Statssekretær Roger Ingebrigtsen

Den offentlige pressepolitikkens utfordringer – hva bør statens ansvar være?

Norske Aviser Landsforenings årsmøte 2000, Oslo, 26. mai 2000

Innledning

Kjære årsmøtedeltakere!

Jeg vil takke for invitasjonen til å holde foredrag her på NALs årsmøte. Med en så stor del av norsk avisbransje samlet på ett sted, er dette en ypperlig anledning til å legge fram regjeringens syn på den offentlige pressepolitikkens rolle i tiden framover.

Turbulensen er stor både i mediesektoren, i journalistikken og i mediepolitikken. Fremtidsperspektivene er usikre og tradisjonelle tenkemåter oppleves ofte som upålitelige veivisere. I denne situasjonen skal mediebedrifter handle strategisk, journalistikken skal finne sin nye plass og politikere og forvaltning skal finne virkemidler som er tilpasset den nye virkeligheten.

Drivkreftene i denne utviklingen er:

Ny teknologi med digitalisering, mediekonvergens og multimedier

Deregulering, nasjonalt og internasjonalt, med skjerpet konkurranse om publikums tid og oppmerksomhet

Nye finansieringsmåter og nye eiergrupperinger med sterkere forventninger om økonomisk utbytte.

Mediepolitiske mål

Den hurtige teknologiske og markedsmessige utviklingen stiller oss likevel ikke på bar bakke. De grunnleggende mediepolitiske målene står – og må stå – fast. Kulturministeren slo i sin mediepolitiske redegjørelse for Stortinget 16. mai fast at regjeringens fremste mål på mediesektoren er å sikre ytringsfriheten og informasjonsfriheten forutsetning for et levende demokrati, samt å bevare norsk språk og kultur. Dette er målsetninger som det er bred politisk enighet om i Norge.

Reell ytringsfrihet forutsetter fri og åpen kommunikasjon og tilgang til troverdig, grundig og allsidig informasjon. Slik informasjon, kommunikasjon og diskusjon er en forutsetning for at befolkningen skal kunne gjøre seg opp begrunnede meninger om samfunnsspørsmål og gjennom det kunne fungere som aktive deltakere i de demokratiske prosessene. Den beste garantien for ytringsfrihet i praksis er derfor et mangfold av uavhengige medier med god geografisk spredning, som kan sikre et bredt spekter av informasjon og meninger.

Trusler mot mediemangfoldet

Vi ser i dag at dette mediemangfoldet er truet fra flere hold:

I tidligere tider var det ofte inngrep fra det offentlige som kunne utgjøre trusler mot mangfoldet og medienes frie stilling. I dag håper jeg– og tror jeg – at situasjonen i hovedsak er motsatt; staten innebærer ikke først og fremst en trussel, men en viktig sikkerhet for å verne og opprettholde mediemangfoldet, f.eks. gjennom tiltak som den offentlige pressestøtten.

I dag er det først og fremst den dårlige økonomien i enkelte grupper aviser, med faren for avisdød, som truer med å undergrave mangfoldet. Statens medieforvaltning gjennomfører årlig en undersøkelse om avisenes økonomi. Undersøkelsen for 1999 viser at avisene som mottar pressestøtte har en vanskelig økonomisk situasjon. Situasjonen er, ikke uventet, mest bekymringsfull for de riksspredte, meningsbærende avisene. Til tross for at flere av disse avisene har gjennomført betydelige kostnadskutt, utgjorde underskuddet for denne avisgruppen hele 80 millioner, før pressestøtten er medregnet. Tar man med pressestøtten i regnestykket, reduseres underskuddet til elleve millioner kroner. I visse tilfelle dreier det seg om underskudd i en størrelse som avisen ikke kan leve med i særlig mange år.

Vi ser også at de frie markedskreftene i seg selv kan utgjøre en trussel mot mediemangfoldet. F.eks. fungerer annonsemarkedet slik at den største avisen på et sted vil ta en mye større del av annonsemarkedet enn avisens opplag skulle tilsi. Uten mottiltak, bl.a. i form av pressestøtte, må man anta at slike markedsmekanismer ville tatt livet av mange aviser som i dag fyller en viktig samfunnsfunksjon.

En annen trussel kan være eierkonsentrasjon i mediene. I moderne samfunn er massemediene de viktigste kanalene ut i det offentlige rom. Kontrollen med hvilken informasjon og hvilke meninger som slipper igjennom disse kanalene bør derfor ikke ligge på noen få hender. Lovregler om erverv av eierandeler i medieforetak er derfor viktig virkemiddel for å sikre det nødvendige mangfoldet i mediene. Som dere kjenner til, ble det i 1997 vedtatt en lov som regulerer eierskap i dagspresse og kringkasting. Loven har til formål å fremme ytringsfriheten, de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud ved å hindre urimelig konsentrasjon av eierskap i mediene. Den gir Eierskapstilsynet hjemmel til å gripe inn overfor erverv som er i strid med dette formålet. Etter mitt syn har Eierskapstilsynet ved de vedtakene som er fattet det siste halve året vist handlekraft og etablert seg som en vokter av ytringsfriheten i Norge. Regjeringen er innstilt på at eierskapsloven bør være det eneste særregelverk på området, slik at spesialreglene om eierskap i TV 2, P 4 og i lokalkringkasting oppheves.

En trussel kan også ligge i den tendensen til profesjonalisering av medienes kilder som man har sett i den senere tid, bl.a. gjennom etableringen av en egen PR-bransje. Det samme kan man si om den kommersialiseringen av mediene som kommer som et resultatet av stadig strengere lønnsomhetskrav i mediene. Faren er at slike tendenser kan føre til mer ensartet og ukritisk dekning av viktige samfunnsspørsmål.

Jeg har her lyst til å nevne to kino-aktuelle filmer som begge er bygget på sanne historier og som – hver på sin måte – illustrerer truslene mot mangfoldet i mediene:

• Den ene er The Insider som forteller historien om det respekterte nyhetsprogrammet 60 Minutes på TV-kanalen CBS i USA. Av frykt for å bli saksøkt tvang kanalens eiere produsentene for 60 Minutes til ikke å sende et avslørende intervju med en tidligere forskningssjef i tobakksindustrien.

• Den andre er Kampen om Citizen Kane, som handler om produksjonen av denne berømte filmen og hvordan den ble forsøkt sabotert av mediemogulen William Randolph Hearst, som var ufrivillig modell for Orson Welles karakter Charles Foster Kane i filmen.

Etter min mening illustrerer disse filmene på god måte de motsetningsforhold og dilemmaer som kan ligge i skjæringspunktet mellom pressens frihet og enkeltmenneskers personvern – og mellom redaksjonell frihet og eiermakt i mediene.

Selv om man sjelden ser slik dramatikk i det norske medieverdenen, er dette i mindre skala problemstillinger som må tas alvorlig og som daglig bør diskuteres både i norske medieredaksjoner og i offentligheten.

Offentlige inngrep vs. bransjens frihet/ansvar

Dette bringer oss til spørsmålet som er tittelen på dette foredraget: Hva er myndighetenes oppgaver i forhold til å opprettholde mangfoldet i mediene?

Utgangspunktet må være at offentlige myndigheter har et positivt ansvar i forhold til å legge til rette for ytringsfrihet og fri kommunikasjon i samfunnet. Dette understrekes også av Ytringsfrihetskommisjonen, som i sin utredning har foreslått en grunnlovsfesting av det offentliges ansvar for å lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale. Kommisjonen nevner i denne sammenheng eierskapsregulering og støtteordninger for presse, tidsskrifter og bokutgivelser som rimelige grep.

På den annen side har mediene i demokratiske samfunn en viktig oppgave i forhold til å overvåke og kontrollere offentlig og privat maktutøvelse. Det er derfor blitt ansett som et viktig prinsipp at mediene nyter størst mulig grad av uavhengighet fra myndighetene, særlig i spørsmål som direkte gjelder redaksjonelle og etiske spørsmål.

Dette gjør offentlig mediepolitikk til litt av en linedans; mellom respekt for medienes redaksjonelle frihet på den ene siden og hensynet til sikring av meningsmangfold, personvern, privatlivets fred og andre viktige verdier på den andre.

Ytringsfrihetskommisjonen har i sin utredning foretatt en bred vurdering av det historiske og verdimessige grunnlaget for ytringsfriheten i vårt samfunn. Fra dette utgangspunktet har de trukket interessante – og i noen tilfelle kontroversielle – konklusjoner i forhold til regulering av ytrings- og informasjonsfrihet i Norge. Uansett om utvalgets forslag til grunnlovstekst blir tatt til følge eller ikke, vil utredningen være et svært viktig grunnlagsdokument i årene som kommer - ikke bare for kultur- og mediepolitikken, men for offentlig virksomhet i allminnelighet.

Medieetikk

Etiske spørsmål i tilknytning til medienes virksomhet ivaretas i dag av mediene selv gjennom Pressens Faglige Utvalg og Norsk Presseforbund. Det er viktig å understreke at dette er en frihet under ansvar, dvs at det må finnes bransjenormer og ordninger som ivaretar befolkningens interesser i forhold til enkeltmedier som begår overtramp.

Mitt inntrykk er at Pressens Faglige Utvalg i hovedsak fungerer tilfredsstillende og at det foregår en levende debatt innad i pressen omkring disse spørsmålene. Bl.a. har jeg med glede fulgt den debatten som TV2s dekning av forrige ukes gisseldrama i Stavanger har vakt. Dette viser en vilje i pressen til diskusjon og kritisk søkelys også på egen bransje og egne metoder. Jeg tror at avisenes tillit i fremtiden vil være avhengig av i hvilken grad avisene kan rette et kritisk søkelys på seg selv.

Særlige spørsmål oppstår i forhold til de nye elektroniske mediene, som ofte ikke har bakgrunn i et tradisjonelt publisistisk miljø hvor selvjustis er et grunnleggende prinsipp. Det er derfor ikke usannsynlig at enkeltmedier i økende grad vil utfordre grensen for akseptable ytringer. Hvis klage- og tilsynssystemet også i fremtiden skal være basert på selvjustis, er det avgjørende at alle typer medier innordnes i en slik ordning.

Stortinget støttet i 1997 regjeringen Brundtlands forslag om at det ikke bør opprettes noe hel- eller halvoffentlig Medieombud. Jeg slutter meg i utgangspunktet dette standpunktet, men ser også at det kan bli aktuelt å vurdere disse spørsmålene på nytt særlig i kjølvannet av Ytringsfrihetskommisjonens utredning. Dette er i det hele tatt spørsmål som bør være gjenstand for løpende debatt i et demokratisk samfunn.

Framtiden for avisbransjen

Jeg vil så si litt særlig om avisenes plass i dette bildet, og også driste meg til å spå litt om framtiden for avisene. Sikre spådommer er det selvfølgelig vanskelig - om ikke umulig - å gi på et så turbulent område som mediesektoren. Samtidig må man være framsynt for å kunne utforme en framtidsrettet politikk på området.

Slik jeg ser det vil avisene i årene som kommer stå ovenfor flere utfordringer:

1. Teknologisk utvikling

Sentrale ord i den fremtidige mediehverdagen vil være digitalisering og konvergens. Folk flest vil trolig merke utviklingen ved at de ulike mediene og mottakerapparatene etter hvert vil smelte sammen. Datamaskinen vil smelte sammen med telefon, faks, TV, radio, video osv. I tillegg vil de fleste tjenester bli interaktive. Dvs. at brukeren i mye større grad enn tidligere vil ha muligheter til selv å kommunisere direkte med innholdsleverandørene. Det vil bli vanskeligere å skille mellom tidligere avgrensede områder, og det vil sannsynligvis være behov for en samordning av lover og regler på de ulike felt.

Når det gjelder pressen, kan vi i dag se at digitaliseringen allerede er i ferd med å forandre både produksjon og distribusjon av aviser. For eksempel etablerer flere og flere aviser egne internett-utgaver. Ett mulig resultat av konvergensutviklingen kan være at avisene gradvis endres til generelle nyhetsselskaper eller rett og slett varemerker for troverdig informasjon. I en slik situasjon vil papiravisen være bare en av flere tilgjengelige formidlingskanaler - sammen med fjernsyn, internett osv. Også publikums bruk av avisene vil trolig forandre seg. Mange leser allerede i dag aviser på PCen, på jobb eller hjemme. I framtiden kan man også tenke seg avispapiret erstattet av små bærbare dataskjermer eller en form for elektronisk papir som man kan brette sammen og stikke i lomma. Teknologien finnes allerede. Spørsmålet er langt på veg hva leserne vil ha – og betale for.

Foreløpig kan det se ut til at mange aviser savner en overordnet strategi for sitt inntog på den elektroniske arenaen. Avisene har etablert seg på nettet for å møte en eventuell fremtidig konkurranse. I dag står kampen om kundemassene, uten at det er klart hvordan man skal kunne tjene penger på de tjenestene som tilbys.

For avisene kan utviklingen både bety økte kostnader og økte inntektsmuligheter – både erobring av nye markeder og ny konkurranse på tidligere relativt skjermede områder. Avisenes framtid på denne nye arenaen vil være avhengig av i hvilken grad de klarer å tilpasse opparbeidet aviskompetanse i nye omgivelser og blant nye aktører.

2. Avisenes funksjon i framtiden

Et viktigere spørsmål i et myndighetsperspektiv er imidlertid: Hvilken funksjon vil avisen ha i det nye mediebildet?

Avisen er vårt eldste nyhetsmedium. Avisen har demonstrert en overlevelsesevne som ingen andre medier. Radioen ble etablert i 30-åra, fjernsynet kom i 60- åra og på 80-tallet fikk vi video og data. Internett hører 90-årene til. Hver gang et nytt medium har slått an, har noen spådd død over de gamle medier.

La oss se på gjennomsnittsnordmannens hverdag: I løpet av dagen vil 84% lese minst en avis og nesten halvparten vil lese to aviser. Dette plasserer nordmenn på verdenstoppen i avislesning. I løpet av dagen vil han dessuten høre over to timer radio. Først på slutten av dagen vil han slå på fjernsynet, og på en vanlig dag kan vi regne med at 70-80 % får med seg minst en nyhetssending.

I tillegg benytter flere og flere seg av nye elektroniske medier som Internett. Norsk Gallups målinger viser at nettutgavene til de største regionaviser har fordoblet antall lesere hvert av de senere år. Samtidig har papiravisene økt sitt opplag og lesertallene har gått samme veien. Så langt ser det ut til at papirutgaven og internettutgaven ikke konkurrerer, men at de heller øker interessen for hverandre. Stort sett er det de ivrige avislesere som også surfer på avisenes nettutgaver. Nye svenske undersøkelser kan imidlertid tyde på at unge mennesker svikter papiravisene til fordel for Internett. Også hos oss har vi kunnet registrere synkende avislesing blant barn og ungdom de siste årene.

Vi er etterhvert blitt multimediebrukere. Men ser vi på medienes særpreg, vil vi finne at nyheter i radio ofte er korte med overskriftspreg. I fjernsynet gis det sjelden rom for lengre, dyptpløyende programmer. Derimot tillater avisenes format et mangfold av typer innhold. Gjennom avisene kan man raskt holde seg orientert om et stort antall saker, samtidig som man har mulighet for fordypning i de temaene man er særlig interessert i.

Et annet særpreg ved papiravisen er at man selv kan velge hvor og når man ønsker å lese den. Vi kan lese avisen på toget og til lunsj. Dessuten kan vi klippe ut og lese om igjen dersom det er nødvendig.

Foreløpig er det derfor avislesing som i størst grad gir folk nyhetsinformasjon og meningsutveksling som et grunnlag for en demokratisk deltakelse. Jeg tror også at avisene – i en eller annen form – vil være hovedkilde i nyhetsformidlingen i Norge i overskuelig framtid.

3. Særlig om gratisaviser

Gratisavisene har hittil hatt en meget beskjeden plass i det norske avislandskapet, mye på grunn av den klare motstanden mot gratisaviser i bransjen. Men det er nå tegn som tyder på at dette kan forandres. Vi har sett flere gratisavisetableringer den siste tiden, og det foregår en intern diskusjon i NAL om holdningen til utgivelse av gratisaviser.

Jeg tror at en omfattende utbredelse av gratisaviser vil kunne true særlig den lokale dagspressen. Jeg viser her til den utviklingen vi har sett i Danmark hvor antall aviser er blitt betydelig redusert, med regional monopolisering som resultat.

Virkemidler (Dagspresseutvalget)

De mest sentrale pressepolitiske virkemidlene er i dag:

• pressestøtten

• nullsats på merverdiavgift for aviser

• statlig annonsepolitikk

• journalistutdanning

• eierskapsregulering

Selv om målene for den statlige pressepolitikken ligger fast, bør virkemidlene løpende gjennomgås, vurderes og forbedres, bl.a. på bakgrunn av den teknologiske og samfunnsmessige utviklingen.

Dagspresseutvalgets utredning, som ble overlevert til kulturministeren i går, er et viktig ledd i dette arbeidet. Denne utredningen vil bli et viktig premiss for pressepolitikken i tiden som kommer.

Pressestøtten har siden opprettelsen i 1969 bidratt til å opprettholde det unike norske avismønsteret. For den nåværende regjeringen vil pressestøtte fortsatt være et middel til å opprette og utvikle en variert og mangfoldig pressestruktur, geografisk og ideologisk.

Hvis jeg skal si litt om Dagspresseutvalgets utredning så synes jeg det er spennende å registrere at utvalget har vurdert ulike tiltak for å øke avislesingen blant de yngste aldersgruppene. Dersom vi fremdeles skal være den mest avislesende nasjon i verden, er det helt avgjørende at noen tar initiativ til en omfattende drøfting av hva som kan gjøres for å øke avislesingen blant de unge. Det er viktig å være oppmerksom på at lav interesse for avislesing i ungdommen vil kunne resultere i en svekket interesse for avis, også etterhvert som man blir eldre. Effekten er vel kjent i andre land og gir grunn til bekymring. Det bør så avgjort være i avisens egeninteresse å stimulere leselysten blant de unge. Om det er en statlig oppgave å bidra til dette arbeidet, får vi diskutere nærmere i tiden som kommer.

Utvalgets innstilling kommer også til å aktualisere spørsmålet om bruk av skjønnsbaserte kriterier på dette området. Jeg tenker blant annet på utvalgets skisse til ny støttemodell, forslaget om innføring av etableringstilskudd og ekstraordinært produksjonstilskudd til særlig nødlidende aviser. I den videre behandling av utvalgets innstilling vil vi nøye vurdere konsekvensene av å innføre økt skjønn i ordningen. Det kan gjøre ordningen mer treffsikker og fleksibel i forhold til de reelle behov. Samtidig må vi sikre oss at slik fleksibilitet ikke fører til usikkerhet rundt kriteriene for tildeling av støtte. Slik usikkerhet vil lett kunne legge til rette for påstander om politisk favorisering, noe som ville være ødeleggende for den allminnelige oppslutningen om disse ordningene.

Kulturdepartementet vil sørge for å få utvalgets utredning ut på høring snarest mulig og vil legge vekt på de synspunkter som kommer inn i vår videre behandling av disse spørsmålene.

Avslutning

Staten tar i dag gjennom pressestøtten ansvar for at mange aviser kommer ut. Samtidig er det viktig å opprettholde pressens redaksjonelle uavhengighet både i forhold til offentlige myndigheter til privat eiermakt.

Jeg vil her understreke at det ikke bør være noen motsetning mellom det å være støttet av det offentlige og det å være uavhengig. Begge deler er etter min mening nødvendig for at pressen skal kunne oppfylle sin samfunnsoppgave i et demokratisk samfunn. Dette forutsetter imidlertid at statlige støtteordninger er utformet slik at de ikke kan gi grunn til mistanker om forskjellsbehandling grunnet i politiske eller andre hensyn.

Jeg takker for oppmerksomheten og ønsker deltakerne lykke til på årsmøtet.