Planleggingsminister Bendik Rugaas

Åpningsinnlegg på fylkesmannsmøtet i Trondheim 20. februar 1997

Utfordringer for offentlig styring og forvaltning

Kjære fylkesmenn, kjære forsamling.

Vel møtt alle sammen til fylkesmannsmøte her i jubileumsbyen Tronheim. Faglig sett står møtet i det sivile beredskaps tegn. Med andre ord har vi denne gang - i utmerket samarbeid med Justisdepartementet og Direktoratet for sivilt beredskap - flyttet møteaktivitetene ut av bunkeren i Heggedal og lagt dem i åpne og urbane omgivelser. Dette kan kanskje stå som et symbol på den alminneliggjøring vi arbeider for når det gjelder fredstidssamfunnets forpliktelser til å planlegge og tilrettelegge gode strukturer for håndering av fredstidskatastrofer og større ulykker. Tilfeldighetene har også villet det slik at vårt møte i tid og rom faller sammen med årets VM på ski. Den mulighet dette gir for utenomfaglige opplevelser har heldigvis ikke gått møtearrangøren forbi. Vi ser derfor frem til en interessant og inspirerende dag, og jeg vil samtidig få utrykke en dyp takk til fylkesmann Kåre Gjønnes og hans folk som har lagt alt det praktiske så godt til rette for oss.

Jeg skal i mitt innlegg konsentrere meg om de utfordringer regjeringen nå ser for offentlig styring og forvaltning, herunder om reformbehovet i regionalforvalt- ningen. Jeg skal også si litt om Planleggings- og samordningsdepartementets interesse og nysjerrighet for området sivilt beredskap, og jeg kommer neppe unna uten å gi dere en status i arbeidet med oppfølgingen av årets budsjettkutt for den virksomhet dere har ansvaret for.

1. Litt om lærdom etter 1000 års med norsk forvaltning

Når vi i år feirer 1000 års jubileet i Trondheim ligger det et øyeblikk nær for oss her - som representanter for statsmaktene - å tenke tilbake på de problemer som statsforvaltningen på den tid sto overfor. Dengang som nå var det personer og penger som var avgjørende. Til styring av land og rike var det viktig for kongen å finne fram til de dyktigste og beste personer, først og fremst blandt de som kongen eller hans rådgivere allerede kjente. Men man hadde også andre rekrutteringsmetoder. Foran slaget på Kalvskinnet i 1179 - rett bortenfor domkirken - sa kong Sverre iflg. sagaen:

"Nå skal jeg forklare for dere hva det er dere har å vinne. Den som med sanne vitnemål dreper en lendmann, han skal bli lendmann. Og slik rang skal enhver få som han rydder seg rom til. Den blir hirdmann som dreper en hirdmann, og for det skal han få mye annet godt av oss i hedersgaver. Dette er det som står på spill"

Sverre vant da også slaget. Det ble mange ledige lendmannsembeter som kong Sverre kunne fylle med nye kraftfulle menn. Mye kan tale for utradisjonelle embetsbesettelser, men mitt departement vil ikke benytte seg av metodene fra slaget på Kalvskinnet ved utnevnelsen av nye fylkesmenn. Men kravet om kraftfulle og vedtaksføre personer til viktige stillinger står fast. Det er en lærdom vi kan trekke av fortiden og er utvilsomt et av problemene i vår forvaltning.

Vi kjenner også andre metoder fra den senere middelalder når det gjelder utnevnelse til høye embeter. I 1450 fikk man ikke noen norsk erkebiskop i Nidaros, fordi den tyske svindleren Marcellus fikk danskekongen Kristian I til å utnevne seg. Men paven grep inn og utnevnte sin hoffteolog, tyskeren Kalteisen, til embetet.. Slike manipulasjoner ved besettelsen av høye embeter heller er ikke ukjent senere i historien.

Et tredje eksempel fra personalforvaltningen: 200 år senere er grev Griffenfelds skjebne, den tyske vinhandlerens sønn, Peder Schumacher, som bare var 28 år da han i 1663 skaffet seg innpass som kongens bibliotekar. I løpet av 11 år, fra 1665 til 1676, lyktes det ham, utrolig nok, å nå til maktens tinde, å omstille, omorganisere og reformere hele den dansk- norske forvaltning og gjøre seg selv til greve. Men han kjente ikke sin begrensning (særlig i forhold til dronningen), falt i unåde og henslepte resten av sitt liv i fengsel, derav 19 år som han satt på Munkholmen i Trondheimsfjorden.

Jeg har nevnt disse eksempler fra personalpolitikken p.g.a. sakenes tilknytning til Trondheimsområdet i løpet av mange år og fordi vi nettopp nå skal skue 1000 år tilbake. Og det er alltid noe vi kan lære av fortiden. Flere hovedproblemer i offentlig forvaltning er gjennomløpende, men omfanget og kompleksiteten har nok endret seg ganske meget. Det er også viktig at vi i framtiden unngår fortidens feil. Etter det jeg har fortalt kan de nevnte feiltrinn også uttrykkes slik:

a) gå ikke over lik til høye embeter

b) man skal ikke lure seg til å oppnå viktige posisjoner og

c) ikke vær for overmodig i offentlig reformiver.

Jeg har som dere forstår rettet et historisk søkelys, særlig på tidligere rekruttering til norsk offentlig forvaltning. Det er min oppfatning at her ligger nok en hund begravet. Personavhengigheten i vår forvaltning er nemlig særlig viktig, spesielt hvis man skal sammenholde den med effekten av andre virkemidler som står til rådighet. Jeg viser bl.a. til hvordan media mer og mer fokuserer på person, både ved skifte i stillinger og ved framstilling av hva stillingsinnehaveren foretar seg. Og jeg vil også understreke de problemer som etterhvert vil oppstår ved den store turnover som vi finner f.eks. i departementene, både i overordnede og i lavere stillinger. I de siste 5 år har vi således f.eks. hatt et skifte på ca. 70% blandt ekspedisjonssjefene, samtidig som det viser seg vanskeligere å få til optimal rekruttering både til disse og til andre viktige embeter og stillinger.

Hva kan vi så gjøre for å skape en bedre personalpolitikk ? Her finnes det allerede hele biblioteker av litteratur, men ikke alt er like verdifullt eller anvendelig. Det er forøvrig heller ikke emnet for mitt innlegg på dette fylkesmannsmøtet. Men jeg vil gjerne understreke at jeg tror det nettopp på dette område er spesielt nødvendig å tenke nytt. Dessuten sitter Planleggings- og samordningsdepartement med enkelte av de viktigste virkemidlene på området, bl.a. er departementet foresatt for Arbeidsgiveravdelingen (det tidligere Statens personaldirektorat) og ikke minst de lover og avtaler som vi forvalter. Vi har derfor et stort ansvar her. Jeg vil også se til at arbeidet nettopp på denne sektor gis høy prioritet, men vi er også i høy grad avhengig av et samarbeid med involverte instanser og organisasjoner . Men at det ute i vårt samfunn ligger en betydelig kompetanse, og at ikke minst ny teknologi gjør det mulig både å hente inn faktiske opplysninger og å skape en hurtig og presis kommunikasjon, gjør at jeg ser optimistisk på at vil her skal lykkes i å effektivisere norsk forvaltning. Vi må bygge en bedre bro mellom den betydelige kompetanse som allerede finnes i samfunnet og viktige offentlige lederstillinger. Da vil forvaltningen raskt kunne gjøres langt mer effektiv. Det er ikke bare et spørsmål om lønninger og goder, men også om å beskrive utfordringer mer enn krav og åpenhjertig konstatere at det også dreier seg om makt og innflytelse for rett søker.

2. Utfordringer for offentlig styring og forvaltning

For å utforme en god og fremtidsrettet offentlig styring og forvaltning er det viktig å forstå de utfordringer vi som samfunn står overfor.

Ett fenomen som preger moderne samfunn er at vi i stadig stigende grad blir gjensidig avhengige av hverandre. Dette gjelder både teknisk, økonomisk og politisk og både på lokalt, nasjonalt og globalt nivå. I en slik situasjon bør vi ikke i det lengste forsøke å skjerme oss mest mulig for andres påvirkning. Vi må snarere finne fram til samarbeidsformer som er mer forpliktende. Den gjensidige avhengigheten gjør nemlig at en reell råderett bare er mulig i samråd og samarbeid med andre. Vi må mao. utvikle samråderett.

En annen utfordring er kunnskaps- og teknologiutviklingen. Dette er helt sentrale ressurser for samfunnet, men de kan ikke styres og organiseres på samme måte som andre ressurser. Spesialisert kunnskap og kompetanse er i folks hoder, og høykompetente mennesker finner seg ikke i å bli styrt ovenfra i samme grad som tidligere. En organisasjon kan derfor ikke utformes som en pyramide når en er så avhengig av folks kunnskaper. Det samme gjelder på samfunnsnivå. Vi må lage mer samarbeidsfremmende strukturer og legge til rette for å ta alle menneskers kunnskaper i bruk. Vi bør forsøke å gjøre hele vårt samfunn til en lærende organisasjon.

· Bruk av samråd

For å kunne møte slike utfordringer mener jeg vi oppnår best resultat ved at mange får komme med sine ideer og forslag til løsninger. Oppgaven for politikere blir bl.a. å bygge på de manges kunnskap for å skape en helhetlig politikk. Det er derfor den nye regjeringen legger så stor vekt på samråd og samråderett som grunnlag for offentlig politisk styring. Samråd kan både bidra til mer kunnskapsbaserte beslutningsprosesser og til en utvidelse av mulighetene for deltakelse.

Ved å trekke inn flere og nye deltakere i de tidlige fasene i beslutningsprosessene kan en utvide kunnskapstilfanget og dermed lettere finne fram til gode forslag. Samtidig kan en se en slik utvidet deltakelse som en verdi i seg selv. Samråd i et slikt perspektiv innebærer at de ordinære demokratiske kanaler suppleres med et utvidet deltakelses- og påvirkningsmønster.

Dette vil kunne anta ulike former i ulike sammenhenger. Det er f.eks. i tråd med dette demokratiperspektivet at regjeringens medlemmer besøker skoler, sykehjem og andre enkeltinstitusjoner for å føre dialog og motta ideer og forslag til endringer i politikken.

· Samråd som en ny type kollegiale organer

I forvaltningen vil det primære perspektivet på samråd være å styrke kunnskapselementet i beslutningsprosessene. Til dette vil vi organisere særskilte rådsmøter med eksterne deltakere. Til forskjell fra ordinære råd og utvalg vil de ha skiftende deltakere avhengig av temaet til diskusjon. Valg av deltakerne skjer med tanke på å få til en sammensatt og variert kompetanse- og erfaringsbakgrunn. For å sikre bredest mulig tilførsel av ideer vil vi bl.a. forsøke å komme i dialog med kunnskapssterke og iderike mennesker som ellers ikke så ofte påvirker beslutningsprosessene. Samtidig er det viktig å sikre disse rådsmøtene en form for demokratisk forankring. Dette innebærer at møtene må være åpne for offentlig innsyn.

Slike rådsmøter knyttes til hver av de fire søylene i "Det norske hus": For velferdssøylen holdes det første rådsmøtet 19. mars om temaet eldrepolitikk. For kultur-, forsknings- og utdanningssøylen holdes det første rådsmøtet i april om et tema som ennå ikke er helt avklart, og for nærings- og arbeidslivssøylen og utenriks- og sikkerhetssøylen holdes de første rådsmøtene hhv. i mai og juni.

· Behov for samordning

For å møte de nye utfordringene vil det imidlertid ikke være nok å utvide kanalene "nedenfra" for å øke kunnskapstilfang og deltakelsesmuligheter. Vi har også grunn til å styrke evnen til samordning horisontalt, dvs. på tvers av sektorer og etater, bl.a. for å håndtere problemer som ikke lar seg ramme inn av sektorgrenser. Svært mange problemer bunner i at forvaltningsstrukturen er sektorisert, og at ansvaret er tilsvarende oppsplittet, mens behovene for tiltak er tverrsektorielle.

Vi må forsøke å gjøre skottene mellom etatene mindre vanntette, ja, informasjon bør kunne flyte mye friere enn idag. En side ved dette er å utvikle en tverrgående IT-infrastruktur. Her er vi allerede godt i gang med å utvikle et forvaltningsnett som gir oss nye kommunikasjonsmuligheter. Vanskeligere er det å påvirke beslutning, iverksetting og ansvarsplassering på tvers av strukturene. Her rører vi ved grunnleggende trekk ved forvaltningsstrukturen, som bl.a. forutsetter klar ansvarsfordeling mellom sektorene og entydige ansvars- og kommandolinjer mellom nivåene. Erfaringene fra offentlige servicekontorer viser nettopp at det er svært problematisk er å få til et varig og forpliktende samarbeid om løsninger på tvers av ansvarsgrensene.

Som planleggings- og samordningsminister har jeg et spesielt ansvar for å gjøre noe med dette, og jeg vil benytte anledningen til å påpeke at fylkesmennenes samordningsansvar utgjør en interessant erfaringskilde og et viktig virkemiddel i denne sammenhengen. Jeg ser derfor fram til å få innspill fra dere om dette.

3. Regionalforvaltningen - analyse og reformbehov

Mange av de sentrale utfordringer for utvikling og velferd utspilles i dag på regionalt nivå. Ofte oppleves staten sentralt for fjern, mens kommunene blir for små. Regionnivået er et bindeledd mellom det lokale og det sentrale. Et bindeledd mellom sektoravveining og helhetstenkning. Et bindeledd mellom nasjonal styring og lokal mobilisering. Den territorielle dimensjon - og herunder den regionale forvaltning - er en nervetråd i samfunnsmekanismen i de fleste land, og ikke minst i langstrakte Norge.

Utformingen av fylkesnivået - mellomnivået i forvaltninga - har vært sentralt i det gamle Administrasjonsdepartementets utviklingsarbeid de siste årene - både gjennom deltakelse i sektorvise organisasjonsgjennomganger og gjennom mer helhetlige tilnærminger, særlig når det gjelder statlig forvaltning regionalt. Jeg akter å følge opp dette, med sikte på å videreutvikle organisering og samordning mellom regional statsforvaltning, fylkeskommunen og kommunene.

Som Planleggings- og samordningsminister har jeg et noe paradoksalt mandat. Jeg er forventet å ta helhetlig ansvar for forvaltnings- og samfunnsutviklingen, samtidig som virkemidler og linjeansvar for en stor del er plassert i andre departementer, i kommuner og i fylkeskommuner. Det er for så vidt greitt.

I forhold til utvikling på regionalt nivå har jeg imidlertid også et viktig linjeansvar. Som administrativ overordnet statens generelle representanter i fylkene har jeg - og regjeringen - i dere et godt redskap for styring og utvikling. Fylkesmannsembetet og fylkesmannskollegiet er godt "skodd" for å avveie ulike og motstridende hensyn og interesser.

Ansvaret for fylkesmannsembetene gjør at jeg som planleggingsminister har flere "hatter" i regionalt utviklingsarbeid. Jeg tror nok at dette først og fremst gir meg et godt redskap for utprøving og gjennomføring av prinsipper og vedtak.

Selv om det vil være mange sider ved regionalforvaltningen som er aktuelle å gripe fatt i, vil jeg konsentrere innsatsen min om to forhold når det gjelder utforminga av regionnivået i Norge.

For det første gjelder det organisering og samordning av den regionale statsforvaltning og fylkesmannens rolle, oppgaver og organisering. Prinsipper for organisering av regional statsforvaltning ble som kjent lagt av regjering og Storting i første halvdel av 1990-tallet. Noe er gjennomført, bla. integrering av de tidligere fylkeslandbrukskontorene i fylkesmannsembetet i 1993. Det som gjenstår organisatorisk er fylkesmannens forhold til enkelte frittstående statlige etater - særlig fylkeslege og utdanningskontor. Etter de prinsipper som ble lagt, er det mange som mener at disse naturlig burde knyttes til fylkesmannsembetet.

For det andre gjelder det den samlede utforminga av offentlig forvaltning på fylkesnivået, fylkeskommunal så vel som statlig. Godt kjent for alle her er den offentlige debatten om fylkeskommunens rolle og stilling. Senest i stortingsmeldingen om kommune- og fylkesinndelinga vedtok Stortinget å be regjeringa vurdere å sette ned et utvalg for å se på funksjonsfordelingen mellom stat, fylkeskommune og kommuner.

Begge disse to utfordringene er viktige for ressursutnytting, oppgaveløsning, styring og legitimitet i offentlig sektor. Det er naturlig at planleggingsministeren spiller en sentral rolle i å videreutvikle regionnivået i Norge.

Jeg ønsker å si litt mer om disse to hovedtemaene. Først noe om organisering og samordning av den regionale statsforvaltninga og fylkesmannens framtidige rolle, oppgaver og organisering.

I siste halvdel av dette hundreåret har kommuner og fylkeskommuner vokst fram til å bli de viktigste produsentene av offentlige tjenester, ikke minst når det gjelder sentrale velferdsgoder som sosialhjelp, helse og utdanning. Det er bred enighet om at kommunene fortsatt skal ha denne dominerende rollen i offentlig tjenesteyting.

Kommunal autonomi må balanseres mot andre grunnleggende verdier i velferdssamfunnet, slik som likhetshensyn og rettssikkerhet. Den regionale statsforvaltningen har vært og er et viktig redskap i dialogen mellom staten og kommunesektoren gjennom formidling og tilpasning av statlig styring, og ved kontroll og tilsyn av kommunal virksomhet. For å svare på behov og endringer i kommunesektoren har vi i Norge valgt en integrert modell for statlig oppfølging regionalt - dvs. at de statlige etatene som har oppfølgingsansvar overfor kommunene har blitt lagt til fylkesmannsembetet.

Prinsippet om at fylkesmannsembetet skal være et statlig samlingssted for oppfølging overfor kommunene er forankret i sentrale beslutningsprosesser og -dokument, uten at jeg trenger å gå nærmere inn på disse nå. Dette kjenner dere godt

Det er i dag særlig to etater med oppfølgingsansvar overfor kommunesektoren som ikke er knyttet til fylkesmannsembetet - fylkeslege og utdanningskontor. Behandlingen av spørsmålet i regjering og Storting, gjør det naturlig å søke å integrere fylkeslegen og utdanningskontoret i "fylkesmannsfamilien". Temaet har vært fokusert i mange år uten at så har skjedd.

Det har vært skepsis i helse- og utdanningsadministrasjonen - kanskje særlig regionalt - mot at fylkeslege og utdanningskontor skal bli en del av fylkesmannsembetet. Jeg tror at både sektorhensyn og helhetshensyn ville være tjent med slik integrasjon. Kommunesektoren er generelt positive til bedre statlig samordning regionalt, samtidig som de nok også ser at en bedre samordnet stat kan bli et tveegget sverd.

En bredere samling av statlige sektorer i fylkesmannsembetet vil gi bedre statlig ressursutnytting. Et enklere og mer samordnet statlig apparat regionalt vil også være mer robust og fleksibelt i forhold til endringer over tid - både økonomisk og oppgavemessig.

Erfaringene fra landbrukssektoren vil være et grunnlag for å drøfte konkret hvorledes en integrasjon av nye etater i fylkesmannsembetet kan fungere også for andre sektorer.

Det er slik jeg ser situasjonen. For meg er derfor tiden nå inne til å ta denne saken opp med mine kolleger i regjeringen - i første rekke med helseministeren og utdanningsministeren - for i første omgang å få klarlagt deres vurdering av dette spørsmålet.

Det andre temaet jeg vil gripe fatt i er den samlede utforming av mellomnivået - fylkeskommunal så vel som statlig.

Mellomnivået i forvaltningen er i dag under debatt i mange europeiske land. Variasjonen i organisering mellom ulike land har nok større realitet i seg og sterkere relevans for norsk virkelighet enn mer overfladiske slagord som "regionenes Europa". Når det gjelder historiske forhold og politiske implikasjoner er f.eks. Katalonia, Nordrhein-Westfalen og Flandern noe helt annet enn Fyn, Värmland eller Møre og Romsdal.

Ett trekk ved mellomnivået i europeiske land er at nivået generelt kan ses som en møteplass for sektorer og forvaltningsnivåer. Noe av dette har gitt seg uttrykk i generalistorgan - både med basis i regionale valg (av typen fylkeskommune) og med basis i nasjonalstatlig representasjon (av typen fylkesmann). Mellomnivået hviler gjennomgående på en kombinasjon av selvstyreverdier og av nasjonalstatsverdier.

Debatten går for tiden høyt i Norge om særlig fylkeskommunens framtid og eksistens. Fylkeskommunen som forvaltningsnivå har vi hatt siden 1837 - og virker slik sett robust nok. Fylkeskommunen som et organ forankret i direkte valg har imidlertid en langt kortere historie. Med utgangspunkt i mitt mandat synes tiden nå å være inne for å vurdere å foreta en helhetlig evaluering og oppsummering av fylkeskommunereformen - 20 år etter.

Den samlede utforming av mellomnivået er selvsagt et viktig spørsmål for planleggingsministeren. Like klart er det at både sektordepartement, men særlig kommunalministeren har et viktig medansvar for en slik helhetlig gjennomgang. Våre to departementer har - med utgangspunkt i ulikt tyngdepunkt - et felles ansvar for å se på forvaltningen regionalt.

Legitimiteten til dagens fylkeskommune er lav. I en fersk undersøkelse gjennomført av professor Harald Baldersheim sier 60% av ordførerne og rådmennene, nesten 70% av bedriftslederne og fagforeningslederne, og hele 86% av lederne i statlig forvaltning på fylkesnivået seg uenige i påstanden om at fylkeskommunen bør beholdes slik den er i dag. Samme undersøkelse tyder på at fylkeskommunens demokratiske legitimitet blir lavt vektlagt.

Under behandlingen av stortingsmeldingen om kommune- og fylkesinndelingen vedtok som sagt Stortinget å be regjeringen vurdere å sette ned et utvalg for å se på funksjonsfordelingen mellom staten, fylkeskommunen og kommunene. Jeg vet ikke om en slik framgangsmåte er den beste måten å gripe spørsmålet an på. Dere har kanskje også synspunkterer på hva som ville være en god tilnærmingsmåte.

Det jeg vet er at fylkesnivået - både fylkeskommunens og fylkesmannsembetets rolle - synest å være modent for en gjennomgang .

Jeg vil først ta initiativ til en foreløpig oppsummering av situasjon og en gjennomgang av kunnskapsstatus på dette området, og eventuelt i neste omgang ta initiativ til et forskningsprogram for å få mer kunnskap om faktiske forhold rundt regional organisering og arbeidsdeling. Uansett må jeg komme sammen med kommunalministeren slik at vi i fellesskap kan se på hvordan vi skal kunne videreutvikle ideen for fylkeskommunen og ideen om forholdet mellom den og den regionale statsforvaltning og kommunene. På denne måten kan vi også trygge at de mange sektorvise gjennomgangene i offentlig forvaltning skjer innenfor en helhetlig ramme.

Som tidligere sagt, så ser jeg at mange av de sentrale utfordringer for utvikling og velferd utspilles på regionalt nivå. I det videre reformarbeidet vil jeg vektlegge innovativ bruk av informasjonsteknologi som et ledd i viderutviklingen av den regionale forvaltningen, og jeg oppfordrer dere til å være i forkant av denne prosessen - noe enkelte av dere allerede er. Flott!

4. Årets budsjettkutt - hvordan håndtere det?

Fylkesmannsembetene får som kjent sine budsjettmilder fra både Landbruksdepartementet, Miljøverndepartementet og Planleggings- og samordningsdepartementet. Dere har over en tid stadig vist til at det ikke er samsvar mellom de lovpålagte oppgaver som skal løse og de ressurser som stilles til disposisjon, og jeg skal her i første rekke konsentere meg om å kommentere den delen av virksomheten som dekkes av budsjettrammen fra mitt departement, - det vil si de midler som fordeles over kapittel 1510.

I forbindelse med fremleggelsen av budsjettet for 1997 fremmet derfor - som dere meget vel husker - regjeringen et satsingsforslag på 16 mill kroner samt opprettelse av 28 faste nye stilligshjemler på dette kapittelet. Dette skulle være med på å gjøre embetene bedre i stand til å kunne løse oppgavene innenfor Barne- og famliedepartementets, Justisdepartementets, Kommunaldepartementets og Sosial- og helsedepartementets ansvarsområder.

I forbindelse med budsjettforliket som ble inngått i innspurten av budsjettbehandlingen ble det imidlertid et flertall for en reduksjon av fylkesmennenes tre budsjettrammer med i alt 50 mill kroner. Tilsvarende kutt fikk imidlertid ikke den øvrige regionale statsforvaltning så som fylkeslegeembetene og utdanningskontorene. Samtidig vedtok Stortinget en kraftig påplusning til kommunesektoren på omlag 4,3 mrd kroner.

Budsjettbehandlingen i Stortinget var i høst særdeles vanskelig og budsjettforliket er ikke et uttrykk for en endring i den rolle fylkesmennene skal ha i den regionale statsforvaltning og overfor kommunesektoren. Regjeringens politikk er i så måte ikke endret. Budsjettforliket er mer et utrykk for hva som kan skje når budsjettet skal gå i balanse og er således ikke et utrykk for en nedpriortiering av den rollen fylkesmennene har og skal ha i forbindelse med iverksettingen av Stortingets politikk overfor kommunesektoren.

Jeg er klar over at et så store kutt - som dette er - ikke er lett å følge opp i en organisajon som i stor grad har en oppgaveportefølge bestående av lovpålagte oppgaver. Stortinget har imidlertid bedt regjeringen om i revidert nasjonalbudsjett om å komme med en vurdering av om de oppgavene embetene er pålagt - kan gjennomføres innenfor de budsjettrammer som er gitt for budsjettåret 1997. Jeg vil selvfølgelig benytte denne anledning til å synliggjøre hvilken konsekvenser dette kuttet har for fylkesmannsembetene og jeg vil også arbeide hardt for å få få rettet opp situasjonen.

Samtlige embeter har nå gitt departementet en tilbakemelding over hvilke konsekvenser dette kuttet vil ha for både den oppgavemessige og den bemanningsmessige situasjonen. Kort oppsummert viser tilbakemeldingene følgende:

• Samtlig fylkesmannsembeter viser til at de har foretatt en skjerming av de lovpålagte oppgavene så lagt det har latt seg gjøre i denne sammenheng. En del embeter viser til at de ikke vil kunne klare å gjøre lovpålagte oppgavene på enkelte fagområder i det hele tatt bl.a. på grunn av bemanningssituasjonen. Generell vil imidlertid de lovpålagte oppgavene bli gjennomført - men dog på et minimumsnivå.
• Rettsikkerheten vil bli svekket på grunn av manglende saksbehandlingskapasitet, store restanser og mangelfull kvalitetssikring. Sakesbehandlingstiden vil øke og i forhold til enkelte embeter vil behandlingstiden raskt nærme seg 1 år på enkelte områder.
• Den utadrettede virksomheten i forhold til kommunene og den øvrige regionale statsforvaltning vil bli skadelidende. Embetene viser til at en nedprioritering av denne virksomheten vil ha som konsekvens at antall enkeltsaker til behandling i embetet vil øke på lengere sikt
• Oppgaver knyttet til samordning, informasjon, pådrivervirksomhet, initierende virksomhet og kompetanseutvikling vil bli redusert og på noe sikt vil dette bidra til å redusere embetets muligheter til å kunne fungere godt som bindeledd og tilrettelegger mellom kommunene og staten sentralt.

I forhold til de tilbakemeldingene som er gitt ser det ut som om det er de fagavdelinger som mottar midler fra mitt departement som vil bli mest skadelidende, altså innenfor ansvarsområdene til Barne- og famliedepartementet, Justisdepartementet, Kommunal- og arbeidsdepartementet og Sosial- og helsedepartementet. Ansvarsområdene til de to øvrige departementer - Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet - vil også bli skadelidende gjennom budsjettkuttet, men dog ikke i like stor grad.

I lys av de tilbakemeldinger embetene har gitt i tilknytning til budsjettkuttet har det meldt seg en god del spørsmål, - blant andre disse:

• Er den budsjettramme som er gitt på kapittel 1510 stor nok i forhold til de oppgaver som skal løses og hvor stor bør den i tilfelle være?
• Er fordelingen av midlene mellom embetene riktig?
• Er det oppgaver som i dag løses av embetene som burde/kan løses av andre?
• Er dagens budsjettordning den mest hensiktsmessige?

Når det gjelder de to første spørsmålene har det vært gjort en del arbeid for å få synliggjort det misforholdet som er mellom de oppgaver embetene skal løse og de ressuser som er stilt til disposjons. Embetens årsrapporter, budsjettforslag og rapporten fra den såkalte Flætegruppen er med på å synliggjøre dette. Embetenes oppgaveportefølge har endret seg i løpet av de siste årene og det foretas derfor nå en revisjon av det såkalte Ressursfordelingsprosjektet som bl.a. vil vise hvordan de midler som stilles til disposisjon bedre kan fordeles. I tillegg vil den gi oss verdifull informasjon om hvor mye ressurser som blir brukt på de ulike oppgaveområdene som det nettopp i denne vanskelige budsjettmessige situasjonen er viktig å ha informasjon om.

Fylkesmennens arbeidsutvalg har overfor departementet foreslått at det bør foretas en gjennomgang av oppgavene i og organisering av embetene bl.a med henblikk på å overføre oppgaver til andre forvaltningsorgan eller ned til kommunene, større frihet når det gjelder organisering av eget embete og organisering av regional statsforvaltning, - herunder spørsmålet om integrasjon av fylkeslege og utdanningsdirektør i fylkesmannsembetene.

Dette er et fornuftig innspill. Når det gjelder embetenes oppgaver og forholdet til fylkeslege og utdanningsdirektør viser jeg til det jeg allerede har sagt om reformbehovet i den regionale statsforvaltning. Når det gjelder spørsmålet om større frihet til intern organisering i embetene, så vil jeg vise til at vi i løpet av våren vil ta initiativ til en evaluering av de etablerte enheter for fylkesmannens administrative funksjoner og samordningsfunksjon. Hovedhensikten er å få kunnskap om hvordan disse funksjonene fungerer og om nødvendig foreta justeringer i retningslinjene av juli 1993 med tanke på den fremtidige organiseringen. Samtidig har den generelle budsjettsituasjonen og enkeltembeters mer eller mindre akutte behov for justeringer av egen organisasjon, synliggjort behovet for en mer prinsippiell diskusjon med fagdepartementene om hvilke overordnede prinsipper som må ligge til grunn for embetenes fremtidige organisering og hvor styrt disse valgene bør være fra sentralt hold. Vi vil derfor legge opp til en slik diskusjon med fagdepartementene allerede i løpet av våren.

For å oppsummere budsjettsaken vil jeg minne om at det opprinnelige satsningsforslaget var omforent og bygde på forutsetningen om et eksisterende middforhold mellom oppgaver og ressuser. På bakgrunn av budsjettkuttet er jeg av Stortinget bedt om å komme tilbake til situasjonen i revidert nasjonalbudsjett. Jeg har fått innspill fra dere om dette. Vi skal nå i regjeringen diskutere hva vi skal gjøre med denne situasjonen i forhold til budsjettene for 1997 og 1998, men som dere sikkert forstår kan jeg ikke gå nærmere inn på dette nå. En ting er likevel sikkert: Brøken mellom oppgaver og ressurser for fylkesmennene er ikke riktig nå. Vi må gjøre noe med telleren eller nevneren, - eller med begge deler. I dette må det legges til grunn tilsvarende vurderinger for de tre budsjettkapitlene.

5. Litt om fylkesmenn og sivilt beredskap i et samordningsperspektiv

Dette fylkesmannsmøtet er jo viet det sivile beredskap og temaene som tas opp berører viktige beredskapsutfordringer i tiden. Beredskapsplanlegging, - det å planlegge for og forberede seg på noe som aldri fullt ut kan forberedes og som man håper ikke vil inntreffe - er en grunnleggende utfordring med iboende motsetninger. Grunnleggende fordi trusselen om krig og fredstidskatastrofer alltid har en viss aktualitet - motsetningsfull fordi denne type utfordringer aldri kan planlegges i detalj. Samtidig forutsetter en vellykket håndtering av slike krevende situasjoner nærmest at dette kan planlegges og øves på forhånd. Det er jo først ved ekstreme situasjoner at systemet får vist sin funksjonsevne og læringseffekten er størst. Utfordringene er som sagt alltid aktuelle. Nå for tiden er også den generelle bevisstheten om disse spørsmålene høy og planleggings- og utredningsaktivitetene mange.

Det som gjør beredskapsoppgavene spesielle er at de på samme måte som oppgavene knyttet til rettssikkerhet, informasjon og samordning går gjennom fylkesmannsembetet som en bærebjelke og må oppfattes som en av fylkesmannens kjerneoppgaver. Fylkesmannen er tillagt betydelige oppgaver når det gjelder planlegging og operasjonalisering av gode og effektive samhandlingsmønstre mellom ulike offentlige organ innen det sivile beredskap. I fredstid og i ellers rolige tider uten andre former for kriser består fylkesmannens samordningsoppgave innenfor beredskap først og fremst i samordning av planprosessene. En god håndtering av disse oppgavene forutsetter nær kontakt med andre sentrale aktører og nødvendiggjør en integrasjon av beredskapsoppgavene i de mer ordinære samordningsoppgavene i embetet. I en krigssituasjon vil beredskap også fremstå et genuint spørsmål om samordning, men da sertifisert gjennom instruksen og i en klart operativ form.

I Planleggings- og samordningsdepartementet ønsker vi å sette fokus på noen sentrale spørsmål knyttet til fylkesmannens beredskapsrolle. Vårt administrative ansvar for fylkesmannsembetene medfører et ansvar for å legge systemene til rette slik at fylkesmannen kan få utført fagoppgavene på en tilfredsstillende måte. For beredskapsoppgavene innebærer dette som for de andre fagoppgavene et klart medansvar for klargjøring av rammebetingelsene. Vi vil derfor være opptatt av om forholdet mellom ressurser og oppgaver er tilfredsstillende, om embetene har den nødvendige kompetansen, og om organiseringen av oppgavene er optimal. Videre blir det for beredskapsfunksjonen viktig å få et grep om hva som er det oppgavemessige innholdet i funksjonen og hvordan embetene løser disse oppgavene.

For Planleggings- og samordningsdepartement blir også helhetsperspektivet på fylkesmannens funksjoner, arbeidsoppgaver og plass i forvaltningen viktig. Det pågående arbeid med gjennomgang av retningslinjene for den regionale samordningsrollen ved fredstidskriser er vesentlig i den sammenheng. En sterkere integrasjon av sikkerhets- og beredskapsmessige hensyn i den mer ordinære samfunnsplanleggingen i fylket, kommuneplan, fylkesplan eller i form av en egen fylkesdelplan om beredskap, vil bidra til en mer helhetlig tenkning rundt disse viktige spørsmålene.

For et departement som har ansvar for statsforvaltningen er det viktig å trekke lærdom av hvordan systemet fungerer - eller skal fungere - under press, det være seg i krig eller fred. Slik lærdom kan også gi oss nyttige innspill til hvordan forvaltningen kan tilrettelegges også i forhold til våre vanlige utfordringer i fredstid.

Takk for oppmerksomheten. Godt møte! .