Planleggingsminister Bendik Rugaas

Kommunenes plass i Det norske hus

Innlegg på konferansen 'Kommunal 97' i Kristiansand 2. juni 1997

Kjære forsamling!

Norge har lang tradisjon for et folkestyrt lokalnivå, og kommunenes viktige rolle som gjennomfører og utvikler av velferdssamfunnet på det lokale og regionale plan er vel befestet. La meg derfor med en gang slå fast at en godt fungerende kommunal sektor er en avgjørende forutsetning for Det norske hus skal oppleves som fornuftig byggverk såvel i Kautokeino, Trondheim og i Mandal, og dermed en avgjørende forutsetning for at Stortingets og regjeringens politikk på viktige områder kan bli satt ut i livet.

Jeg skal i det følgende ta dere igjennom hovedtrekkene i regjeringens nylig fremlagte langtidsprogram for perioden 1997-2001, og dernest si litt om de utfordringer denne politikken reiser for offentlig styring og forvaltning. Jeg skal også gå nærmere inn på det vi oppfatter som omstillingsbehovet i forvaltningen og i særdeleshet i kommunesektoren. Til slutt vil jeg reise noen problemstillinger knyttet til brukerperspektivet i forvaltningen og grenseflaten mellom offentlig og privat tjenesteyting.

1. Det norske hus

Et av de mest omtalte begrepene i den nye regjeringens politikk har vært Det norske hus. De fire søylene - eller veggene - som skal bære dette huset skal som kjent være nærings- og arbeidslivspolitikk, velferdspolitikk, kultur-, forsknings- og utdanningspolitikk samt utenriks- og sikkerhetspolitikk. Med disse veggene vil regjeringen anskueliggjøre det den ser på som hovedinnsatsområdene for Norge og dermed også for norsk forvaltning i de kommende år.

Men byggingen og ikke minst vedlikeholdet av dette huset skjer ikke automatisk. Til grunn for en slik bygning ligger en velfungerende offentlig forvaltning. En av de viktigste utfordringene for det nye Planleggings- og samordningsdepartementet vil være å sikre at denne forvaltningen fungerer på alle plan.

Norsk forvaltning er fragmentert. Den er delt inn i sektorer og i nivåer. Dette er et mangfold det er verdt å ta vare på. Dette mangfoldet må likevel ikke være et hinder for en effektiv forvaltning. En plassering av en forvaltningoppgave på et forvaltningsnivå kan synes naturlig nok for den garvede byråkrat. Den kan imidlertid være ukjent, uforståelig eller svært upraktisk for en bruker av offentlig virksomhet, ikke minst hvis to organer man er avhengig av befinner seg på ulike steder, på ulike nivåer og endog til ikke kommuniserer med hverandre. Næringspolitikk kan ikke sees uavhengig av velferdspolitikk eller utdanningspolitikk selv om de kan være organisert svært så ulikt. For et samordningsdepartement vil det være viktig å påse at visse forvaltningsverdier ligger i bunnen for saksbehandling og at snevre sektorinteressers gjennomslag begrenses. Det er også viktig at de organisatoriske skiller som nødvendigvis må finnes, i minst mulig grad virker hemmende for utøvelsen av offentlig virksomhet.

Undersøkelser viser at den norske befolkningen er fornøyd med sin forvaltning. Det betyr ikke at den ikke kan gjøres bedre. En vel fungerende forvaltning på alle plan er selve armeringsjernet i Det norske huset!

Den norske forvaltning besitter betydelig ekspertise. Denne må tas vare på og videreutvikles. Det finnes likevel andre typer erfaringer enn den forvaltningen sitter på. Regjeringen vil derfor, i større grad enn hva man har vært vant med, trekke andre miljøer med på laget. Det er her rådene kommer inn. De skal være sammensatt av personer med høy kompetanse. De skal supplere regjeringen med ideer, men også få anledning til å rette et kritisk blikk på regjeringens politikk. Forvaltningen må derfor i større grad enn hva den hittil har vært vant til tåle å se sine vurderinger og tilrådinger kritisk belyst av andre. En slik kritisk vurdering må imidlertid ikke legge begrensinger på forvaltningens djervhet til å utrede og fremme forslag overfor politisk ledelse. Vi hverken ønsker eller trenger en passiv forvaltning!

Det jeg nå har sagt gjelder ikke bare statsforvaltningen, men i aller høyeste grad også for kommunal og fylkeskommunal forvaltning.

2. Langtidsprogrammet

Byggingen av det norske velferdssamfunnet har vært vellykket blant annet fordi politikken i stor grad nettopp har vært preget av pragmatisme og sunn dømmekraft. Beslutninger baseres på kunnskap om de faktiske virkninger av ulike tiltak, og samfunnsbyggingen har vært tilpasset de økonomiske mulighetene. Blant annet har spørsmålet om arbeidsdelingen mellom offentlig og privat virksomhet i større og større grad blitt et spørsmål om hensiktsmessighet.

Siktemålet er først og fremst å få til en mest mulig effektiv utnyttelse av samfunnets samlede ressurser slik at mer overordnede mål for samfunnsutviklingen, blant annet når det gjelder velferd og fordeling, kan oppfylles i størst mulig grad. Det er i hovedsak de veivalg som er nødvendig for å nå disse mål som presenteres i det langtidsprogrammet regjeringen nå har lagt fram.

Mer konkret gir langtidsprogrammet:

• en samlet status på alle samfunnsområder slik at vi vet hvor vi er før vi gjør nye valg,
• det gir oss de utfordringer og mål som regjeringens har satt for sitt arbeid i perioden, men også for lengre fram i tid,
• til dette gir langtidsprogrammet også framskrivninger og beregninger av sentrale sosio-økonomiske størrelser som vil påvirke vår framtid,
• det gir oss analyser av disse fremskrivningene som viser det handlingsrommet politikken nødvendigvis må utformes i,
• og sist - men ikke minst - det gir oss de prioriteringer og strategiske valg som Regjeringen mener er nødvendig for å oppnå målene.

Langtidsprogrammet bekrefter at det står godt til med norsk økonomi og at vi har bygget opp et velferdssamfunn som har evnet både å skape og å fordele verdier. Det norske velferdssamfunnet er godt utviklet, og forutsetningene for at dette kan videreføres også i framtiden er gode:

• Norge er blant de land i verden som har den jevneste fordelingen i materielle og sosiale levekår.
• Det er politisk flertall for fortsatt å sikre en rettferdig fordeling.
• Vi har handlingsrom for å drive en aktiv fordelingspolitikk.
• Store petroleumsinntekter bidrar, gitt en fornuftig og langsiktig forvaltning, til et godt utgangspunkt for å sikre varig høy velferd for alle.

Den offentlige sektor er skritt for skritt bygget ut. Velferdsgoder produseres i et større omfang enn noen gang tidligere. Aldri har så mange eid så mye. Aldri har boligstandarden vært bedre og aldri har så få bodd trangt. Den solidariske inntektspolitikken har bred oppslutning.

Det er etablert trygde- og stønadssystemer som gir god inntektssikring for de som av ulike grunner ikke kan delta i det ordinære arbeidslivet. Vi har i internasjonal sammenheng relativt høyt kompensasjonsnivå i mange ordninger.

Ser vi på status for norsk økonomi viser langtidsprogrammet at det står bra til:

• Vi har fått økt sysselsetting og redusert ledighet.
• Solidaritetsalternativet har bidratt til å holde lønnsveksten på nivå med våre handelspartnere.
• Lønnstakerne har fått økt kjøpekraft.
• Renten og prisveksten er lav.
• Petroleumsinntektene bidrar til store overskudd.
• og det er vekst i fastlandsøkonomien, og norsk industri ekspanderer på etablerte og nye markeder.

Samlet avtegner det seg et bilde av Norge som et godt samfunn å leve i, og hvor det legges stor vekt på at velferden skal omfatte alle grupper. Det er likevel ikke grunn til å lene seg selvtilfreds tilbake, og mene at jobben er gjort - for det fremgår også av langtidsprogrammet:

• at ledigheten fortsatt er for høy,
• at det ikke er tilstrekkelig kapasitet i helsesektoren og eldreomsorgen,
• at det er for få barnehageplasser,
• at vi opplever fraflytting fra en del utkantkommuner,
• at det fremdeles er noen som faller utenfor i velferdssamfunnet,
• og at CO2 utslippene fremdeles ser ut til å ville øke i årene som kommer.

I tillegg til at vi fremdeles har en rekke uløste oppgaver kommer det nye problemer og utfordringer som vil stille velferdssamfunnet på harde prøver. Det vil kreve langsiktig ansvarlighet og klare prioriteringer i den økonomiske politikken dersom de gode resultatene skal videreføres.

De viktigste utfordringene for landet som helhet er:

• at vi etterhvert vil få avtakende petroleumsinntekter,
• en aldrende befolkning, som igjen gir økte pensjonsutgifter, avtagende vekst i arbeidsstyrken og et økende behov for pleie- og omsorgstjenester,
• et tettere og mer integrert internasjonalt samfunn som stiller store krav til politikken i en liten åpen økonomi som den norske,
• og vil komme til å bli stilt ovenfor strengere miljøkrav - noe som er en særlig utfordring for en stor energinasjon som Norge.

Med dette som utgangspunkt har regjeringen i langtidsprogrammet lagt vekt på at vi må sikre:

• ytterligere nedgang i arbeidsledigheten, uten å skape press i økonomien,
• et høyt samlet arbeidstilbud - gode kunnskaper, ferdigheter og kreativitet,
• betydelig overskudd i offentlige budsjetter - bygge opp Statens petroleumsfond,
• et omstillings- og konkurransedyktig næringsliv i Fastlands-Norge, og
• at produksjon og forbruksmønstre blir mer miljøvenlig.

Men for at mål og ambisjoner skal virkeliggjøres, må det arbeides på bred front. Det er nødvendig med en helhetlig og langsiktig planlegging. Regjeringen vil føre videre tidligere generasjoners samfunnsbygging. Dagens norske velferdssamfunn er et resultat av arbeidsinnsats, investeringer og bevisste prioriteringer. Dersom vi skal bevare velferden og møte de nye utfordringene må byggearbeidet fortsette. Mye kan føres videre slik det var, men noe må også endres og bygges om. Det er nødvendig for å beholde styringskraften, og for å kunne realisere verdier og nye mål.

Planleggings- og samordningsdepartementet ble opprettet 1. januar i år for nettopp å gjøre oss bedre i stand til å møte de utfordringene regjeringen peker på i langtidsprogrammet. Departementet skal således være regjeringens instrument for å utvikle den langsikte politiske styring, og samordne arbeidet med en helhetlig politikkutforming på hovedsatsingsområdene i langtidsprogrammet. Oppgavene til det nye departementet vil derfor også berøre arbeidsområdene til de øvrige departementene, forholdet mellom de ulike forvaltningsnivåene og forholdet mellom offentlig og privat sektor.

Når det gjelder ansvaret for det langtidsprogrammet vi nå forholder oss til er det en viktig oppgave for dette departementet å bidra til at regjeringens prioriterte innsatsområder omgjøres til konkrete handlingsplaner - til praktisk gjennomførbar politikk. Som navnet på departementet skulle tilsi - så har regjeringen lagt vekt på at planlegging og samordning henger tett sammen, og tenker vi oss at langtidsprogrammet viser det handlingsrommet politikken utformes i, sier det seg selv at det stilles høye krav til samordning for å utforme denne politikken på en helhetlig måte.

Hvert av de enkeltmål regjeringen har satt seg for denne perioden kan bli vanskelig å nå uten at innsatsen samordnes og prioriteres slik at ressursene brukes på en best mulig måte. Planleggings- og samordningsdepartementet vil derfor drive en aktiv oppfølging ovenfor de øvrige departementene for å sikre at så skjer. Departementet vil for dette formål også legge opp til en rapportering fra fagdepartementene i forhold til utvikling og iverksetting av de tiltak som skal gjennomføres i planperioden. Dette vil gi departementet en god oversikt over progresjonen i gjennomføringen av programmet.

Regjeringen har også lagt vekt på å utvikle samordningsperspektivet innad i kollegiet. Det er derfor tatt i bruk nye arbeidsformer som mitt departement står ansvarlig for. Disse nye arbeidsformene innebærer bl.a. at de statsråder som har ett felles ansvar for hovedsatsingsområdene i langtidsprogrammet jevnlig møtes for å diskutere felles problemstillinger og utfordringer.

Men Planleggings- og samordningsdepartementet vil også stå fritt til å vurdere egne initiativ på områder hvor dette synes å være nødvendig. Dette fordi vi alle vet at enhver arbeidsdeling skaper uklare grenser, enten det er internt i en organisasjon eller mellom sektorer i samfunnet - uklarheter som igjen kan medføre at viktige oppgaver og utfordringer enten ikke blir sett - eller ikke oppfattet som det de er - viktige.

Planleggings- og samordningsdepartementet har således også en vesentlig oppgave som består i å hjelpe de øvrige departementer til å «…se det de ikke selv kan se». Særlig gjelder dette i møte med de mer langsiktige problemstillinger og utfordringer - utfordringer som gjerne går på tvers av departementsgrensene - og som ikke alltid roper mot oss fra førstesidene i tabloidavisene - men som likevel vil være avgjørende for en fortsatt ønsket utvikling av det norske velferdssamfunnet.

Hvordan vil så Planleggings- og samordningsdepartementet håndtere denne oppgaven? For det første legges det opp til en fortsatt videreutvikling av langtidsprogrammet - slik at dette også i framtiden vil være regjeringens viktigste langsiktige planleggingsverktøy. Departementet vil derfor i tiden framover se nærmere på hvordan dette verktøyet kan forbedres slik at det blir et tidsriktig og effektivt langsiktig styringsverktøy. Slike forbedringer kan vi tenke oss både i forhold til hva som planlegges, men også hvordan selve planleggingen organiseres, presenteres og gjennomføres. Samtidig mener jeg at de endringer som er foretatt i det foreliggende langtidsprogram er et skritt i riktig retning.

Et neste skritt vil være å evaluere erfaringene med langtidsprogrammene og langtidsplanleggingen som sådan. Det vil da være aktuelt å se på hvordan planleggingen organiseres internt i departementene, hvordan den samordnes mellom departementene - og tilsvarende hvordan langtidsprogrammene omgjøres til praktisk politikk.

Men Planleggings- og samordningsdepartementet vil også være åpen for andre tilnærminger. Departementet er derfor allerede igang med å se nærmere på hvordan langtidsplanlegging og samfunnsplanlegging mer generelt, organiseres og gjennomføres i andre land - først og fremst fordi vi vet at det finnes land som har mye å tilføre vår egen planlegging.

Og sist - men ikke minst - så legges det vekt på å utvikle langtidsprogrammet og langtidsplanleggingen slik at dette blir en åpen prosess hvor flest mulig blir hørt. Allerede nå er det mulig for mange å gi tilbakemeldinger og meninger om langtidsprogrammet via Internet. Av samme grunn har regjeringen også lagt vekt på å ikke bare presentere langtidsprogrammet for Stortinget - men også å ta det ut til dem som ikke kan ta del i den politiske arena på samme måte som de fleste av oss som er her i dag.

3. Utfordringer for offentlig styring og forvaltning

For å utforme en god og fremtidsrettet offentlig styring og forvaltning er det viktig å forstå de utfordringer vi som samfunn står overfor. Ett fenomen som preger moderne samfunn er at vi i stadig stigende grad blir gjensidig avhengige a v hverandre. Dette gjelder både teknisk, økonomisk og politisk og både på lokalt, nasjonalt og globalt nivå. I en slik situasjon bør vi ikke i det lengste forsøke å skjerme oss mest mulig for andres påvirkning. Vi må snarere finne fram til samarbeidsformer som er mer forpliktende. Den gjensidige avhengigheten gjør nemlig at en reell råderett bare er mulig i samråd og samarbeid med andre. Vi må med andre ord utvikle samråderetten.

En annen utfordring er kunnskaps- og teknologiutviklingen. Dette er helt sentrale ressurser for samfunnet, men de kan ikke styres og organiseres på samme måte som andre ressurser. Spesialisert kunnskap og kompetanse er i folks hoder, og høykompetente mennesker finner seg ikke i å bli styrt ovenfra i samme grad som tidligere. En organisasjon kan derfor ikke utformes som en pyramide når en er så avhengig av folks kunnskaper. Det samme gjelder på samfunnsnivå. Vi må lage mer samarbeidsfremmende strukturer og legge til rette for å ta alle menneskers kunnskaper i bruk. Vi bør forsøke å gjøre hele vårt samfunn til en lærende organisasjon.

For å kunne møte slike utfordringer mener jeg vi oppnår best resultat ved at mange får komme med sine ideer og forslag til løsninger. Oppgaven for politikere blir bl.a. å bygge på de manges kunnskap for å skape en helhetlig politikk. Som nevnt tidligere er det derfor regjeringen legger så stor vekt på samråd og samråderett som grunnlag for offentlig politisk styring. Samråd kan både bidra til mer kunnskapsbaserte beslutningsprosesser og til en utvidelse av mulighetene for deltakelse.

Ved å trekke inn flere og nye deltakere i de tidlige fasene i beslutnings-prosessene kan en utvide kunnskapstilfanget og dermed lettere finne fram til gode forslag. Samtidig kan en se en slik utvidet deltakelse som en verdi i seg selv. Samråd i et slikt perspektiv innebærer at de ordinære demokratiske kanaler suppleres med et utvidet deltakelses- og påvirkningsmønster.

Dette vil kunne anta ulike former i ulike sammenhenger. Det er f.eks. i tråd med dette demokratiperspektivet at regjeringens medlemmer besøker skoler, sykehjem og andre enkeltinstitusjoner for å føre dialog og motta ideer og forslag til endringer i politikken.

I forvaltningen vil det primære perspektivet på samråd være å styrke kunnskapselementet i beslutningsprosessene. Til dette vil vi organisere særskilte rådsmøter med eksterne deltakere. Til forskjell fra ordinære råd og utvalg vil de ha skiftende deltakere avhengig av temaet til diskusjon. Valg av deltakerne skjer med tanke på å få til en sammensatt og variert kompetanse- og erfaringsbakgrunn. For å sikre bredest mulig tilførsel av ideer vil vi bl.a. forsøke å komme i dialog med kunnskapssterke og iderike mennesker som ellers ikke så ofte påvirker beslutningsprosessene. Samtidig er det viktig å sikre disse rådsmøtene en form for demokratisk forankring. Dette innebærer at møtene må være åpne for offentlig innsyn. Slike rådsmøter knyttes til hver av de fire veggene i Det norske hus.

For å møte de nye utfordringene vil det imidlertid ikke være nok å utvide kanalene "nedenfra" for å øke tilfanget av kunnskap og mulighetene for deltakelse. Vi har også grunn til å styrke evnen til samordning horisontalt, dvs. på tvers av sektorer og etater, bl.a. for å håndtere problemer som ikke lar seg ramme inn av sektorgrenser. Svært mange problemer bunner i at forvaltningsstrukturen er sektorisert, og at ansvaret er tilsvarende oppsplittet, mens behovene for tiltak er tverrsektorielle.

Vi må forsøke å gjøre skottene mellom etatene mindre vanntette, ja, informasjon bør kunne flyte mye friere enn idag. En side ved dette er å utvikle en tverrgående IT-infrastruktur. Her er vi allerede godt i gang med å utvikle et forvaltningsnett som gir oss nye kommunikasjonsmuligheter. Vanskeligere er det å påvirke beslutning, iverksetting og ansvarsplassering på tvers av strukturene. Her rører vi ved grunnleggende trekk ved forvaltningsstrukturen, som bl.a. forutsetter klar ansvarsfordeling mellom sektorene og entydige ansvars- og kommandolinjer mellom nivåene. Erfaringene fra offentlige servicekontorer viser nettopp at det er svært problematisk er å få til et varig og forpliktende samarbeid om løsninger på tvers av ansvarsgrensene. Som planleggings- og samordningsminister har jeg et spesielt ansvar for å gjøre noe med dette.

4. Omstillingsbehovet

Hvorfor bør vi nå være så konstant opptatt av omstilling? Regjeringen har lagt og legger fortsatt stor vekt på å ha en sterk offentlig sektor. Dette er viktig for å bidra - både direkte og indirekte - til verdiskapingen i samfunnet, og for å sikre en rettferdig fordeling av goder og byrder.

Men en sterk offentlig sektor innebærer ikke at den bør være størst mulig. Det viktige er at forvaltningen til enhver tid er et målrettet og kostnadseffektivt redskap for de politiske mål vi setter oss. Vi som arbeider i offentlig forvaltning må alltid ha for øyet at etablerte ordninger og institusjoner til syvende og sist bare er virkemidler og ikke mål i seg selv. De må kunne tilpasses og bygges om hvis de ikke lenger tjener sin hensikt i en større sammenheng.

En sterk offentlig forvaltning er en forvaltning som er i stand til å fange opp slike omstillingsbehov og gjennomføre nødvendige omstillinger på en effektiv måte. Og etter som rammebetingelsene nasjonalt og internasjonalt endrer seg stadig raskere, er en sterk forvaltning ikke noe vi oppnår en gang for alle. Mange av dere har sikkert nedlagt mye godt arbeid i forberedelse og gjennomføring av omstilling, men jeg håper dere ikke har gjort det i håp om at dette er et engangstilfelle. Vi gjør klokt i å belage oss på at dette utgjør en vedvarende utfordring.

Jeg ser heller ikke noen motsetning mellom omstilling og de ansattes trygghet. Det er snarere slik at vi kan snakke om utrygghet hvis vi ser bort fra omstillingskravet. I så fall vil nemlig forvaltningen snart kunne havne i situasjoner som krever brå og smertefulle endringer både for ansatte og publikum. Vi bør i stedet søke å få til en fortløpende tilpasning til rammebetingelsene og i tråd med brukernes behov, slik at det i mindre grad blir behov for drastiske endringsprosesser.

Det er bare en omstillingsdyktig forvaltning som er en sterk forvaltning. Det er hvis vi unnlater å omstille og effektivisere at arbeidsplasser kan komme i fare, fordi de offentlige tjenester da kommer i miskreditt blant folk flest, slik at spørsmål om privatisering og liknende løsninger kan få stigende oppslutning.

Men vi skal ikke bare være opptatt av omstilling og effektivisering. La meg minne om at dette må balanseres av andre, grunnleggende hensyn. Som kjent skal en passe seg for å slå barnet ut med badevannet. Det er særlig viktig å se til at omstillingstiltak ikke går på bekostning av rettssikkerhetshensyn, og vi ønsker heller ikke å effektivisere oss bort fra en mest mulig lik adgang til offentlige tjenester.

I det hele tatt bør hensynet til brukerne av offentlige tjenester være et helt sentralt korrektiv, ja ofte selve utgangspunktet, når omstillingsbehov vurderes og omstillingstiltak iverksettes. Og hensynet til brukerne vil bl.a. tilsi at det legges større vekt på helhet og samordning. Jeg antar at dette er noe av det vanskeligste som kreves av forvaltningen, for det er jo også nødvendig å ha en klar arbeidsdeling og entydige ansvarsforhold mellom de forskjellige enhetene og etatene. Hensynet til brukerne skal jeg utdype litt senere.

De siste femten årene har den kommunale organisering vært i en rivende utvikling. Først med fokus på den politiske og administrative organisering. Senere med fokus på kostnadskontroll og effektivisering av tjenesteproduksjonen. Dette har vært krevende prosesser, men raske samfunnsendringer medfører at vi er nødt til stadig å tenke nytt, omstille oss for ikke å bli sittende fast i stivnede strukturer som er ute av strand til å takle nye behov og utfordringer. Det er derfor bra at søkelyset også er konstant rettet mot kommunal og fylkeskommunal forvaltning med sitt ansvar for sentrale velferdsgoder som helse, utdanning og eldreomsorg, og ikke minst den kommunalteknisk infrastruktur i vid forstand. Kommunsesektoren disponerer i dag 180 milliarder kroner årlig av samfunnets ressurser til slike formål.

5. Brukerperspektivet

Regjeringen har tre hovedmål for utviklingen av norsk forvaltning, - den skal være politisk styrbar, den skal være effektiv og den skal være brukerorientert. Målet om en brukerorientert forvaltning har i hovedsak vært de enkelte etatens ansvar selv om det har vært sentrale initiativ som Aksjon publikum for drøye ti år siden.

Forvaltningen har en lang tradisjon med å ivareta målet om brukerorientering og service, det er brukt mye ressurser for f.eks. å redusere saksbehandlingtiden, redusere antallet feilbehandlinger og gi brukerne bedre informasjon. Informasjonsteknologi har i de siste årene gitt nye, store muligheter for å forbedre behandlingen av de enkeltpersoner, bedrifter og andre organisasjoner som er i kontakt med etatene. Riktig bruk av IT er forutsetningen bla for de vellykte forsøkene som har vært gjennomført i seks kommuner, bla Namskogan, med såkalte Offentlige servicekontorer, der hensikten har vært at befolkningen skal ha ett kontaktpunkt til statlige etater i kommunen. Departementet ser nå på hvordan dette arbeidet bør føres videre.

En annen viktig årsak til at det har vært mest hensiktsmessig å legge hovedansvaret for brukerorienteringen ut til etatene er at de forbedringene som kan og må gjøres, må være forankret i etaten selv og de må ta utgangspunkt i hver etats faktiske problemer med å gi sine brukere god behandling. Alle etatene har ikke de samme problemene overfor sine brukere og de bør derfor heller ikke iverksette de samme løsningene.

I sine forvaltningspolitiske redegjørelser for Stortinget i 1994 og i 1996 markerte den daværende administrasjonsminister at det var nødvendig med et nytt initativ for å forbedre forvaltningens behandling av sine brukere. Det skal være et overordnet mål at forvaltningen er åpen for innsyn utenfra og villig til å bli vurdert og kritisert slik at den kan lære av de feilene den gjør, - sett fra brukernes posisjon.

For få resultater innenfor dette området er det nødvendig med to ting, for det første en forståelse av at brukerorientering er viktig også for forvaltningen som ikke lever av inntektene fra sine brukere og for det andre noen konkrete virkemidler for å oppnå resultater.

Når det gjelder det andre punktet om virkemidler mener departementet at forvaltningen vil ha nytte av mye av den tankegangen og de konkrete virkemidlene som finnes i den tenkingen om organisasjonsutvikling som kalles kvalitetsarbeid, kvalitetsledelse eller total kvalitet. Dette er utviklet for privat næringsliv og kan ikke brukes av forvaltningen uten en tilpasning, men forvaltningen er heller ikke så spesiell at den kan overse sentrale elementer i kvalitetstenkingen.

Noen sentrale elementer i kvalitetsarbeidet som vi ønsker at forvaltningen skal bruke, er:

1. selve brukerorienteringen. Å akseptere at også forvaltningen har brukere som kan stille krav til etatene og at etatene også skal vurderes ut fra hvordan deres brukere vurderer dem. Det er stadig en fare for at forvaltningen blir innadvendt og begynner å leve et liv basert på interne regler om korrekthet som har svak forankring i de behovene omverden og brukerne har.
2. å gjennomføre brukerundersøkelser eller ha andre metoder for å få tilbakemeldinger fra etatens brukere og bruke disse tilbakemeldingene aktivt når etatene planlegger og prioriterer.
3. å sette seg konkrete, etterprøvbare kvalitetsmål. Slike mål er til internt bruk i etatene og viser hva som er godt arbeid f.eks. når det gjelder saksbehandlingstider og andre ventetider.
4. å gå ut med slike kvalitetsmål i såkalte ytelsesdeklarasjoner eller serviceerklæringer der etaten forteller sine brukere hva slags behandling de har lov til å vente seg av etaten.
5. å kvalitetssikre sine viktigste og kritiske arbeidsprosesser slik at faren for feil blir redusert og det finnes en standard for hvordan oppgavene skal løses.
6. å lære av sine erfaringer slik at etaten kan forbedre seg kontinuerlig ikke bare i skippertak når situasjonen er blitt uholdbar.

En undersøkelse Statens informasjonstjeneste er i gang med viser at de aller fleste etater har en form for tilbakemelding fra sine brukere enten i form av systematiske brukerundersøkelser eller på annen måte. Problemet ser mer ut til å være at resultatene fra disse tilbakemeldingene ikke kommer godt nok inn i vurderingene når etatene planlegger og gjør sine prioriteringer. Slike undersøkelser blir lett enkeltstående isolerte begivenheter som dessverre ikke får den ønskede betydning for hva forvaltningen faktisk gjør.

Det elementet forvaltningen har vært mest skeptiske til er det jeg kalte ytelsesdeklarasjoner eller serviceerklæringer, altså å gå ut til brukere med en type erklæring eller varefakta om hva de kan vente fra etaten, særlig er det forestillingen om å skulle si noe om maksimale saksbehandlingstider som virker vanskelig for mange. Men trygdeetaten i Nord-Trøndelag skal ha en slik erklæring ferdig i juni og erfaringene derfra bør være interessante for andre. Når en stor og kompleks etat som trygdeetaten mener at det er både er nødvendig, viktig og mulig å sette opp maksimale saksbehandlingstider og gå ut til brukerne med dette, så er det ikke mange andre etater som kan si at de er så spesielle og vanskelige at de ikke kan gjøre det samme.

Brukertilfredshet må inn som en vesentlig del når etatene skal vurderes av overordnet departement, eller av den administrative og politiske ledelse i kommuner og fylkeskommuner. Denne type vurdering bør altså inn som en vesentlig del av etatsstyringen. Det bør være like alvorlig for en etat å ha store restanser, mange feilbehandlinger, ubegripelige brev og saksbehandlere som aldri er tilgjengelige, som å overtrekke budsjettet eller gå utover sine øvrige fullmakter.

6. Privatisering av kommunale tjenester ?

Lovgivningen er klar på hva som er kommunale eller fylkeskommunale oppgaver. Kommunal sektor har et klart definert ansvar for å finansiere og tilby bestemte tjenester. Men lovene har praktisk talt ingen direkte pålegg om at kommunalt ansatte skal stå for selve utførelsen.

Likevel har vi en rekke generelle lover som stiller krav til hvordan velferdsgodene skal administreres. Dette er forhold som kommunene ikke kan fri seg fra ved å privatisere eller konkurranseutsette:

• Kommunen skal sikre et likeverdig og fullverdig tjenestetilbud til alle innbyggerne, og må derfor ha kontroll med volum, fordeling, kvalitet og eventuell egenandel fra innbyggerne.
• Innbyggernes rettssikkerhet må ivaretas; jeg nevner særlig klageadgang og offentlighet.
• Kommunen må ivareta de ansattes rettigheter og jobbsikkerhet i henhold til lov og inngåtte avtaler.

Når en kommune vurderer konkurranseutsetting og privat deltakelse, møter kommunen i tillegg utfordringer knyttet til forhold som:

• Kommunal styring i gråsonen mellom forvaltning og forretning
• Ivaretakelse av statlige styringshensyn
• Faren for monopoldannelser på lengre sikt.

Enkelte går inn i debatten om privat utførelse er akseptabel på en bestemt sektor med nærmest moralsk forargelse, andre benytter ordet privat som et argument i seg selv for at dette blir bedre. Selv har jeg ikke så stor tro på at slike utgangspunkt kan tilføre oss så mye. Vi har eksempler på både fiasko og suksess der private har medvirket i utførelsen av offentlige oppgaver, på samme måte som vi finner variasjoner mellom kommuner som selv står for utførelsen.

Alternative ordninger til kommunal egenregi kan etter mitt syn være positive. På enkelte områder og gjort på riktig måte kan det bety at vi får mer ut av de offentlige midlene. Det viktige i denne sammenhengen er å holde kommunal finansiering og styring klart adskilt fra produksjon. Jeg tror det er muligheter for å finne nye modeller for organisering av den kommunale tjenesteproduksjonen i grenseflaten mellom offentlig og privat sektor.

Utfordringen er å organisere produksjonen mest mulig effektivt, og da kan de private på en del områder kanskje kunne produsere billigere. Men uansett valg av organisasjonsform må kommunene sikre seg styring av produksjonen slik at tjenestetilbudet blir tilgjengelig for alle innbyggerneog slik at kommunene kan stille klare krav om mengde, kvalitet og pris.

Den største faren er å begi seg ut i nytt terreng uten annen ballast enn ideologisk begeistring. Jeg ser med stor ro på kommuner som noe skeptisk sonderer muligheten for å finne bedre løsninger ved konkurranseutsetting. Kommuner som stiller spørsmålet; er det andre måter å organisere seg på som kan gi et bedre tilbud til flere innenfor samme økonomiske ramme? Som vil se tallene før de velger, og som ikke vil forandring for forandringens skyld.

Uroen er større når jeg møter ideologisk tuftet begeistring for alt privat, der selve ordet privat blir et argument i seg selv. Jeg frykter at entusiastiske mennesker kan starte et kappløp mot privatisering før kommunen har bygget opp tilstrekkelig kompetanse i denne gråsonen mellom forretning og forvaltning. Vissheten om at den enkelte innbygger må ta støyten dersom løpet ender med fall, gjør meg enda mer urolig.

Jeg lurer på hva som får ledere i en kommune til å tro at det ligger lettvinte gevinster og løsninger i å gå over til privat tjenesteproduksjon. Er det en ting vi kan lære fra Sverige og Danmark, så er det at overgangen fra egen regi til privat utførelse krever mye arbeid og kompetanse for å bli vellykket. Heller ikke her er det gratis lunch.

Erfaringer fra blant annet Sverige viser tydelig at bruk av private utførere ikke er en sesam-løsning. De som har trodd dét, har fått et brutalt møte med virkeligheten. De mest vellykkede eksemplene på konkurranseutsetting og privat deltakelse har vi i kommuner som har gjort hjemmeleksa først, og så handlet.

Når sosialdemokratisk styrte kommuner i Sverige har bedre erfaringer med privatisering enn borgerlige, skyldes dette nettopp at sosialdemokratiske kommuner legger mer vekt på analyse enn ideologi. Kommunene har bygget opp egen kompetanse i kontraktsstyring av tjenestene, foretatt analyse av eksisterende virksomhet, formulert mål for endringene og vært i dialog med arbeidstakerne. Da kan man ende opp med et resultat som - i alle fall isolert sett - er billigere. Svenske erfaringer viser også at ved å konkurranseutsette en bit av en bestemt tjeneste, så vil dette smitte over og bedre effektiviteten generelt for denne tjenesten.

Regjeringen har i langtidsprogrammet slått fast at det offentlige skal ha ansvaret for grunnleggende velferdstilbud på helse-, sosial- og utdanningsområdet. Det er derfor ikke aktuelt for regjeringen å foreta større endringer i den arbeidsdeling mellom offentlig og privat sektor vi har i dag.

Likevel er det verken mulig eller ønskelig at det offentlige tjenesteapparatet alene skal kunne løse alle velferdsoppgaver. På noen områder vil frivillige organisasjoner og private tjenestetilbydere kunne spille en større rolle enn i dag, og det vil kunne bli større spillerom for konkurranse mellom offentlige og private aktører når det gjelder oppgaver som strekker seg utover de grunnleggende velferdsgodene.

Regjeringen ser derfor et behov for å vurdere nærmere hvordan ansvars- og arbeidsfordelingen mellom offentlig og privat sektor skal utformes mer konkret. Det er her understreket at eventuelle justeringer må vurderes i lys av fordelingseffekter, effektivitetsvirkninger og mulige konsekvenser av endret tilgjengelighet for viktige tjenester. Det er lagt til grunn at eventuelle endringer ikke skal gi uønskede fordelingseffekter på prioritere områder som undervisning, helse og omsorg.

I vårt land er det i stor grad kommunene og fylkeskommunene som er utøvere av de offentlige velferdstjenestene. Dette gjør de på vegne av og på oppdrag fra staten. Det er derfor viktig at statens sentrale organer, Stortinget og regjeringen, gir tilstrekkelige presise handlingsrammer for kommunene for hvordan oppgavene skal utformes og utføres.

Likevel er det slik at om vi fortsatt skal legge til grunn prinsippet om kommunalt selvstyre, så må vi godta at den kommune virksomheten, måten oppgavene løses på, blir styrt lokalt. Den som hevder at kommunal organisering av egen tjenesteproduksjon er et tema for kommunepolitikere, og ikke for planleggingsministeren, har derfor rett - inntil en viss grense. Statens og min egen rolle som statsråd knytter seg først og fremst til enkeltindividets krav på trygghet; nemlig trygghet for at det lokale flertallet holder seg innenfor de rammene som vi har nasjonal enighet om.

Takk for oppmerksomheten.