Fylkesmann Leif Arne Heløe

Ytringer om forholdet mellom stat og kommune - fra fylkesmannshold

Innlegg på fylkesmannsmøtet i Svolvær torsdag 25. mai 2000

Forholdet mellom stat og kommune er som et besværlig kjærlighetsforhold: Det bygger på en pakt som ingen av dem kan unnvære, men som de begge vil endre - på motpartens bekostning.

I Norge er som kjent den offentlige forvaltning delt opp i tre nivåer basert på folkevalgt styring - staten, fylkeskommunene og primærkommunene. I de siste 20-30 årene har det skjedd en betydelig desentralisering av oppgaver der kommunene har fått tillagt stadig flere oppgaver. I samme periode har kommunestrukturen stort sett vært uendret. Dette er i hovedsak bakgrunnen for det arbeid som nå er på gang med å gjennomgå oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene, eventuelt å kutte ut ett av dem (og det blir i så fall ikke staten, neppe heller kommunene).

Nå er det jo ikke slik at "i begynnelsen var fylkeskommunen", som en humoristisk anlagt fylkesrådmann uttrykte det. Han kunne for så vidt like gjerne byttet fylkeskommunen ut med kommunene, deres eksistens er ukjent for Grunnloven - selv om KS svært gjerne så at deres liv var underlagt varig vern i Grunnloven.

Imidlertid er ikke alt verneverdig husket med noen ord i Grunnloven. Hevd og holdning i befolkningen kan være minst like mye å stole på. Kommunenes legitimitet står i så måte grunnstøtt, mens det holdningsmessige fundamentet for fylkeskommunene er vesentlig mer vaklevorent. Formannskapslovene fra 1837 grunnla det lokale selvstyret i kommunene, som siden er blitt så trygt forankret i den norske folkesjela, at det ikke er til å rokke.

Formelt sett er likevel kommunenes makt lånt, - den er såkalt utledet statsmakt. Stortinget "låner ut" litt eller mye av sin tilnærmede allmakt til kommuner og fylkeskommuner, men med rett til å ta den tilbake - altså en slags 007-lisens. Staten gir og staten tar, men dens navn blir sjelden lovet. Nå skal det sies at det skjer sjelden eller aldri at staten tar tilbake noen av de oppgaver den har lagt ut til kommunene. De er i så måte å betrakte som avdragsfrie lån, men ingenlunde rentefrie. Så sier i hvert fall kommunene, som hårdnakket påstår at de ikke får økonomisk kompensasjon for det årlige tilflyt av handlingsplaner og nye tiltak. For øyeblikket er kommune-Norge i harnisk over at forslaget til revidert nasjonalbudsjett inneholdt lite, mens det angivelig for noen måneder siden var lovet mye. Minst 12 mrd. kroner i underskudd i år for kommuner og fylkeskommuner, spår KS. Og lokalpolitikere beskylder sentralpolitikerne i eget parti for å love og lyve, hva enten de nå tilhører det nåværende regjeringsparti, eller de forrige. Rådmannen i Lyngen, som til like også er fremtredende fylkespolitiker, truer med utmeldelse fra A-partiet. Og tidligere Sp-ordfører i Karlsøy har allerede meldt seg ut av sitt parti og slått seg på lag med Bastesen. Parti­populariteten går tilsynelatende opp og ned som surmelk i halsen på en kattunge. Og det har igjen sammenheng med at partienes standpunkter - f.eks. til kommuneøkonomien - avhenger av deres aktuelle posisjon, alternativt opposisjon. Skjer meningsendringene langsomt, kan de tildekkes av glemselen - den har mange hatt glede av. Skjer de fort, blir det forklarings­problemer og balluba.

Våkne iakttakere - dvs. de som ennå ikke har sovnet fra interessen for kommunepolitikk - rister på hodet. Det skulle fylkesmennene også gjerne ha gjort. Men de er så godt oppdratt - i hvert fall noen av dem - at de lar det være. Selvfølgelig sømmer det seg ikke å gå offentlig ut mot den statsmakt som han/hun representerer og hvis vedtak skal effektueres. Det er ikke bare usømmelig, det er illojalt.

Men illojalitet kan også ha et annet fortegn. Enkelt sagt kan den bestå i å sitte muse stille, eventuelt lefle med, når ting går galt eller respekten forvitrer. Fylkesmannen skal gi tilbakemeldinger om tingenes tilstand i kommunene. Dette skjer til dels til overmål i form av nitid rapportering og tilsyn. Måten det skal skje på, er utformet i departementene, og med en faglig, oftest byråkratisk vinkling (her benyttes ikke ordet byråkratisk i dets beste mening). Rapporterings-strømmen har flere løp: Dels går den fra kommunene til fylkesmannen, eller til en annen av statens regionale tjenere. Dels går den til departementene, og denne strømmen er som kjent stri. Rapporteringen skal nå samordnes i KOSTRA - under mottoet "Kostra hva det vil." Men - fra spøk til side: Samlingen under KOSTRA er en fordel for alle parter, ikke minst fordi dataene blir sammenlignbare.

Et tredje leie for rapporterings-flyten går fra fylkesmannen og til departementene. Og av de sistnevnte er noen mer kravstor enn andre m.h.t. datamengden de skal ha tilsendt. Miljøvern-departementet er i så måte ikke den ringeste blant de fattige. Tildelingsbrevet derfra er utformet i spesifiserte krav med lagvise detaljer nedfelt over tid som sedimenter.

"Et enklere Norge" er tidens nye marsjordre som sirkuleres til de regionale forvaltningsledd. Det er fristende å kommentere beskjeden med det gamle ord: "Man kan ikke vente det umulige av andre, når man er det selv". Det er uomgjengelig nødvendig at statlig myndighet bestemmer seg for hvor sterk den statlige styring skal være, og tilpasser signalgivningen deretter. Budskapene må være noenlunde konsistente, fortrinnsvis ikledd samme språkdrakt fra departement til departement. Kommune-Norge, for så vidt også fylkesmennene, stresses av overdreven rapport-skriving, spesielt hvis man ikke får tilbakemelding på rapportene, og mistenker at de bare blir lagt bort til gulning. Kommunene er mindre uglade for tilsyn enn for rapportering. Hvis de får besøk, er muligheten tilstede for å prate og søke råd, f.eks. om hvordan regelverket er til å forstå. Slik form for tilsyn gir mening til begrepet "styringsdialog".

Men vi skjønner selvfølgelig at det er langt fra greit å være departement. I tider med skiftende mindretallsregjeringer, skifter også styringssignalene, - det er jo det som egentlig er begrunnelsen for å bytte regjering. Dersom Regjeringens makt minker, øker Stortingets. Men Stortinget har ikke én vilje som taler med én tunge. Det interne maktfordelingsprinsipp på Løvebakken innebærer at komitéene forsyner seg godt. Deres merknader til budsjetter, lovfremlegg og meldinger får derfor betydelig gjennomslagskraft når dokumentene kommer tilbake til departementene. Men så er det erfaringsmessig og dessverre sånn at f.eks. kommunalkomitéen sjelden mener det samme som energi- og miljøkomitéen (som formodentlig selv har ulike oppfatninger avhengig av om man behandler energi- eller miljøsaker) Og i forhold til Finanskomitéen er det ingen som får det som de vil, - for i så fall blir det riktig ille. Kontroll- og konstitusjonskomitéen er til tider bekymret for at sektorpolitikken får for stor makt i Stortinget, mens Stortingspresidenten for en tid tilbake luftet sin bekymring over at Stortinget tiltok seg for stor makt i forhold til Regjeringen.

Og da er vi tilbake til utgangspunktet. Det er ikke greit å være verken Regjering eller departement. Noen i forsamlingen vil kanskje mene at jeg ironiserer over våre øverste myndigheter. Jeg gjør kanskje det, men i så fall gjør jeg det i ærbødighet. Jeg er mer opptatt av å antyde forklaringer på hvorfor ting blir som de blir, enn jeg er av å raljere over vårt styresett. For når alt kommer til alt, blir jo sluttresultatet ikke så ille - selv om det underveis kunne se ut som om det ville bli det.

Alle som vet noe om stat og styring er selvfølgelig klar over at maktutøvelse foregår som spill mellom aktører. Spillet skjer innenfor kreftenes kvadratur. Når en aktør fjerner seg for langt fra sin sidelinje i retning av motpartens, kommer motfremstøtet - i verste fall utløser han et takras. Demokratiets balansepunkt ligger i kompromisset som ligger der kreftene holder hverandre i sjakk. Plasseringen av dette balansepunktet kan bli merksnodig. Kompromisser er jo blitt til fordi de verken skal være det ene eller det andre, men en tredje konstruksjon.

Personlig tror jeg at vi må se statlig politikk i forhold til kommunene i et slikt dobbelt­eksponert lys. Staten ønsker gjennom kommunene å nå et mangfold av mål som velferds­samfunnet har satt seg. Målene kan stat og kommuner oftest enes om. Med strategiene er det imidlertid verre, spesielt dersom de ledsages av en ønskeliste - eller oftest - av en spesifisert kravliste - til hvordan tiltakene skal utformes. I utgangspunktet hadde nok ikke departe­mentene ment at detaljeringsgraden skulle bli sterkt uttalt, som den gjerne blir. Men etter at profesjonsinteressene gjennom høringene har sagt sitt, og sektorpolitikerne i stortingskomitéen har føyet sine bumerker til, da er det ikke stort tilbake av det lokalpolitiske handlingsrom. Hvis dertil finansieringen skjer gjennom øremerking - stikk i strid med klare lovnader fra øverste hold - da er lokalpolitikerens mulighet for armslag på størrelse med det han får til inne i ei Globoid-eske - med lokket på.

Dette ønsker selvfølgelig ikke Kommunaldepartementet, kanskje ikke engang Finans­departe­mentet. Men sistnevnte er aller mest opptatt av at rammene holdes, og av at kommunene i hvert fall ikke får overkompensasjon for de nye utgiftene. Resultatet er at forholdet mellom stat og kommune blir ampert, uten at noen av dem egentlig vil det sånn.

Det er galt å legge skylda ensidig på staten. Ikke alle kommuner har vært like flinke til å tilpasse seg forandringer i folketall og rammebetingelser. Det finnes ordførere og rådmenn som har overdrevne forestillinger om hvilken myndighet en kommune etter lovgivningen skal ha, bl.a. til fritt å disponere, også over land og vann. (Nå må det i sannhetens navn tilføyes at den samme grad av overmot mht. egne krefter også kan spores annetsteds, f.eks. i fylkeskom­munenes planetater, i veivesenet, og for den saks skyld i FM's miljøvernavdelinger). Noen velger å overse at Norge ikke består av en samling autonome republikker, men at makten er fordelt på flere hender, hvorav staten fører storhanda.

Vårt system bygger på at kommunene skal være generalistorganer, dvs. alle kommuner skal løse de samme oppgaver uavhengig av om innbyggertallet er 500 eller 500 000. Som generalistorganer skal kommunene ivareta demokratiske funksjoner, tjenesteproduksjon overfor innbyggerne, rettssikkerhetsoppgaver og utviklingsoppgaver i lokalmiljøet.

Kommunenes utviklerrolle har vokst seg fram de siste 10-årene. I store byer handler dette i stor grad om tilrettelegging og styring av vekst. Utover landet er denne rollen enda sterkere, og betydningen undervurdert. I utkantnorge er kommunene ofte betydelige motorer i økonomien, og besitter i stor grad den menneskelige kompetanse i lokalsamfunnet. Dette stiller kommunene i utkanten overfor store krav og forventninger, noe som gjenspeiles i kommunenes sentrale rolle i statlige programmer, som f.eks. bygdeutvikling.

Kommunenes rettssikkerhetsrolle utøves i forbindelse med forvaltning av en rekke lover og regler, for eksempel Plan- og bygningsloven, Lov om sosiale tjenester osv. Kommunen har gjennom denne rollen et stort ansvar for innbyggernes rettssikkerhet.

Kommunenes rolle som tjenesteprodusent er stadig styrket de siste 10-årene. Overføring av oppgaver fra staten og fylkeskommunen til kommunene har skjedd gradvis. Mens det inntil slutten av 1980-tallet stort sett dreide seg om de store og mer generelle oppgaver som skole-sektoren (9-årig grunnskole) og eldreomsorg, har overføringene på 90-tallet vært preget av oppgaver som krever større grad av spesialistkompetanse og som også forholdsmessig er mer økonomisk ressurskrevende. Dette gjelder f.eks. ansvarsreformen for psykisk utviklings-hemmede og reformen for personer med psykiske lidelser.

Kommunenes demokratirolle understrekes i mange sammenhenger, og et levende lokal-demokrati tillegges stor vekt i offisielle dokumenter fra staten og Kommunenes Sentralforbund. På tross av alle velmenende strategier, er det et faktum at interessen for lokalpolitikken er nedadgående. Stadig flere kommunepolitikere tar ikke gjenvalg når én valgperiode er over. Hvorfor skjer dette? Ingen klare svar kan gis.

Det stilles stadig strengere krav til kostnadseffektivitet i kommunesektoren, og en politikers hverdag i kommunepolitikken er endret i forhold til tidligere. Spørsmålet melder seg: I hvilken grad går det an å kombinere kravet om kostnadseffektivitet med lokaldemokrati? Mens det til langt ut på 80-tallet var slik at det hvert år var tale om å fordele en årlig vekst i budsjettene, har det på 90-tallet vært stadig mer fokusert på å prioritere mellom oppgaver og foreta økonomiske innstramminger. Samtidig har staten hatt en tendens til stadig mer sektororientert detaljstyring av kommunene. Dette skjer gjennom krav til utarbeidelse av handlingsplaner for å få tildelt midler, og betydelige rapporteringskrav i ettertid. På stadig flere områder får innbyggerne rettigheter til ytelser.

Jeg slutter der. Min mening har vært å minne forsamlingen om den flora av gjøremål som dagens kommuner har, på vegne av storsamfunnet. Et hoveddilemma er at oppgavemengden vokser, mens folketallet går ned i flertallet av kommuner. Problem nr. 2 er at kommunene har vansker med å tilpasse seg raske forandringer i folketall og sentralisering av bosettingen. Statlig kontroll, bl.a. av hvordan satsingsmidler brukes, skaper uoverensstemmelser. Kommunene er pengelense - selvforskyldt eller ikke. De minste mangler også fagfolk. Kanskje er tiden moden for å gi kommunene forhandlingsrett - mulighet for å forhåndsdrøfte hva de skal ha for å påta seg en ny oppgave?

Men først og fremst: Det er i dag ikke sammenheng mellom oppgavemengde og kommunestruktur. Enten må vi gjøre noe med oppgavemengden eller med kommunestørrelsen. Og det bør vi gjøre før noen gjør seg noe.