Fra ord til endring… hvordan skape fornyelse i offentlig sektor?

Statssekretær Marianne Seip Haugsnes' avslutning av konferansen

"Hva skal offentlig sektor drive med… og hvordan?"
i regi av forskningsprogrammet Offentlig sektor i endring
i Gamle Logen, Oslo 10.11.00

God ettermiddag.

Vi er kommet fram til dagens siste foredrag, som jeg har fått gleden av å holde.

I innledningsforedraget i formiddag redegjorde Jørgen Kosmo for bakgrunnen for og målene med Regjeringens program for fornyelse av offentlig sektor. For å unngå å gjenta det han sa, har jeg valgt å bruke mitt foredrag til å si noe om hvordan vi jobber for å få realisert programmet. Foredraget har jeg kalt " Fra ord til endring" som er inspirert av Stein Mehrens dikt : Ord er ord for andre, kan ord forandre? Jeg mener tittelen passer bra i denne forsamling der produktene består av ord, men med håp om at de skal gi større innsikt og føre til endring.

Foredraget har jeg delt inn i fire hovedtemaer:

• Først skal jeg bruke noen minutter på hvordan fornyelsesarbeidet er organisert.
• Så skal jeg si litt om virkemidler.
• Deretter skal jeg presentere de sentrale tiltaksområdene som til nå er inkludert i programmet.
• Avslutningsvis vil jeg peke på noen områder som må styrkes om målene skal realiseres. Her vil jeg også peke på områder hvor vi har mangel på kunnskap og tiltak, og hvor vi trenger hjelp også fra dere for å komme videre.

Aller først vil jeg repetere målsetningene i fornyelsesprogrammet som er :

Å fornye, omstille og effektivisere offentlig forvaltning slik at den kan fungere bedre i forhold til befolkningens behov og samfunnsøkonomiske hensyn.

I arbeidet vil følgende hovedmål ligge til grunn:

• Organisasjon og tjenesteproduksjon skal være basert på brukernes behov
• Ressurser skal overføres fra administrasjon til tjenesteproduksjon og fra sektorer med synkende behov til sektorer med økende behov
• Effektivisering av ressursbruken og økt handlingsrom på alle nivåer

Kort oppsummert vil jeg si at målet er at samfunnet skal få mest og best mulig velferdstjenester for de midlene som til en hver tid er til disposisjon.

Noen kjenner kanskje dette igjen fra tidligere program, blant annet "den nye staten". Temaene både i vårt og andre lands fornyelsesprogram blir ofte de samme. Spørsmålet blir: Er vi for lite originale eller er det slik at det er de samme byggeklosser og prosesser forvaltningen består av? Det vet dere mer om enn meg.

Men vi kan slå fast at offentlig sektor i Norge har vært gjennom viktige endringsprosesser i de siste årene. Den har blitt pålagt stadig nye oppgaver samtidig som kravene om økt effektivitet, fleksibilitet og omstillingsevne har blitt større. Oppmerksomheten mot utnyttelse av de offentlige ressursene har blitt skjerpet og kravet om bedre og mer brukervennlig tjenestetilbud har økt.

1. Organisering av arbeidet

Skal intensjonen i fornyelsesprogrammet realiseres, må hele offentlig sektor bidra. Ansvar for gjennomføring er derfor lagt til linjen og den enkelte virksomhet. Departementene har det overordnede ansvaret for å initiere og gjennomføre nye prosjekter i samsvar med angitte mål og tiltaksområder. Departementene må selvsagt utnytte og stimulere til at underliggende etater engasjerer seg aktivt i fornyelsesarbeidet.

Det er nedsatt et regjeringsutvalg under ledelse av arbeids- og administrasjonsministeren, som skal styrke og samordne fornyelsesarbeidet, og bidra aktivt til at fremtidige aktiviteter blir i samsvar med programmets intensjoner.

At fornyelsesprogrammet styres av et regjeringsutvalg som består av statsrådene fra viktige departementer ser vi som svært viktig for å får fram beslutninger samt endringer som krever samordning mellom departementenes områder og nødvendig fremdrift i arbeidet.

Det er videre opprettet en egen prosjektenhet, "Fornyelsesenheten", med basis i AAD og deltakelse fra bl. a. Statskonsult, som skal arbeide sentralt med gjennomføringen av regjeringens fornyelsesprogram.

Enhetens mandat er å

• Være sekretariat for regjeringsutvalget.
• • Ivareta den løpende kontakt og samordning med de øvrige departementer
  • Ivareta den løpende kontakt med eksterne samarbeidsparter
  • Bestille og kvalitetssikre nødvendige utredninger/oppdrag i samband med fornyelsesprogrammet
  • Selv forestå nødvendig/supplerende utredningsarbeid
  • Stå for det løpende informasjonsarbeidet i programmet
  • Ta nødvendige initiativ og fremme forslag om nye tiltak i samsvar med programmets overordnede mål og hovedfokusområder.

Programperiode

Etablering av "Fornyelsesprogrammet" markerer regjeringens samledeog prioriterte satsingpå fornyelse av offentlig sektor. Fornyelsesarbeidet er kontinuerlig og programmet vil derfor pågå så lenge dette er nødvendig og politisk ønskelig. Noen av enkelttiltakene og delprosjektene vil være tidsavgrenset. Den første fasen i programmet er på 2 år.

2. Virkemidler

I oppstarten av programmet må det sikres at det blir forankret på ulike nivåer og at forvaltningen tar intensjonene i fornyelsesprogrammet på alvor. Skal målene nås, må programmet prege måten kjerneoppgavene løses på og hvordan de sentrale beslutningene i virksomhetene tas. Faren for at fornyelsesprogrammet kan komme til å sveve på siden, som noe som noen andre har ansvar for og jobber med, må motvirkes.

For å tydeliggjøre noen av de utfordringene vi står overfor, har jeg valgt et sitat som lyder slik:

" Man må nemlig ha øyet åpent for at det ikke finnes noe som er vanskeligere å ta fatt på, tvilsommere i sitt utfall og farligere i utførelsen, enn å innføre en ny tingenes tilstand.

For fornyeren har harde fiender i alle dem som har fordel i det gamle system, mens han bare har lunkne forsvarere i dem som venter seg fordeler av det nye.

Denne lunkenhet kommer dels av menneskets mangel på tro, for de tror i virkeligheten ikke på det nye, hvis de ikke har sikker erfaring i det."

Ordene er sagt av Machiavelli i 1517, men kunne like godt vært sagt i dag. Noen mener at voksne mennesker kun lærer gjennom egne og ikke av andres erfaringer. Dersom det også er slik at Norge kun må lære av egne erfaringer og ikke av andre land, kan vi få store problemer med å nå de målene vi har.

Hvordan skal vi da klare å skape de endringer som skal til for at tenkningen i programmet får de effekter vi er på jakt etter?

Jeg føler meg overbevist om at for å fjerne eller motvirke de utfordringene som Machiavelli peker på, men vi må også dra de berørte med oss ved å inspirere og utfordre til samarbeid. Og jeg vet at de aller fleste har et sterkt ønske om å gjøre en god jobb, bli kvitt unødige rutiner som fører til plunder og heft, hjelpe og støtte brukerne og utnytte og utvikle sin kompetanse. Vi må også endre holdninger, og det tar tid. Men jeg er sikker på at det er mulig! Skal vi nå frem er det flere viktige forutsetninger som må ivaretas.

Den første forutsetningen for å gjennomføre en nødvendig fornyelse av offentlig sektor er at de ansatte og virksomhetene settes i stand til å møte utfordringene på en god måte. Viktig bidrag til fornyelse er evne til omstilling og nytenkning, samt vilje til å utvikle fleksible løsninger som treffer nye og ulike behov. Dette sikres best dersom omstillingen skjer innenfor trygge rammer. Dialog, kommunikasjon, informasjon og kompetansegivende tiltak, hvor det blant annet fokuseres på holdninger og god ledelse, er viktig.

I dette arbeidet vil Fornyelsesenheten i AAD være et viktig virkemiddel.

Enheten er regjeringsutvalgets utøvende arm og må som følge av sin iverksetterrolle både være koordinator, understøtter og pådriver overfor linjen. Enheten skal ved bruk av informasjon, og arenaer for dialog og nettverk skape tillit og legitimitet til programmet. Det må synliggjøres at muligheter gir resultater, og trolig vil det være behov for å bruke både pisk og gulrot.

Forutsetning nummer to er å utvikle de formelle rammene slik at virksomhetene og de ansatte får det nødvendige rom til å finne frem til hensiktsmessige og effektive løsninger, samtidig som behovet for styring ivaretas. Gjennom en friere organisering, forenkling av regelverk og delegering av fullmakter gis det større rom for skjønn og lokale beslutninger i nær kontakt med brukerne. I tillegg er ansvarliggjøring av ledere og ledelsesutvikling viktige virkemidler.

En tredje forutsetning er at prosessen understøttes av politisk vilje og god lederforankring.

Den fjerde og siste, og like viktige forutsetning er deltakelse og kreative innspill fra brukerne på "grasrota. Jeg vil senere komme inn på noen tiltak som er under planlegging som har som mål å bidra til dette.

I gjennomføringen av programmet vil det være behov for en rekke strategiske virkemidler. Følgende peker seg ut som særlig sentrale: Informasjonsteknologi, organisering, medvirkning og ledelses- og personalpolitikk.

3. Tiltaksområder

Fornyelsesprogrammet skal blant annet bidra til at forvaltningen kan fungere bedre i forhold til befolkningens behov. Hva forventer så befolkningen av offentlig sektor?

Dette finnes det ikke noe enkelt svar på. Det er en uløselig oppgave å dekke alle behov, både når det gjelder omfang og kvalitet. Og særlig når siktemålet også er at samfunnsøkonomiske hensyn skal ivaretas. Det må derfor settes grenser og signaliseres at det offentlige ikke skal hjelpe oss med alt som hender i dagliglivet. Sånt sett er konferansens overordnede spørsmål om hva offentlig sektor skal drive med, helt sentralt. Hvor grensen for det offentlige ansvaret skal gå, er det delte meninger om. Men folk må kunne forvente at det offentlige tar ansvar for at det finnes god infrastruktur på de viktigste samfunnsområdene, og at vi opprettholder et sosialt og helsemessig sikkerhetsnett som vi alle kan dra nytte av, uavhengig av egen betalingsevne.

Når det gjelder folks ønsker om service i det offentlige, vet vi at folk ikke nødvendigvis venter seg medhold i saken de presenterer for offentlige myndigheter, men skikkelig behandling og klare svar. Det er også viktig for folk at de slipper å gå seg vill i forvaltningen. Det ligger derfor en stor utfordring i å ivareta nødvendig horisontal integrasjon, som vil bidra til at brukerne møter en helhetlig forvaltning. Vi vet at mange ikke vet hva som er statlige og hva som er kommunale eller fylkeskommunale oppgaver.

Det er også grunn til å tro at folk egentlig ikke er særlig engasjert i spørsmål om forvaltningsstruktur. For mange er det ganske likegyldig om det er fylke, stat eller kommune som har ansvar for en offentlig tjeneste. Eksempelvis viste Statens informasjonstjeneste undersøkelse at 52% ikke visste at Trygdekontoret var statlig. Det som betyr noe er om man får dekket sitt behov på en skikkelig måte.

Ved lanseringen av fornyelsesprogrammet valgte Regjeringen å fokusere på 10 tiltaksområder . Disse har et omfang og en betydning som gjør at de egner seg til å demonstrere hvilken retning arbeidet bør ta. Jeg vil kort presentere tiltaksområdene.

Døgnåpen forvaltning og effektivisering med bruk av IT

Bruken av IT har økt svært raskt på nesten alle samfunnsområder i 1990-årene. Og med den nye teknologien har det også oppstått nye muligheter for kommunikasjon og tilgang til og håndtering av informasjon.

Regjeringen har lansert begrepet "Døgnåpen forvaltning" – der målet er at publikum skal få tilgang på elektronisk informasjon og tjenester fra det offentlige 24 timer i døgnet, syv dager i uken. Dette innebærer ikke at forvaltningens kontorer nødvendigvis skal ha lengre åpningstider, men at forvaltningen ved hjelp av IT skal kunne tilby offentlige tjenester som elektroniske selvbetjeningsløsninger.

Vi vet at det ligger betydelige ubrukte effektiviseringsmuligheter i en målrettet bruk av IT både til å utvikle mer effektive arbeidsformer og samarbeidsmåter internt i forvaltningen, som igjen kan danne basis for en hensiktsmessig organisering og oppgavefordeling.

Men det er fortsatt mange som av ulike årsaker ikke kan eller vil nyttiggjøre seg av teknologiens muligheter, og i mange sammenhenger vil det fortsatt være brukere som trenger å bli betjent av mennesker for å få en offentlig tjeneste. De elektroniske tjenestene skal derfor inngå i et spekter av ulike kanaler, som skal benyttes avhengig av hva som skal formidles og hvem som skal nås. Ved å gi de brukerne som ønsker det, muligheten til å betjene seg selv, kan man frigjøre ressurser til å ta seg av de som trenger personlig oppfølging.

Offentlige servicekontorer

Hensikten med å etablere offentlige servicekontorer er å gi brukerne av offentlige tjenester ett sted å henvende seg og ikke være nødt til å gå fra sted til sted for å få dekket sine behov.

Servicekontorene skal etableres for å forbedre og effektivisere tradisjonell informasjon- og tjenesteformidling. De skal være en serviceinnstilt og samlokalisert førstelinje både for statlige og kommunale tjenester.

Regjeringen vil legge spesiell vekt på å få de statlige etatene med i de offentlige servicekontorene, enten ved egen tilstedeværelse eller ved overføring av en del av etatens oppgaver som for eksempel informasjon og veiledning til kommunalt ansatte.

De mest aktuelle statlige etatene, skatteetaten, trygdeetaten og arbeidsmarkedsetaten er bedt om å gi tilbakemelding om hvilke oppgaver de vil legge til offentlige servicekontorer.

Vi vet at mange kommuner har etablert eller er i ferd med å etablere offentlige servicekontorer, og at mange av dem ønsker at statlige etater også skal gjøre sine tjenester tilgjengelig i disse kontorene. I løpet av 2001 skal for eksempel samtlige Akershus-kommuner etter planen har opprettet offentlige servicekontorer .

Samordning av tiltak for å dempe veksten i uførhet og sykefravær

Målet med dette tiltaket er å bedre samordningen av tjenestetilbud og regelverk, samt styrke samarbeidet mellom det offentlige og arbeidsgiversiden basert på brukernes behov. Uhensiktsmessige regler og mangel på tilbud som kan utnytte menneskers arbeidskraft og evner må ikke være til hinder for dette. Dette vil også være viktige tiltak for å dempe veksten i trygdeutgiftene, som bare siste år har økt med ca10%. Økningen i sykefravær og antall unge uføre reiser spørsmål om dagens virkemidler strekker til. Endringer i regelverket og praktiseringen av dette er imidlertid ikke tilstrekkelig. Organisatoriske utfordringer må vurderes, blant annet hvordan samarbeidet fungerer mellom den kommunale helsetjenesten og sosialtjenesten, den statlige trygdeetaten, arbeidsmiljømyndighetene, arbeidsmarkedsetaten og utdanningssystemet .

Bedre ansvars- og oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene

Arbeidet har som mål å sikre en mest mulig effektiv, demokratisk og brukertilpasset tjenesteproduksjon og oppgaveløsning. Dette dreier om oppfølging av Oppgavefordelingsutvalgets innstilling og i særlig grad om den fremtidige organiseringen av et regionalt forvaltningsnivå.

Regelforenkling og Mindre detaljstyring av kommunene

Det må gis mer makt og mer frie penger til kommunesektoren, slik at kommunene i større grad sjøl må finne ut av hvordan de skal løse oppgavene sine. Utfordringen for staten er å finne den riktige balansen mellom overordnede nasjonale interesser og lokalt folkestyre. Det finnes fra statlig side visstnok mer enn 6000 lover og regler som kommunene må forholde seg til. Dette må det ryddes opp i. Målet er et sterkt lokaldemokrati der de lokale folkevalgte har reelt ansvar og kan stilles til ansvar.

Regjeringen har bestemt at det skal foretas en gjennomgang av statlig regelverk knyttet til kommunesektoren. Prosjektet skal bidra til bedre og mer effektiv tjenesteyting i kommunesektoren og gi kommunesektoren større handlefrihet. Slik kan vi gi lokaldemokratiet bedre vilkår. Unødige bindinger på tjenesteproduksjon, organisering og forvaltning i kommuner og fylkeskommuner skal avskaffes eller endres. Bare tungtveiende nasjonale hensyn – f.eks rettssikkerhetshensyn - skal ligge til grunn for å opprettholde regelverk og pålegg, eller for å innføre nytt regelverk.

Prosjektet er knyttet til Statssekretærutvalget for forenklinger i kommunesektoren og skal avsluttes i første halvdel av 2001 og oppsummeres i kommuneøkonomiproposisjonen.Men konkrete lovforslag og andre endringsforslag vil bli fremmet fortløpende.

Samordning av tilsynsorganer og tilsynsordninger

I et innlegg i Dagens næringsliv i slutten av oktober, uttrykte Jon Blaalid, daværende direktør Statskonsult, tvil om staten løser sine tilsynsoppgaver på en effektiv måte. Han viste til en undersøkelse foretatt av Statskonsult som konkluderer med behov for opprydding på dette feltet. Hvordan vi i AAD, som er ansvarlig for dette fornyelsestiltaket vil gå videre med saken, er det foreløpig ikke konkludert på. Vi ser at det er knyttet både kvalitets- og effektivitetsgevinster til saken og det er behov for å vurdere strukturen i sentralforvaltningen, både delegering fra departementer og samordning av direktorater.

Bedre skole og Bedre sykehus

Ansvaret for disse tiltakene ligger henholdsvis i Kirke, - utdannings- og forskningsdepartementet og i Sosial- og helsedepartementet. Konkretiseringen av hva tiltakene på skole krever ytterligere arbeid. Spørsmål om hvordan de skal realiseres har foreløpig kommet kort. Men det skjer en rekke positive tiltak for å sikre god kvalitet i skolen. Lønnsoppgjøret forutsatte blant annet en bedre utnyttelse av lærerressursene. Nå det gjelder sykehus vil jeg bare i stikkordordsform nevne bedre styring, helhetlig funksjonsfordeling, økt handlingsrom og ansvarliggjøring av den enkelte institusjon. Foreløpige signaler tyder på at de profilerte tiltakene på skoleområdet først og fremst vil være relatert til grunn- og videregående skole-nivå.

Medvirkning – dialog

Formålet med dette tiltaksområdet er å skape forståelse for og kunnskap om fornyelsesprogrammet, og ved dette legge til rette for og understøtte prosesser som skal føre til at intensjonene i fornyelsesprogrammet blir realisert.

Målet er også å få kunnskap om og innspill fra de berørte partene som igjen skal virke inn på gjennomføringen og utviklingen av programmet fremover.

Målgruppene for tiltaket er i brukere, ansatte og ledere i forvaltningen på alle nivåer, politikere, næringsliv og interesseorganisasjoner.

Brukernes behov står sentralt i fornyelsen av offentlig sektor. Og særlig er det viktig å ta hensyn til morgendagens brukere. De tradisjonelle kontaktflatene mellom brukerne og politikerne er under press, og det er spesielt vanskelig å få ungdommen i tale. Vi legger til grunn at forvaltningens og politikernes legitimitet styrkes dersom de er lydhøre overfor brukerne synspunkter. Vi ønsker derfor å ta nye, alternative metoder i bruk for å bidra til dette. Det er ikke uten grunn at svenskene har knyttet sitt fornyelsesprogram til demokratiutviklingen. Vi har også som andre land i Europa behov for å finne nye måter å ivareta dette på.

4. Hva gjenstår?

Jeg sa innledningsvis at jeg som et siste punkt ville peke på områder hvor vi har mangel på kunnskap og ytterligere tiltak, og hvor vi trenger hjelp også fra dere til å komme videre.

Det sies i fornyelsesprogrammet at velferdsstaten står overfor betydelige utfordringer. Noen av disse er godt dokumentert, men det er fremdeles behov for å både dokumentere og synliggjøre utfordringene bedre. Vi trenger videre å utvikle indikatorer som kan fange opp endring. Herunder også metoder for å evaluere om fornyelsesprogrammet bidrar til fornyelse. For å dekke behovene må vi både utnytte bedre den kunnskapen som allerede finnes og trolig også utvikle ny. I den forbindelse er det gunstig for fornyelsesprogrammet at vi har et helt forskningsprogram å trekke på og at det skal utvikles et nytt.

Med sikte på å utnytte eksisterende kunnskap vil jeg oppfordre til aktiv innsats for å få formidlet det som er kommet fram i dette forskningsprogrammet og som er relatert til både hovedmålene for fornyelseprogrammet og de enkelte innsatsområder. Vi trenger å få fram i en hensiktsmessig form på en for oss forståelig måte :

• Tilstanden i det norske samfunn på ulike sektorer (hvor godt og hvor dårlig er det egentlig?) også fra brukernes synsvinkel
• Årsaker til at organisering (både i stort og smått), beslutningssystem, styring, ledelse, oppgaveløsning og /eller arbeidsmåter ikke fungerer hensiktsmessig
• Dersom det er et reformetterslap, hva hindrer fornyelse?
• Forslag til løsning

For å realisere alle målene i fornyelsesprogrammet er det behov for satsningsområder utover de vi allerede har definert. Særlig er det få tiltak relatert til målet om at Ressurser skal overføres fra administrasjon til tjenesteproduksjon og fra sektorer med synkende behov til sektorer med økende behov. Men også for de andre målene kan det bli behov for å stimulere til nye tiltak. Dette skal utvikles fremover, men jeg har noen ønsker til dere i dag:

• Fornyelse er ikke et 2-årog program, men vil fortsette. Hva skal til for at vi kan få til kontinuerlige og målrettede forbedringer, av offentlig sektor.
• Vi vet at resultatvurderinger i offentlig sektor er komplisert. Men vi trenger likevel praktiske og tilstrekkelige metoder får å evaluere kvalitets- og effektiviseringsgevinster av endringsprosesser.
• Hvordan kan vi tiltrekke oss, utnytte og utvikle den kompetansen vi trenger for å sikre en sterk offentlig sektor og velferdsstaten?
• Hvordan skal offentlig sektor organiseres framover? Hva skal det offentlige løse og hva skal løses av frivillig og privat sektor?
• Hvilke arbeidsformer og produksjonsprosesser vil være de mest hensiktsmessige gitt nye krav fra omgivelsene; ny teknologi, en ny generasjon arbeidstakere og brukere?

Jeg utfordrer dere herved. Og nøl ikke med å både bidra til debatt og å gi oss innspill.