Utenriksminister Bjørn Tore Godal:

OSSEs rolle i europeisk politikk

Foredrag i Oslo militære samfund
6. oktober 1997.

Om snaue 3 måneder må vi regne med at Norge blir trukket inn i ledelsen av europeisk krisehåndtering. På toppmøtet til Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa i desember i fjor annonserte statsminister Jagland at Norge er villig til å påta seg OSSE-formannskapet i 1999. Norge er eneste kandidat, og det norske kandidaturet er blitt godt mottatt. Det er derfor god grunn til å tro at vi vil bli tildelt oppgaven på OSSEs utenriksministermøte i København 18.-19. desember i år.

I så fall vil vi gå inn i OSSEs ledertroika allerede 1. januar, sammen med Polen, som har formannskapet i 1998, og det avtroppende formannskapet (Danmark). Dette vil bli en stor utfordring for Norge og norsk utenrikstjeneste, en av de største vi har stått overfor. Vi vil få ansvaret for å initiere og gjennomføre beslutninger av vesentlig betydning for sikkerheten og stabiliteten i vår del av verden. Skal denne oppgaven utføres på en skikkelig måte, til beste for europeisk sikkerhet og vårt eget omdømme, krever det grundige forberedelser og betydelige ressurser.

Vi kan heller ikke se bort fra at OSSE-formannskapet vil medføre politiske belastninger. Den sittende regjeringen har likevel ment at det var riktig å stille seg til disposisjon for dette vervet. Reaksjonene i Stortinget tyder på at det er tverrpolitisk enighet om beslutningen.

Jeg vil begrunne nærmere hvorfor det etter regjeringens syn er riktig at vi påtar oss oppgaven. Dernest vil jeg også si noe om hva som bør være norske prioriteringer og målsettinger under formannskapet. Men først noen ord om OSSEs plass i den europeiske og transatlantiske sikkerhetspolitiske arkitektur.

I likhet med andre europeiske sikkerhetsorganisasjoner har også OSSE de siste årene tilpasset seg nye politiske rammebetingelser. Den daværende KSSE-prosessen ble som kjent innledet på 70-tallet som en møteplass mellom Øst og Vest. KSSE var bl.a. et forum for utforming og iverksettelse av standarder for medlemslandenes opptreden overfor hverandre og overfor egne borgere. Et annet tyngdepunkt var bestrebelsene på å bygge ned spenningen langs øst-vest-skillet, bl.a. gjennom militære tillits- og sikkerhetsskapende tiltak.

Verdifellesskapet er også idag en viktig side ved OSSE-samarbeidet. Overvåkning av forpliktelser medlemslandene har påtatt seg m.h.t. å respektere grunnleggende menneskerettigheter og rettsstatens prinsipper er fortsatt en sentral oppgave. Tilsvarende er rustningskontroll og nedrustning en viktig side ved OSSE-samarbeidet.

Men i tillegg har OSSE i årene etter Den kalde krigen fått nye oppgaver. Disse er først og fremst knyttet til forebyggelse og bileggelse av konflikter som har oppstått i kjølvannet av omveltningene i Sentral- og Øst-Europa. Også andre organisasjoner - eksempelvis FN, NATO, EU, VEU og Europarådet - har viktige roller å spille i forbindelse med denne typen arbeid. På sine respektive spesialfelt har de nevnte organisasjonene åpenbart en spisskompetanse som OSSE ikke kan matche. OSSE har på sin side særtrekk som under gitte omstendigheter kan gjøre organisasjonen særlig egnet som ramme for forebyggelse av konflikter og håndtering av kriser.

OSSE er for det første den mest overgripende av de europeiske sikkerhets-organisasjonene og omfatter hele området mellom Vancouver og Vladivostok. Organisasjonen teller i dag tilsammen 55 land, hvorav samtlige 48 europeiske og 5 tidligere Sovjet-republikker i Sentral-Asia. OSSE er den eneste sikkerhetsorganisasjonen hvor Russland deltar på like fot med bl.a. USA og EU-landene. USA og Kanadas deltagelse tilfører OSSE en betydningsfull transatlantisk dimensjon.

For det andre åpner OSSEs brede dagsorden for en helhetlig tilnærming til problemene, i samsvar med det utvidete sikkerhetsbegrepet som må legges til grunn i 90-årenes Europa. I OSSE-samarbeidet kan politisk-militære spørsmål settes inn i en bredere sammenheng som også omfatter demokratibygging, respekt for menneskerettighetene og miljømessige og økonomiske hensyn. Det er dette som forklarer organisasjonens styrke, nemlig evnen til å forebygge konflikter på et tidlig tidspunkt. Dersom latente konflikter raskt blir gitt den rette internasjonale oppmerksomheten, kan vi hindre utvikling av noe langt verre.

OSSE-samarbeidet har selvsagt sine svakheter. Mange vil nok peke på at beslutninger treffes ved enstemmighet. Konsensus-prinsippet kan bety at de som vil minst, bestemmer mest. Dette betyr at det kan ta tid å komme fram til beslutninger, selv om konsensus i OSSE-sammenheng forstås som fravær av innvendinger, snarere enn uttalt enighet. På den annen side vil OSSE-beslutninger vanligvis ha betydelig styrke nettopp fordi de er framkommet gjennom en prosess der samtlige medlemsland har hatt anledning til å påvirke utfallet.

OSSE-formannskapet utgjør utvilsomt den mest dynamiske faktoren i OSSE-samarbeidet. Formannskapet har ansvaret for og ledelsen av det politiske arbeidet og er OSSEs viktigste konfliktforebyggende instrument. Det tar de nødvendige politiske initiativene og gjennomfører konsultasjoner med sikte på å skape enighet om dem. I denne sammenheng er det særlig viktig å opprettholde nær kontakt med OSSEs toneangivende aktører, dvs. USA, EU-landene og Russland, samt medlemsland som er berørt av en gitt sak. Formannskapet kan imidlertid på eget ansvar, uten å konsultere, sende spesielle representanter til et konfliktområde for å kartlegge og vurdere situasjonen.

Det er formannskapslandets utenriksminister personlig som innehar formannsvervet. I inneværende år er det m.a.o min danske kollega, Niels Helveg Petersen, som er OSSEs formann. Denne ledelsesformen representerer en garanti for at det ligger politisk tyngde og personlig engasjement i organisasjonens virksomhet, ved at regjeringen i formannskapslandet har ledelsen. Samtidig legger den også forholdene til rette for fleksibilitet og tilpasningsevne, ettersom den aktuelle utenriksministeren kan basere seg på sitt eget apparat. OSSE har et lite sekretariat ledet av en generalsekretær, men dette står mindre sentralt enn i mange andre internasjonale organisasjoner.

I sitt forebyggende diplomati har OSSE og formannskapet en rekke virkemidler å spille på. Jeg har nevnt utsendelse av spesielle representanter. Utsendelse av såkalte misjoner eller sendelag er et annet virkemiddel. Disse er OSSEs "fredsbevarende operasjoner", om dere vil, og har i oppgave å hindre utbrudd av konflikter med diplomatiske midler. OSSE har i øyeblikket sendelag i 11 land. De kan ha ulike mandater og oppgaver, men har som fellesnevner at de samarbeider med vertslandene om gjennomføringen av OSSE-standardene. Vedtak om utsendelse av sendelag foretas av OSSEs faste råd i Wien. Men initiativet må komme fra formannskapet.

Mellom FN og OSSE er det etablert en arbeidsdeling etter det såkalte "OSSE-først-prinsippet." Dette innebærer at OSSE forutsettes å avlaste FN ved å påta seg ansvaret for konflikter og kriser i OSSE-området. EU- landenes engasjement og politiske tyngde er av stor verdi her, ikke minst fordi EU kan bidra substansielt i OSSEs prosjekter. Under krisen i det tidligere Jugoslavia har for eksempel det internasjonale samfunnet kunnet trekke veksler på EUs observatørgruppe (ECMM).

I OSSE arbeides det nå med en modell for sikkerhetssamarbeidet i Europa i det 21. århundre. Hensikten er først og fremst å styrke det praktiske samarbeidet, og - i den grad det er funksjonelt - etablere faste samarbeidsordninger med andre organisasjoner. Det er ikke snakk om å etablere en struktur med OSSE eller noen annen organisasjon på toppen, men snarere å legge grunnlaget for et fleksibelt og tilpasningsdyktig samarbeid mellom ulike sikkerhetspolitiske organisasjoner som gjensidig utfyller hverandre.

Begrunnelsen for at vi er villige til å påta oss formannskapet har flere sider.

For det første er det et uttrykk for vilje til å ta ansvar for sikkerhet og stabilitet i Europa. Vi må ganske enkelt gjøre vår del av jobben. Vi har gjort vesentlige politiske, økonomiske og menneskelige investeringer i OSSE-samarbeidet. Det er i vår egen interesse å gjøre det vi kan for at de forvaltes på en best mulig måte. Norske kvinner og menn har påtatt seg krevende og til dels farefulle oppdrag for organisasjonen - i Bosnia, Øst-Slavonia, Albania, Tsjetsjenia og andre konflikt-områder. Formannskapet framstår slik sett som en naturlig konsekvens av vårt generelle engasjement og vår særlige prioritering av det forebyggende diplomati som gjennomføres i OSSEs regi.

For det andre vil formannskapet gi Norge en enestående mulighet til å spille en sentral rolle i arbeidet for å avverge og bilegge konflikter i OSSE-området. Formannskapet faller sammen med en interessant periode i utviklingen av forholdet mellom de sentrale organisasjonene i Europa, med en nært forestående NATO-utvidelse og intensiverte forberedelser til utvidelse av EU. For et NATO-land som har valgt å stå utenfor EU, er det av vesentlig betydning å kunne delta så aktivt som mulig i disse endringsprosessene.

For det tredje, Norge har et godt omdømme i internasjonal konfliktforebygging og krisehåndtering. Denne linjen bør videreføres og styrkes, ikke minst i våre nærområder. Vi mener vi har evne til å lede en stor organisasjon med en omfattende og mangfoldig virksomhet. Forutsetningen er naturligvis at vi håndterer utfordringen på en skikkelig måte.

I 1999 vil Norge ha regien for det meste som skjer i OSSE-sammenheng. Å stake ut en kurs som er akseptabel for samtlige 55 OSSE-land, er åpenbart en krevende oppgave. Det vil ofte være nødvendig med en balansegang mellom kryssende politiske hensyn. Mulighetene for å trå feil vil være store. Vi vil bli utsatt for politisk press - og krysspress. Vi vil bli møtt med forventninger om et høyt og ressurskrevende aktivitetsnivå. Oppmerksomheten fra internasjonale media vil i perioder være uvant stor.

Dette er imidlertid utfordringer som vi både kan, skal og må takle. Vi har for lengst innledet forberedelsene, og det planlegges avsatt relativt betydelige ressurser. Bl.a. har vi under etablering en egen enhet i Utenriksdepartementet. Når denne er fullt utbygd, vil den omfatte mellom femten og tjue medarbeidere. I tillegg legges det opp til en styrking av OSSE-delegasjonen i Wien og enkelte andre utenriksstasjoner. Vi har tatt kontakt med frivillige organisasjoner og forskningsmiljøene for å nyttiggjøre oss deres innsikt og erfaringer, et samarbeid som etter hvert har blitt karakteristisk for norsk utenrikspolitikk.

Forsvaret og Forsvarsdepartementet vil bli viktige medspillere i utøvelsen av formannskapet, både når det gjelder personell og kompetanse. Dette gjelder særlig i forbindelse med sendelag til potensielle konfliktområder. I arbeidet med vanskelige sikkerhetspolitiske spørsmål har erfaringen naturligvis vist at Forsvarets kompetanse er helt uunnværlig. Denne vil det f.eks. bli trukket veksler på i planleggingen av formannskapsinitiativ. Forsvaret vil dessuten kunne gi utenrikstjenesten logistisk og organisatorisk støtte i operasjoner utenfor de sentrale delene av OSSE-området.

Forsvarspersonell vil kunne bli brukt både i ledelsen av misjoner og sendelag og som "menige" medlemmer. Her tenker jeg bl.a. på offiserer på mellomnivå med språkkompetanse, f.eks. i russisk. Blir det spørsmål om nedrustnings-forhandlinger og våpenkontroll i et konfliktområde, sier det seg selv at UD ofte vil henvende seg til Forsvaret først for å finne fram til egnete kandidater til å lede et slikt arbeid. Hvis vi må påta oss oppbygging av større, permanente OSSE-misjoner, vil det i mange tilfeller være naturlig å støtte seg på Forsvarets logistiske ekspertise. I tillegg omfatter den permanente beredskaps-ordningen vår, NOREPS (som står for Norwegian Emergency Preparedness Systems), også personell med militær bakgrunn, som i løpet av 72 timer kan settes inn i humanitære hjelpeoperasjoner.

Noen vil kanskje heve øyenbrynene og lure på om ikke dette blir for krevende, på toppen av militære engasjementer i Bosnia, Libanon, osv. Forsvaret bør riktignok være forberedt på at det vil komme mange henvendelser, og at de ofte vil komme til dere først. Men etter mitt syn vil dette være i Forsvarets egen interesse. På denne måten får folk brukt den kompetansen de sitter inne med i krevende operasjoner, og vi får bygd opp ny fagkunnskap og innsikt, som Forsvaret selv vil dra nytte av i neste omgang.

Hva bør så være det norske formannskapets hovedprioriteringer?

Det er viktig å være klar over at vi ikke kan bruke formannskapsåret til å ri nasjonale kjepphester. Konsensus-prinsippet innebærer at OSSE-formannskapet bare kan få igjennom vedtak som er akseptable for samtlige andre medlemsland. Vedtak vi får ansvaret for å gjennomføre, vil m.a.o ikke nødvendigvis helt ut avspeile våre egne eller andre enkeltlands ideelle preferanser.

Videre er det i dag selvsagt umulig å si med nøyaktighet hvilke utfordringer OSSE vil stå overfor i 1999, utover at det er liten grunn til å tvile på at forebygging og bileggelse av konflikter vil være dominerende også da. Jeg vil tro at OSSE også om halvannet år vil stå overfor betydelige oppgaver i det tidligere Jugoslavia. Det synes også rimelig å anta at organisasjonen fortsatt vil være engasjert i Albania, Kaukasus og Sentral-Asia.

Men utover dette må vi regne med at formannskapet vårt vil bli preget av konflikter og krise-situasjoner som vi i dag ikke har forutsetninger for å overskue. Det er nok klokt å belage seg på at det uventede blir normen. Danskene hadde neppe forventet Albania-krisen, som la beslag på det meste av tid og oppmerksomhet i den innledende fasen av deres formannskap. Tilsvarende hadde ungarerne nok ikke regnet med at krisen i Tsjetsjenia i den grad skulle dominere deres formannskap i 1995, lite lite som sveitserne på forhånd kunne vite at iverksettelsen av Dayton-avtalen skulle bli hovedoppgaven i 1996.

Også vi må være forberedt på at kriser kan oppstå uten forvarsel og på uventede steder, og at OSSE må tre inn meget raskt. I vårt forberedende arbeid må vi derfor etterstrebe fleksibilitet, handlekraft og evne til improvisasjon. Men uansett hvor grundig vi forbereder oss, ligger det i sakens natur at også vårt OSSE-formannskap i betydelig grad vil bli styrt av utviklingen.

Dette fritar oss ikke for å legge mye arbeid i utarbeidelsen av visjoner, målsettinger og prioriteringer. Formannskapet dreier seg om noe langt mer enn jakten på et minste felles multiplum i en omfattende medlemskrets. Vi blir en sentral aktør med reell innflytelse. Ikke minst gir det oss mulighet for å satse videre på arbeidet med preventivt diplomati og tidlig varsling. Her er vi godt skodd, bl.a. gjennom beredskaps-ordningene NOREPS og NORDEM (Norwegian Resource Bank for Democracy and Human Rights). Gjennom disse to permanente "beredskaps-styrkene" kan det internasjonale samfunnet - FN, andre internasjonale organisasjoner og NGO'er - trekke på norske eksperter på en rekke fagområder, som i løpet av timer er klare til innsats i kriseområder, samt til forberedelse og avholdelse av valg. I 1996 ble mer enn 500 NOREPS- og NORDEM-personell sendt til over 30 land, etter anmodning fra særlig FN og OSSE.

Våre erfaringer og kompetanse fra meglingsrunder i Midtøsten, Latin-Amerika og det tidligere Jugoslavia gir oss et godt grunnlag for å gå inn i aktuelle konfliktområder. Videre vil samarbeidet i nordområdene gjøre det lettere for oss å trekke Russland, og derigjennom Trans-Kaukasus og Sentral-Asia, aktivt med i OSSE-sammenheng.

La meg nevne noen av våre prioriteringer:

For det første: et formannskap må ikke tape av syne OSSEs historiske kjernefunksjoner. Organisasjonens moralske autoritet har vært og er ett av dens viktigste aktiva. Fundamentet er et felles verdigrunnlag basert på respekt for menneskerettighetene og rettsstatens idealer. Overholdelse av demokratiske spilleregler er en forutsetning for en fredelig og stabil utvikling i Europa. Å bidra til framveksten av demokratiske institusjoner i de nye OSSE-landene, herunder NATOs og EUs søkerland, vil derfor måtte bli en av det norske formannskaps viktigste oppgaver.

Dernest vil vi strebe mot å styrke sikkerheten i hele OSSE-området, fra Vancouver til Vladivostok, og fra Murmansk til Marseille. Vi må unngå at det oppstår nye skillelinjer i takt med de sikkerhetspolitiske endringene som nå skjer. OSSE-rammen er viktig fordi den omfatter både Russland og SUS-landene, samt land som ønsker medlemskap i NATO eller EU.

Arbeidet med en sikkerhetsmodell for det 21. århundre vil trolig bli en sentral oppgave i denne sammenheng. Det vil kunne bidra til en klargjøring av OSSEs rolle i forhold til andre internasjonale organisasjoner. For Norge vil det være av avgjørende betydning å fremme stabiliteten i OSSE-området gjennom en styrking av regionalt og sub-regionalt samarbeid. Det er i norsk egeninteresse at situasjonen i våre nærområder er rolig og stabil, og at demokratiske prinsipper overholdes. Erfaringene i Baltikum og fra Barents- og Østersjø-samarbeidet vil her være nyttige kilder til inspirasjon. OSSE vil kunne spille en viktig rolle som ramme og overbygning for regionalt og sub-regionalt samarbeid.

På grunn av Barentsregionens geografiske beliggenhet i skjæringsfeltet mellom Øst og Vest ble situasjonen særlig spent her under Den kalde krigen. I dag ser vi at vi kan bidra til økt gjensidig tillit i dette området ved å etablere et omfattende samarbeid på en rekke områder - økonomi, kultur og miljø, for å nevne noen. Selv om Barentssamarbeidet ikke har klart uttalte sikkerhetspolitiske oppgaver, spiller det en sikkerhetspolitisk rolle. Vårt engasjement i Barents- og Østersjøregionen er en forlengelse av OSSE-samarbeidet med til dels nye midler, for å snu litt på Clausewitz' velkjente frase.

En tredje hovedmålsetting vil være å effektivisere OSSE som organisasjon, samtidig som den fleksibiliteten og tilpasningsevnen som kjennetegner OSSE på sitt beste, bibeholdes. En viktig side ved denne oppgaven vil være å sikre en bedre finansiering av OSSEs mangeartede virksomhet. Flere medlemsland fører i dag en meget stram budsjett-politikk. Høye politiske ambisjoner på OSSEs vegne ledsages ikke alltid av vilje til å stille nødvendige ressurser til disposisjon. Formannskapene har derfor ofte vært henvist til bokstavelig talt å tigge om frivillige bidrag.

Norge har tradisjonelt strukket seg langt for å etterkomme slike anmodninger. Men i forbindelse med akutte krise- og konflikt-situasjoner er ikke dette en tilfredsstillende arbeidsmåte. Vi har derfor tatt initiativ til et krise-fond og støttet opp om det danske formannskapets bestrebelser på å få i stand en grunnleggende budsjettreform. Dette arbeidet vil det være naturlig å følge opp under det norske formannskapet. Vi må blant se nøye på muligheten for en revisjon av medlemslandenes bidragsskala. En annen mulighet er å bygge ut krisefondet slik at OSSEs utøvende organer alltid har midler tilgjengelig når den politiske situasjonen tilsier handling.

Jeg tror det vil framgå av det jeg nå har sagt, at vi står overfor store, krevende og spennende utfordringer på det utenriks- og sikkerhetspolitiske felt når vi fra årsskiftet etter alt å dømme sitter sammen med den øvrige ledertroika i OSSE. Da er det godt å vite at vi ikke minst takket være Forsvaret har bygd opp betydelig kompetanse, f.eks. illustrert ved at tidligere forsvarssjef Vigleik Eide har ledet OSSEs oppfølging av Dayton-avtalens militære bestemmelser.

Utvidet sikkerhet i vår tid betyr noe mer enn at vi sitter hjemme og forbereder oss på det som i verste fall kan skje. En forebyggende linje i vår egen verdensdel og ellers er en minst like sentral del av en aktiv sikkerhetspolitikk. Derfor vil denne, og jeg tror kommende, regjering være beredt til å ta de tak som er nødvendige.