dermed også en viktig rolle i samarbeidet for å fremme mer miljøeffektiv teknologi.

Norge har meget positiv erfaring med miljørevisjon av bedrifter i øst Europa gjennom et samarbeid mellom den Norske Ingeniørforening (NIF) og dens søsterorganisasjoner i mottakerlandene. Norge har også et samarbeid med World Business Council for Sustainable Development om miljøopplæring i bedrifter. Programmer for overføring av mer miljøeffektiv og ressurs-sparende teknologi til u-land med vekt på reduksjon av utslipp av miljøgifter og klimagasser kan møte u-landenes ønske om teknologisamarbeid, og samtidig gi viktige positive resultater for den globale miljøtilstanden.

Forberedelsene til spesialsesjonen har vært preget av at motsetningene mellom G77 og OECD-landene har vært sterkere enn tidligere i sammenheng med CSD-møtene og sluttdokumentene slik de nå foreligger inneholder ikke noen omforent tekst som peker på at miljø- eller utviklingsspørsmål vil kunne gjøre store fremskritt i forhold til Agenda 21 i denne omgangen. Signaleffekten av prosessene, spesialsesjonen og landenes initiativ gir derimot håp om at vi vil oppnå praktiske resultater i de enkelte medlemslandene.

EU landene har fremmet tre programforslag: vannforvaltning, strategi for bærekraftig energi og et program for å øke effektiviteten i ressursbruken med en faktor 4, mens Japan ønsker en særskilt satsing på informasjonsteknologi. For å sikre at UNGASS skal gi politisk nyskapning må interesserte land gå sammen om å foreslå tiltak som kan gjennomføres på globalt nivå. EUs initiativ er ett eksempel, disse møter imidlertid motstand hos flere av de landene som er tenkt som mottakere, så de blir trolig sterkt omformet før UNGASS begynner.

Når det gjelder norske tekstforslag til sluttdokumentet har vi bl.a. fått gjennomslag for at det skal henvises til behov for grønn skattereform og for at programmer for renere produksjon i u-land bør støttes. Vi har også fått tilslutning til å vise til "20\20" prinsippet om at giverlandene skal øremerke 20 % av sin bistand til sosiale formål forutsatt at mottakerlandene på tilsvarende måte øremerker sitt budsjett. Vi har videre fått delvis gjennomslag for formuleringer knyttet til utfasing av miljøskadelige subsidier og at unilaterale og miljøbaserte handelstiltak må være basert på vitenskapelige vurderinger og føre-var prinsippet.

Siden UNCED har det vært gjort fremskritt på havområdet. Nye internasjonale avtaler og frivillige instrumenter har blitt fremforhandlet for en bedre forvaltning av verdens fiskeriressurser og beskyttelse av det marine miljø. Hovedoppgaven man står overfor nå er gjennomføring og konkretisering av de nye internasjonale instrumentene. Fra norsk side følges dette opp nasjonalt og i samarbeid med andre land i regionale fora. Et eksempel på dette er Nordsjøsamarbeidet. Fra norsk side legges det også vekt på å bistå utviklingslandene i dette viktige arbeidet. Havkapittelet i sluttdokumentet er tilstrekkelig balansert mellom vern av det marine miljø og bærekraftig bruk og forvaltning av havets ressurser. Det er videre positivt at arbeidsprogrammet for CSD fokuserer på havforurensning og kystsoneforvaltning som viktige oppfølgingsområder fremover, i tillegg til fiskeriforvaltning.

Blant tekstforslag som vi har fremmet, men som vi ikke fikk tilslutning til, kan nevnes utvikling av indikatorer for bærekraftig utvikling og målsetninger knyttet til "grønnere" nasjonalbudsjett, samt behovet for analyse av forholdet mellom miljømessige og sosiale virkninger av handel og forholdet mellom WTO-regelverk og internasjonale miljøavtaler.

En rekke norske tekstforslag er omstridt, men foreløpig opprettholdt med støtte fra noen få andre land. Det dreier seg bl.a. om en formulering som viser til urbefolkninger og om vurdering av internasjonal avgift på flybensin. Videre har Norge fremmet forslag om at CSD skal styrke arbeidet med finansiering for bærekraftig utvikling ved å sammenkalle ekspertmøter om dette temaet. Møtene skal gi innspill til CSDs sesjon i år 2000, som har finansiering som særlig fokus. Forslaget er fremmet med støtte av USA og Malaysia.

En særskilt vanskelig sak der Norge har fremsatt et kompromissforslag gjelder diskusjonen om skogkonvensjon. CSD nedsatte i 1995 Det mellomstatlige skogpanelet (IPF). Skogpanelet oppnådde enighet om en rekke anbefalinger. Det er imidlertid fortsatt uenighet om hvorvidt det skal startes forhandlinger om en konvensjon.

Vi har vært positive til tanken om å framforhandle en skogkonvensjon under forutsetning av at det er bred enighet om dette både mellom skogrike u-land og i-land. En annen viktig forutsetning er at skogspørsmålene behandles på en balansert måte og omfatter alle skoger og alle miljømessige-, økonomiske-, sosiale og handelsmessige aspekter. Dersom det ikke lykkes å komme til enighet om en skogkonvensjon på UNGASS, bør det tas en endelig avgjørelse med hensyn til konvensjonsforhandlinger innen en gitt tidsfrist (1999), slik at evt. fortsatt uenighet om dette spørsmålet ikke risikerer å forhindre effektivt internasjonalt samarbeid om bærekraftig skogforvaltning.

Norge har siden første CSD i 1993 tatt flere initiativ til å følge opp kapittel 4 i Agenda 21 som angår endring av produksjon- og forbruksmønstre i en mer bærekraftig retning. Norge arrangerte to internasjonale konferanser om dette i 1994 og i 1995 og utfallet av konferansen i 1995 la grunnlaget for det arbeidsprogrammet som ble vedtatt av CSD senere samme år. Vi har også hatt en ledende rolle blant Industrilandene og har lyktes i å få deres viktigste samarbeidsforum, OECD til å gi emnet en bred plass i sine analyser. De har blant annet studier av tiltak for å minske bruken av miljøintensiv transport, av miljømessige og økonomiske sider ved tiltak for å påvirke miljøfølgene av papirprodukter og av vannforbruk. Programmer for "grønnere offentlig virksomhet" som dekker innkjøp og drift samt studier av økonomiske og administrative virkemidler for å påvirke forbruk i mer bærekraftig retning er nå under arbeid. Det er bred enighet om at dette hovedtemaet skal drøftes i CSD og det vil få en sentral plass i arbeidet i CSD i de kommende år. Det er allikevel vanskelig å få inn formuleringer i sluttdokumentet som bringer dette arbeidet videre innenfor FN.

Utviklingslandene har gått imot alle formuleringer knyttet til ansvarliggjøring av rike forbrukere både i i-land og u-land, målsetninger om å prise naturressurser på en måte som reflekterer reelle og fulle kostnader, og oppfordringer til næringslivet om å publisere et miljømessig og sosialt "regnskap" over sine aktiviteter samt bruk av indikatorer og timeplaner for å registrere målsetninger knyttet til økt energi- og ressurs- effektivitet. Norge har også foreslått at FN skal starte et system med miljøpolitiske landgjennomganger etter mønster av OECD. Vi vil også gå inn for en videreutvikling av folkerettens ansvarsregler for aktiviteter som kan forårsake miljøskader, og for bruk av miljøkonsekvensanalyser og styrkede miljørettigheter på tvers av nasjonale grenser, noe som allerede foreligger på nordisk nivå. Det vil trolig bli meget vanskelig å få enighet om disse tiltakene.

Alle land og internasjonale organisasjoner er bedt om å rapportere om sin oppfølging av Rio-konferansen. Sekretariatet har lagt opp til en felles mal, en landprofil. Dette skal sikre at man lettere kan sammenlikne rapportene, men det fører også til at det hverken blir plass til nyanser og nasjonale særtrekk eller omtale av de faglige diskusjonene som ligger bak den politikken som er ført. Norge har allikevel fulgt dette opplegget, vår landprofil er oversendt til FN og er også lagt ut på Internet.

Det er i tillegg utarbeidet en rapport med eksempler på oppfølgingen av Agenda 21 fra ikke-statlig sektor. Rapporten er et samarbeidsprosjekt under Nasjonalkomiteen for Internasjonale Miljøspørsmål, NIM, der både departementer, LO, NHO, KS, Norges forskningsråd, Forum for utvikling og miljø, FOKUS og Naturvernforbundet deltar. De ulike aktører har selv valgt ut sine eksempler og disse blir samlet i en rapport som skal være ferdig til Verdens miljødag 5 juni. Denne vil også bli lagt ut på Internet og er ment å inspirere andre til handling. Gjennom jevnlige møter i NIM siden 1992, har de frivillige organisasjonene både vært holdt løpende orientert on Norges arbeid med de globale konvensjonene og om forberedelsene til CSD og UNGASS. NIM er også et forum der organisasjonene redegjør for sine standpunkter til de sakene som behandles.

FNs spesialsesjon vil ikke gå inn på Rio-oppfølgingen i hvert enkelt land. I Stortingsmelding 13 konkluderte Regjeringen i sin tid med at så langt oppfølgingskravene i Agenda 21 var konkretisert hadde Norge fulgt opp sine forpliktelser og at Norge i tillegg fulgte opp intensjonene bak Rio-dokumentene gjennom innsats på lokalt og nasjonalt nivå.

Jeg vil ikke ta opp den nasjonale politikken her i dag; Regjeringen har tidligere lagt frem meldinger om bistandspolitikk, klimapolitikk og rovdyrpolitikk. Som kjent har vi og også et fruktbart samarbeid initiert av UD om utformingen av Strategien for miljørettet bistand. Strategien skal sikre oss at miljøpolitikken er integrert i alle prosjekter og programmer samt i vårt arbeid via internasjonale organisasjoner. Vi legger frem en egen melding om miljøvernpolitikk for bærekraftig utvikling om noen få dager og den vil bli behandlet av Stortinget på vanlig måte. I denne meldingen går vi gjennom helheten i miljøpolitikken.

La meg bare gi ett eksempel: Stortingsmeldingen etter Rio oppsummerte tilrådingene til kommunene om å utarbeide egne handlingsplaner, lokale Agenda 21 og viste blant annet til programmet "Miljøvern i Kommunene" . Vi har brukt 700 millioner kroner over statsbudsjettet til dette reformprogrammet i tillegg til de ressursene kommunene selv har satt inn. De fleste kommunene har lokale handlingsplaner for miljø og pr. 1. april i år hadde 79 % av kommunene tilsatt miljøvernleder. Vi går nå videre og foreslår at kommunene utvikler lokale "Agenda 21" der også spørsmål om helse, økonomi, kultur og sosiale aspekter er innarbeidet. Vi vil skape engasjement og samarbeid mellom stat, kommune, arbeidsliv, skole og frivillige organisasjoner, lokalt og nasjonalt for å vise at vi feier for egen dør.

Mange vil kanskje spørre hvorfor FN fortsetter å planlegge nye møter med harde forhandlinger når mye av tiden går med til å gjenta debatten om tekst det var enighet om for 5 år siden. Når vi nå går inn for ett nytt 5 års arbeidsprogram i CSD er det viktig å være klar over at dette er det eneste forumet der alle verdens land møtes på like fot for å drøfte disse spørsmålene i sin fulle bredde. Hvis vi klarer å holde fokus på vannspørsmål, hav, arealdisponering og atmosfære år om annet, slik planen er, vil dette i seg selv være et bidrag til å bringe det globale samarbeidet fremover. Hvert år vil CSD også ta for seg ett tverrgående emne som f.eks. bærekraftig produksjon og forbruk samt en økonomisk sektor. Industri, turisme, landbruk og transport og energi står for tur.

FNs spesialsesjon blir ikke bare en serie taler der verdens statsledere peker på at utvikling og miljø er viktig, det blir en møteplass der vitale interesser knyttet til medlemslandenes økonomi og velferd vil kjempe om verdenssamfunnets oppmerksomhet. I de 5 årene som er gått siden Rio har Norge bidratt til å bringe mange viktige saker fremover og vi har gitt en større andel av nasjonalinntekten til utviklingshjelp enn andre i-land. Det er allikevel ikke nok at vi handler alene: de neste 5 årene skal vi legge særskilt kraft bak å få med oss en stor gruppe land til en dugnadsinnsats for miljø og utvikling.