Utenriksminister Bjørn Tore Godal 24.6.97

Om utfallet av EU-landenes regjerings-konferanse, herunder Schengen-avtalen

Med avslutningen av regjeringskonferansen i Amsterdam forrige uke har EU-landene, etter drøyt ett års forhandlinger, trukket opp rammene og justert grunnlaget for sitt framtidige samarbeid. Det er gledelig, også sett med norske øyne, at det lyktes EU-landene å avslutte i samsvar med den timeplan som var lagt. Det betyr at utvidelsesprosessen mot øst og sør kan innledes. Det understrekes da også i de politiske konklusjonene fra Amsterdam at forberedelser til de kommende medlemsskapsforhandlinger vil være en hovedsak fram til EU-toppmøtet i Luxembourg i desember. Dette møtet skal beslutte hvordan utvidelsesprosessen skal legges opp, med sikte på at forhandlinger kan innledes med søkerland så raskt som mulig deretter.

Hovedinntrykket av de samlede resultater fra Amsterdam er et EU der det nå legges mindre vekt på institusjonelle reformer og mer vekt på viktige verdispørsmål som sysselsetting, miljø, forbrukerhensyn, likestilling, sosiale spørsmål og åpenhet. Dette er resultater vi fra norsk side bør hilse velkommen og glede oss over. Vi har gjennom hele prosessen støttet de nordiske EU-lands ønske om at EU må styrke innsatsen på disse områdene og framstå med større tyngde og en klarere profil. Dette er nordiske fellesinteresser som under konferansen har fått økt oppslutning fra de øvrige medlemsland. Den nye Amsterdam-traktaten har fått et slikt preg. Det illustrerer det faktum at det er medlemslandene som til enhver tid bestemmer innretning og prioriteringer i samarbeidet, og at små land, like så mye som store, kan vinne fram når sakene og argumentene er gode.

Retningslinjene i den nye traktaten for såkalt fleksibilitet, eller mulighet for et flertall av medlemslandene til å gå videre i et forsterket samarbeid seg imellom på enkelte områder, kan bli av stor betydning for EUs videre utvikling og evne til å trekke nye land med i samarbeidet.

Å sikre et høyt sysselsettingsnivå er nedfelt som en overordnet målsetting i den nye traktaten, og et nytt sysselsettingskapittel gir grunnlag for at medlemslandene kan utforme en felles sysselsettings-strategi som supplement til nasjonale tiltak. Norge og de øvrige EFTA-landene har gjennom flere år arbeidet for et nært samarbeid om sysselsetting mellom EFTA- og EU-landene. Grunnlaget for et slikt samarbeid er nå utvilsomt styrket.

Det er også positivt at den sosiale protokoll er utvidet og innlemmet i EU-traktaten. Det gir grunnlag for større tyngde og tempo i arbeidet med spørsmål som er av betydning for arbeidslivet og arbeidslivets parter. Prinsippet om like muligheter for og lik behandling av kvinner og menn i arbeidslivet, herunder prinsippet om lik lønn for likt arbeid eller arbeid av lik verdi, er også styrket. Traktaten hjemler positiv særbehandling med sikte på å bedre kvinners stilling i arbeidslivet.

Også hensynet til miljøet er styrket i EUs traktatgrunnlag. Bærekraftig utvikling er nedfelt som en overordnet målsetting, og miljøhensyn skal integreres i EUs politikk og tiltak på alle områder. Alt regelverk som vedrører det indre marked, skal baseres på et høyt beskyttelsesnivå i forhold til helse, sikkerhet, miljø- og forbrukerinteresser og ta hensyn til ny viten av betydning for miljøet. Miljøgarantien utvides til også å omfatte Kommisjonsdirektiver, og den skal kunne anvendes også i forhold til allerede harmoniserte regler.

Prinsippet om rett til dokumentinnsyn i forhold til EUs organer er nedfelt i den nye traktaten. Stemmetall, stemmeforklaringer og eventuelle erklæringer avgitt av medlemslandene i Rådet ved voteringer om nye rettsakter, skal være offentlige. Nasjonal-forsamlingenes rolle i samarbeidet og Europa-parlamentets medvirkning i beslutningsprosessene er styrket. Dette er sentrale prinsipper for å sikre samarbeidets demokratiske legitimitet.

Det er viktig også for EØS-samarbeidet at de områder jeg så langt har nevnt, er klarere profilert i EUs traktatgrunnlag. Det vil både være av betydning for innretningen på nytt regelverk som skal utvikles og i forhold til samarbeidets innhold og prioriteringer. Regjeringen mener at EUs regjeringskonferanse har åpnet muligheter for et mer slagkraftig samarbeid i EØS om spørsmål av stor betydning for arbeid, miljø og sosiale forhold i dagens Europa.

Et sentralt tema i regjeringskonferansen har vært å skape grunnlag for en forsterket felles innsats mot kriminalitet og større trygghet for den enkelte i hverdagen. Resultatene innebærer at EU-landenes nåværende regjeringssamarbeid på justisområdet i søyle III om bl.a. kriminalitets- og narkotikabekjempelse styrkes og effektiviseres, og at de deler av samarbeidet som berører asyl- og innvandringsspørsmål samt yttergrensekontroll, flyttes over til EU-samarbeidets første søyle. Domstolen er gitt adgang til å foreta tolkningsavgjørelser for regelverket om justis- og politisamarbeidet innenfor søyle I, men med visse begrensninger.

Vedtaket om å integrere Schengen-samarbeidet i EUs rammeverk er av særlig betydning for Norge. Schengen-konvensjonen har hatt en målsetting om å overføre Schengen-samarbeidet til EU. Etter hvert som forhandlingene i regjeringskonferansen skred fram, ble det stadig klarere at et flertall i EU ønsket en slik overføring. Men siden et vedtak om overføring ville kreve enstemmighet, og iallfall to land (Danmark og Storbritannia) inntil nylig var imot, kunne vi på forhånd ikke være helt sikre på utfallet, selv om vi anså et integreringsvedtak som en reell mulighet.

Dette gav jeg uttrykk for i mitt innlegg i Stortinget 9. juni, hvor jeg både viste til den usikkerhet som fortsatt rådde, og gjorde det klart at "det synes likevel overveiende sannsynlig" at det ville bli fattet et integreringsvedtak i en eller annen form. Beslutningen i Amsterdam var derfor ingen overraskelse som endret forutsetningene som ble lagt til grunn for Stortingets samtykke til ratifikasjon av Samarbeidsavtalen.

Schengen-regelverket vil etter sitt innhold bli fordelt på den første og tredje søylen i EU-samarbeidet. I fem år etter at Amsterdam-traktaten er trådt i kraft, skal alle beslutninger i søyle I om asyl- og innvandrings-spørsmål og yttergrensekontroll treffes med enstemmighet, ikke flertallsvedtak, som er den vanlige beslutningsform i det fellesskapelige samarbeid i søyle I. Etter fem år skal Rådet med enstemmighet avgjøre om deler av eller alle samarbeidsområdene skal underlegges flertallsavgjørelser. Hvert EU-land har altså vetorett mot å innføre flertallsbeslutninger. Forbundskansler Kohl sa i Amsterdam at Tyskland forbeholder seg vetorett på asylområdet.

Schengen-protokollen i Amsterdam-traktaten forutsetter bl.a. at Norge og Island kan knyttes til gjennomføringen av Schengen-regelverket og dets videre utvikling på basis av Samarbeidsavtalen mellom Norge, Island og Schengen-landene. Det følger også av protokollen at det skal forhandles med EU om to avtaler. Avtalene skal fastlegge vilkårene for norsk og islandsk deltakelse i Schengen-samarbeidet i en EU-ramme, basert på Samarbeidsavtalen av 19. desember 1996.

Den ene avtalen skal være med EUs Råd på vegne av de 13 EU-landene som deltar i Schengen-samarbeidet i en EU-ramme, og den andre avtalen skal være med EUs råd på vegne av Storbritannia og Irland, som ikke ventes å delta fullt ut i slikt Schengen-samarbeid. For Norge og Island er det en fordel at det i Schengen-protokollen i Amsterdam-traktaten slås fast at det skal finne sted forhandlinger med Norge og Island om en avtaleløsning, basert på Samarbeidsavtalen. Det viser at EU-landene har samme syn som oss på grunnlaget for de kommende forhandlinger. Stortinget vil selvsagt på vanlig måte bli forelagt forhandlingsresultatet.

Jeg redegjorde i mitt innlegg i Stortinget under Schengen-debatten 9. juni for at Samarbeidsavtalen er grunnlaget for vårt forhold til Schengen-landene, og at den utgjør et avtaleverk som også EU må forholde seg til. Samarbeidsavtalen vil altså fortsatt være viktig for Norge. Dersom Samarbeidsavtalen blir iverksatt før Amsterdam-traktaten er ratifisert, vil Samarbeidsavtalen gjelde fram til Schengen-samarbeidet trer i kraft i en EU-ramme. Det er derfor sentralt at Norges forhold til Samarbeidsavtalen er avklart. På denne bakgrunn besluttet Regjeringen i Statsråd 19. juni å ratifisere Samarbeidsavtalen.

I en erklæring til sluttakten fra Amsterdam sies det at nødvendige skritt skal tas slik at de avtaler som skal forhandles mellom Norge, Island og EU, kan tre i kraft samtidig som den nye EU-traktaten trer i kraft. Dette innebærer at disse avtalene vil måtte ratifiseres parallelt med EU-landenes ratifikasjon av den reviderte EU-traktaten.

Danmarks deltakelse i den del av Schengen-samarbeidet som skal skje i søyle I, er regulert i en egen protokoll i Amsterdam-traktaten. På tilsvarende måte som for Norge og Island i Samarbeidsavtalen vil Danmark komme til å delta i utviklingen av nytt regelverk, men ikke når beslutninger treffes. Forholdet til den nordiske passunion er ivaretatt i den danske løsning. I konklusjonene fra Amsterdam-møtet sies det at de arrangementer som er nedfelt i protokollen som integrerer Schengen-samarbeidet i EU, og i protokollen som regulerer Danmarks deltakelse, gjør det mulig å bevare den nordiske passunion innen rammene for et videre europeisk samarbeid om fri personbevegelighet. Dette illustrerer at EU-landene er på det rene med den vekt de nordiske land tillegger dette samarbeidet.

Fra norsk side vil vi måtte forholde oss i en folkerettslig avtalesammenheng til framtidige Schengenvedtak som treffes i EU. Om EUs beslutninger treffes i en mellomstatlig eller i en fellesskapelig ramme er et EU-anliggende; det samme er spørsmålet om beslutningene i søyle I treffes ved kvalifisert flertall eller enstemmighet. Både Norge og Island vil måtte forholde seg på selvstendig grunnlag til vedtak som treffes i EU, på tilsvarende måte som etter reglene i Samarbeidsavtalen.

EUs ansvar for sikkerhetspolitikken og forholdet mellom VEU og EU er blant de spørsmål vi har fulgt nøye fra norsk side. Utgangspunktet for forhandlingene på dette felt er bestrebelsene på en mer markert rolle for de europeiske land med hensyn til sikkerhet og forsvar. Det gjelder særlig de nye sikkerhets-utfordringer, dvs. fredsbevarende og annen krisehåndteringsinnsats, de såkalte Petersbergoppgavene.

Det er viktig å ha med i dette bildet at det er bred enighet om en styrket rolle for de europeiske land, og at en utvikling i den retning er i gang. Utvikling av en europeisk sikkerhets- og forsvarsidentitet pågår parallelt i NATO, VEU og dels i EU. Vi har det siste året sett vedtak om utvikling av ESDI innen Alliansen, omfattende samarbeid mellom NATO og VEU og tilrettelegging for et nærmere samarbeid mellom VEU og EU. Utfallet av regjeringskonferansen betyr at vi står foran ytterligere utdyping av samarbeidet mellom VEU og EU. EU-landene vil i framtiden kunne anmode VEU om å treffe tiltak på krisehåndteringsområdet, og VEU skal kunne benytte ressurser stilt til rådighet gjennom NATO for gjennomføring av slike oppdrag.

EU-landene har under forhandlingene hatt ulike syn på hvordan det sikkerhetspolitiske samarbeid i en EU-ramme skal videreutvikles. Flertallet har ønsket å gi EU et mer omfattende ansvar for sikkerhet og på sikt nedlegge VEU. Storbritannia har lagt stor vekt på at en i EU ikke gjør noe som kan negativt påvirke NATOs ansvar for europeisk sikkerhet og forsvar og USAs rolle i Europa. Våre nordiske naboer og de øvrige tradisjonelt alliansefrie EU-land har støttet økt EU-ansvar for de nye sikkerhetsutfordringer. Men disse landene har gått imot utvikling av framtidig felles europeisk forsvarspolitikk eller forsvar i tilknytning til EU og integrering av VEU i EU.

Utfallet av regjeringskonferansen på dette punkt innebærer et klarere og mer synlig ansvar for EU i spørsmål knyttet til krisehåndtering og de nye sikkerhetsutfordringer. Mer ambisiøse forslag om framtidig felles europeisk forsvarspolitikk og integrering av VEU i EU fikk ikke tilslutning.

Regjeringen er for sin del enig i at de europeiske land i dag tar på seg et større ansvar for krisehåndtering og de nye sikkerhetsutfordringer. NATO, men også VEU og EU, vil bidra til dette. Samtidig må de europeiske land ikke foreta seg noe som kan svekke NATOs rolle eller reise tvil om USAs plass i europeisk sikkerhet. Amerikansk medvirkning i europeisk krisehåndtering vil fortsatt være nødvendig. Bosnia har demonstrert dette med all tydelighet. For oss er det også svært viktig at NATO forblir det sentrale konsultasjonsforum om sikkerhetsspørsmål. Disse hensyn taler mot å gi EU ansvar for sikkerhet eller forsvar eller å integrere VEU i EU.

Norge har en selvfølgelig plass i arbeidet med å møte de framtidige sikkerhetsutfordringer i Europa, og vi har interesser å ivareta. Regjeringen vil fortsatt følge disse prosessene nøye, i NATO og i nær kontakt med våre allierte og de nordiske land. Vi vil også fortsatt ta aktivt del i samarbeidet i VEU, som gir oss viktige kanaler inn i EU-landenes arbeid med europeisk sikkerhet.