Avgjørelse i innsigelsessak, 04.05.2001

Hammerfest – Reguleringsplan, Hammerfest sentrum

Hammerfest kommune – Innsigelse til reguleringsplan for Hammerfest sentrum

Vi viser til fylkesmannens oversendelse av saken ved brev av 3. november 2000.

Saken er i henhold til plan- og bygningsloven § 27-2, nr. 2 oversendt til Miljøvern- departementet for avgjørelse fordi Finnmark fylkeskommune har innsigelse til planen.

Miljøverndepartementet stadfester reguleringsplan for Hammerfest sentrum. Det er foretatt noen mindre endringer i reguleringsbestemmelsene. Innsigelsen fra Finnmark fylkeskommune er tatt til følge på noen punkter.

Bakgrunn for saken:

Saken gjelder reguleringsplan for Hammerfest sentrum, vedtatt 27. januar 2000. Under arbeidet med planen har det vært betydelig uenighet mellom Hammerfest kommune og Finnmark fylkeskommune om hvordan bebyggelsen fra gjenreisingstiden skulle forvaltes. Under planprosessen er en rekke av konfliktene løst, slik at innsigelsen nå bare omfatter to av bestemmelsene i planen.

Finnmark fylkeskommune har reist innsigelse til reguleringsplanen fordi de mener planbestemmelsene i for stor grad åpner for bygningsmessige endringer av gjenreisingsbygg.

Innsigelsene er knyttet til hvor store tilbygg og påbygg som skal tillates på gjenreisingsboliger, hvor fritt disse skal kunne utformes, samt hvilke ombygginger av takene som skal kunne tillates på disse boligene.

Fylkeskommunen vil tillate tilbygg på maks 30 % av opprinnelig grunnflate. Opprinnelige bygningsformer skal være synlige etter endring. Takvinkel skal ikke tillates endret og taktekking skal primært være skifer. Loft med minimum 30 graders vinkel kan innredes og gis opplett på maks 30 % av opprinnelig takflate med en detaljert beskrivelse av hvordan dette skal gjøres.

Fylkeskommunes begrunnelse for kravene om strengere utformingsbestemmelser, er at gjenreisingsbyen Hammerfest anses for å være den best bevarte gjenreisningsbyen i Norge og et nasjonalt verdifullt kulturminne. Bebyggelsen er en dokumentasjon av en særegen arkitektur som ble utviklet i forbindelse med gjenreisinga. Bebyggelsen utgjør dessuten den eldste bebyggelsen i størstedelen av Finnmark.

Fylkeskommunen påpeker også at plasseringen av gjenreisingsmuseet i Hammerfest forsterker aktualiteten for vern av Hammerfest som gjenreisingsby.

Finnmark fylkeskommune henviser ellers til Fylkesplanen for Finnmark 1996-2001 der et delmål er å utvikle helhetlige gode fysiske miljøer i kommunesentrene bygget på lokalhistorisk særpreg for å forsterke lokal identitet og tilhørighet. I Fylkesplanmelding 1998 er preisisert at kommunene skal ivareta gjenreisningsbebyggelsen som en del av de moderne tettstedene.

Hammerfest kommune har, ved utarbeidelsen av reguleringsplan for sentrum også vært opptatt av å bevare gjenreisningsbebyggelsen, men ønsker ikke å legge så sterke begrensninger på ombygginger som fylkeskommunen. For boligene aksepteres tilbygg på 40% av grunnflaten, takvinkel opp til 45 grader og arker og takopplett på inntil 50% av takflate.

Kommunen viser til at kravene til standard, inneareal og praktiske løsninger har endret seg i løpet av de 50 årene som er gått siden gjenreisningsboligene ble oppført. Boligenhetene er små (50-60 kvm), oppfyller ikke livsløpsstandard og har ikke bad, vaskerom eller uteplasser etter dagens standard. Boligenes begrensede grunnflate gjør at tilbygg ofte er eneste mulighet for gode løsninger. Tilbygg kan også være nødvendig for å skape boenheter uten trapper for eldre og funksjonshemmede, og kan dessuten bidra til bedre klimatilpasning ved skjerming av inngangsparti, garasjer og utearealer (solplasser).

Det påpekes dessuten at Hammerfest by har stor knapphet på arealer. Byen venter befolkningsøkning og vekst. Man ønsker en transportøkonomisk utbygging med korte avstander mellom hjem, bolig, barnehage og jobb, og vil av den grunn opprettholde antallet boenheter i sentrum. Dette forutsetter at boligene kan utvikles til en akseptabel standard og størrelse. Man frykter at en for sterk begrensn ing i utviklingsmulighetene vil innebære forslumming eller omdanning av 2-mannsboliger til eneboliger for å oppnå tilstrekkelig boareal for barnefamilier.

I reguleringsplanen for Hammerfest sentrum er likevel enkelte boligområder (25-30 boliger) nær gjenreisingsmuseet regulert til bevaringsområde – bolig. I disse områdene stilles det strenge krav til ombygginger/tilbygg, og fylkeskommunale kulturmyndigheter skal gis adgang til å uttale seg om alle byggetiltak. Kommunen har her akseptert fylkeskommunens krav til bestemmelsene, til tross for protester fra beboerne.

Fylkesmannen i Finnmark har gitt sin tilrådning i saken i brev av 3. november 2000.

Fylkesmannen anbefaler at fylkeskommunens innsigelser tas til følge når det gjelder krav til endring av takfasader. Fylkesmannen mener at takopplett som medfører at bygningene får 3 etasjer ut mot gatene og med liten takvinkel på opplettet, vil bryte med helheten. Dette er uforenelig med ønsket om å sikre gjenreisingsbebyggelsen. Fylkesmannen mener at reguleringsplanens bestemmelser ikke gir tilstrekkelige styringsmuligheter som forhindrer slike uheldige takpåbygg.

Fylkesmannen mener at gjenreisingsbebyggelsen er et karaktertrekk for Hammerfest. Selv om få bygninger er helt "autentiske" er hovedtrekkene i gjenreisingsarkitekturen bevart i store deler av de aktuelle områdene. Dette gjelder også strukturen i bebyggelsen. Strukturen er spesielt tydelig sett fra fjellet "Salen" som danner "bakveggen" i Hammerfest by, og som er et trafikkert utkikkspunkt både for lokalbefolkning og tilreisende. Dette innebærer at takfasadene blir viktige både for det enkelte bygg og for oppfattelsen av bygningsstrukturene.

Når det gjelder tilbygg mener fylkesmannen at differansen mellom 30 og 40 % økning av grunnarealet er for liten til å være avgjørende for bevaring av gjenreisningsbebyggelsen. Når det gjelder fylkeskommunens ønske om å bevare bygningens opprinnelige form ved tilbygg, mener fylkesmannen at dette ikke nødvendigvis vil sikre helheten bedre enn kommunens forslag. Tilbygg som skal fremstå isolert fra opprinnelig bygningsform, vil kunne gi en bebyggelse som er mindre enhetlig og som endrer strukturene i bebyggelsen. Tilbygg som innebærer forlengelse av opprinnelig hus/takflate vil, etter fylkesmannens oppfatning, sannsynligvis være mer i stil med eksisterende bebyggelse enn tilbygg i vinkel med eksisterende bygning.

Riksantikvaren har, i brev av 23. januar 2001, uttalt seg i forbindelse med den sentrale behandlingen av saken.

Riksantikvaren anbefaler at innsigelsen fra fylkeskommunen tas til følge. Gjenreisningsbyen Hammerfest med sin byplan og sine bygninger vurderes å være av nasjonal kulturminneinteresse og Riksantikvaren mener reguleringsplanen ikke ivaretar disse interessene.

Hammerfest representerer en av de største og mest komplette gjenreisingsplanene med alle byens funksjoner bevisst plassert. Basert på de undersøkelsene som er gjort i saken finner Riksantikvaren ikke grunnlag for å sette til side fylkeskommunens vurdering av Hammerfest som Norges best bevarte gjenreisningsby.

De nasjonale kulturminneinteressene knyttes primært til bebyggelses- og eiendomsstrukturene nedfelt i gjenreisningsplanen, men også til veistruktur og byens avgrensning og samspill med naturen som videreutvikling av den eldre byen. Eiendomsstrukturen bidrar til å stabilisere bebyggelsesstrukturen og må sikres gjennom planen.

Takform og takmaterialer er viktig i kraft av å være bebyggelsens mest samlende og autentiske deler, og utgjør byens hovedpreg sett fra fjellet bak byen. Riksantikvaren vurderer fylkeskommunens forslag om takopplett som det maksimale av hva som kan tillates, og vil anbefale at reguleringsplanens bestemmelser om takutforming ikke godkjennes.

Når det gjelder bestemmelser for tilbygg viser Riksantikvaren til at rekkene med enkle og enhetlige eldre boliger har et uttrykk som er visuelt sårbart. Bebyggelsen kan bygges ut på mange måter innenfor både kommunens og fylkeskommunens bestemmelser og dermed bryte ned dette særpreget. Riksantikvaren mener derfor bestemmelsene om tilbygg må omarbeides.

Riksantikvaren mener forretningsbebyggelsen i sentrum er en tidstypisk arkitektur og en viktig del av gjenreisingsarkitekturen. De lange skifertakene utgjør en vesentlig del av byens preg, sett fra fjellet Salen bak byen. Selv om fylkeskommunen har trukket sin tidligere innsigelse mot omforming av forretningsbebyggelsen, mener Riksantikvaren at kommunens bestemmelse bør omarbeides. Det vises til at en heving av gateveggene med to etasjer vil endre skalaen i denne delen av byen og forrykke opplevelsen av gate- og plassrommene.

Selv om autentisiteten ved enkeltbygg i dag er for dårlig til at de isolert sett har nasjonal interesse, vurderes gjenreisingsbyens bebyggelsesstruktur som sårbar. En gradvis riving og erstatning av bygningene vil ikke være forenlig med bevaring av denne strukturen. Riksantikvaren vil derfor anbefale at hele planområdet reguleres til spesialområde bevaring i kombinasjon med øvrige formål.

Befaring ble foretatt den 10. november 2000. Representanter fra kommunens politiske ledelse og administrasjon, fylkeskommunen, fylkesmannen, Riksantikvaren og Miljøverndepartementet deltok på befaringen.

Miljøverndepartementet har følgende merknader:

Gjenreisingsbebyggelsen som nasjonal kulturminne

Det er et nasjonalt mål og ansvar å sikre et representativt utvalg av kulturminner og kulturmiljøer i Norge. Gjenreisingen av Finnmark og Nord-Troms var en av de største nasjonale utbyggingsoppgaver på 1900-tallet og er det synlige resultat av en viktig og dramatisk periode av Norges historie. Gjenreisingsbebyggelsen dokumenterer dette og det er derfor en nasjonal interesse å ta vare på denne delen av vår felles kulturarv.

Gjenreisingsbebyggelsen dokumenterer en særegen planlegging og arkitektur som ble utviklet i forbindelse med gjenreisingen. Sentrale idealer for planleggingen av gjenreisingen var sosial likhet, inndeling av bebyggelsen i ulike soner, enhetlige bygningstyper og funksjonelle planløsninger. Tomtene ble utnyttet på en ryddig og effektiv måte med vekt på at alle fikk lys og utsikt. Materialbruken var nøktern. Gjenreisingshusene er bygd opp av enkle bygningsvolumer som gir helhet i bebyggelsen og hvor sterke farger er med på å gi variasjon. Husplanene er kompakte og funksjonelle med lite dødareal.

Hammerfest – Norges best bevarte gjenreisingsby

Etter Finnmark fylkeskommunes vurdering er Hammerfest den best bevarte gjenreisingsbyen i Norge. Riksantikvaren har ikke funnet grunnlag for å sette til side denne vurderingen.

Gjenreisingsplanen fulgte i stor grad byens tidligere utstrekning og gateløp med rutenett på tangen og øvrige gater tilpasset den smale landstripa mellom fjorden og fjellsida. Bebyggelsen ble justert noe i forhold til tidligere og ble funksjonelt sonedelt. Alle viktige bygg har fått en bevisst plassering i sentrum, med stor andel boliger. Sentrum fikk murtvang og ble bygget i tre etasjer i pusset mur med skifertak. Boligområdene fikk toetasjers trehus med skifertak, for det meste tomannsboliger. Byen er kompakt, funksjonell og underordner seg landskapet, i tråd med 40-tallets planleggingsidealer.

Hammerfest ble i stor grad bygget i samsvar med gjenreisingsplanen fra 1946. Planen ga byen en grunnstruktur som har vist seg å være så robust at det i stor grad er den samme planen som nå videreføres i den nye reguleringsplanen for sentrum. Autensiteten og detaljene til enkeltbyggene har gradvis gått tapt gjennom nybygg, ombygging og vedlikehold, men bygnings- og gatestrukturen er intakt. Dette viser at selv om detaljene er svært viktig for opplevelsen av bygningene og byen, er helheten mer enn summen av detaljene. Det er derfor viktig å holde fast på hovedgrepene i byplanen samtidig som detaljene ivaretas.

Forvaltning og utvikling av gjenreisingsbyen

Dagens Hammerfest gjør inntrykk når du kommer utenfra – byen er et sterkt dokument på hvordan en utslettet by ble gjenreist med enhetlig bebyggelse. Byen har greid 50 års utvikling og endring av detaljer uten at strukturen har gått tapt.

Hammerfest er under utvikling og står overfor endringer og nye behov som i stor grad må dekkes innenfor den sentrale del av byen. Et mål for kulturminnepolitikken er å motivere til vern gjennom bruk og vedlikehold med utgangspunkt i bebyggelsens egenart. Å bo i by betyr alltid å tilpasse nye tiltak til helheten. Utfordringen for forvaltningen og politikerne er å komme fram til hvilket handlingsrom den enkelte har uten at det går på bekostning av naboer, nærmiljø og helhet i byen.

Kulturminnemyndighetene både regionalt og sentralt har fastslått at gjenreisingsbebyggelsen i Hammerfest er av nasjonal verdi. Dette gir byens myndigheter og innbyggere et særlig ansvar, men også et unikt utgangspunkt for å videreutvikle en by med sterk identitet som er attraktiv for innbyggere, næringsliv og tilreisende.

I et slikt perspektiv blir det en utfordring for Hammerfest å ha byens nasjonale verdi som utgangspunkt når gjenreisingsbyen skal utvikles og forvaltes. Økt kunnskap om gjenreisingsarkitekturens verdi vil bidra til en fortsatt respektfull behandling av denne bebyggelsen. Departementet mener det er særlig viktig å skape en positiv holdning til ansvaret for en vellykket videreutvikling av gjenreisingsbebyggelsen hos politikere, befolkningen, tiltakshavere og i det lokale næringsliv. Kontinuerlig diskusjon og aktiv bruk av den kompetanse som allerede finnes i kommunen, fylkeskommunen, Husbanken og hos byens lokale arkitekter vil kunne bidra til dette.

Miljøverndepartementet vil fremheve det viktige arbeidet som er lagt ned i veilederen "Gjenreist og særpreget" som er utarbeidet i et samarbeid mellom Troms fylkeskommune, Finnmark fylkeskommune og Husbanken. Veilederen gir et godt kunnskapsgrunnlag med prinsipper for planlegging og gode eksempler på vellykkede utbedringer av gjenreisingshus.

Ivaretagelse av gjenreisingsbebyggelsen i reguleringsplanen

Minnene i Hammerfest om evakuering, total utslettelse, hjemkomst og gjenreising er fremdeles levende. Minnet om, og savnet etter den vakre russiskinspirerte trebyen lever også. Byens befolkning opplevde i stor grad gjenreisingen som en sentralstyrt prosess. For sterke restriksjoner fra sentralt hold med hensyn til bevaring vil ikke ha støtte hos befolkningen i Hammerfest.

Arbeidet med den planen som kommunen har vedtatt har vært en lang prosess der mange aktører har deltatt. Miljøverndepartementet mener det er viktig å ta utgangspunkt i det resultatet som foreligger og gjøre minst mulig endringer i kommunens vedtak. Samtidig må planen med bestemmelser sikre de nasjonale kulturminneverdiene i Hammerfest.

Miljøverndepartementet har lagt inn en endring i fellesbestemmelsene, i bestemmelsene for boliger i småhus og i bestemmelsene for forretningsbebyggelsen for å sikre at alle nye tiltak innenfor planområdet blir bevisst utformet i forhold til gjenreisningsbyens struktur og formspråk. Bestemmelsene vil sikre at vedtaket og målet om at reguleringsplanen skal bygge på og videreutvikle Hammerfest som gjenreisningsby, blir fulgt opp i enkeltsakene.

Departementet har ikke funnet tilstrekkelig grunnlag for å endre kommunens bestemmelse om tilbygg. Innsigelsen fra fylkeskommunen er derfor ikke imøtekommet på dette punkt.

Når det gjelder bestemmelsen om takutforming er denne endret slik at det bare kan bygges ut på 30% av takflaten og bare som opplett med skråtak. Arker som bryter møneretningen eller nedskjæring i takene, tillates ikke. Takene er viktig for hvert enkelt hus og fordi takene samler husene til en helhet. De enkle takformene, møneretning og bruk av skifer bidrar sterkt til at bebyggelsen har et rolig, harmonisk og enhetlig preg. Departementet mener det er viktig at denne helheten ikke gradvis går tapt som følge av inngrep som bryter møneretning og takflater. Departementet vil videre sterkt oppfordre til å opprettholde bruken av skifer som takmateriale. Fylkeskommunens innsigelse er derfor delvis tatt til følge når det gjelder utforming av tak.

Vedtak:

I medhold av § 27-2 i plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 stadfester Miljøverndepartementet Hammerfest kommunes vedtak om reguleringsplan for Hammerfest sentrum.

Departementet har foretatt følgende endringer i reguleringsbestemmelsene: (departementets endringer er vist i kursiv)

§ 2 Fellesbestemmelser

§ 2b) andre strekpunkt endres til:

Nybygg skal ivareta god byggeskikk ved klimatilpassa byggeteknikk og fullverdig estetisk utforming, og ha en bevisst holdning til nåværende bebyggelse i planområdet, til tomtesituasjonen og til gjenreisingsbyens struktur og formspråk.

§ 3 Bestemmelser for områder for boliger i småhus

fjerde strekpunkt endres til:

Saltak kan ha en takvinkel på inntil 45 grader og på inntil 30% av takflata kan det plasseres opplett med inntil samme høyde som mønsåsen. Opplettet skal ha markert skråtak og plasseres harmonisk i takflaten slik at gesims og takets hovedform beholdes.

femte strekpunkt endres til:

Taktekkingsmaterialet skal være slik at det bidrar til å gi et enhetlig og rolig inntrykk av taklandskapet . Taktekkingsmaterialet skal helst være skifer.

sjette strekpunkt endres til:

Nedskjæring i saltakflater tillates ikke.

åttende strekpunkt, første punktum endres til:

Slike nybygg skal ivareta god byggeskikk ved klimatilpassa byggeteknikk og fullverdig estetisk utforming, og ha en bevisst holdning til nåværende bebyggelse i planområdet, til tomtesituasjonenog til gjenreisingsbyens struktur og formspråk.

§ 5 Bestemmelser for forretningsbebyggelsen:

sjette strekpunkt endres til:

Nybygg skal ivareta god byggeskikk ved klimatilpassa byggeteknikk og fullverdig estetisk utforming, og ha en bevisst holdning til nåværende bebyggelse i planområdet, til tomtesituasjonenog til gjenreisingsbyens struktur og formspråk.

Det er også gjort andre mindre endringer i bestemmelsene. Det godkjente plankartet med bestemmelser følger vedlagt med påtegning om godkjenningen.

Endringene i planen er forelagt kommunen som har gitt sin tilslutning til at planen stadfestes av departementet.

Kommunen er orientert om departementets vedtak ved kopi av dette brev.