Barn utsatt for seksuelle overgrep

Av Statssekretær Solveig Solbakken

Barne- og familiedepartementet

Seminar arrangert av Støtteforeningen for seksuelt misbrukte barn 22. mars 2001 i Oslo

Barn utsatt for seksuelle overgrep: Stagnasjon eller utvikling i det offentlige?

"Orientere om hjelpetiltak for utsatte barn"

Innledning

Takk for invitasjonen og for anledningen til å være med å belyse et svært viktig tema.

Jeg vil innledningsvis si noen ord om hvilke spørsmål jeg kommer til å ta opp. Jeg regner for det første med at når dere har bedt meg om å snakke om "hjelpetiltak for utsatte barn", sikter dere til mer enn hjelpetiltak med hjemmel i barnevernloven. For det andre, regner jeg med at dere ønsker at jeg skal si noe om regjeringens innsats på dette området, ikke bare Barne- og familiedepartementet. I og med at Politidirektøren allerede har tatt opp spørsmål som gjelder politiet, vil jeg bare ta for meg Justisdepartementets ansvarsområder veldig kort.

Mange av dere har hørt forholdsvis mange foredrag fra politikere om seksuelle overgrep mot barn i tida etter stortingsmeldingen om temaet ble lagt fram i september 1993 (St.meld. nr. 53 for 1992-93). Jeg har derfor valgt å si forholdsvis lite om statlige tiltak og politikk på 1990-tallet.

Jeg kommer til å berøre enkelte omdiskuterte spørsmål, noe om hva som er gjort tidligere på saksfeltet, statlige tiltak som er under iverksetting eller planlegging, og hvilke spørsmål som kan karakteriseres som problematiske.

Kunnskapene om problemfeltet

De to landsomfattende kartleggingene av omfanget av seksuelle overgrep mot barn i Norge i 1986 og 1992 , hadde begge en lav svarprosent (under 50 prosent). Undersøkelsene tyder på at mellom 3 og 5 prosent av norske barn var blitt utsatte for gjentatte, alvorlige overgrep (dvs. fysisk kontakt ) innen de fyllte 18 år. Det er ingen pålitelige holdepunkter om at forekomsten av overgrep har økt i de siste tiårene. Mye kan sies om bl.a. forskningsmetoder og begrepsdefinisjoner knyttet til slike omfangsundersøkelser. Jeg vil på ingen måte underkommunisere behovet for mer kunnskap om bl.a. overgrepenes omfang og skadevirkninger. Samtidig vil jeg si at vi vet nok til å kunne fastslå at seksuelle overgrep mot barn er et betydelig samfunnsproblem i tillegg til de involvertes lidelser, og at mye kan gjøres på grunnlag av det vi allerede vet.

Så langt vi kjenner til, finnes det ikke i noen land pålitelige anslag over det som med et samlebegrep kalles kommersiell seksuell utnytting av barn. Med dette menes kjøp av seksuelle tjenester fra mindreårige i eget land eller under utenlandsreiser (barnesexturisme), produksjon og "forbruk" av barnepornografi. Vi har imidlertid indikasjoner gjennom en større spørreundersøkelse fra Oslo i fjor av 10.812 ungdommer mellom 14-17 år, på at en del av dem har solgt seksuelle tjenester (1,4 prosent av de spurte ifølge Pedersen/Hegna, 2000). Jeg kan nevne at forskningsstiftelsen NOVA har fått midler fra BFD til å lage en kunnskapsstatus om barn og unge som selger seksuelle tjenester.

F.o.m. 1993 viser barnevernstatistikken fra Statistisk Sentralbyrå etter hvilke kriterier barnevernet har vedtatt å sette i verk tiltak for ny-registrerte barn. Andelen saker der seksuelle overgrep/incest oppgis som inngrepsgrunn har variert mellom 1-2 prosent av sakene. For eksempel gjaldt dette 96 av ca 8000 "nye" barn i 1999. For perioden 1993-97 var seksuelle overgrep et inngrepskriterium (i følge Clausen, NIBR-rapport 2000:7) for 518 eller 1,7 prosent av "de nye barna". Av disse var 78 prosent jenter. Det er to svakheter ved å bruke disse tallene som indikasjon på barnevernets arbeid med slike saker. For det første er barnevernet pålagt å bare oppgi dette som kriterium i statistikken når de faktiske forholdene er klarlagt uten rimelig tvil. For det andre fanger statistikken ikke opp barnevernets arbeid med saker der det ikke fattes vedtak med hjemmel i barnevernloven, dvs. i saker der antatte overgripere ikke tilhører barnets hushold og i forbindelse med rettslige tvister mellom foreldre etter barneloven etter skilsmisser og samlivsbrudd.

Statlige myndigheters tiltak på saksfeltet

Innsatsen kan i hovedtrekk deles inn i bruken av følgende virkemidler:

• arbeid med lov og regelverk
• øremerket støtte til lokale og regionale myndigheter og organisasjoner
• informasjonsvirksomhet, forskning og utvikling

Internasjonalt arbeid

I og med at internasjonalt arbeid er et av temaene på denne konferansen, vil jeg også nevne temaet. Norge har og vil fortsatt arbeide aktivt i internasjonale og regionale fora som arbeider med dette problemområdet (FN, Interpol, Europarådet, EFTA/EU, Nordisk Ministerråd, Østersjørådet etc.) . Dette gjelder særlig i forhold til tiltak mot barnepornografi, barneprostitusjon og menneskehandel med barn. Som kjent vedtok FN en tilleggsprotokoll til barnekonvensjonen om de sistnevnte temaene. Tilleggsprotokollen er undertegnet av Norge. Regjeringen planlegger å legge tilleggsprotokollen fram for Stortinget til ratifisering. Uten å gå nærmere i detaljer, mener jeg Norges innsats på det overnasjonale planet er god.

Lover og regelverk

Mht. lover og regelverk, mener jeg det er lite kontroversielt å si at barn og unges rettsvern mot seksuelle overgrep og seksuell utnytting har blitt styrket i perioden etter stortingsmeldingen i 1993. Jeg vil nøye meg med å nevne noen eksempler. Vi har innført bestemmelser om politiattest ved tilsettinger i barnehager, skoler og i barnevernet. Det er (fra 1999) åpnet for å foreta rettslige undersøkelser av barn under skolealder i form av observasjon i stedet for vanlige dommeravhør. Stortinget vedtok i 2000 et revidert kapittel i straffeloven om seksualforbrytelser. Stortinget vedtok da bl.a. å skjerpe bestemmelsene om prostitusjon og pornografi, slik at også 16-17 åringer nå har et spesielt rettsvern på disse punktene.

Jeg vil også nevne to skriv fra statlige myndigheter som ble sendt ut i desember 2000. Det ene var et brev fra BFD (datert 01.12.00) til landets kommuner (fylkesmenn og familievernkontorer) om barnevernets arbeid med saker om samvær der det kan ha blitt begått seksuelle overgrep mot barn. Det andre er rundskriv (G-116/2000) fra Justisdepartementet om varslingsrutiner for å hindre seksuelle overgrep mot barn.

Øremerket støtte til lokale og regionale myndigheter og organisasjoner

Denne typen virkemiddel har vært forholdsvis lite brukt på dette saksfeltet. Det viktigste unntaket har vært de statlige tilskuddene til støttesentrene mot incest. Jeg vil også nevne tre prosjekter som er i gang. BFD og SHD gir støtte til prosjektet (2001-2003) "Tverrfaglig utredningsteam ved mistanker om seksuelle overgrep mot barn i Vest-Agder". Dette er en videreutvikling av det konsultasjonsarbeidet på saksfeltet som har vært drevet i lang tid i fylkeskommunen. BFD gir også støtte til Redd Barnas prosjekt om barnepornografi på Internet. Videre har BFD gitt økonomisk støtte til ECPAT – Norge til arbeid i forkant av den andre verdenskongressen mot kommersiell seksuell utnytting av barn (desember 2001 i Japan). Jeg regner med at neste innleder, Turid Heiberg, kommer til å si mer om dette arbeidet.

Regjeringen har som kjent forlenget funksjonsperioden til Nasjonalt ressurssenter for seksuelt misbrukte barn til tidsrommet 2000-2002. Vi vil få høre mer om sentret og arbeidet som det og Statens Helsetilsyn driver i dag, så jeg skal ikke beskrive det nærmere. Fra åpningen i 1995 har det nasjonale ressurssentret vært det mest omfattende tiltaket i den statlige politikken på saksområdet.

Informasjonsvirksomhet i vid betydning av ordet

Som tidligere nevnt, vil jeg her begrense meg til virksomhet som nå er under iverksetting eller planlagt. Vid betydning, betyr her at jeg også berører forskning- og utviklingsarbeid.

For å sikre en bedre håndtering av saker der det foreligger mistanker om at ansatte i skoler, barnehager og barneverninstitusjoner har begått slike overgrep, vil BFD og KUF utgi veiledende retningslinjer om dette temaet. En arbeidsgruppe under ledelse av fylkesmannen i Vest- Agder har etter oppdrag fra departementene utarbeidet et utkast til slike retningslinjer.

Utgivelsen av og innholdet denne veilederen vil bli koordinert med en generell veileder om arbeid med seksuelle overgrepssaker som det nasjonale ressursentret arbeider med (etter oppdrag fra SHD/helsetilsynet).

I samarbeid med høyskolen i Oslo vil det om kort tid bli arrangert tverrfaglige kurs om å arbeide med problematikken barnepornografi og barneprostitusjon.

Jeg vil også kort nevne to forsknings- og utviklingsprosjekter som departementet støtter :

• Om dommeravhør av barn (Institutt for spesialpedagogikk, støtte fra BFD, JD)
• "FOBIK"-prosjektet, utprøving av alternativer til en rettsbasert tilnærming ved mistanker om seksuelle overgrep (Psykologisk Institutt i Oslo, støtte fra BFD).

Er vi på rett vei ?

I forkant at seminaret er jeg blitt bedt om å sammenligne tiltakene i dag med for 10 år siden. Jeg skulle gjerne ha lagt fram dokumentasjon eller i hvert fall klare indikasjoner på at hjelpen de utsatte får nå er bedre enn den gang. Slike indikasjoner på hvordan hjelpeapparatet fungerer generelt finnes imidlertid ikke, selv om vi begrenser oss til saker der offentlige myndigheter registrerer mistanker om seksuelle overgrep. Jeg vil tilføye at det er vanskelig å få en pålitelig oversikt over hvordan hjelpeapparatet fungerer i forhold til spesielle målgrupper, men at vi naturligvis må ta utfordringene med skaffe oss bedre oversikt i framtida. Generelt kan jeg si at barneverntjenesten fanger opp og iverksetter tiltak for dobbelt så mange barn i dag sammenliknet med for 10 år siden, uten at barnepopulasjonen har økt tilsvarende. Dette kan være en indikasjon på at hjelpeapparatet har en høyere beredskap. Det sier imidlertid ikke noe om kvaliteten på tiltakene. Her trenger vi grundige studier over tid.

Vi vet en del ut fra forskningsprosjekter i regi av Norges Forskningsråd under Delprogram om seksualisert vold (1992-96) og delprogrammene om barnevern. For eksempel kjenner vi til at når barnevernet setter i verk tiltak med bakgrunn i seksuelle overgrep, dreier det seg langt oftere enn i andre barnevernsaker om bruk av beredskapshjem og fosterhjem.

Jeg oppfatter det slik, at etter støtteforeningens oppfatning får barn som er blitt utsatt for seksuelle overgrep ikke bedre tilbud nå enn rundt begynnelsen av 90-tallet. Fra departementenes side vil vi se nøye på hvilke indikasjoner dere har på at det har skjedd en stagnasjon, og vurdere forsterkede tiltak på denne bakgrunn.

Behov for mer (statlig) innsats?

Når det gjelder koordinering av den statlige innsatsen på politisk nivå, vil de viktigste foraene fortsatt være nettverks- og ressursgruppa mot seksuell utnytting og seksuelle overgrep mot barn og statssekretærutvalget for barn og unge.

Jeg ser behovet for å skille mellom innsats og spesifikt statlig innsats på området.

Mye av kritikken rundt hvordan seksuelle overgrepssaker håndteres i praksis har dreid seg om barnevernets, politiets, rettsvesenets, helsevesenets og andre etaters arbeid med å undersøke om overgrep har funnet sted og hvem de(n) skyldige i så fall er. Bl.a. barnevernet er blitt karakterisert som passive i såkalte "samværssaker". Kritiske merknader går ofte i motsatte retninger, med påstander om manglende rettssikkerhet for henholdsvis barna eller de mistenkte En del brev fra privatpersoner som BFD mottar, er eksempler på perspektiver på seksuelle overgrepssaker "fra ulike verdener". En annen type kritikk, gjelder mangelfull oppfølging av barn som sikkert eller antakelig er blitt utsatt for seksuelle overgrep, for eksempel fra barne- og ungdomspsykiatrien. Problemene har blitt forklart med både manglende kompetanse og kapasitet i de involverte etatene.

Hvis vi holder politiet og rettsvesenet utenfor, gjelder mesteparten av kritikken forhold som ligger under kommuners og fylkeskommuners ansvarsområder. Med dette mener jeg her kapasitet, organisering, veilednings- og etterutdanningstiltak. Som dere sikkert har hørt tidligere, mener Regjeringen at det skal svært gode grunner til før statlige myndigheter bør pålegge lokale myndigheter nye rammer eller at Staten bør overta ansvaret. Når dette er sagt, så er vi åpne for å diskutere om saksfeltet krever en kvalitativt eller kvantitativt styrket statlig innsats.

Jeg tenker ikke her i første rekke på Regjeringens forslag om ansvarsoverføring fra fylkeskommuner til stat når det gjelder spesialisthelsetjenester. I og med at de praktiske følgene av en slik reform vil avhenge av spørsmål knyttet til bl.a. barne- og ungdomspsykiatrien og "fylkesbarnevernet" som ennå er under drøfting, har jeg valgt å ikke komme nærmere inn på dette viktige spørsmålet.

Et viktig utgangspunkt for å vurdere behovet for framtidig statlig innsats, blir resultatene av styrkingsprosjektet som drives av Statens Helsetilsyn og Nasjonalt Ressurssenter for seksuelt misbrukte barn.

Jeg vil avslutningsvis nevne noen områder der det er behov for å opprettholde eller styrke den statlige innsatsen.

Det er et behov for mer forskningsbasert kunnskap om saksfeltet. Jeg vil imidlertid poengtere at jeg ikke ser noe motsetning mellom å etterlyse forskningsbasert kunnskap og å ha respekt for erfaringsbasert kunnskap.

Som nærmere beskrevet i stortingsmeldingen fra 1993, har det vist seg vanskelig å utvikle effektive metoder for å hindre seksuelle overgrep mot barn. Skal jeg trekke fram ett område der forventningene i særlig grad ikke er oppfylt, må det bli dette. Vi må kunne kreve at effekten av forebyggingstiltak skal kunne dokumenteres gjennom forskning. Det er fortsatt tilfellet at mangelen på slike metoder ikke er et problem også i andre land. Utfordringene for framtida blir ikke mindre av den grunn. De viktigste resultatene fra undersøkelsen om ungdoms (rundt 18- 19 år) holdninger til overgrep/sex med mindreårige ble publisert i oktober 2000 (av forsker Svein Mossige fra NOVA). En mer fyldig rapport vil komme etter påske i år. Resultatene fra denne undersøkelsen kan gi grunnlag for å prøve ut nye metoder..

Mange har sett det som problematisk at rammeplanene for bl.a. sosialarbeider- og lærerutdanningene ikke er tilstrekkelig spesifikke mht. krav om å ta opp temaet seksuelle overgrep i grunnutdanningene. Undervisningen om temaet varierer derfor etter lokale utdanningsinstitusjoners og foreleseres prioriteringer og dyktighet. Å få til eventuelle endringer i rammeplanene for de aktuelle utdanningene ville være tidkrevende, men vi må ikke gi opp av den grunn. Det er viktig å sette dette problemområdet tydelig på dagsorden i aktuelle grunn- og videreutdanninger.

Det er fortsatt behov for å stimulere til å utvikle mer effektive behandlingstilbud for personer som har begått slike overgrep (jfr. kunnskapsstatus utgitt i oktober 2000 fra Nordisk Ministerråd). Forskning tyder på at forholdsvis mange av de som begår slike overgrep mot barn, starter "karrieren" gjennom bekymringsfull seksuell atferd som tenåringer. Det er derfor viktig at barnevernet og barne- og ungdomspsykiatrien utvikler bedre tiltak for disse ungdommene. Jeg er informert om at bl.a. NRSB arbeider med spørsmålet, og at de vil berøre temaet i sitt foredrag i dag.

Vi må også se på hvordan oppgaver som ligger under kommuners, fylkeskommuners og politidistrikters ansvarsområder kan gjennomføres bedre.

I følge tilgjengelig informasjon, gir barne- og ungdomspsykiatrien ofte ikke hjelp til utsatte barn og unge før sakene er ferdig etterforsket. Vi skal naturligvis ha ryddige ansvarsforhold mellom politi, barnevern og BUP, men slike utilsiktede bivirkninger er ikke akseptable. Problemstillingene er blitt drøftet mellom de berørte departementet, og vi (BFD) følge dette videre opp.

Som nevnt tidligere er det mye usikkerhet knyttet til beregningene av hvor mange barn som utsettes for seksuelle overgrep. Gitt at de to omfangsundersøkelsene fra Norge ikke gir et sterkt feilaktig (overdimensjonert) bilde av omfanget i dag , har vi et misforhold mellom forekomst og avdekkede saker. Akkurat hva som kan og bør gjøres for å rette opp dette vil statlige myndigheter vurdere.

Jeg vil til slutt takke Støtteforeningen for seksuelt misbrukte barn for at dere bl.a. gjennom å arrangere dette seminaret fungerer som "vakthunder" på de utsatte barnas vegne.