Lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold

Det vises til utkast til innstilling oversendt i brev datert 6. oktober 2000. Nedenfor følger noen merknader, delvis av generell karakter og delvis knyttet til konkrete forhold i innstillingen.

Generelt

Det pekes innledningsvis på at enkelte av de flertallsmerknadene som foreslås, vil kunne skape problemer i en evt. videre oppfølging, bl.a. som følge av at:

1. Flertallsforslagene er mange steder uklart formulert og begrunnet. Dette vil kunne skape problemer i oppfølgningen av loven, og skape usikkerhet om rettstilstanden på flere sentrale punkter.
2. Det bes på enkelte punkter om at Regjeringen kommer tilbake med nye forslag til lovregler. Det må evt. utarbeides en proposisjon med forslag til slike endringer i lov om innskuddspensjon. Også på flere av disse områdene er utkast til flertallsmerknader såpass uklare at de vil vanskeliggjøre et evt. oppfølgingsarbeid. Det gjøres oppmerksom på at de fleste av de forhold som det i utkastet ser ut til å være flertall for å ta opp, er for omfattende til å kunne behandles i den planlagte proposisjonen om endringer i lov om foretakspensjon i høst, og at en evt. må komme tilbake med en egen proposisjon senere.
3. Det bes om at Regjeringen kommer tilbake med en ad hoc vurdering av virksomhetsreglene for livsforsikringsselskaper. Flertallets utkast til uttalelser tyder på at det er livsforsikringsselskapenes konkurransemessige situasjon i forhold til lov om innskuddspensjon som ønskes vurdert. Også på dette området er imidlertid utkastet til merknader fra flertallet lite presist, og det kan i praksis være vanskelig å forsikre seg om at et evt. oppfølgingsarbeid fanger opp de forhold flertallet er opptatt av.

Konkrete forhold

1. Virksomhetsregler for livsforsikringsselskaper

Utkast

1. På s. 14 (linje 30-34) uttaler flertallet at "departementet ikke har vurdert endringer i sentrale virksomhetsregler for forsikring i forbindelse med proposisjonen om innskuddspensjon. Dette til tross for at finanskomiteens flertall ba om dette i forbindelse med behandlingen av investeringsvalg i lov om foretakspensjon, jf. Innst. O. nr. 50 (1999-2000)"

Kommentar

Vi har vanskelig for å forstå merknaden om at komiteen i Innst. O. nr. 50 (1999-2000) skulle ha bedt om "endringer i sentrale virksomhetsregler for forsikring". Komiteen ba om at det ble åpnet opp for investeringsvalg i ordninger opprettet etter lov om foretakspensjon. Det er ikke sagt noe om at en har lagt til grunn utforminger som ligger utenfor de gjeldende virksomhetsreglene. Departementet vil komme tilbake med forslag om investeringsvalg i proposisjonen om årlig kjøp av ferdig betalt alderspensjon i høst. Forslaget er utformet innenfor de gjeldende virksomhetsreglene for livsforsikringsselskaper. Med mindre det kan gis en henvisning til hvor i Innst. O. nr. 50 den nevnte merknaden står, bør denne teksten strykes.

Påstanden om at departementet ikke har vurdert endringer i sentrale virksomhetsregler er for øvrig ikke spesielt dekkende. Departementet varsler i Ot. prp. nr. 71 (1999-2000) at norske livsforsikringsselskaper skal kunne tilby kapitaliseringsprodukter. Dette åpner for at norske livsforsikringsselskapene tilbyr innskuddspensjon. Forsikringsselskaper fra land som ikke tillater kapitaliseringsprodukter, vil ikke kunne tilby innskuddspensjon

Utkast

2. Utkastet til flertallsmerknad på s 15 (linje 8-24) er knyttet opp til det arbeide som Banklovkommisjonen gjør. I merknaden s 15 (linje 19-24) står det: "Regler som har konkurransemessig betydning for produkter regulert i lov om innskuddspensjon, som for eksempel krav til forsikringselement i form av rentegaranti fra produkter tilbudt av livnæringen, bør om nødvendig skilles ut for rask behandling slik at vurderinger og nødvendige endringer kan implementeres innen innskuddspensjonslovens ikrafttredelse i løpet av år 2001. Det bes om at arbeidet organiseres med sikte på å ivareta denne intensjonen."

Kommentar

Banklovkommisjonen fikk i brev 13. juli i år i oppdrag å sette i gang en bred gjennomgang av virksomhetsreglene i forsikring, bl a som en oppfølgning av Konkurranseflateutvalgets innstilling, jf. NOU 2000: 9. Denne gjennomgangen skal etter mandatet foreligge innen juli 2001. Et viktig formål har vært å få foretatt en helhetlig gjennomgang, bl a ut fra at det gjennom årenes løp er foretatt isolerte endringer som har virket til at det samlede regelverket har blitt mindre oversiktlig. En utskilling av enkelte deler av utredningen vil innebære at en ikke får den helhetlige gjennomgangen av regelverket det er bedt om. Selv om deler av utredningen skulle utarbeides og behandles ad hoc, vil de foreslåtte endringene, med det omfang det her synes å være lagt opp til og de krav som gjelder til forsvarlig saksbehandling (utarbeidelse av utkast i Banklovkommisjonen, høring, utarbeidelse av proposisjon, behandling i Stortinget), tidligst kunne foreligge i 2002. Det tidsaspekt som legges til grunn i utkast til flertallsmerknad, altså ikrafttredelse i løpet av 2001, er ikke realistisk.

Det vises videre til at departementet i proposisjonen varsler at en tar sikte på å endre regelverket slik at livsforsikringsselskapene kan tilby kapitaliseringsprodukter innenfor rammen av lov om innskuddspensjon. Banklovkommisjonen er bedt om å vurdere om slike produkter skal kunne tillates generelt, altså ikke bare avgrenset til innskuddspensjon. Det vises videre til at det er et krav iht EØS-avtalen at kapitaliseringsprodukter (spareprodukter tilbudt av livsforsikringsselskaper) skal ta utgangspunkt i aktuarielle beregninger, som består av forpliktelser av fastsatt varighet og størrelse. Kravet innebærer at medlemslandene ikke kan tillate at forsikringsselskaper tilbyr slike produkter uten avkastningsgaranti. Denne teksten på s. 15 (linje 17-24) bør således strykes. Det vises for øvrig til at tilsvarende spørsmål er tatt opp på s. 88/89, jf. nærmere merknader under punkt 7.

2. Parallelle og kombinerte ordninger

Regjeringens forslag om at det ikke skal kunne opprettes kombinerte og parallelle ordninger er ikke knyttet til de praktiske tilsynsproblemene som dette kan medføre, slik flertallsmerknaden s 18 (linje 21-26) gir inntrykk av, selv om også dette påpekes, men til hensynet til forholdsmessighet og likebehandling av arbeidstakere. Denne teksten bør således strykes.

Parallelle ordninger vil åpne for at noen er medlem av en ytelsesbasert ordning, mens andre er medlem i en innskuddsbasert ordning. De ytelser en vil få fra en pensjonsordning vil generelt avhenge av antall år i ordningen, lønn og lønnsutvikling. I innskuddsordninger vil også avkastning være av stor betydning. De ulike faktorene, og samspillet mellom dem, kan være av ulik betydning i de to ordningene. F eks tidlig i yrkeslivet vil det for de flestes vedkommende være betydelig usikkerhet om utviklingen i de forholdene som har betydning. Selv om en kan gjøre sjablonmessige framstillinger av ytelser i de to ordningene, gitt visse forutsetninger, vil de realiserte fordelingsegenskapene kunne bli temmelig forskjellige fra det som er anslått. Retningslinjer om forholdsmessighet i kombinerte og parallelle ordninger som utformes ut fra sjablonmessige ex ante betraktninger (når pensjonsrettighetene tjenes opp) vil derfor ex post (når pensjonen kommer til utbetaling) være lite treffsikre. En kan vanskelig se for seg at det kan utarbeides treffsikre retningslinjer for i ettertid realiserte forholdsmessighetsegenskaper, jf . s. 19 (linje 1-4). Dette forslaget bør således strykes. Forslaget på s. 18 ( linje 30-31) og s. 19 (linje 10) bør vurderes i lys av dette.

Utkast til flertallsmerknad s. 19 (linje 23-27) innebærer at det skal kunne "kompenseres" for avtakende kompensasjonsgrad i folketrygden i begge ordninger (siden dette i enkel forstand kan sies å være forholdsmessighet i hver av ordningene isolert sett). Det er således vanskelig å se at det kan utarbeides retningslinjer med sikte på likebehandling og forholdsmessighet, dersom en samtidig skal ivareta denne foreslåtte flertallsmerknaden. Teksten på s. 19 ( linje 23-27) bør således strykes.

3. Definisjon av institusjon i § 1-2 bokstav g

Utkastet

I utkastet til komitemerknader s 7-8 (linje 24-9) (jf. § 1-2 bokstav g) foreslås at Komiteen ber departementet om å legge til grunn en tolkning av begrepet institusjon og institusjonens ansvar som innebærer at det ikke gis uheldige begrensninger i adgangen til bruk av underleverandører. Det bes videre om at departementet om nødvendig foretar tilknyttede justeringer av virksomhetsreglene for de aktuelle institusjonene.

Kommentar

I lovforslaget § 2-2 heter det at en pensjonsordning etter loven bare kan opprettes ved avtale med én institusjon. Slik institusjon skal enten være bank, livsforsikringsselskap, pensjonskasse eller forvaltningsselskap for verdipapirfond som har tillatelse til å drive virksomhet her i riket, eller filial av tilsvarende institusjon med hovedsete i annen stat innenfor EØS-området. Det er viktig for praktiseringen av loven at den inneholder en presis definisjon av begrepet institusjon.

Lovforslaget regulerer ikke institusjonens bruk av finansielle underleverandører. Dette følger av de lov- og forskriftsfastsatte virksomhetsreglene for de aktuelle institusjonene. Forskriftene er fastsatt med hjemmel i de lovene Stortinget tidligere har vedtatt, og utfyller disse lovene. Departementet kan ikke legge til grunn tolkninger som er i strid med virksomhetsreglene. En samlet gjennomgang av disse reglene med tanke på revisjon vil være et svært omfattende arbeid, og som også griper inn i allerede igangsatte utredninger, jf. kommentarene ovenfor. Komitemerknaden bør derfor strykes.

4. Ordninger der foretaket står for investeringsvalget

Utkastet

I utkastet går flertallet på s. 43-44 ( linje 27-15) inn for at forslaget om en årlig 0-prosentgaranti bortfaller.

Kommentar

Departementet mener det er et svært viktig prinsipp at den som har investeringsvalget også bærer risikoen. Dette kan ivaretas ved at arbeidstakerne i ordninger hvor foretaket har investeringsvalget er garantert at pensjonskapitalen opprettholdes på en årlig basis. Slike årlige garantier er vel kjent. Departementet mener derfor at Regjeringens forslag legges til grunn. Alternativt at andre løsninger vurderes nærmere.

5 Utforming av årlige innskudd

Utkastet

I utkastet bes departementet om å foreslå endringer i § 5-1 om alminnelige regler for innskuddsplanen slik at foretakene får mer fleksible muligheter til å variere innskuddene fra år til år.

Kommentar

Innskuddene skal etter loven fastsettes i ordningens regelverk jf forslaget § 2-5. Bestemmelsen er ikke til hinder for endringer av innskuddssatsene, og bestemmelsene om utformingen av innskuddsplanen gir også stor fleksibilitet til å tilpasse innskuddene til situasjonen i det enkelte foretak. Lovforslaget innebærer at styringsgruppen skal behandle en endring i innskuddene før den vedtas (§ 2-6), og at arbeidstakerne skal informeres om endringen (§ 2-7). Det vil være uheldig om en så sentral del av ordningen som innskuddene unntas fra disse bestemmelsene. Det vises videre til at innskuddsfondet er godt egnet som et bufferfond som det kan betales til i "gode" tider, og trekkes på i "dårlige". Det må også legges vekt på at en pensjonsplan skal ha en viss informasjonsverdi for arbeidstakerne. Denne vil være begrenset hvis arbeidsgiveren i praksis har mulighet til bare å betale inn sporadiske innskudd. Det pekes også på at skattefavoriseringen bl.a. er begrunnet med det ansvar arbeidsgiver påtar seg med å ha en slik ordning. Hvis arbeidsgiver ikke påtar seg vesentlig ansvar, faller denne begrunnelsen bort. En slik ordning ville også bety en vesentlig forskjellsbehandling av innskudds- og ytelsesordninger. En kan vanskelig se for seg at det skulle være mulig i en ytelsesordning bare å betale premie i enkelte år.

Hvis forslaget i merknaden opprettholdes, bør de foreslåtte bestemmelsene om innskuddsfond vurderes redusert til en mekanisme for å samle opp ordningens eventuelle andel av overskudd etc., ettersom innskuddsfondet da vil miste sin bufferfunksjon.

6. Grenser for de årlige innskudd

Utkastet

I utkastet hevdes det at departementets forslag til maksimale innskuddssatser er for lave sett i forhold til Stortingets uttalte mål om skattemessig likebehandling mellom innskuddspensjon og ytelsesbasert foretakspensjon, og det uttrykkes at maksimalsatsene i innskuddsordninger om lag bør gjenspeile det maksimale som kan oppnås i ytelsesordninger beregnet ut fra minste opptjeningstid for full pensjon på 30 år.

Kommentar

Spørsmålet om begrensningene på utbetalt pensjon i lov om foretakspensjon bør være retningsgivende for eventuelle grenser knyttet til innskuddspensjon, har tidligere blitt kommentert i avsnitt 7.5.3 og 9.3.4 i Ot.prp. nr. 71 (1999-2000). I denne sammenheng kan det pekes bl.a. på følgende:

• En overføring av 30 år som opptjeningsnorm fra foretakspensjon til innskuddspensjon vil ha begrenset mening, fordi sluttlønnsprinsippet i foretakspensjon fører til at lengre opptjening ikke øker pensjonen. I innskuddspensjon er derimot forholdet det motsatte, slik at pensjonen øker kraftig ved opptjening ut over 30 år. I innskuddspensjon har begrepet "full opptjeningstid" ingen mening.

• Alderspensjonskapital som er innbetalt ut fra en målsetning fra arbeidsgiver om å gi en livsvarig ytelse, vil kunne gi en svært høy årlig ytelse hvis arbeidstaker i stedet velger å ta ut innskuddspensjon over ti år. At utbetalingsperioden kan bli så kort som ti år, må nødvendigvis få betydning for fastsetting av maksimalsatsene.

Departementet mener det vil være klart urimelig å legge opp til maksimumssatser i et skattefavorisert innskuddsbasert opplegg som i stor utstrekning kan gi vesentlig bedre pensjoner enn i et ytelsesbasert opplegg.

7 Sparing eller forsikring i utbetalingsperioden og bruk av alderspensjonskapital ved død

Utkastet

I utkastet s. 87 står det bl a at "Flertallet mener det bør gis større åpning for å klassifisere produkter ut fra innskuddspensjonsloven som forsikringsprodukter enn det departementet legger til grunn." Det foreslås konkrete endringer i §§ 7-3 og 7-4 om at det kan fastsettes i ordningens regelverk at alderspensjon, samt uførepensjon og barnepensjon etter avdød medlem skal være garantert av institusjonen.

Kommentar

Det er vanskelig å få grep på intensjonen med merknadene i utkastet, og om de egentlig er knyttet opp til virksomhetsreglene for forsikringsselskaper, som vurderes av Banklovkommisjonen, eller til forslaget til lov om innskuddspensjon. En mulig tolkning er at det ønskes lagt opp til at innskuddspensjon også skal omfatte alderspensjon med dødelighetsarv. I denne sammenheng vises det til at utkast til en slik ordning er utarbeidet i NOU 2000: 13 Årlig kjøp av ferdig betalt alderspensjon, som har vært på høring. Regjeringen tar sikte på å fremme forslag om slik forsikringsbasert ordning senere i høst. Ellers vises det til at norske regler må holde seg innenfor de rammer som trekkes opp av EØS-forpliktelsene. Teksten på s. 87 (linje 29-31) og s. 88 (linje 1-3) må således strykes.

Det er videre vanskelig å se hva som følger av utkastet til § 7-3 nytt sjette ledd og § 7-4 nytt sjette ledd, eller hvordan disse leddene eventuelt skal praktiseres. Det vises bl a til at bestemmelsene i lovforslaget er ikke til hinder for at pensjon garanteres, jf. bl.a. lovforslaget § 7-3 tredje ledd, men at en av praktiske årsaker har funnet det vanskelig å la regelverket i ordningene være avgjørende for pensjonens utforming i spareordninger. For nærmere grunngiving av dette vises til departementets vurdering side 98 i Ot.prp. nr. 71. Jf. for øvrig separat brev datert 10. oktober 2000 med svar på spørsmål om lovteknisk bistand på dette punktet.

8. Nærmere om omdanning fra foretakspensjonsordning

Utkastet

I utkastet foreslås det at loven skal gi adgang til å lukke en foretakspensjonsordning for nye medlemmer ved omdanning til innskuddspensjon.

Kommentar

Hovedregelen i lovforslaget er at foretaket bare skal kunne ha én pensjonsordning for sine ansatte, og at alle medlemsberettigede skal være medlemmer av denne pensjonsordningen. En slik regel sikrer likebehandling av de ansatte. Den pensjon som er opptjent i en ytelsesordning vil alltid være sikret, også ved omdanning, og medlemmene kan ikke tape retten opptjent pensjon ved overgang til innskuddspensjon. Spørsmålene om lukking dreier seg således ikke om den pensjon som er opptjent, men om framtidig opptjening som er usikker og som avhenger av en rekke forhold.

Regelen knyttet til overgang fra foretaks- til innskuddspensjon i lovforslaget § 14-1 tredje ledd, hvor foretaket for en tidsbegrenset periode har mulighet til å opprettholde en ytelsesordning for ansatte med mindre enn 10 år igjen til pensjonsalder, er helt spesiell. Bestemmelsen tar på en rimelig måte hensyn til at eldre arbeidstakere relativt sett vil kunne komme dårligere ut av en overgang til innskuddspensjon, og at arbeidstakere med få år igjen til pensjonsalder også kan ha særlig behov for trygghet knyttet til framtidig pensjonsopptjening. Det vises til drøftingen i avsnitt 16.3 i Ot.prp. nr. 71 (1999-2000). Regelverket vil for øvrig kunne endres også i en lukket ordning. Jo mer utvidede mulighetene er for "lukking", jo større kan faren være for at de to ordningene utvikler seg i retning av ulik behandling av ulike grupper arbeidstakere. Av hensyn til likebehandling av de ansatte er det derfor viktig å hindre en slik generell lukkeadgang. Hvis flertallet likevel ønsker å gå lenger enn det er lagt opp til i proposisjonen, bør forslaget avgrenses til en adgang for de med mindre enn f.eks. 15 år igjen til pensjonsalder å bli stående i den gamle ordningen, jf. også at flertallet mener at det er særlig de over 50 år som kan tape på en overgang.

9 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utkastet

I konklusjonen i utkastet til merknader, s. 156, heter det "(…) går flertallet imot det varslede forslaget om skattemessig innstramming for premiefond og innskuddsfond. Flertallet vil komme tilbake til spørsmålet om skattemessig innstramming for fortsettelsesforsikringer når et eventuelt forslag fra departementet foreligger".

Kommentar

Departementet viser til at forslag til endringer i beskatning av innskuddsfond og fortsettelsesforsikringer ble lagt fram i forbindelse med statsbudsjettet for 2001, og at det kan være hensiktsmessig å drøfte dette spørsmålet i den forbindelse.

Med hilsen

Karl Eirik Schjøtt-Pedersen