Mandat for en utredning om makt og demokrati

Vedtatt mandat (Stortingsvedtak av 11.12.97) Premisser for vedtaket iht St. prp. 1 (1997-98) Partienes merknader (B.innst.S.nr.2 (1997-98) Vedlagt: Endringsforslagene i St prp nr 1 Tillegg nr 3 (1997-98)

Mandat - Stortingsvedtak av 11.12.97

Kilde: B.innst.S.nr.2 (1997-98)

"På bakgrunn av premisser om makt og demokrati i St.prp.nr. 1 (1997-98) legges følgende mandat til grunn:

Stortinget samtykker i at en forskergruppe gis følgende mandat for en utredning om makt og demokrati:

1. Hovedtemaet er vilkårene for det norske folkestyret og endringer i disse. Dette utgjør utredningens bærende idé og sentrale tilnærming. Utgangspunktet er den norske samfunnsmodellen bygd på det representative demokratiet, med lik rett for alle til å utpeke sine representanter gjennom frie valg. Enkeltmennesket er i tillegg selv aktør i den frie meningsdannelse og kan påvirke utformingen av beslutninger som berører en selv og ens eget liv. Viktige forutsetninger for det representative demokratiet er at individet bruker sin stemme, og at det lokalt og sentralt eksisterer funksjonsdyktige styringsorganer som er representative, har legitimitet og autoritet.

2. Utredningen bør fokusere hvordan det representative demokratiet og dets forutsetninger blir utfordret og påvirket. Følgende tre problemstillinger vil være sentrale: a) På hvilken måte påvirkes individets muligheter for innflytelse og medvirkning i organisasjons- og samfunnslivet? b) Hvordan påvirkes det politiske systemet og styringsorganene? c) Hvordan påvirkes forholdet mellom a) og b)?

3. Følgende sentrale utfordringer og påvirkningsfaktorer i forhold til det representative demokratiet bør studeres nærmere: økt internasjonalisering; utvikling og utbredelse av ny teknologi; den offentlige meningsdannelse; miljøutfordringene; det flerkulturelle samfunn; kompetanse- og kunnskapssamfunnet; desentralisering, deregulering, privatisering, markedsmekanismer og brukermedvirkning.

Det bør også tas hensyn til at sosio-økonomiske og kulturelle skillelinjer, alder og kjønn kan ha betydning for hvordan enkeltmenneskets deltakelses- og innflytelsesmuligheter og interesse for deltakelse påvirkes av de nevnte utfordringene.

4. Dersom forskergruppen under arbeidet kommer til at også andre faktorer bør studeres, står den fritt til å gjøre dette. Forskergruppen kan også foreta en nærmere tolkning av mandatet for å supplere, avgrense eller utforme mer håndterbare problemstillinger. Dette kan være aktuelt for å få til en samordnet utnytting av igangværende forskning under Norges forskningsråd, og for å utnytte de muligheter som følger av at det foretas parallelle utredninger i Sverige og Danmark. Det bør i denne forbindelse knyttes en nordisk/internasjonalt sammensatt referansegruppe til arbeidet.

5. Tidsrammen for arbeidet vil være fem år. I den første fasen bør det foretas oppsummeringer av foreliggende relevant forskning (statusrapporter), herunder også en belysning av hvilke konklusjoner fra den forrige maktutredningen som fortsatt står ved lag, slik at utredningen får et felles referansepunkt, som også kan gi grunnlag for eventuelt å justere innrettingen av arbeidet underveis."

Premisser for vedtaket iht St.prp.1 (1997-98)

Kilde: St.prp.nr.1 (1997-98) Planleggings- og samordningsdepartementet.

Perspektiver og problemstillinger

I forbindelse med trontaledebatten fattet Stortinget 17.10.1996 følgende enstemmige vedtak:

"Det igangsettes en maktutredning. Stortinget vedtar mandat og fastsetter retningslinjer for utredningen."

Regjeringen ser det slik at den enkeltes mulighet til å delta, engasjere seg og få innflytelse, henger nøye sammen med maktforholdene i samfunnet. Det er grunn til å anta at maktforholdene i samfunnet har endret seg vesentlig siden den forrige maktutredningen ble gjennomført i perioden 1972-81. En ny maktutredning bør derfor sette søkelys på hvordan det enkelte menneske, både barn, unge og voksne, har mulighet til å påvirke sine livsvilkår. Et annet hovedanliggende er å studere hvordan det norske samfunnet påvirkes av sterke internasjonale og teknologiske drivkrefter og hvordan handlingsrommet for demokratiske beslutningsprosesser settes under press både nasjonalt og internasjonalt.

Den forrige maktutredningen som ble startet i 1972 fokuserte på selve maktbegrepet, kartla maktposisjonene i samfunnet og undersøkte årsakene til og resultatene av ulike maktforhold. I første rekke gjaldt dette det administrative apparatet, organisasjonene i arbeids- og næringslivet, de økonomiske maktgrupperingene, de multinasjonale selskapene og massemediene.

Ide og tilnærming

Hovedtemaet i den nye maktutredningen er vilkårene for det norske folkestyret og endringer i disse. Det legges til grunn at dette skal utgjøre utredningens bærende ide og sentrale tilnærming. Et slikt tematisk helhetsperspektiv er viktig, slik at resultatet av arbeidet ikke blir en rekke enkeltstudier, uten noen klar fellesnevner. Ut fra dette er den nye utredningen gitt tittelen "Makt og demokrati".

For å utrede folkestyrets vilkår vil det måtte tas utgangspunkt i den norske samfunnsmodellen bygd på det representative demokratiet, med lik rett for alle til å utpeke sine representanter gjennom frie valg. Enkeltmennesket er i tillegg selv aktør i den frie meningsdannelse og kan påvirke utformingen av beslutninger som berører en selv og ens eget liv. En annen forutsetning er styringsorganer lokalt og sentralt som representerer og forvalter folkeviljen.

Den demokratiske styreformen har til alle tider vært utsatt for påvirkning fra ulike hold, og er derfor under stadig utvikling. Nye utfordringer gjør seg nå gjeldende. Dette gjelder ikke bare i forhold til enkeltmennesket og forutsetningen om en person - en stemme, men også i relasjon til deltakeraspektet og de styringsorganer som må være til stede. Konkrete eksempler på noen slike utfordringer er synkende valgdeltakelse, lavere oppslutning om de politiske partiene, nye arenaer for deltakelse, samt at andre styringsformer (bl.a. teknokrati eller meritokrati) kan ha fått for stor innflytelse. Forutsetningen for at det representative demokratiet skal fungere er jo at individet bruker sin stemme, og at det eksisterer styringsorganer som er representative, har legitimitet og autoritet.

Den nye maktutredningen bør fokusere hvordan det representative demokratiet blir utfordret og påvirket. Følgende tre problemstillinger vil være sentrale:

a) På hvilken måte påvirkes individets muligheter for innflytelse og medvirkning i organisasjons- og samfunnslivet?

b) Hvordan påvirkes det politiske systemet og styringsorganene?

c) Hvordan påvirkes forholdet mellom a) og b)?

Sentrale utfordringer for det representative demokratiet

I arbeidet med de tre problemstillingene bør påvirkningen fra følgende sentrale utfordringer og drivkrefter studeres nærmere: A) Økt internasjonalisering, B) Teknologi, c) den offentlige meningsdannelse, D) Miljøutfordringene, E), Det flerkulturelle samfunn, F) Kompetanse og kunnskapssamfunnet, og G) Desentralisering, delegering, privatisering. Disse beskrives i det følgende.

A. Økt internasjonalisering

Det bør undersøkes nærmere hvordan det representative demokratiet i Norge påvirkes av de mange internasjonale krefter som i stadig sterkere grad gjør seg gjeldende. Markedene globaliseres, avstand har fått redusert betydning, og omfanget og betydningen av avtaler og samarbeid over landegrensene har vokst sterkt. Nye internasjonale beslutningsorganer er etablert. Multinasjonale selskaper og nye eierkonstellasjoner har vokst fram, og eierskifter skjer raskere enn før, samtidig som det i større grad skjer store kapitalbevegelser over landegrensene. Ideologier og virkelighetsoppfatninger internasjonalt spiller også inn hva gjelder samfunnsstyringen nasjonalt.

B. Teknologi

Utvikling og utbredelse av ny teknologi virker inn på vilkårene og handlingsrommet for de demokratiske institusjonene. Det bør særlig fokuseres på hvordan informasjonssamfunnet og informasjonsteknologien (IT) påvirker det representative demokratiet. Denne teknologien gir andre muligheter for spesialisering, lokalisering, nye beslutnings-og styringsstrukturer mv enn tidligere, men kan også bidra til økte forskjeller mellom ulike gruppers mulighet til deltakelse og påvirkning.

C. Den offentlige meningsdannelse

Den offentlige meningsdannelse er av stor betydning for det representative demokratiets virkemåte. Mange aktører og opinions- og meningsdannere er med på å forme den offentlige dagsorden, mobilisere holdninger, definere problemforståelser og virkelighetsoppfatninger. I tillegg har kampanjer, protestaksjoner, lobbyvirksomhet, nye organisasjonsmønstre mv fått økt betydning. En særlig viktig aktør er massemediene. Det er også utviklet nye medier med økende utbredelse. Dessuten har eierforholdene med tilhørende økonomiske interesser endret seg, trolig også normene og motivene som styrer aktørene i mediebransjen.

D. Miljøutfordringene

Økologiske begrensninger innebærer en ny type utfordring for det representative demokratiet, bl.a. som følge av økt bevissthet og engasjement omkring naturens tålegrense og hensynet til framtidige generasjoner. Miljøspørsmål kan raskt mobilisere oppmerksomhet og engasjement på tvers av landegrensene, samtidig som det er behov for langsiktighet i perspektiver og problemløsning. Det kan være grunn til å se nærmere på betydningen av nye organisasjons- og arbeidsformer på dette området. Råderetten over naturressursene er dessuten et sentralt tema.

E. Det flerkulturelle samfunn som utfordring

Norge er et flerkulturelt samfunn. Dette stiller de demokratiske institusjonene overfor nye utfordringer, bl.a. spørsmålet om representativitet. Det kan være grunn til å undersøke hvordan etnisk/kulturelt baserte mindretall, herunder også samene, fungerer i den kollektive offentlige meningsdannelse, og hvordan fungerer de demokratiske institusjonenes flertall i forhold til mindretallets rettigheter og muligheter for innflytelse?

F. Kompetanse og kunnskapssamfunnet

Kompetanse og kunnskap synes stadig viktigere som maktressurser. Spesialister og profesjoner har stor innflytelse. Samtidig er utdanningsnivået i befolkningen generelt hevet gjennom den betydelige utbygging som har funnet sted. Betydningen av interesseorganisasjonene som representanter for mer eller mindre eksklusiv kunnskap har økt. Videre kan det være en tendens til at avgjørelser søkes lagt til fag-/profesjonsstyrer og faglig uavhengige organer, herunder også domstolene.

G. Desentralisering, deregulering, privatisering

Desentralisering har vært et viktig utviklingstrekk ved norsk forvaltning de siste tiårene. Blant annet av demokratihensyn har det vært vurdert som viktig å overføre ansvar og oppgaver fra staten til kommuner og fylkeskommuner. Likeledes er den offentlige tjenesteproduksjon i større grad enn tidligere satt ut til andre, samtidig som en del offentlige organer er omorganisert og tilpasset den deregulering som har skjedd i mange sektorer. Det er også grunn til å være oppmerksom på et økende innslag av ulike former for brukermedvirkning i offentlig virksomhet. Virkningen av denne utviklingen sett i forhold til enkeltmenneskets innflytelsesmuligheter og i forhold til styringsorganenes funksjonsdyktighet og legitimitet bør belyses nærmere.

Utdypende spørsmål

I utredningen bør det også tas hensyn til at sosiale og kulturelle skillelinjer, alder og kjønn kan ha betydning for hvordan enkeltmenneskets deltakelses- og innflytelsesmuligheter og interesse for deltakelse påvirkes av de nevnte utfordringene. Dette bør vurderes særskilt.

Analysen av hvordan utfordringene påvirker de ulike aspektene ved det representative demokratiet vil gi verdifull kunnskap om makt- og innflytelsesforholdene i Norge. Er individets innflytelsesmuligheter svekket eller styrket? Er det forskjeller mellom sentrale og mindre sentrale områder når det gjelder muligheten til å delta i samfunnsutviklingen og til å påvirke beslutningsprosessene? Har det skjedd endringer mellom kjønnene, over generasjonene mv? Hva med barn og ungdoms påvirknings- og deltakelsesmuligheter, og hvilke holdninger og oppfatninger har de unge selv om egne muligheter for deltakelse og innflytelse? Forhold som avmakt, større ulikheter eller utjevning mv er her sentrale temaer.

Videre bør det søkes belyst i hvilken grad styrings- og myndighetsorganenes makt og innflytelse er endret. Hvordan utvikler forholdet seg mellom styringsorganene innbyrdes?

Hvordan utvikler forholdet seg mellom styringsorganene på den ene side og bedrifter, markedskrefter, interesseorganisasjonene og forvaltningen på den andre siden, bl.a. med tanke på å kunne styre mot fundamentale mål som rettferdig fordeling og trygghet for arbeid, miljø og framtidige generasjoners muligheter?

Mandat og organisering

Til å gjennomføre en utredning med tittelen «Makt og demokrati» oppnevner Regjeringen i samråd med Norges Forskningsråd en uavhengig og tverrfaglig sammensatt forskergruppe (3-5 personer). En av forskerne tillegges det faglige og administrative lederansvaret for utredningen.

Til hjelp for forskergruppen oppnevner Regjeringen et rådgivende utvalg, som skal gi råd og veiledning, men som ikke har ansvar for forskergruppens analyser. Utvalget sammensettes av personer med erfaringsbakgrunn fra partier, organisasjoner, arbeids-/næringsliv, forskning, presse mv. Utvalget møtes minst to ganger i året.

Arbeidssted for forskergruppen legges til et av landets forskningsmiljøer, der det i samråd med forskergruppen tilsettes et sekretariat. Utgiftene vil bli dekket over Planleggings- og samordningsdepartementets budsjett.

Forskergruppen kan sette ut arbeid i delprosjekter til andre universitets- og forskningsmiljøer.

Det må legges stor vekt på å formidle forskningsresultatene til allmennheten, og å bidra til en opplyst og god offentlig debatt, både underveis og etter at utredningen foreligger.

Økonomiske forutsetninger

De økonomiske forutsetningene for utredningen er en total kostnadsramme på 49 mill kroner, hvorav 5 mill kroner budsjetteres som utgifter i 1998.

4. Partienes merknader

5. Kilde: B.innst.S.nr.2 (1997-98)

Maktutredningen

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, slutter seg til det forslaget til maktutredning som ble foreslått i St.prp.nr. 1 (1997-98).

Flertallet er opptatt av at det viktigste er at mandatet til maktutredninger blir så vidt som mulig, og at dette synes å være ivaretatt i forslaget.

Flertallet understreker at det er viktig at maktutredningen også stiller spørsmål ved hvordan endringer i forholdet mellom individ, stat og marked påvirker og påvirkes av maktforholdene i samfunnet. Flertallet mener også at den forskergruppen som Regjeringen oppretter bør stå fritt til selv å undersøke andre faktorer som kommer fram i arbeidet med utredningen.

Flertallet mener at det er viktig at maktutredningen også stiller spørsmål ved om det er vesentlige forskjeller mellom individets muligheter til å delta og ha innflytelse med utgangspunkt i forhold som kjønn, geografi, alder, sosio-økonomiske og kulturelle skillelinjer.

Flertallet ønsker å fremme følgende forslag til mandat for utredning om makt og demokrati:

"På bakgrunn av premisser om makt og demokrati i St.prp.nr. 1 (1997-98) legges følgende mandat til grunn:

Mandat for en utredning om makt og demokrati

Stortinget samtykker i at en forskergruppe gis følgende mandat for en utredning om makt og demokrati:

1. Hovedtemaet er vilkårene for det norske folkestyret og endringer i disse. Dette utgjør utredningens bærende idé og sentrale tilnærming. Utgangspunktet er den norske samfunnsmodellen bygd på det representative demokratiet, med lik rett for alle til å utpeke sine representanter gjennom frie valg. Enkeltmennesket er i tillegg selv aktør i den frie meningsdannelse og kan påvirke utformingen av beslutninger som berører en selv og ens eget liv. Viktige forutsetninger for det representative demokratiet er at individet bruker sin stemme, og at det lokalt og sentralt eksisterer funksjonsdyktige styringsorganer som er representative, har legitimitet og autoritet.

2. Utredningen bør fokusere hvordan det representative demokratiet og dets forutsetninger blir utfordret og påvirket. Følgende tre problemstillinger vil være sentrale:

a) På hvilken måte påvirkes individets muligheter for innflytelse og medvirkning i organisasjons- og samfunnslivet?

b) Hvordan påvirkes det politiske systemet og styringsorganene?

c) Hvordan påvirkes forholdet mellom a) og b)?

3. Følgende sentrale utfordringer og påvirkningsfaktorer i forhold til det representative demokratiet bør studeres nærmere:

• Økt internasjonalisering
• Utvikling og utbredelse av ny teknologi
• Den offentlige meningsdannelse
• Miljøutfordringene
• Det flerkulturelle samfunn
• Kompetanse- og kunnskapssamfunnet
• Desentralisering, deregulering, privatisering, markedsmekanismer og brukermedvirkning.

Det bør også tas hensyn til at sosio-økonomiske og kulturelle skillelinjer, alder og kjønn kan ha betydning for hvordan enkeltmenneskets deltakelses- og innflytelsesmuligheter og interesse for deltakelse påvirkes av de nevnte utfordringene.

4. Dersom forskergruppen under arbeidet kommer til at også andre faktorer bør studeres, står den fritt til å gjøre dette. Forskergruppen kan også foreta en nærmere tolkning av mandatet for å supplere, avgrense eller utforme mer håndterbare problemstillinger. Dette kan være aktuelt for å få til en samordnet utnytting av igangværende forskning under Norges forskningsråd, og for å utnytte de muligheter som følger av at det foretas parallelle utredninger i Sverige og Danmark. Det bør i denne forbindelse knyttes en nordisk/internasjonalt sammensatt referansegruppe til arbeidet.

5. Tidsrammen for arbeidet vil være fem år. I den første fasen bør det foretas oppsummeringer av foreliggende relevant forskning (statusrapporter), herunder også en belysning av hvilke konklusjoner fra den forrige maktutredningen som fortsatt står ved lag, slik at utredningen får et felles referansepunkt, som også kan gi grunnlag for eventuelt å justere innrettingen av arbeidet underveis."

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre har merket seg at Regjeringen legger frem et mandat til en ny maktutredning i tråd med Stortingets enstemmige vedtak 17. oktober 1997.

Disse medlemmer registrerer at regjeringen Bondevik har foretatt minimale endringer i det foreliggende mandat i forhold til regjeringen Jagland. Dette kan være en bekreftelse på at grunnsynet til regjeringen Bondevik enten er uklart eller ligger nært opp til sosialdemokratiet. Hovedendringene i mandatet er at det nå skal ses på endringer i forholdet mellom stat-marked og det sivile samfunn.

Disse medlemmer er ikke fornøyd med det foreliggende forslag til mandat og vil foreslå omfattende endringer i mandatet. Det er viktig å stimulere prosessen rundt maktutredningen og den offentlige debatten rundt makt. Derfor har disse medlemmer lagt vekt på problemstillinger som kan fremprovosere dette. Dette er viktigere enn det konkrete skriftlige resultat som fremkommer. Den forrige maktutredningen ga et stort løft til norsk samfunnsforskning, men den politiske oppfølging bar preg av venstrehåndsarbeid.

Disse medlemmer mener forslaget fra regjeringen Bondevik kan karakteriseres som en liste med gode statsvitenskapelige forskningsoppdrag snarere enn et mandat med en overgripende struktur. Mandatet fanger ikke godt nok opp de store endringene som har skjedd i det norske samfunnet siden 1982:

- Norge har fått en meget åpen økonomi og internasjonaliseringen har tiltatt sterkt. Dette skaper nye betingelser for næringslivet, lønnstakerne, distriktene og myndighetene. Det er ikke lenger bare produkter og tjenester som flytter mellom land; kapitalen, bedriftene, arbeidstakerne og kompetansen blir også mer og mer mobil. Vi har en tettere kommunikasjon, økt kunnskapsutvikling og voksende migrasjon mellom land. Den økende migrasjonen forsterker behovet for krysskulturell kommunikasjon og bedre sameksistens mellom nye grupper landsmenn.

- Den internasjonale integrasjonsprosessen gjennom EU/EØS og WTO-systemet har ført de nasjonale institusjonene inn i en ny stilling. Rommet for økonomisk politikk og næringspolitikk er redusert, og tradisjonelle styringsvirkemidler virker ikke lenger.

- Omfattende deregulering siden 1982 - mye takket være den politikk som ble ført av regjeringen Willoch. De tradisjonelle styringsmekanismene ovenfor markedet fungerer ikke lenger. Summen av forbrukernes atferd utgjør "markedet" på en rekke områder. Det er derfor endring av forbrukernes atferd som kan bidra til å endre markedet.

- Raskere teknologisk endringstakt innen de fleste sektorene av samfunnet. Produkter får stadig kortere livssyklus, og kampen om forbrukernes skiftende preferanser tiltar f.eks. gjennom TV-reklame, digitale medier og sosial påvirkning. Nye teknologiområder som informasjonsteknologi, bioteknologi og genteknologi er i ferd med å skape nye næringer og endre innholdet i eksisterende næringer.

- Ansvaret for gjennomføring av en rekke offentlige oppgaver er desentralisert til fylker og kommuner. På samme tid er manøvreringsmulighetene til disse forvaltningsnivåene redusert ved at finansieringen av kommunene i økende grad skjer gjennom statlig øremerkete midler, og ved at statlig regulering av kommunenes virksomhet tiltar. Offentlig sektor er i ferd med å gjennomgå omfattende endringsprosesser både når det gjelder hva som er det offentliges oppgaver og hvordan oppgavene skal utføres med økende krav til kvalitet, service og effektivitet. Økt bruk av konkurranseutsetting stiller større krav til fleksibilitet og konkurransekraft også for den offentlige sektor.

Disse medlemmer vil påpeke at den forrige maktutredningen var skrevet uten å gå inn på borgernes livssituasjon, den var skrevet på maktutøvernes premisser. Dette fordi det maktbegrepet Gudmund Hernes benyttet var: "En person har makt over andre når han har kontroll over de ressurser som kreves for å avgjøre utfall som aktørene har interesse av". Denne modell som professor Trond Nordby ved UiO påpeker er best egnet for studiet av forhandlinger og bytte av stemmer mellom jevnbyrdige aktører. Den nye maktutredningen bør derfor suppleres med et "nedenfra og opp" perspektiv.

Disse medlemmer hevder at det riktige fokus i forhold til et liberalkonservativt grunnsyn er å sette grenser for myndighetenes politikk, og som følge av dette grensene for det politiske liv. Den liberale teorien står for en årvåkenhet mot maktmisbruk. Såvel offentlige som private maktkonsentrasjoner kan være farlige. Det er et grunnleggende skille mellom Høyres ideal om den liberale rettsstat og den sosialdemokratiske regulerings- og omfordelingsstaten.

Disse medlemmer vil peke på at det er det offentliges økonomiske og politiske rekkevidde som har økt sterkt i etterkrigstidens Norge, og at det er her de mest åpenbare forskyvninger i maktbalansen har funnet sted.

Disse medlemmer vil på denne bakgrunn fremme følgende forslag til alternativt mandat til "En utredning om makt og demokrati":

"Stortinget legger følgende mandat til grunn for maktutredningen:

A) Demokratiets ambisjonsnivå

Grenser for offentlig politikk

- Hvor går grensen mellom privat og offentlig produsentmakt vs. forbrukerinnflytelse. Hvor går grensen mellom markedsstyring og offentlig styring? Hvilket demokratiproblem skaper den stadig sterkere offentlige eiermakten i næringslivet? Mediemakten - hvordan skaper mediautviklingen utfordringer i forhold til individuell autonomi og til offentlig styring?

Herunder:

- Fokus på institusjonell makt. Herunder fordelingen av beslutningsmyndighet, retten til å stanse vedtak og interne institusjonelle forhold.

Fordeling av ressurser og innflytelse mellom ulike områder i norsk samfunnsliv:

Den offentlige sektor

• Næringslivet
• Organisasjonene
• Opinionsdannere
• Rammebetingelser for næringslivet. Herunder institusjonelle bindinger, avtalefestede og økonomiske rammer.

- Organisering av staten i fremtiden. Hvordan sikre mer effektiv bruk av midler i en begrenset offentlig sektor som yter primæroppgaver til innbyggerne?

- Hvordan kan offentlige og private maktkonsentrasjoner true de sentrale liberale verdiene i Grunnloven?

- Maktens normative grenser. Hvor mye makt og handlefrihet bør f.eks. statlige organer og private bedrifter ha. Dette gjelder også makt over enkeltindivider og minoritetsgrupper.

- De demografiske endringene i samfunnet. Hvordan vil dette innvirke på generasjonsforholdene - færre og færre som betaler for pensjonistene?

B) Demokratiets rammebetingelser

Nasjonale styringsmuligheter vs. internasjonal/overnasjonal innflytelse

Politikkens og demokratiets domene er i ferd med å reduseres ved at stadig flere beslutninger tas i markedene eller internasjonalt. Tradisjonell økonomisk politikk er i ferd med å miste sin virkning, og nærings- og distriktspolitikken begrenses av internasjonale avtaler.

Herunder:

- Globaliseringsvirkningen på det norske samfunn.

- Kunnskapsøkonomien. Hvordan kan Norge opptre som en kunnskapsnasjon i fremtiden? Kunnskapssatsing som et komparativt fortrinn for Norge. Kunnskapsøkonomien stiller nye krav til kompetanse og livslang læring i alle deler av samfunnet, og arbeidslivet vil i fremtiden måtte organiseres etter stadig nye kunnskapsbehov.

- Miljøutfordringen. Hvordan virker de globale miljøendringer inn på de nasjonale styringsmuligheter, næringslivets konkurranseevne på sikt? Forbrukerne synes å bli mer opptatt av miljø, helse og sikkerhet. Dette påvirker f.eks. etterspørselen etter miljøriktige produkter.

C) Demokratiets funksjonsmåte

Myndighetsinnflytelse vs. borgerinnflytelse

Ressursutnyttelsen i samfunnet avhenger på en viktig måte av hvordan kontroll over ressurser er fordelt mellom aktører i samfunnet, inkludert staten. Det må ses på maktressursenes fordeling, og innbyggernes innflytelse over sine livsvilkår. Mange samfunnsmessige beslutninger treffes i realiteten etter press fra media og interessegrupper, og tilliten til politikerne avtar stadig i befolkningen.

Herunder:

- Deltakelse og påvirkningsmuligheter - både for individer og kollektiver. Her må det fokuseres på et nedenfra og opp perspektiv.

- Øker borgernes muligheter til innsyn og kontroll over ulike maktsentra?

- Individfokus. Livskvaliteten for enkeltmennesker i dagens samfunn. Hvordan skaffe enkeltmennesker mer frihet og autonomi i en stadig mer omskiftelig verden?

- Felles verdibase i et flerkulturelt samfunn? Det synes å være en økende verdimessig bevissthet i store deler av befolkningen, særlig med hensyn til miljø, helse og omsorg.

- Samrøret mellom partier og organiserte særinteresser, økonomiske interesser og offentlige organer og hvorvidt dette kan utgjøre en trussel mot demokratiet og samfunnets styrbarhet.

- Helhetshensyn vs. interesser. Hvordan kan hensynet til helhet styrkes sett i forhold til sterke gruppeinteresser? Hvordan sikre at reelt sett svake grupper, uten sterke talerør, ikke skyves i bakgrunnen?

- Meningsdannelse hos velgerne. Hvordan styrke helhetlige og langsiktige vurderinger? Hva er vilkårene for at velgerne skal skifte standpunkt underveis i en valgperiode, og under valgkampen? Hva er betingelsene for at bestemte stridsspørsmål blir stående som sentrale i en valgkamp, mens andre emner skyves ut på sidelinjen?

Oppsummering:

Det er i utredningen av overordnet betydning å fokusere på fremtidige maktfaktorer i forhold til de fremtidige rammebetingelsene for dette. Nøkkelrammene for utredningen er den teknologiske utviklingen og internasjonaliseringen av det norske samfunn.

Organisering av utredningen:

For å skape et helhetlig resultat bør utredningen foretas i samspill mellom ulike etablerte forskningsmiljø. Regjeringen oppnevner en tverrfaglig og uavhengig sammensatt forskergruppe på 3-5 personer. En av forskerne tillegges det faglige og administrative lederansvaret for utredningen. Ved å satse på etablerte forskningsmiljø som f.eks. UiO - Institutt for statsvitenskap og Handelshøyskolen BI kan man nyttiggjøre mye av den eksisterende viten på disse institusjonene. I det rådgivende utvalget for forskergruppen trekkes det inn internasjonale forskere i tillegg til personer med erfaringsbakgrunn fra partier, organisasjoner, arbeids-/næringsliv, forskning og presse."

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til fellesmerknadene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti og vil tilføye at det i forbindelse med den forestående maktutredningen må tas hensyn til ungdom, innvandrere og fattiges / "den nye underklassens" maktforhold og mulighet til å påvirke.

Dette medlem mener også at mandatet må inkludere oppgaver for å kartlegge og analysere flere sider av kvinners versus menns makt og innflytelse i det norske samfunnet. En av oppgavene må være å beskrive og analysere hva tilgang til økonomiske ressurser innebærer for maktfordelingen i familien.

Dette medlem mener at en annen oppgave må være å undersøke i hvilken grad økonomiske/politiske tiltak vurderes ut fra et likestillingsperspektiv.

Dette medlem viser til at ungdom har lav deltakelse i valg, få er fagorganisert eller har løs tilknytning til arbeidslivet, samt at ungdom som gruppe har hatt en negativ reallønnsutvikling. Det må utredes hvordan dette slår ut i forhold til ungdoms mulighet til å påvirke.

Dette medlem vil også påpeke viktigheten av å ta med forskere fra kvinneforskningsmiljøer og forskere fra andre alternative forskningsmiljøer i maktutredningsarbeidet.

Endringsforslagene i St prp nr 1 Tillegg nr 3 (1997-98)

En utredning om makt og demokrati

I St. prp. nr. 1 (1997-98) ble det lagt frem forslag til mandat og retningslinjer for en utredning om makt og demokrati. Fremlegget i St prp nr 1 (1997-98) foreslås nå erstattet med følgende:

1. Perspektiver og problemstillinger

I forbindelse med trontaledebatten fattet Stortinget 17.10.1996 følgende enstemmige vedtak:

«Det igangsettes en maktutredning. Stortinget vedtar mandat og fastsetter retningslinjer for utredningen.»

Den forrige maktutredningen (1972-81) fokuserte på selve maktbegrepet, kartla maktposisjonene i samfunnet, og undersøkte årsakene til og resultatene av ulike maktforhold. I første rekke gjaldt dette det administrative apparatet, organisasjonene i arbeids- og næringslivet, de økonomiske maktgrupperingene, de multinasjonale selskapene og massemediene.

Det er grunn til å anta at maktforholdene i samfunnet nå har endret seg vesentlig. Beslutninger synes i økende grad å bli tatt av markedsaktører, kapitalsterke privatpersoner, organisasjoner, byråkrater og andre som ikke står til ansvar for folket i valg. Dette kan i så fall føre til at folk mister tilliten til de representative styringsorganene, at de føler avmakt og reduserer sitt engasjement i samfunnsspørsmål.

Regjeringen ser det slik at et levende folkestyre med bred deltakelse er grunnleggende for å møte de store utfordringene i samfunnet. Det er derfor bl.a. viktig å bevare nærhet til beslutningene. Dessuten bør arbeidet i folkevalgte organer foregå slik at folk gis innsyn i arbeidet og mulighet til innflytelse over de beslutninger som tas.

En ny maktutredning bør ut fra dette sette søkelys på hvordan det enkelte menneske, både barn, unge og voksne, har mulighet til å påvirke sine livsvilkår. Et annet hovedanliggende er å studere hvordan handlingsrommet for demokratiske beslutningsprosesser lokalt og sentralt settes under press.

Ide og tilnærming

Hovedtemaet i den nye maktutredningen er vilkårene for det norske folkestyret og endringer i disse. Det legges til grunn at dette skal utgjøre utredningens bærende ide og sentrale tilnærming. Et slikt tematisk helhetsperspektiv er viktig, slik at resultatet av arbeidet ikke blir en rekke enkeltstudier, uten noen klar fellesnevner. Ut fra dette er den nye utredningen gitt tittelen « Makt og demokrati».

For å utrede folkestyrets vilkår må det tas utgangspunkt i den norske samfunnsmodellen bygd på det representative demokratiet, som forutsetter lik rett for alle til å utpeke sine representanter gjennom frie valg. Enkeltmennesket er i tillegg selv aktør i den frie meningsdannelse og kan påvirke utformingen av beslutninger som berører en selv og ens eget liv. Andre nødvendige forutsetninger for det representative demokratiet er at individet bruker sin stemme, og at det eksisterer styringsorganer lokalt og sentralt som er representative, har legitimitet og styringsmuligheter.

Det vil videre være viktig å analysere de institusjonelle forutsetninger for utøving av demokrati, herunder endringer i forholdet mellom stat, marked og det sivile samfunn.

Den demokratiske styreformen har til alle tider vært utsatt for påvirkning fra ulike hold. Nye utfordringer gjør seg nå gjeldende. Dette gjelder ikke bare i forhold til enkeltmennesket og forutsetningen om en person - en stemme, men også i relasjon til deltakeraspektet og de styringsorganer som må være til stede. Konkrete eksempler på noen slike utfordringer er synkende valgdeltakelse, lavere oppslutning om politiske partier, nye arenaer for deltakelse, samt framvekst av andre styringsmekanismer som kan ha fått for stor innflytelse.

Det bør i utredningen fokuseres på hvordan det representative demokratiet blir utfordret og påvirket. Følgende tre problemstillinger vil være sentrale:

a. På hvilken måte endres individets muligheter for innflytelse og medvirkning i organisasjons- og samfunnslivet?

b. Hvordan endres det politiske systemet og styringsorganene?

c. Hvordan endres samspillet mellom individuelle og institusjonelle faktorer?

Sentrale utfordringer for det representative demokratiet

I arbeidet med de tre problemstillingene bør påvirkningen fra følgende sentrale utfordringer og drivkrefter (pkt A-H) studeres nærmere:

A. Økt bruk av markedsmekanismer

Styring og regulering på grunnlag av demokratiske beslutningsprosesser er på flere områder avløst eller supplert av deregulering og bruk av markedsmekanismer. Offentlig tjenesteproduksjon er også i større grad enn tidligere konkurranseutsatt og i noen tilfeller satt ut til private aktører, samtidig som en del offentlige organer er omorganisert og tilpasset den deregulering som har skjedd. Dette er i tråd med tendensen til økt bruk av markedsmekanismer og nedbygging av handelshindre på globalt nivå. Det er i denne forbindelse grunn til å merke seg at eierskifter og kapitalbevegelser på tvers av landegrensene nå skjer mye raskere enn før, og at multinasjonale selskaper fortsatt øker i omfang og betydning.

B. Økt internasjonalisering

Det representative demokratiet i Norge påvirkes også av andre internasjonale krefter. Blant annet er det grunn til å tro at ideologier og virkelighetsoppfatninger internasjonalt virker inn på samfunnsstyringen nasjonalt. Videre har avstand fått redusert betydning, og omfanget og betydningen av avtaler og samarbeid over landegrensene har vokst sterkt. Nye internasjonale og overnasjonale beslutningsorganer er etablert, så som WTO og EU/EØS. Det er her særlig grunn til å studere Stortingets rolle i forbindelse med de behandlingsprosedyrer som følger av EØS-avtalen.

C. Teknologiens betydning

Det bør fokuseres på hvordan utbredelse av ny teknologi, ikke minst informasjonssamfunnet og informasjonsteknologien (IT), påvirker vilkårene og handlingsrommet for de demokratiske institusjonene. IT gir andre muligheter for spesialisering, lokalisering, nye beslutnings- og styringsstrukturer m v, men kan også bidra til økte forskjeller mellom ulike gruppers mulighet til deltakelse og påvirkning.

D. Den offentlige meningsdannelse

Den offentlige meningsdannelse er av stor betydning for det representative demokratiets virkemåte. Mange aktører er med på å forme den offentlige dagsorden, mobilisere holdninger, definere problemforståelser og virkelighetsoppfatninger. I tillegg har kampanjer, protestaksjoner, lobbyvirksomhet, nye organisasjonsmønstre mv fått økt betydning. En særlig viktig aktør er massemediene. Det er også utviklet nye medier med økende utbredelse. Dessuten har eierforholdene med tilhørende økonomiske interesser endret seg, trolig også normene og motivene som styrer aktørene i mediebransjen.

E. Miljøutfordringer og hensynet til framtidige generasjoner

Økologiske begrensninger innebærer en ny type utfordring for det representative demokratiet. Bevisstheten og engasjementet omkring naturens tålegrense og hensynet til framtidige generasjoner er økende. Miljøspørsmål kan raskt mobilisere oppmerksomhet og engasjement på tvers av landegrensene, samtidig som det er behov for langsiktighet i perspektiver og problemløsning. Det kan være grunn til å se nærmere på betydningen av nye organisasjons- og arbeidsformer på dette området. Råderetten over naturressursene er dessuten et sentralt tema.

F. Et stadig mer flerkulturelt samfunn

Norge er et stadig mer flerkulturelt samfunn. Dette stiller de demokratiske institusjonene overfor nye utfordringer, bl.a. spørsmålet om representativitet. Det kan være grunn til å undersøke hvordan etnisk/kulturelt baserte mindretall, herunder også samene, fungerer i den kollektive offentlige meningsdannelse, og hvordan fungerer de demokratiske institusjonenes flertall i forhold til mindretallets rettigheter og muligheter for innflytelse?

G. Kompetanse og kunnskapssamfunnet

Kompetanse og kunnskap synes stadig viktigere som maktressurser. Spesialister og profesjoner har stor innflytelse. Utdanningsnivået i befolkningen er generelt hevet gjennom en betydelig utbygging av utdanningsinstitusjonene, noe som samtidig kan svekke mulighetene til å øve innflytelse for dem som har lite utdanning. Betydningen av interesseorganisasjonene som representanter for mer eller mindre eksklusiv kunnskap har økt. Videre kan det være en tendens til at avgjørelser søkes lagt til fag-/profesjonsstyrer og faglig uavhengige organer.

H. Desentralisering, brukermedvirkning og forholdet til de frivillige organisasjonene

Desentralisering har vært et viktig utviklingstrekk ved norsk forvaltning de siste tiårene. Blant annet av demokratihensyn har det vært vurdert som viktig å overføre ansvar og oppgaver fra staten til kommuner og fylkeskommuner. Det er også grunn til å være oppmerksom på et økende innslag av ulike former for brukermedvirkning i offentlig virksomhet, samtidig som forholdet mellom det offentlige og de frivillige organisasjonene har endret seg på flere måter. Virkningen av disse utviklingstrekkene sett i forhold til enkeltmenneskets innflytelsesmuligheter og i forhold til styringsorganenes funksjonsdyktighet og legitimitet bør belyses nærmere.

Utdypende spørsmål

I utredningen bør det også tas hensyn til at sosio-økonomiske og kulturelle skillelinjer, alder, kjønn og grad av interesseorganisering kan ha betydning for hvordan enkeltmenneskets deltakelses- og innflytelsesmuligheter og interesse for deltakelse påvirkes av de nevnte utfordringene. Dette bør vurderes særskilt.

Analysen av hvordan utfordringene påvirker de ulike aspektene ved det representative demokratiet vil gi verdifull kunnskap om makt- og innflytelsesforholdene i Norge. Er individets innflytelsesmuligheter svekket eller styrket? Er det forskjeller mellom sentrale og mindre sentrale områder når det gjelder muligheten til å delta i samfunnsutviklingen og til å påvirke beslutningsprosessene? Har det skjedd endringer i forholdet mellom kjønnene og mellom generasjonene? Hva med barn og ungdoms påvirknings- og deltakelsesmuligheter, og hvilke holdninger og oppfatninger har de unge selv om egne muligheter for deltakelse og innflytelse? Hva med ressurssvake enkeltpersoner og grupper av personer som i liten grad er organisert, og som derfor kan ha få muligheter til å øve innflytelse? Forhold som avmakt, større ulikheter eller utjevning mv er her sentrale temaer.

Videre bør det søkes belyst i hvilken grad styrings- og myndighetsorganenes makt og innflytelse er endret. Hvordan utvikler forholdet seg mellom styringsorganene innbyrdes? Hvordan utvikler forholdet seg mellom styringsorganene på den ene side og bedrifter, markedskrefter, mediene, interesseorganisasjonene og forvaltningen på den andre siden, bl.a. med tanke på å kunne styre mot fundamentale mål som rettferdig fordeling og trygghet for arbeid, miljø og framtidige generasjoners muligheter?

2. Mandat og organisering

Til å gjennomføre en utredning med tittelen «Makt og demokrati» oppnevner Regjeringen, etter drøftinger med Norges Forskningsråd, en uavhengig og tverrfaglig sammensatt forskergruppe (3-5 personer). En av forskerne tillegges det faglige og administrative lederansvaret for utredningen.

Det vises til utkast til romertallsvedtak der Stortinget inviteres til å vedta Planleggings- og samordningsdepartementets forslag til forskergruppens mandat. Utkastet til vedtak erstatter utkast til romertallsvedtak nr VIII under Planleggings- og samordningsdepartementet i St prp nr 1 (1997-98).

Til hjelp for forskergruppen oppnevner regjeringen et rådgivende utvalg, som skal gi råd og veiledning, men som ikke har ansvar for forskergruppens analyser. Utvalget sammensettes av personer med erfaringsbakgrunn fra partier, organisasjoner, arbeids-/næringsliv, forskning, presse mv. Utvalget møtes minst to ganger i året.

Arbeidssted for forskergruppen legges til et av landets forskningsmiljøer, der det i samråd med forskergruppen tilsettes et sekretariat.

Forskergruppen kan sette ut arbeid i delprosjekter til andre universitets- og forskningsmiljøer.

Det må legges stor vekt på å formidle forskningsresultatene til allmennheten, og å bidra til en opplyst og god offentlig debatt, både underveis og etter at utredningen foreligger i form av en oppsummerende sluttrapport.

3. Økonomiske forutsetninger

De økonomiske forutsetningene for utredningen er en totalkostnadsramme på 49 mill kroner, hvorav 5 mill kroner foreslås bevilget i 1998. Det vises i denne forbindelse til omtalen under kap 1500 ovenfor, hvor 5 mill kroner foreslås overført fra kap 1500 til kap 2309.

Romertallsvedtak

IX

Mandat for en utredning om makt og demokrati

Stortinget samtykker i at en forskergruppe gis følgende mandat for en utredning om makt og demokrati:

1) Hovedtemaet er vilkårene for det norske folkestyret og endringer i disse. Dette utgjør utredningens bærende ide og sentrale tilnærming. Utgangspunktet er den norske samfunnsmodellen bygd på det representative demokratiet, som forutsetter lik rett for alle til å utpeke sine representanter gjennom frie valg. Enkeltmennesket er i tillegg selv aktør i den frie meningsdannelse og kan påvirke utformingen av beslutninger som berører en selv og ens eget liv. Andre viktige forutsetninger for det representative demokratiet er at individet bruker sin stemme, og at det lokalt og sentralt eksisterer funksjonsdyktige styringsorganer som er representative, har legitimitet og styringsmuligheter. Det vil videre være viktig å analysere de institusjonelle forutsetninger for utøving av demokrati, herunder endringer i forholdet mellom stat, marked og det sivile samfunn.

2) Utredningen bør fokusere hvordan det representative demokratiet og dets forutsetninger blir utfordret og påvirket. Følgende tre problemstillinger vil være sentrale:

a) På hvilken måte endres individets muligheter for innflytelse og medvirkning i organisasjons- og samfunnslivet?

b) Hvordan endres det politiske systemet og styringsorganene?

c) Hvordan endres samspillet mellom individuelle og institusjonelle faktorer?

Følgende sentrale utfordringer og påvirkningsfaktorer i forhold til det representative demokratiet bør studeres nærmere:

• Økt bruk av markedsmekanismer
• Økt internasjonalisering
• Utvikling og utbredelse av ny teknologi
• Den offentlige meningsdannelse
• Miljøutfordringer og hensynet til framtidige generasjoner
• Et stadig mer flerkulturelt samfunn
• Kompetanse og kunnskapssamfunnet
• Desentralisering, brukermedvirkning og forholdet til de frivillige organisasjonene.

Det bør også tas hensyn til at sosio-økonomiske og kulturelle skillelinjer, alder, kjønn og grad av interesseorganisering kan ha betydning for hvordan enkeltmenneskets deltakelses- og innflytelsesmuligheter og interesse for deltakelse påvirkes av de nevnte utfordringene.

4) Dersom forskergruppen under arbeidet kommer til at også andre faktorer bør studeres, står den fritt til å gjøre dette. Forskergruppen kan også foreta en nærmere tolkning av mandatet for å supplere, avgrense eller utforme mer håndterbare problemstillinger. Dette kan være aktuelt for å få til en samordnet utnytting av igangværende forskning under Norges Forskningsråd, og for å utnytte de muligheter som følger av at det foretas parallelle utredninger i Sverige og Danmark. Det bør i denne forbindelse knyttes en nordisk/internasjonalt sammensatt referansegruppe til arbeidet.

5) Tidsrammen for arbeidet vil være 5 år. I den første fasen bør det foretas oppsummeringer av foreliggende relevant forskning (statusrapporter), herunder også en belysning av hvilke konklusjoner fra den forrige maktutredningen som fortsatt står ved lag, slik at utredningen får et felles referansepunkt, som også kan gi grunnlag for eventuelt å justere innrettingen av arbeidet underveis.

X

Fullmakt til å fordele midler til maktutredning

Stortinget samtykker i at Kongen gis fullmakt til å disponere inntil 5 mill kroner fra kap 2309 Tilfeldige utgifter, post 01 Driftsutgifter, i forbindelse med en utredning om makt og demokrati.

Pressemelding fra AAD 13.03.98: linkdoc002005-070013#docStartskudd for utredningen om makt og demokrati

Lagt inn 8. mai 1998 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen