27.10.2000 Svar på spm. nr. 109 fra SV, av 18.10

Finansdepartementet
Vårt journalnr: 00/4535

Spørsmål nr. 109, fra SVs stortingsgruppe, av 18. oktober, vedrørende Statsbudsjettet 2001

"Hva vil bli budsjettvirkningen av momsfritak og lav momssats på hhv. økologisk mat og frukt og grønnsaker? Vi vil også gjerne ha departementets vurdering i forhold til gjennomførbarheten av dette i forhold til avgrensninger, etc."

Svar:
Det vises til at merverdiavgiften bør være en mest mulig generell avgift på forbruk. Det er som hovedregel bedre med direkte støtte til prioriterte områder enn å innføre særordninger innenfor merverdiavgiftssystemet. Fritak og særordninger i merverdiavgiftssystemet skaper tilpasninger og avgrensningsproblemer som er uheldig.

Provenyvirkninger

Økologiske matvarer
Departementet har ikke kunnet frembringe opplysninger over verdien av samlet omsetning av økologiske matvarer i Norge. Det finnes imidlertid tall over andel av jordbruksarealet som brukes til økologisk dyrking. Andelen var 1,8 pst. i 1999 ifølge Debio som er utøvende kontrollinstans for økologisk produksjon i Norge. Departementet har bl.a. ved hjelp av informasjon fra Landbruksdepartementet forsøkt å illustrere hva et momsfritak for økologiske matvarer kan gi av inntektstap for staten. Anslagene som presenteres må betraktes som svært usikre da det er mangel på god statistikk på området.

Basert på tall fra TINE Norske meierier kan innveiet melk utgjøre om lag 11,7 mill. liter eller 0,7 pst. av samlet melkeproduksjon. Drøyt 20 pst. av den økologiske melken settes inn i produksjon av økologiske meieriprodukter. Hvis det antas at den økologiske andelen av samlet innenlandsk forbruk er tilsvarende, kan er fritak gi inntektstap på i størrelsesorden 30 mill. kroner årlig.

Et fritak for frukt og grønnsaker vil også omfatte økologisk produserte frukt og grønt. Det er usikkert hvor mye av samlet produksjon av frukt og grønt som er økologisk. Hvis det forutsettes at andelen økologisk dyrket areal er representative for andelen av omsetningsverdien, kan andelen frukt, grønt og bær utgjøre mellom 1-2 pst. av samlet omsetning av slike produkter dvs. at et momsfritak kan gi et provenytap på om lag 15-30 mill. kroner årlig.

Basert på tall fra Norsk Kjøttsamvirke kan det anslås at de økologiske andelene av omsetningen av storfekjøtt er om lag 0,03 prosent og for sauekjøtt om lag 0,21 prosent. Hvis det samme forutsettes for forbruksandelene av storfe- og sauekjøtt, kan det anslås at et momsfritak for økologisk kjøtt kan utgjøre om lag 100 mill. kroner.

Basert på tall fra Statens kornforretning kan det anslås at andelen areal som brukes til kornproduksjon utgjør om lag 0,3 pst av samlet areal for kornproduksjon. Hvis det eksempelvis antas at andelen økologiske kornprodukter som omsettes i Norge tilsvarer andelen av økologisk dyrket areal kan økologisk omsetning av korn og kornprodukter utgjøre om lag 50 mill. kroner. Sannsynligvis vil imidlertid den omsatte andelen av økologiske kornprodukter være lavere andelen dyrket areal.

Basert på tall over omsetning av økologiske produkter hos Coop-kjeden kan det anslås at det innenfor samlet detaljhandel omsettes økologiske tørrvarer (ekskl. kornprodukter) for om lag 100 mill kroner. Fritak for merverdiavgift for slike produkter kan utgjøre om lag 20 mill. kroner årlig.

Samlet kan denne gjennomgangen gi en illustrasjon på det samlede inntektsbortfallet ved å innføre momsfritak på økologiske produkter på i størrelsesorden 200-250 mill. kroner årlig. Dette kan utgjøre i underkant av 200 mill. kroner i budsjettvirkning ved iverksettelse 1. januar og om lag 75 mill. kroner ved iverksettelse 1. juli. En ev. redusert merverdiavgiftssats kan dermed gi et inntektstap på om lag 10 mill. kroner per prosentpoengs reduksjon på årsbasis som på 2001-budsjettet tilsvarer drøyt 8 mill. kroner og drøyt 3 mill. kroner per prosentpoeng ved iverksettelse fra hhv. 1. januar og 1. juli 2001. Et momsfritak for økologiske matvarer kan gjøre slike produkter opp mot 20 pst. rimeligere, noe som på sikt kan gi økt omsetning på bekostning av ordinære matvarer og således over tid gi et betydelig større provenytap for staten.

Frukt og grønnsaker
Det kan anslås at omsetning av friske grønnsaker, poteter, frukt og bær gir merverdiavgiftsinntekter på om lag 1,5 mrd. kroner på årsbasis. Et fritak for merverdiavgift vil innebære et bokført provenytap på om lag 1 250 mill. kroner ved iverksettelse 1. januar 2001 og om lag 500 mill. kroner ved iverksettelse fra 1. juli 2001. Hvert prosentpoengs reduksjon i merverdiavgift på disse produktene kan gi et provenytap på årsbasis på om lag 65 mill. kroner. Dette utgjør om lag 55 mill. kroner bokført ved iverksettelse 1. januar 2001 og drøyt 20 mill. kroner ved iverksettelse 1. juli 2001.

Konserverte produkter av grønnsaker og frukt er ikke inkludert i anslagene. Hvis slike produkter inkluderes kan tallene for provenytap presentert ovenfor økes med 45 pst.

Varer av poteter er heller ikke inkludert i tallene ovenfor. Hvis potetvarer inkluderes i tillegg til poteter kan tallene over provenytap som er presentert ovenfor økes med om lag 15 pst.

Det er ikke tatt hensyn til ev. forbruksendringer i beregningene. Store avgiftsendringer for enkelte produkter kan påvirke forbruksmønsteret slik at provenytapet kan bli større.

Generelt kan det anføres at provenyanslag blir særlig usikre når avgrensningsproblemene er store slik det sannsynligvis vil være ved innføring av redusert sats for økologiske matvarer og frukt og grønnsaker.

Vurderinger av avgrensning

Gjennomførbarheten i forhold til næringsdrivende
For at en lavere merverdiavgiftssats skal gi lavere pris, må satsen gjøres gjeldende i det leddet hvor matvaren selges til forbruker, dvs. i detaljistleddet. En ordning med lav sats på økologisk mat, og frukt og grønnsaker, vil berøre et betydelig antall næringsdrivende bli berørt, dvs. produserende bonde, videreforedler, grossist og detaljist. Hver næringsdrivende som selger økologisk mat, frukt og grønnsaker kan også omsette andre varer. For å kunne håndtere en lav sats for økologisk mat, og frukt og grønnsaker og en annen sats for andre matvarer, må de næringsdrivende følge nye og mer kompliserte registrerings-, fakturerings- og regnskapsrutiner samt avanserte kassasystemer. Dette stiller store krav til de næringsdrivende, og krever at regnskapsrutinene for lavsatsomsetningen lett lar seg kontrollere.

Gjennomførbarheten i forhold til avgrensningen mot andre matvarer
En innføring av lavere sats på matvarer generelt, vil i seg selv innebære avgrensingsproblemer i forhold til f. eks. servering, omsetning av dyrefor, alkoholholdige drikkevarer, medisiner mv. En gradering av satsen innen matvareområdet utfra eksempelvis ernæringshensyn vil innebære enda større avgrensingsproblemer. Da må det f.eks. tas stilling til om en redusert sats på økologisk mat, og frukt og grønnsaker skal begrenses til friske eller om bearbeidede varer også skal omfattes. Bearbeidede varer kan eksempelvis fremstå som kompotter, tørkede, hermetiske, frosne eller vakumpakkede produkter. Dersom bearbeiding aksepteres, må det fremgå eksplisitt hvor stor andel av andre innsatsvarer som kan omfattes, f. eks. vegetarpizzaer for at varen kan beregnes med laveste sats. En gradering utfra hensynet til å fremme økologisk dyrket mat eller ernæringshensyn er ikke kjent fra andre land som har innført merverdiavgiftssystem med graderte satser. Fritak eller lav sats på økologisk mat, frukt og grønnsaker må også omfatte importerte produkter.

Dersom det ikke knytter seg klart definerte kjennetegn til de varegruppene som skal omfattes av lav sats, vil det måtte gis en detaljert oppregning av hver enkelte vare. Zimmer-utvalget (NOU 1991:30) uttalte at det ikke vil by på særskilte avgrensingsproblemer å knytte avgiftsfritaket til visse konsummelkprodukter. Hver enkelt melketype har sine klart definerte kjennetegn og en ordning med lav sats kan knyttes til en positiv oppregning av de melketyper som skal omfattes. For øvrig mente utvalget at det ikke fantes andre varegrupper som kan defineres på en tilsvarende enkel måte. En lavere sats på matvarer generelt en vil føre til en rekke systemtekniske problemstillinger. Det vises her også til NOU 1993: 8 Bør merverdiavgiften differensieres? hvor både økonomiske og systemtekniske sider av en slik differensiering sider er vurdert, men også med vekt på fordelingsmessige hensyn. Utvalget fant ikke å ville anbefale differensierte satser innen merverdiavgiftssystemet.

Det er etablert et merkesystem for økologisk dyrket mat. I utgangspunktet vil et slikt system være egnet for å skille ut en bestemt definert varegruppe som kunne være omfattet av lav sats. Både produserende bonde og videreforedler har i stor i utstrekning delt produksjon, dvs. at det både produseres økologisk og ikke-økologisk mat innen en virksomhet. En innføring av lav sats på økologisk mat vil derfor innebære at produsentene i stor utstrekning vil produsere mat til både høy og lav sats. Dette vil innebære et komplisert system som stiller store krav til administrasjon og kontroll både for de næringsdrivende og avgiftsforvaltningen.

Ved innførsel av økologiske matvarer til tolltariffen ikke kunne klassifisere varer ut fra dyrkings- eller fremstillingsmåte. Det vil derfor måtte kreves tilleggsopplysninger og dokumentasjon på at varer er økologisk dyrket. Dette vil legge ekstra byrder på de næringsdrivende, særlig i de tilfeller hvor slik dokumentasjon mangler og den må fremskaffes fra utlandet.

Både fordi en lavere sats på matvarer berører svært mange aktører og på grunn av vanskelige avgrensinger, reiser et system med lavere satser på enkelte matvarer betydelige større systemtekniske problemer enn lavere sats på enkelte tjenesteområder.

Mulig gjennomføring av graderte satser innen en varekategori
Dersom den ønskes en avgrensing mellom matvarer generelt og frukt og grønnsaker, kan muligens en slik avgrensing foretas på grunnlag av tolltariffen. En slik avgrensing vil virke svært komplisert, men er til nå ansett som den eneste mulige måten å gjennomføre graderte satster innen en varekategori.

Tolltariffen vedtas hvert år av Stortinget. Tariffen er utformet i overensstemmelse med Konvensjonen om det harmoniserte system for beskrivelse og koding av varer, den såkalte HS-konvensjonen. I den mest detaljerte vareinndelingen av tolltariffen finnes det opp mot 7000 varegrupper. Endringer på varenummernivå kan foretas nasjonalt dersom det er behov for en finere oppdeling. En eventuell finere oppdeling av varenummerne forutsetter at varen/varegruppen kan gjenkjennes på innførselstidspunktet. Kompliserte eller tallrike oppdelinger har erfaringsmessig ført til høy andel av feildeklarering.

Tolltariffen er detaljert, relativt konstant, basert på internasjonale avtaler og må anses som et egnet verktøy for klassifisering av varer. Det er imidlertid viktig å peke på at den er meget omfattende og derved kan virke uoversiktlig. Det vil derfor kunne oppstå tvilsspørsmål med hensyn til den konkrete avgrensingen mot enkeltprodukter i tolltariffen, fordi det f. eks. ikke eksisterer et varenummer for den aktuelle vare, eller det ikke er entydig hvilket varenummer den enkelte vare hører inn under. Ett varenummer bør ha en sats for alle varene som omfattes av varenummeret. Dersom varer under samme varenummer får to forskjellige merverdiavgiftssatser, vil dette i stor grad kunne føre til feildeklarering.

I utgangspunktet er tolltariffen et instrument for klassifisering av vareimport og eksport, og er i svært liten grad vært benyttet som avgrensing ved innenlands omsetning. For konkret å avgjøre om det dreier seg om en lavsatsvare eller ikke, vil det kreve en oppgradering av tarifferingskompetansen både hos avgiftsforvaltningen innenlands og ikke minst hos det betydelige antallet næringsdrivende som skal beregne avgiften og betale denne til staten. Ordningen med lav sats er også ment å skulle gjelde ved innførsel av varer.

Andre land
Sverige og Finland innførte lavere sats på matvarer i 1990-årene. Den reduserte satsen omfatter i utgangspunktet alle matvarer som kan fortæres av mennesker. Tannkrem, og dyremat og lignende er ikke omfattet av lavsatsordningen. Det samme gjelder for vann fra vannverk, alkoholholdige drikkevarer og tobakk. Heller ikke legemidler og naturlegemidler omfattes. Det må også foretas et skille mellom matver som omsettes på vanlig måte (lav sats) og servering av mat (høy sats). Gatekjøkken og lignende omsetter mat til både høy og lav sats.

Både Sverige og Finland vurderte å begrenses den lave satsen til bestemte matvarer. Av hensyn til bl. a. merverdiavgiftssystemet og forvaltningen av dette samt hensynet til de næringsdrivende innførte begge landene en lavere sats på alle matvarer. Satsen er for tiden 12 pst. i Sverige og 17 pst. i Finland.

Avslutningsvis
Et system med lavere sats på alle matvarer vil også innebære avgrensningproblemer. En gradering av matmomsen utfra eksempelvis landbruksfaglige, fiskerifaglige eller ernæringsfaglige hensyn er i liten grad mulig å gjennomføre på en forsvarlig måte. Jo mer omfattende og detaljerte avgrensninger, jo mindre oversiktlig og brukervennlig vil systemet med gradert sats bli. Dette vil særlig gjelde for de næringsdrivende som daglig må forholde seg til ordningen, men også for avgiftsforvaltningen som skal håndheve og forvalte regelverket, samt veilede og informere om hvilke varer som er omfattet av ordningen med gradert sats.